RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-137/88 ( *1 )
I — Matéria de facto e tramitação processual
1.
Os recorrentes, funcionários da Comissão, pagaram cotizações, antes de entrar ao serviço dessa instituição, a uma caixa de pensões belga para trabalhadores assalariados e/ou independentes.
2.
Nos termos do n.o 2 do artigo 11.o do anexo VIII do estatuto dos funcionários das Comunidades Europeias (a seguir «estatuto») :
«O funcionário que entre ao serviço das Comunidades após ter cessado funções numa administração ou organização nacional ou internacional, ou empresa, tem a faculdade, no momento em que adquirir a titularidade, de pagar às Comunidades:
—
quer o equivalente actuarial do direito a pensão de aposentação que tiver adquirido na administração, organização nacional, internacional ou empresa que servia,
—
quer o montante fixo de resgate que lhe for devido pela caixa de pensões da mesma administração, organização ou empresa à data de cessação de funções.
Em tal caso, a instituição em que o funcionário exerce funções determinará, tendo em conta o grau da titularização, o número de anuidades que toma em consideração, de acordo com o seu regime próprio, como tempo de serviço anterior, com base no montante do equivalente actuarial ou do montante fixo de resgate.»
3.
Por acórdão de 20 de Outubro de 1981, Comissão/Bélgica (137/80, Recueil, p. 2393), o Tribunal declarou: «O Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE, ao recusar adoptar as medidas necessárias à transferência do equivalente actuarial ou do montante fixo de resgate dos direitos a pensão de aposentação adquiridos no regime de pensões belga para o regime de pensões comunitário, previsto pelo n.o 2 do artigo 11.o do anexo VIII do estatuto dos funcionários das Comunidades» (tradução provisório).
4.
Perante a recusa das autoridades belgas em executarem o acórdão de 20 de Outubro de 1981, a Comissão intentou nova acção perante o Tribunal (processo 383/85) que tem por objecto a declaração de que a Bélgica não executou o acórdão referido, violando assim as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 171.o do Tratado CEE.
5.
Um antigo funcionário do Tribunal de Contas, R. Michel, intentou perante os órgãos jurisdicionais nacionais uma acção judicial contra o Estado belga a fim de resolver o problema da transferência dos seus direitos a pensão adquiridos junto de um organismo nacional. A Comissão concedeu assistência financeira e técnica a esse antigo funcionário.
6.
Perante o incumprimento continuado por parte do Estado belga, das suas obrigações, mais de 800 funcionários e reformados apresentaram, no início do ano de 1987, um requerimento ao abrigo do n.o 1 do artigo 90.o do estatuto para obterem da Comissão «a assistência técnica e financeira para intentar acções perante os órgãos jurisdicionais belgas e, eventualmente, perante o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, destinadas a resolver o problema da transferência dos direitos a pensão ... adquiridos num regime de pensões belga».
7.
Por decisão de 13 de Julho de 1987, notificada individualmente a cada um dos interessados, a autoridade investida do poder de nomeação indeferiu esses requerimentos. Em 14 de Outubro de 1987, os recorrentes apresentaram, nos termos do n.o 2 do artigo 90.o do estatuto, uma reclamação contra a decisão de indeferimento atrás referida. A Comissão indeferiu essas reclamações por decisão expressa notificada aos recorrentes em 4 de Maio de 1988.
8.
Foi nessas condições que os recorrentes interpuseram o presente recurso contra a decisão de 13 de Julho de 1987 e a decisão expressa de 4 de Maio de 1988.
II — Fase escrita do processo e pedidos das partes
1.
O recurso de M. Schneemann e outros foi registado na Secretaria do Tribunal em 17 de Maio de 1988.
2.
No decurso do processo, 66 recorrentes desistiram da instância. O Tribunal (Segunda Secção), por despacho de 14 de Fevereiro de 1989, cancelou o nome desses recorrentes da lista do processo C-137/88.
3.
O Tribunal (Segunda Secção), com base no relatório do juiz relator, ouvido o advogado-geral, decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução. Além disso, apresentou questões à Comissão e ao Reino da Bélgica. As respostas foram-lhe transmitidas nos prazos fixados.
4.
Os recorrentes pedem que o Tribunal se digne:
a)
declarar o recurso admissível e procedente;
b)
anular, consequentemente:
—
a decisão de indeferimento por parte da administração do pedido que formularam com base no n.o 1 do artigo 90.o do estatuto, pedido esse que visava obter a assistência financeira e técnica da Comissão no litígio que os opõe ao Estado belga relativamente à transferência dos direitos à pensão adquiridos no regime de pensões belga;
—
na medida do necessário, a decisão tácita de indeferimento da reclamação administrativa que apresentaram individualmente, nos termos do n.o 2 do artigo 90.o do estatuto;
c)
condenar a recorrida a prestar aos recorrentes a assistência técnica e financeira solicitada para intentarem as necessárias acções nos tribunais belgas e, eventualmente, no Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, com vista a resolver o problema da transferência dos seus direitos a pensão do regime belga para o regime comunitário;
d)
condenar a recorrida nas despesas do processo, ou nos termos do n.o 2 do artigo 69.o, ou nos do segundo parágrafo do n.o 3 do artigo 69.o do Regulamento Processual, bem como nas despesas indispensáveis em que incorreram para efeitos do processo, designadamente, as despesas de domiciliação, deslocação, estada e honorários dos advogados, nos termos da alínea b) do artigo 73.o do mesmo regulamento.
5.
A Comissão, recorrida, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
a)
julgar o recurso improcedente;
b)
decidir quanto às despesas nos termos legais.
III — Fundamentos e argumentos das partes
Os recorrentes invocam em apoio dos seus recursos dois fundamentos baseados na:
—
violação pela Comissão do dever de assistência previsto pelo artigo 24.o do estatuto;
—
violação pela Comissão do princípio geral da igualdade de tratamento entre funcionários.
Quanto ao primeiro fundamento, assente na violação do artigo 24.o do estatuto
1.
Os recorrentes alegam que estão reunidas as condições de aplicação do artigo 24.o do estatuto. Sofrem da parte do Estado belga «devido à sua qualidade e à sua função» um prejuízo flagrante dos direitos que lhe são conferidos pelo n.o 2 do artigo 11.o do anexo VIII do estatuto. Invocam os fundamentos do acórdão do Tribunal de 20 de Outubro de 1981, atrás referido, que consagra a existência, em benefício dos funcionários, de direitos subjectivos emergentes dessa disposição e a obrigação correlativa de todos os Estados-membros tomarem as medidas necessárias para a sua aplicação. A simples verificação da irregularidade flagrante de que são vítimas é suficiente para determinar o seu interesse directo e actual em que o Estado belga dê cumprimento à exigencia do estatuto.
2.
Os recorrentes alegam que o não cumprimento persistente por parte do Estado belga — apesar de uma primeira condenação por incumprimento proferida em 20 de Outubro de 1981, apesar do compromisso, na sequência da inexecução desse acórdão, pelo Reino da Bélgica, de um novo processo baseado no artigo 169.o do Tratado CEE, e apesar do conjunto das diligências amigáveis efectuadas pela Comissão — comprova que só a obtenção de um título executivo perante os órgãos jurisdicionais nacionais é susceptível de conduzir à transferência dos direitos à pensão de reforma e de restabelecer, assim, a legalidade.
Os esforços desenvolvidos pela Comissão durante mais de dezanove anos (isto é, desde a adopção das disposições gerais de execução do n.o 2 do artigo 11.o do anexo VIII do estatuto) revelaram-se totalmente ineficazes. A propositura de uma acção perante o tribunal belga permitiria aos recorrentes obterem a confirmação dos seus direitos.
3.
Os recorrentes fundamentam-se na teoria do efeito directo para realçar o poder e o dever do juiz nacional de aplicar o estatuto. O juiz belga, a quem seja submetido um pedido de aplicação do n.o 2 do artigo 11.o do anexo VIII do estatuto, não pode ser entravado na sua missão pelas omissões do legislador.
Para apoiar a sua tese, os recorrentes põem a tônica nos poderes dos órgãos jurisdicionais em relação às diversas autoridades nacionais competentes para a aplicação da referida disposição.
Assim, em primeiro lugar, os recorrentes afirmam que o juiz belga tem a obrigação de condenar os serviços nacionais de pensões em causa a pagar às Comunidades, ou o equivalente actuarial dos direitos à pensão, ou o montante fixo de resgate, conjugando, eventualmente, essa condenação com o pagamento de uma sanção pecuniária compulsória. O não cumprimento das normas comunitárias pelos órgãos dessas entidades nacionais implica a sua responsabilidade pessoal, podendo o ressarcimento ser obtido a partir dos seus próprios bens. Por outro lado, enquanto sujeitos privados, esses órgãos não beneficiam de imunidade de execução.
Em segundo lugar, e na medida em que a omissão que impede a execução da disposição comunitária é imputável ao legislador, os recorrentes referem-se a uma acórdão de 15 de Janeiro de 1976 (De Wilde : Estado belga, citado no Journal des tribunaux, 1978, p. 328), pelo qual o tribunal de première instance de Bruxelas confirmou a responsabiliade do legislador pela manutenção de uma situação contrária a uma convenção internacional (a Convenção dos Direitos do Homem). O respeito das disposições comunitárias impõe-se de modo ainda mais claro ao legislador desde que foi proferido o acórdão de 20 de Outubro de 1981, atrás referido.
Por último, os recorrentes alegam essencialmente que, devido ao processo de elaboração das leis na Bélgica, o incumprimento do Estado não é exclusivamente imputável ao legislador mas resulta igualmente da omissão do poder regulamentar e da administração. O direito belga permite condenar a administração na reparação do prejuízo causado e no pagamento de sanções pecuniárias compulsórias.
Quanto ao obstáculo relativo à imunidade de execução de que beneficia o Estado belga, o juiz de Bruxelas competente em matéria de penhoras admitiu várias vezes, segundo os recorrentes, a licitude de penhoras sobre bens do Estado. E o Tribunal reconheceu, no seu despacho de 17 de Junho de 1987, a licitude de uma penhora a favor da Comissão sobre bens pertencentes ao Estado belga (Universe Tankship/Comissão, 1/87 SA, Colect., p. 2807).
4.
Os recorrentes entendem, por outro lado, ter interesse em intentar imediatamente uma acção perante os órgãos jurisdicionais belgas para se precaverem contra uma limitação dos seus direitos. A este respeito invocam o acórdão de 2 de Fevereiro de 1988, Blaizot (24/86, Colect., p. 379).
5.
Os recorrentes sustentam que o carácter actual do seu interesse não é função da proximidade da idade oficial da reforma, tal como resulta das disposições dos artigos 9.o, 10.o e 11.o, n.o 1 do anexo VIII do estatuto.
6.
A recorrida observa preliminarmente que a natureza e o alcance do dever de assistência nos termos do artigo 24.o do estatuto fazem com que a obrigação de assistência seja uma obrigação de meios e não uma obrigação de resultado. No caso em apreço, o resultado procurado, isto é, a adopção de uma lei formal que transfira os direitos à pensão adquiridos anteriormente para as Comunidades Europeias não cabe, evidentemente, na competência da Comissão. A recorrida faz a distinção entre a noção de assistência e a noção civil de solidariedade para concluir que a obrigação que incumbe à Comissão não pode ser equivalente à que incumbe à Bélgica. Além disso, a escolha das medidas «úteis» a tomar para cumprir o seu dever de assistência releva, segundo jurisprudência assente, da livre apreciação da Comissão (acórdão de 18 de Outubro de 1976, M. N./Comissão, 128/75, Recueil, p. 1567; acórdão de 11 de Julho de 1974, Guillot/Comissão, 53/72, Recueil, p. 791).
7.
Em seguida, a Comissão refere os esforços desenvolvidos junto das autoridades belgas — principalmente com base no artigo 169.o do Tratado CEE — e, nos termos do artigo 24.o do estatuto, sob a forma de assistência técnica e financeira no âmbito de üma acção individual intentada por um antigo funcionário perante os tribunais belgas. Apesar do incumprimento persistente por parte do Estado belga, esses esforços não foram em vão, como o testemunha o texto de um anteprojecto de lei «que organiza a transferência dos direitos a pensão a favor dos funcionários em serviço numa instituição de direito internacional público». Este texto toma em consideração as observações da Comissão relativas a um primeiro projecto de lei. Por outro lado, a Comissão observa que cumpriu paralelamente a sua missão de «guardiã dos Tratados» nos termos do artigo 155.o do Tratado CEE.
8.
A Comissão contesta que só a obtenção de um título executivo perante os órgãos jurisdicionais nacionais é susceptível de restabelecer a legalidade, permitindo a transferência dos direitos adquiridos, no sistema nacional, para as Comunidades.
A este propósito, a Comissão invoca, em primeiro lugar, «os limites razoáveis» do dever de assistência, na jurisprudência do Tribunal (por exemplo, acórdão de 16 de Março de 1978, Leonardini/Comissão, 115/76, Recueil, p. 735, e acórdão de 9 de Novembro de 1978, Verhaff/Comissão, 140/77, Recueil, p. 2117) para considerar que, no caso em apreço, pôde razoavelmente julgar não ser necessário dar apoio a novas acções individuais, sobretudo tendo em conta o facto de a administração ter já dado assistência à acção intentada por R. Michel. A Comissão considera, em seguida, que o Estado belga está desde já obrigado, por força do artigo 171.o do Tratado CEE, a tomar as medidas necessárias para cessar o incumprimento verificado pelo Tribunal no acórdão de 20 de Outubro de 1981, acima referido.
9.
Embora, como afirmou o Tribunal, o acórdão que declare o incumprimento possa estabelecer a base de uma responsabilidade interna do Estado-membro em questão em relação, nomeadamente, a particulares (acórdão de 7 de Fevereiro de 1973, Comissão/Itália, 39/72, Recueil, p. 101), não deixa de poder duvidar-se da eficácia de uma sanção interna da omissão das autoridade belgas. Com efeito, as disposições directamente aplicáveis do estatuto não são self-sufficient, e daí a necessidade de adoptar medidas de execução e a impossibilidade de as caixas de pensões e a administração se substituírem ao legislador, único competente para definir as medidas necessárias à transferência dos direitos a pensão.
Além disso, no respeitante à responsabilidade do legislador, a decisão de 15 de Janeiro de 1976, citada pelos recorrentes, ficou um caso isolado.
O poder de injunção e de proibição, eventualmente sob pena de sanção pecuniária compulsória, dos órgãos jurisdicionais belgas em relação às autoridades públicas não se aplica ao legislador.
Além disso, uma decisão judicial proferida contra um organismo público não pode ser objecto de execução forçada.
10.
A recorrida, em seguida, afasta o argumento assente no citado acórdão de 2 de Fevereiro de 1988 recordando que o acórdão de 20 de Outubro de 1981, atrás referido, fixa uma situação jurídica ab origine tendo todos os efeitos da retroactividade em relação ao Estado belga.
11.
Por último, a Comissão alega a necessidade, na hipótese de o Tribunal julgar o recurso procedente, de verificar a existência de um dano determinado e de uma certa gravidade, atendendo à idade dos recorrentes.
Quanto ao segundo fundamento, assente na violação do princípio da igualdade entre funcionários
1.
Os recorrentes consideram que a Comissão viola o princípio geral da igualdade de tratamento entre funcionários se não lhes conceder a assistência que concedeu a R. Michel no seu processo perante o tribunal belga.
2.
A Comissão alega que a situação de R. Michel em 1985, no momento da apresentação do seu pedido de assistência era diferente da dos recorrentes em 1987. Com efeito, a circunstância de a administração assistir já financeiramente um antigo funcionário no âmbito de uma acção contra o Estado belga, perante os órgãos jurisdicionais nacionais, tem por finalidade essencial aumentar a pressão exercida sobre as autoridades nacionais. Esta circunstância privaria de toda a utilidade a instauração por outros funcionários de novo processo judicial com o mesmo objecto. Esta diferença na situação dos recorrentes em relação a R. Michel explica o indeferimento pela Comissão do pedido dos recorrentes.
IV — Respostas às questões apresentadas pelo Tribunal
1.
O Tribunal (Segunda Secção) colocou ao Reino da Bélgica e à Comissão a seguinte questão:
«Os métodos de cálculo previstos pela Bélgica para a transferencia de direitos de um regime de pensões belga para outro regime de pensões belga podem ser aplicados — esperando a entrada em vigor da legislação em vias de elaboração — à transferência dos direitos a pensão para as Comunidades, quer pelas caixas de pensões quer pelo juiz, que pode, deste modo, calcular o montante das prestações sobre o dos direitos adquiridos?»
2.
O Reino da Bélgica deu a seguinte resposta:
«Tendo em consideração o âmbito das transferências de direitos a pensão e a diferença sensível do montante global assim devido, em relação ao previsto pelas disposições legais e regulamentares belgas actualmente em vigor, estas não podem ser aplicadas pelas diferentes caixas de pensões. O Governo belga não pode pronunciar-se quanto à atitude que os juízes belgas tomarão em relação a este problema.»
3.
A Comissão deu a seguinte resposta:
«Que a Comissão saiba, só existe, na legislação belga, um caso de transferência de direitos a pensão adquiridos num regime para outro regime nacional: é o regulado pela lei de 5 de Agosto de 1968, que fixa determinadas relações entre os regimes de pensões do sector público e os do sector privado (Moniteur belge de 5 de Agosto de 1968).
De modo geral,
—
em caso de entrada na função pública de um trabalhador anteriormente filiado no regime geral dos trabalhadores assalariados, as instituições que gerem este último regime são obrigadas a pagar à instituição que gere o regime das pensões de sobrevivência do sector público as reservas matemáticas das receitas e encargos e as quotizações referidas no artigo 1.o da referida lei;
—
pelo contrário, quando um antigo funcionário perde os seus direitos à pensão de reforma, presume-se ter estado sujeito ao regime de pensões dos trabalhadores assalariados ‘durante o período de serviços remunerados, admissíveis em matéria de pensão de reforma no regime ao qual esteve sujeito’.
Não está prevista qualquer transferência de direitos no caso de mudança de actividade profissional no interior do sector privado: existem mecanismos de coordenação, no interior do regime geral das pensões aplicável aos trabalhadores assalariados, entre as regras de cálculo da pensão, que podem variar consoante o trabalhador tenha tido uma ocupação como empregado, marinheiro ou mineiro (ver Decreto Real n.o 50 de 24 de Outubro de 1967, especialmente artigo 10.o), mas não está prevista qualquer transferência de direitos. Por outro lado, em caso de cumprimento de períodos de seguro ao abrigo do regime dos trabalhadores assalariados e do dos trabalhadores independentes, os direitos à pensão são concedidos e liquidados em cada um dos regime sem transferência de direitos.
É bastante arriscado, pelas razões expostas nos articulados da Comissão (contestação, p. 9 e 10; réplica, p. 4), considerar que um juiz belga possa, substituindo-se ao legislador, utilizar os meios concretos que permitem o exercício da faculdade concedida aos funcionários de transferir os direitos adquiridos no âmbito nacional para o regime das pensões das Comunidades por uma aplicação analógica das disposições da lei de 5 de Agosto de 1968.
Além do mais, a simples comparação destas últimas disposições com as do anteprojecto de lei que organiza a transferência dos direitos, anexo à réplica, testemunha a impossibilidade material de encontrar apoio na lei de 1968 para permitir uma transferência efectiva dos direitos.»
4.
O Tribunal (Segunda Secção) colocou ainda ao Reino da Bélgica a seguinte questão:
«Convida-se o Reino da Bélgica a informar o Tribunal sobre o estado de adiantamento dos trabalhos legislativos em relação ao texto de projecto de lei que organiza a transferência dos direitos a pensão a favor dos funcionários ao serviço de uma instituição de direito internacional público.»
5.
O Reino da Bélgica deu a seguinte resposta:
«A legislação em curso de elaboração que regulamentará a transferência dos direitos à pensão belga para as Comunidades será aplicável:
1)
às pensões de reforma e de sobrevivência a cargo do Tesouro público ou de um dos poderes ou organismos aos quais é aplicável a lei de 14 de Abril de 1965 que estabelece determinadas relações entre os diversos regimes de pensões do sector público;
2)
às pensões de reforma concedidas a pessoas que, devido à sua actividade profissional, estiveram sujeitas a um regime de pensões de um organismo público não referido no n.o 1, bem como às pensões de sobrevivência concedidas aos herdeiros dessas pessoas;
3)
às pensões de reforma e de sobrevivência a cargo do regime de pensões dos trabalhadores assalariados;
4)
às pensões de velhice e de viuvez concedidas por força do capítulo 1 da lei de 28 de Maio de 1971 que estabelece a unificação e a harmonização dos regimes de capitalização instituídos no âmbito das leis de seguro de velhice e de morte prematura;
5)
aos benefícios legais de reforma e sobrevivência pagos pelo Office de sécurité sociale d'outre-mer.
Estes regimes de pensões são fundamentalmente diferentes uns dos outros, tanto em relação à constituição, à fixação e ao financiamento dos direitos como em relação às eventuais possibilidades de transferência dos direitos de um regime de pensões belga para outro regime de pensões belga. Segundo as especificidades de cada um destes regimes, essa transferência diz respeito quer às reservas matemáticas das prestações quer ao montante das quotizações pessoais e patronais pagas para o regime em causa.
Estas especificidades constituíram um obstáculo considerável aquando da elaboração do anteprojecto de lei, por um lado, porque são incompatíveis com as disposições do artigo 11.o do anexo VIII do estatuto dos funcionários das Comunidades e, por outro, porque os serviços da Comissão solicitaram que a legislação belga previsse um sistema único e uniforme de transferência dos direitos para todos os regimes belgas referidos.
Por estas razões, foi decidido por comum acordo transferir periodicamente os pagamentos atrasados das prestações calculadas em função do número dos períodos admissíveis para esse efeito.
Várias reuniões de contacto entre os funcionários que representam a Comissão e os mandatados pelo ministro belga das pensões foram consagradas à análise dos problemas e à elaboração dos princípios com base nos quais devia ser elaborado um novo projecto de lei.
Este anteprojecto, único para todos os regimes, de pensões belgas em causa, foi sujeito a uma apreciação pelas administrações belgas competentes.
Da leitura das notas e sugestões que formularam, averiguou-se ser necessário abandonar a ideia de um texto único aplicável a todos os regimes e dar preferência à redacção de disposições especiais para cada um deles, isto a fim de evitar divergências de interpretação resultantes de uma terminologia não correspondente à da legislação belga aplicável.
A adaptação destes textos, que não derrogará evidentemente o princípio de um sistema único de transferências, está actualmente em curso.
Prevê-se que o sistema entrará em vigor em 1 de Janeiro de 1990.»
6.
O Tribunal (Segunda Secção) apresentou, além disso, à Comissão a seguinte questão:
«Qual o estado do processo intentado por R. Michel, antigo funcionário do Tribunal de Contas, contra as autoridades belgas e relativo à transferência para as Comunidades dos direitos a pensão de reforma adquiridos a nível nacional?»
7.
A Comissão deu a seguinte resposta: «Segundo as informações obtidas junto de J.-N. Louis, advogado dos recorrentes, e igualmente de R. Michel, no processo que o opõe ao Estado belga, as partes estão à espera da marcação da audiência.»
G. F. Mancini
Juiz relator
( *1 ) Língua do processo: francês.
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