Arrêt de la Cour
Processos apensos C-37/02 e C-38/02
Di Lenardo Adriano Srl e Dilexport Srl
contra
Ministero del Commercio con l’Estero
(pedidos de decisão prejudicial apresentados pelo Tribunale amministrativo regionale per il Veneto)
«Bananas – Organização comum de mercado – Regulamento (CE) n.° 896/2001 – Regime comum das trocas comerciais com países terceiros – Importações primárias – Validade – Protecção da confiança legítima – Retroactividade – Competência de execução»
Sumário do acórdão
1. Agricultura – Organização comum de mercado – Bananas – Regime das importações – Regulamento n.° 404/93 – Operadores admitidos à repartição dos contingentes pautais – Inexistência de definição – Delegação da competência de execução à Comissão que implica um amplo poder de apreciação desta – Regulamento n.° 896/2001 relativo à definição dos referidos operadores
(Artigo 211.° CE; Regulamento n.° 404/93 do Conselho, artigos 18.° e 19.°; Regulamento n.° 896/2001 da Comissão, artigo 3.°)
2. Direito comunitário – Princípios – Protecção da confiança legítima – Limites – Modificação da regulamentação relativa aos contingentes pautais para as importações de bananas – Poder de apreciação das instituições – Adaptação da regulamentação às variações da situação económica – Impossibilidade de invocar a protecção da confiança legítima
(Regulamento n.° 404/93 do Conselho)
3. Direito comunitário – Princípios – Direitos fundamentais – Livre exercício de actividades profissionais – Restrições – Regulamento n.° 896/2001 em matéria de contingentes pautais para as importações de bananas – Disposição que exclui da categoria dos «operadores não tradicionais» as pessoas ligadas a um operador tradicional – Restrição justificada pelo interesse geral – Admissibilidade
[Regulamento n.° 404/93 do Conselho; Regulamentos da Comissão n.° 896/2001, artigo 6.°, alínea c), e n.° 2454/93, artigo 143.°]
1. Resulta da economia do Tratado, na qual se deve inserir o artigo 211.° CE, bem como das exigências da prática que a noção de execução deve ser interpretada de modo lato. Sendo a Comissão, em especial, no domínio da política agrícola, a única a seguir de modo constante e atento a evolução dos mercados agrícolas e a agir com a urgência exigida pela situação, o Conselho pode ser levado a conferir‑lhe amplos poderes. Consequentemente, os limites destes poderes devem ser apreciados, nomeadamente, em função dos objectivos gerais essenciais da organização do mercado em questão, estando a Comissão autorizada a adoptar todas as medidas de aplicação necessárias ou úteis para implementação da regulamentação de base, desde que não sejam contrárias a esta ou à regulamentação de aplicação do Conselho.
Em relação, designadamente, à gestão dos contingentes pautais para as importações de bananas na Comunidade, o Regulamento n.° 404/93 que estabelece a organização comum de mercado no sector das bananas, na redacção dada pelo Regulamento n.° 216/2001, cujo artigo 20.° confere à Comissão o poder de adoptar normas de execução e, designadamente, normas de gestão dos contingentes pautais mencionados no artigo 18.° do mesmo regulamento, não contém uma definição dos operadores com acesso à repartição dos contingentes pautais, deixando assim seguramente um amplo poder de apreciação à Comissão. Assim, uma medida adoptada pela Comissão, que conduz a reservar uma parte importante na repartição dos contingentes pautais aos operadores económicos que assumam o risco comercial relacionado com a produção ou aquisição junto dos produtores e com o transporte dos produtos frescos, entra no âmbito do poder de apreciação reconhecido a essa instituição para a execução da regulamentação de base, na medida em que pode contribuir para o bom funcionamento do regime de importação e não é susceptível de perturbar o abastecimento equilibrado do mercado comunitário que a regulamentação de base tem por objectivo garantir.
(cf. n.os 54‑57, 59)
2. Embora o princípio da protecção da confiança legítima se inscreva entre os princípios fundamentais da Comunidade, os operadores económicos não podem depositar a sua confiança legítima na manutenção de uma situação existente que pode ser alterada no âmbito do poder de apreciação das instituições comunitárias, em especial num domínio como o das organizações comuns de mercado, cujo objectivo implica uma constante adaptação em função das variações da situação económica.
Assim, os meios económicos interessados pelas importações de bananas na Comunidade não podem alimentar qualquer esperança quanto à manutenção da regulamentação aplicável, uma vez que esta não só sofreu numerosas alterações no tempo, designadamente devido aos compromissos internacionais assumidos pela Comunidade no âmbito da Organização Mundial do Comércio, como também exige uma constante adaptação em função das variações da situação económica deixando um amplo poder de apreciação às instituições comunitárias.
(cf. n.os 70, 71)
3. Tanto o direito de propriedade como o livre exercício de uma actividade profissional fazem parte dos princípios gerais do direito comunitário. Esses princípios não se apresentam, contudo, como prerrogativas absolutas, mas devem ser tomados em consideração relativamente à sua função na sociedade. Por conseguinte, podem ser impostas restrições ao exercício do direito de propriedade e ao livre exercício das actividades profissionais, na condição de essas restrições corresponderem efectivamente a objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade e não constituírem, relativamente ao objectivo prosseguido, uma intervenção excessiva e intolerável que atente contra a própria substância dos direitos assim garantidos.
É o caso do artigo 6.°, alínea c), do Regulamento n.° 896/2001 que estabelece normas de execução do Regulamento n.° 404/93 no que respeita ao regime de importação de bananas na Comunidade, que restringe o livre exercício de uma actividade profissional ao não permitir às pessoas coligadas com um operador tradicional nos termos do artigo 143.° do Regulamento n.° 2454/93, não tem o direito de participar nos contingentes pautais na qualidade de operador não tradicional. Com efeito, tal restrição corresponde a um objectivo de interesse geral, que o é de lutar contra as práticas especulativas ou artificiais em matéria de emissão de certificados de importação, e não constitui, à luz desse objectivo, uma intervenção desmedida e intolerável que viole a própria essência do direito ao livre exercício de uma actividade profissional.
(cf. n.os 82‑85)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
15 de Julho de 2004(1)
«Bananas – Organização comum de mercado – Regulamento (CE) n.° 896/2001 – Regime comum das trocas comerciais com países terceiros – Importações primárias – Validade – Protecção da confiança legítima – Retroactividade – Competência de execução»
Nos processos apensos C-37/02 e C-38/02,
que têm por objecto pedidos dirigidos ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 234.° CE, pelo Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Itália), destinados a obter, nos litígios pendentes neste órgão jurisdicional entre
Di Lenardo Adriano Srl (C-37/02),Dilexport Srl (C-38/02)
e
Ministero del Commercio con l'Estero,
uma decisão a título prejudicial sobre a validade dos artigos 1.°, 3.°, 4.°, 5.°, 6.° e 31.° do Regulamento (CE) n.° 896/2001 da Comissão, de 7 de Maio de 2001, que estabelece normas de execução do Regulamento (CEE) n.° 404/93 do Conselho no que respeita ao regime de importação de bananas na Comunidade (JO L 126, p. 6),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),,
composto por: C. W. A. Timmermans, presidente de secção, J.-P. Puissochet, R. Schintgen (relator), F. Macken e N. Colneric, juízes,
advogada-geral: C. Stix-Hackl,
secretário: L. Hewlett, administradora principal,
vistas as observações escritas apresentadas:
– em representação da Di Lenardo Adriano Srl e da Dilexport Srl, por A. Bozzi, C. Gatti, B. Telchini e S. Sacchetto, avvocati,
– em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por M. Niejahr e A. Aresu, na qualidade de agentes,
ouvidas as alegações da Di Lenardo Adriano Srl e da Dilexport Srl, representadas por A. Bozzi, C. Gatti e B. Telchini, e da Comissão, representada por L. Visaggio, na qualidade de agente, na audiência de 20 de Novembro de 2003,
ouvidas as conclusões da advogada-geral apresentadas na audiência de 20 de Janeiro de 2004,
profere o presente
Acórdão
1 Por despachos de 16 de Janeiro de 2002, que deram entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 13 de Fevereiro seguinte, o Tribunale amministrativo regionale per il Veneto submeteu, nos termos do artigo 234.° CE, quatro questões prejudiciais sobre a validade dos artigos 1.°, 3.°, 4.°, 5.°, 6.° e 31.° do Regulamento (CE) n.° 896/2001 da Comissão, de 7 de Maio de 2001, que estabelece normas de execução do Regulamento (CEE) n.° 404/93 do Conselho no que respeita ao regime de importação de bananas na Comunidade (JO L 126, p. 6).
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de dois litígios que opõem, respectivamente, as sociedades Di Lenardo Adriano Srl e Dilexport Srl (a seguir «sociedades importadoras») ao Ministero del Commercio con l’Estero (a seguir «Ministério») a respeito da recusa de este último as admitir à repartição de contingentes pautais no sector da banana.
Quadro jurídico
O Regulamento n.° 404/93 na sua redacção inicial
3 O Regulamento (CEE) n.° 404/93 do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1993, que estabelece a organização comum de mercado no sector das bananas (JO L 47, p. 1), introduziu, no seu título IV, a partir de 1 de Julho de 1993, um regime comum de importação de bananas que substituiu os diferentes regimes nacionais. Foi efectuada uma distinção entre «bananas comunitárias», produzidas na Comunidade, «bananas de países terceiros», provenientes de países terceiros que não os Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico (a seguir «países ACP»), e as bananas originárias dos países ACP. No que respeita a estas últimas, foi efectuada uma distinção suplementar entre as «bananas não tradicionais ACP» e as «bananas tradicionais ACP», conforme excedessem ou não as quantidades exportadas tradicionalmente por cada país ACP, como fixadas em anexo ao Regulamento n.° 404/93.
4 O artigo 18.° do Regulamento n.° 404/93 previa a abertura de um contingente pautal anual para as importações de bananas, repartido, nos termos do artigo 19.°, n.° 1, do mesmo regulamento, até, respectivamente, 66,5%, 30% e 3,5%, entre os operadores que tinham comercializado bananas de países terceiros e/ou não tradicionais ACP (categoria A), os que tinham comercializado bananas comunitárias e/ou bananas tradicionais ACP (categoria B) e os que tinham começado, a partir de 1992, a comercializar bananas que não as bananas comunitárias e/ou tradicionais ACP (categoria C).
5 O artigo 19.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 404/93 tinha a seguinte redacção:
«Com base nos cálculos feitos separadamente para cada uma das categorias de operadores referidas […] no n.° 1, cada operador obtém certificados de importação com base na quantidade média de bananas que vendeu nos três anos anteriores com dados estatísticos disponíveis.»
6 Os décimo terceiro, décimo quarto, décimo quinto e décimo sexto considerandos do Regulamento n.° 404/93 indicam:
«Considerando que, para respeitar os objectivos acima recordados, tomando simultaneamente em conta a especificidade da comercialização das bananas, a gestão do contingente pautal deve ser efectuada distinguindo, por um lado, os operadores que comercializaram num período anterior bananas dos países terceiros e bananas não tradicionais dos países ACP e, por outro, os operadores que comercializaram, num período anterior, bananas produzidas na Comunidade e bananas tradicionais dos países ACP, reservando ao mesmo tempo uma quantidade disponível para os novos operadores que iniciaram recentemente uma actividade comercial ou vão iniciar uma actividade comercial neste sector;
Considerando que, para não perturbar as actuais relações comerciais e permitir simultaneamente uma determinada evolução das estruturas de comercialização, a concessão de autorizações de importação a cada operador, diferentes para cada uma das categorias acima definidas, deve‑se realizar com base na quantidade média de bananas por ele comercializada durante os três anos anteriores para os quais estão disponíveis dados estatísticos;
Considerando que ao adoptar critérios suplementares a que os operadores devem obedecer, a Comissão se orientará pelo princípio de que as licenças deverão ser concedidas a pessoas singulares ou colectivas que tenham assumido o risco comercial da comercialização de bananas e pela necessidade de evitar perturbações nas relações comerciais normais entre pessoas que ocupem pontos diferentes na cadeia de comercialização;
Considerando que, tendo em conta as estruturas de comercialização, o recenseamento dos operadores e a determinação das quantidades comercializadas a adoptar como referência para a emissão dos certificados devem ser efectuados pelos Estados‑Membros com base em modalidades e critérios adoptados pela Comissão.»
7 O Regulamento (CEE) n.° 1442/93 da Comissão, de 10 de Junho de 1993, que estabelece normas de execução do regime de importação de bananas na Comunidade (JO L 142, p. 6), adoptado, designadamente, com base no artigo 20.° do Regulamento n.° 404/93, definia os critérios de determinação dos tipos de operadores das categorias A e B que podiam apresentar pedidos de certificados de importação, consoante a actividade que esses operadores tinham exercido no decurso do período de referência.
O Regulamento n.° 404/93, na redacção dada pelo Regulamento n.° 1637/98
8 O Conselho adoptou o Regulamento (CE) n.° 1637/98, de 20 de Julho de 1998, que altera o Regulamento n.° 404/93 (JO L 210, p. 28), que, nos termos do seu artigo 2.°, segundo parágrafo, se aplicou a partir de 1 de Janeiro de 1999. Posteriormente, a Comissão adoptou o Regulamento (CE) n.° 2362/98, de 28 de Outubro de 1998, que estabelece normas de execução do Regulamento n.° 404/93 no que respeita ao regime de importação de bananas na Comunidade (JO L 293, p. 32), que, nos termos do seu artigo 31.°, revogou o Regulamento n.° 1442/93 a partir de 1 de Janeiro de 1999.
9 O regime de importação de bananas, conforme alterado por estes regulamentos, mantinha a distinção entre as bananas tradicionais e não tradicionais ACP e as bananas de países terceiros. O artigo 16.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 404/93, na redacção dada pelo Regulamento n.° 1637/98, dispunha:
«[...]
Para efeitos do presente título, entende‑se por:
1) ‘importações tradicionais dos Estados ACP’, as importações, para a Comunidade, de bananas originárias dos Estados mencionados no anexo, até ao limite de 857 700 toneladas (peso líquido) por ano; as bananas objecto destas importações são denominadas ‘bananas tradicionais ACP’;
2) ‘importações não tradicionais dos Estados ACP’, as importações, para a Comunidade, de bananas originárias de Estados ACP não abrangidas pela definição do ponto 1; as bananas objecto destas importações são denominadas ‘bananas não tradicionais ACP’;
3) ‘importações de Estados terceiros não ACP’, as bananas importadas, para a Comunidade, originárias de Estados terceiros que não os Estados ACP; as bananas objecto destas importações são denominadas ‘bananas de Estados terceiros’.»
10 No entanto, no âmbito do regime de importação de bananas, conforme alterado por estes regulamentos, a repartição do contingente entre três categorias diferentes de operadores foi suprimida, prevendo o Regulamento n.° 2362/98 uma simples repartição entre «operadores tradicionais» e «novos operadores», como definidos nos artigos 3.° e 7.° do referido regulamento. A subdivisão dos operadores das categorias A, B e C consoante os tipos de actividades que exerciam no mercado foi igualmente suprimida.
11 No que respeita aos «operadores tradicionais», os artigos 3.° e 4.° do Regulamento n.° 2362/98 previam:
«Artigo 3.°
Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por ‘operador tradicional’ o agente económico estabelecido na Comunidade durante o período que determina a sua quantidade de referência e aquando do seu registo em aplicação do artigo 5.°, que, por sua conta, tenha efectivamente importado, durante um período de referência, uma quantidade mínima de bananas originárias de Estados terceiros e/ou dos Estados ACP, com vista à sua ulterior colocação no mercado comunitário.
A quantidade mínima referida no primeiro parágrafo é de 100 toneladas durante um dos anos do período de referência. No caso de a importação abranger exclusivamente bananas de comprimento inferior ou igual a 10 centímetros, a quantidade mínima é de 20 toneladas.
Artigo 4.°
1. Cada operador tradicional registado num Estado‑Membro, nos termos do artigo 5.°, obterá, para cada ano e relativamente às origens mencionadas no anexo I, uma quantidade de referência única, determinada em função das quantidades de bananas que tiver efectivamente importado durante o período de referência.
2. Relativamente às importações a efectuar em 1999 no âmbito dos contingentes pautais e das bananas tradicionais ACP, o período de referência é constituído pelos anos de 1994, 1995 e 1996.»
12 O artigo 7.° do Regulamento n.° 2362/98 definia os «novos operadores» nos seguintes termos:
«Para efeitos do presente regulamento entende‑se por ‘novo operador’, para efeitos de importação no âmbito dos contingentes pautais e das bananas tradicionais ACP, o agente económico, estabelecido na Comunidade aquando do seu registo, que:
a) Tenha exercido uma actividade comercial como importador no sector das frutas e produtos hortícolas frescos dos capítulos 7 e 8 e dos produtos do capítulo 9 da nomenclatura pautal e estatística e da pauta aduaneira comum, no caso de ter igualmente realizado importações dos produtos supramencionados dos capítulos 7 e 8, por sua conta e a título autónomo, durante um dos três anos imediatamente anteriores ao ano a título do qual o registo é pedido; e
b) Tenha realizado, a título dessa actividade, importações num valor declarado em alfândega igual ou superior a 400 000 ecus durante o período definido na alínea a).»
13 A seu pedido e mediante constituição de uma caução, os «novos operadores» recebiam uma atribuição anual para uma quantidade determinada de bananas a importar, estabelecida pela Comissão com base na totalidade dos pedidos individuais apresentados e tendo em conta a quantidade global atribuída anualmente aos «novos operadores».
14 O artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2362/98, aplicável aos «novos operadores», dispunha:
«Os Estados‑Membros controlarão o cumprimento do disposto na presente secção [intitulada ‘Novos operadores’].
Nomeadamente, certificar‑se‑ão de que os operadores em causa desenvolvem uma actividade de importação para a Comunidade no sector referido no artigo 7.°, por sua própria conta, enquanto entidade económica autónoma em termos de direcção, de pessoal e de funcionamento. Sempre que haja indícios de que estas condições podem não ser respeitadas, a admissibilidade dos pedidos de registo e de atribuição anual fica subordinada à apresentação, pelo operador em causa, de provas consideradas satisfatórias pela autoridade nacional competente.»
O Regulamento n.° 404/93, na redacção dada pelo Regulamento n.° 216/2001
15 O artigo 1.° do Regulamento (CE) n.° 216/2001, de 29 de Janeiro de 2001, que altera o Regulamento n.° 404/93 (JO L 31, p. 2), procedeu à substituição dos artigos 16.° a 20.° do Regulamento n.° 404/93. Por força das disposições conjugadas do artigo 2.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 216/2001 e do artigo 1.° do Regulamento (CE) n.° 395/2001 da Comissão, de 27 de Fevereiro de 2001, que fixa determinadas quantidades indicativas e limites máximos individuais para a emissão de certificados de importação de bananas na Comunidade para o segundo trimestre de 2001, no âmbito dos contingentes pautais e da quantidade de bananas tradicionais ACP (JO L 58, p. 11), o artigo 1.° do Regulamento n.° 216/2001 é aplicável a partir de 1 de Julho de 2001.
16 O artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento n.° 404/93, assim alterado pelo Regulamento n.° 216/2001, prevê a abertura de contingentes pautais anuais (contingentes A, B e C). Nos termos do seu terceiro parágrafo:
«A Comissão fica autorizada, com base num acordo com as partes contratantes da Organização Mundial do Comércio (OMC) seriamente interessadas no fornecimento de bananas, a repartir os contingentes pautais ‘A’ e ‘B’ pelos países fornecedores.»
17 O artigo 19.° do Regulamento n.° 404/93, na redacção dada pelo Regulamento n.° 216/2001, dispõe:
«1. A gestão dos contingentes pautais pode ser efectuada mediante a aplicação do método baseado na tomada em consideração das correntes de comércio tradicionais (segundo o método dito ‘tradicionais/recém‑chegados’) e/ou de outros métodos.
2. O método adoptado terá em conta, sempre que se afigure adequado, a necessidade de manter o equilíbrio no abastecimento do mercado comunitário.»
18 Nos termos do artigo 20.°, alínea a), do mesmo regulamento alterado, a Comissão adoptará, de acordo com o processo previsto no artigo 27.° do referido regulamento, as «[n]ormas de gestão dos contingentes pautais mencionados no artigo 18.°».
19 Essas normas de gestão são definidas pelo Regulamento n.° 896/2001. Nos termos do seu artigo 32.°, este regulamento entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, ou seja, em 9 de Maio de 2001, mas só foi aplicável a partir de 1 de Julho de 2001.
20 Nos termos do artigo 1.° do referido regulamento:
«[Este último] estabelece as normas do regime de importação de bananas aplicáveis, por um lado, no âmbito dos contingentes pautais previstos no n.° 1 do artigo 18.° do Regulamento (CEE) n.° 404/93, e, por outro lado, fora desse âmbito.»
21 O artigo 2.° do Regulamento n.° 896/2001 dispõe que 83% dos contingentes pautais previstos no artigo 1.° são abertos para os «operadores tradicionais definidos no n.° 1 do artigo 3.°», e os restantes 17% abertos para os «operadores não tradicionais definidos no artigo 6.°».
22 O título II do mesmo regulamento, que inclui os seus artigos 3.° a 21.°, respeita à «gestão dos contingentes pautais».
23 Os artigos 3.° a 6.° do Regulamento n.° 896/2001 dispõem:
«Artigo 3.°
Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
1) ‘Operador tradicional’, o agente económico, pessoa singular ou colectiva, agente individual ou agrupamento, estabelecido na Comunidade durante o período que determina a sua quantidade de referência, que, por sua conta, tenha realizado a compra de uma quantidade mínima de bananas originárias de países terceiros aos produtores, ou, se for caso disso, a produção, seguida de expedição e venda na Comunidade.
A operação definida no parágrafo anterior é seguidamente denominada ‘importação primária’.
A quantidade mínima referida no primeiro parágrafo é de 250 toneladas realizada durante um dos anos do período de referência. No caso de a comercialização ou a importação abranger exclusivamente bananas de comprimento inferior ou igual a 10 centímetros, a quantidade mínima é de 20 toneladas.
2) ‘Operador tradicional A/B’, o operador tradicional que tenha realizado a quantidade mínima de importações primárias de ‘bananas de Estados terceiros’ e/ou de bananas ‘não tradicionais ACP’, de acordo com as definições dadas no artigo 16.° do Regulamento (CEE) n.° 404/93, alterado pelo Regulamento (CE) n.° 1637/98 […];
3) ‘Operador tradicional C’, o operador tradicional que tenha realizado a quantidade mínima de importações primárias de ‘bananas tradicionais ACP’, de acordo com a definição dada no artigo 16.° do regulamento supracitado, alterado pelo Regulamento (CE) n.° 1637/98.
Artigo 4.°
1. A quantidade de referência de cada operador tradicional A/B é estabelecida, a pedido escrito do operador apresentado o mais tardar em 11 de Maio de 2001, com base na média das importações primárias de bananas Estados terceiros e/ou de bananas não tradicionais ACP nos anos de 1994, 1995 e 1996, tomadas em consideração a título do ano 1998 para a gestão do contingente pautal de importação de bananas originárias dos países terceiros e das quantidades não tradicionais ACP, em conformidade com as disposições do n.° 2 do artigo 19.° do Regulamento (CEE) n.° 404/93, aplicáveis, em 1998, para a categoria de operadores referida na alínea a) do n.° 1 do mesmo artigo.
2. A quantidade de referência de cada operador tradicional C é estabelecida, a pedido escrito do operador apresentado o mais tardar em 11 de Maio de 2001, com base na média das importações primárias de bananas tradicionais ACP nos anos de 1994, 1995 e 1996 realizadas no âmbito das quantidades tradicionais de bananas dos Estados ACP, a título do ano 1998.
3. Os operadores resultantes da fusão de operadores tradicionais que dispunham de direitos, em virtude do presente regulamento, beneficiam dos mesmos direitos que os operadores de cuja fusão resultaram.
Artigo 5.°
1. Os Estados‑Membros comunicam, o mais tardar em 15 de Maio de 2001, à Comissão o total das quantidades de referência mencionadas nos n.os 1 e 2 do artigo 4.°
2. Tendo em conta as comunicações efectuadas nos termos do n.° 1, e em função das quantidades disponíveis dos contingentes pautais A/B e C, a Comissão fixará, se for caso disso, um coeficiente de adaptação a aplicar à quantidade de referência provisória de cada operador.
3. Em caso de aplicação do n.° 2, as autoridades competentes notificam cada operador da sua quantidade de referência ajustada pelo coeficiente de adaptação, o mais tardar em 7 de Junho de 2001.
4. A lista das autoridades competentes de cada Estado‑Membro consta do anexo. A lista é alterada pela Comissão, a pedido dos Estados‑Membros interessados.
[…]
Artigo 6.°
Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por ‘operador não tradicional’ o agente económico estabelecido na Comunidade aquando do seu registo, que:
a) Tenha exercido uma actividade comercial de importação, para a Comunidade, de bananas frescas do código NC 0803 00 19, por sua conta e a título autónomo, durante um dos dois anos imediatamente anteriores ao ano a título do qual é pedido o registo;
b) Tenha realizado, a título dessa actividade, importações num valor declarado em alfândega igual ou superior a 1 200 000 euros durante o período definido na alínea a); e
c) Não tenha quantidade de referência como operador tradicional no âmbito do contingente pautal a cujo título solicita o seu registo, nos termos do artigo 7.°, e não seja uma pessoa singular ou colectiva ligada a um operador tradicional em conformidade com o artigo 143.° do Regulamento (CEE) n.° 2454/93 da Comissão [de 2 de Julho de 1993, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 253, p. 1)].»
24 Quanto a este último ponto, o artigo 143.° do Regulamento n.° 2454/93, na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 46/1999 da Comissão, de 8 de Janeiro de 1999 (JO L 10, p. 1), dispõe:
«1. Para efeitos de aplicação do disposto no capítulo 3 do título II do código e das disposições do presente título, as pessoas serão consideradas coligadas nos seguintes casos:
a) Se uma fizer parte da direcção ou do conselho de administração da empresa da outra e reciprocamente;
b) Se tiverem juridicamente a qualidade de associados;
[...]
d) Se uma pessoa possuir, controlar ou detiver directa ou indirectamente 5% ou mais das acções ou partes emitidas com direito de voto em ambas;
e) Se uma delas controlar a outra directa ou indirectamente;
f) Se ambas forem directa ou indirectamente controladas por uma terceira pessoa;
g) Se, em conjunto, controlarem directa ou indirectamente uma terceira pessoa;
[...]
2. Para efeitos do presente título, as pessoas que estão associadas em negócios entre elas pelo facto de uma ser o agente, o distribuidor ou o concessionário exclusivo da outra, independentemente da designação utilizada, só serão consideradas coligadas se satisfizerem um dos critérios enunciados no n.° 1.»
25 O artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 896/2001 precisa:
«Um operador pode ser registado, num único Estado‑Membro da sua escolha, como operador não tradicional a título do contingente pautal A/B ou/e do contingente pautal C.
Um operador tradicional a título de um contingente pautal pode ser registado como operador não tradicional no contingente pautal a cujo título não tem quantidade de referência.
Todavia, um operador tradicional C só pode ser registado como operador não tradicional a título do contingente pautal A/B se fornecer prova de que realizou uma actividade de importação de bananas Estados terceiros ou/e de bananas não tradicionais ACP no valor declarado em alfândega mencionado na alínea b) do artigo 6.° durante o período indicado.»
26 Os considerandos (3), (4), (6) e (7) do Regulamento n.° 896/2001 fundamentam as alterações ocorridas relativamente à legislação anterior do seguinte modo:
«(3) O artigo 19.° do Regulamento (CEE) n.° 404/93 prevê que a gestão dos contingentes pautais seja efectuada mediante a aplicação do método baseado na tomada em consideração das correntes de comércio tradicionais (método dito ‘tradicionais/recém‑chegados’) e/ou noutros métodos. Para efeitos de execução do novo regime a partir do segundo semestre de 2001, afigura‑se indicado atribuir um acesso aos contingentes pautais aos operadores tradicionais que tenham assumido, por sua conta própria, a compra de produtos frescos aos produtores de países terceiros, ou a sua produção, assim como a sua expedição e descarregamento no território aduaneiro da Comunidade, durante um período de referência. No âmbito do presente regulamento, essas actividades são denominadas ‘importações primárias’.
(4) Afigura‑se indicado adoptar uma definição idêntica dos operadores tradicionais para o conjunto dos contingentes pautais e determinar a sua quantidade de referência de acordo com as mesmas condições, mas de forma distinta consoante esses operadores tenham abastecido o mercado comunitário com bananas originárias de Estados terceiros não ACP ou com bananas das quantidades não tradicionais ACP ou que o tenham abastecido com bananas das quantidades tradicionais ACP, durante o período de referência, na acepção das definições do artigo 16.° do Regulamento (CEE) n.° 404/93 aplicáveis antes da alteração introduzida pelo Regulamento (CE) n.° 216/2001.
[…]
(6) Uma parte dos contingentes pautais deve ser reservada aos operadores não tradicionais. Essa parte deve permitir aos operadores que não tenham anteriormente realizado importações primárias durante o período de referência continuar com uma actividade comercial e adaptar‑se às novas disposições, assim como para permitir que operadores iniciem uma actividade no comércio de importação e favorecer, assim, uma sã concorrência.
(7) A experiência adquirida ao longo dos vários anos de aplicação do regime comunitário de importação de bananas demonstra a necessidade de reforçar os critérios fixados para os operadores não tradicionais e para a admissibilidade de novos operadores, a fim de evitar a inscrição de simples agentes testas‑de‑ferro e a concessão de atribuições na sequência de pedidos artificiais ou especulativos. Justifica‑se, nomeadamente, a exigência de uma experiência mínima no comércio de importação de bananas frescas. […]»
27 O considerando (5) do Regulamento n.° 896/2001 justifica a manutenção dos anos de 1994, 1995 e 1996 como «período de referência » nos seguintes termos:
«É conveniente adoptar como período de referência, para a definição das categorias de operadores e a determinação das quantidades de referência dos operadores tradicionais, o período trienal de 1994‑1996. O período trienal de 1994‑1996 é o último período trienal relativamente ao qual a Comissão dispõe de dados suficientemente verificados sobre as importações primárias. Esse período é igualmente susceptível de resolver um conflito aberto desde há vários anos com certos parceiros comerciais da Comunidade. Atendendo aos dados disponíveis, estabelecidos para a gestão dos contingentes abertos em 1998, não é necessário prever o registo dos operadores tradicionais.»
28 O artigo 31.° do Regulamento n.° 896/2001 precisa:
«O Regulamento (CE) n.° 2362/98 é revogado, com efeitos a partir de 1 de Julho de 2001.
O regulamento continua, porém, a ser aplicável aos certificados de importação emitidos a título do ano 2001.»
Litígios nos processos principais e questões prejudiciais
29 Desde 1993, as sociedades importadoras, duas sociedades de direito italiano activas na importação e negócio de bananas frescas provenientes de países terceiros, foram registadas e reconhecidas em Itália como operadoras com acesso à repartição dos contingentes pautais nos termos do Regulamento n.° 404/93 e das sua normas de execução adoptadas pela Comissão. Tiveram assim acesso à repartição dos contingentes pautais A/B até 30 de Junho de 2001.
30 Resulta dos autos que as sociedades importadoras estão ambas coligadas, nos termos do artigo 143.° do Regulamento n.° 2454/93, com a Di Lenardo SpA, sociedade que é «operadora tradicional A/B» na acepção do artigo 3.° do Regulamento n.° 896/2001.
31 Em aplicação do artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 896/2001, as sociedades importadoras pediram ao Ministério, por cartas datadas de 11 de Maio de 2001, para participar na repartição dos contingentes pautais A/B, fixada para o segundo semestre de 2001.
32 Através de decisão de 17 de Maio de 2001, o Ministério indeferiu os referidos pedidos, por não estarem preenchidos os requisitos previstos no artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 896/2001, não tendo as empresas recorrentes «realizado qualquer quantidade de importações primárias de bananas [...] nos anos de 1994, 1995 e 1996».
33 As sociedades importadoras recorreram então para o Tribunale amministrativo regionale per il Veneto com vista a obter, por um lado, a anulação da referida decisão e, por outro, a declaração de que o Ministério é obrigado a admiti‑las, enquanto operadoras tradicionais no sector da banana, à repartição dos contingentes pautais A/B estabelecidos para o segundo semestre de 2001. Nos seus recursos alegam, designadamente, que o Regulamento n.° 896/2001 é inválido por violação do Regulamento n.° 404/93, na redacção dada pelo Regulamento n.° 216/2001, por violação dos artigos 5.°, primeiro e segundo parágrafos, CE e artigo 7.° CE, por violação dos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima, bem como do artigo 6.°, n.os 1 e 2, UE.
34 O Ministério pediu que fosse negado provimento aos recursos pelo facto das sociedades importadoras terem sempre operado não como «importadores primários», mas como «importadores secundários» ou «empresas que procedem à maturação» de bananas, de tal modo que, na sequência da adopção do Regulamento n.° 896/2001, já não podiam ter acesso à repartição dos contingentes pautais.
35 O órgão jurisdicional de reenvio considera que há que questionar o Tribunal de Justiça sobre a validade do Regulamento n.° 896/2001, na medida em que o mesmo introduz uma nova classificação dos operadores no âmbito da organização comum de mercado no sector das bananas, adopta o conceito de «importação primária» para efeitos do acesso à repartição do contingente pautal na qualidade de «operadores tradicionais A/B», na acepção do artigo 3.° do referido regulamento e estabelece novos limites de acesso aos importadores admitidos à repartição do contingente pautal na qualidade de «operadores não tradicionais», nos termos do artigo 6.° do mesmo regulamento.
36 Foi nestas condições que o Tribunale amministrativo regionale per il Veneto decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais, redigidas em termos idênticos nos dois processos:
«1) Os artigos 1.°, 3.°, 4.°, 5.° e 31.° do Regulamento (CE) n.° 896/2001 são ou não contrários, in primis, ao Tratado, designadamente ao artigo 7.° CE (ex artigo 4.° do Tratado CE) e às outras normas ou princípios ínsitos no mesmo Tratado, de acordo com o princípio de separação de atribuições e competências entre as Instituições comunitárias (em especial o Conselho e a Comissão)?
2) Os referidos artigos do Regulamento [(CE)] n.° 896/2001 violam o princípio da não retroactividade das leis e os correlativos princípios da confiança legítima e da segurança jurídica?
3) As mesmas disposições do Regulamento [(CE)] n.° 896/2001 são contrárias ao Regulamento [(CEE)] n.° 404/93 do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1993 (e posteriores alterações e integrações), em especial ao artigo 20.° deste regulamento
4) Se a resposta às questões anteriores for negativa, pede‑se ao Tribunal de Justiça que esclareça se o artigo 6.° do referido regulamento da Comissão, em especial o disposto na sua alínea c), ao vedar aos sujeitos de direito ligados a operadores tradicionais a possibilidade de serem admitidos à repartição do contingente pautal também na qualidade de ‘operadores não tradicionais’, é contrário ao direito fundamental de exercício da actividade profissional, enquanto subespécie da liberdade de empresa?»
37 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 15 de Abril de 2002, os processos C‑37/02 e C‑38/02 foram apensos para efeitos da fase escrita, da fase oral e do acórdão.
Quanto às questões prejudiciais
Quanto às três primeiras questões
38 Através das suas três primeiras questões, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça para apreciar a validade dos artigos 1.°, 3.°, 4.° 5.° e 31.° do Regulamento n.° 896/2001 à luz, por um lado, dos princípios de atribuição dos poderes e da repartição de competências entre as instituições comunitárias, como enunciados no artigo 7.° CE, bem como da disposição de base normativa prevista no artigo 20.° do Regulamento n.° 404/93, e, por outro, dos princípios da não retroactividade das leis, da protecção da confiança legítima e da segurança jurídica.
39 A título preliminar, a Comissão alega que não há que questionar a validade dos artigos 1.° e 31.° do Regulamento n.° 896/2001 pelo facto de estes artigos, de carácter geral, não serem pertinentes para a resolução dos litígios nos processos principais.
40 A este respeito, há que recordar que o artigo 1.° do Regulamento n.° 896/2001 se limita a precisar o objecto do referido regulamento, que se destina a estabelecer «as normas do regime de importação de bananas aplicáveis, por um lado, no âmbito dos contingentes pautais previstos no n.° 1 do artigo 18.° do Regulamento (CEE) n.° 404/93, e, por outro lado, fora desse âmbito», sem adoptar preceitos propriamente normativos.
41 Há que referir que não foi apresentado nenhum argumento nos despachos de reenvio, nem mesmo nas observações das sociedades importadoras, em apoio da invalidade do artigo 1.° do Regulamento n.° 896/2001 à luz dos diferentes princípios e disposições invocados nas três primeiras questões.
42 Nestas condições, há que considerar, desde já, que a análise das três primeiras questões não revelou elementos susceptíveis de afectar a validade do artigo 1.° do Regulamento n.° 896/2001.
43 Quanto ao artigo 31.° do Regulamento n.° 896/2001, o mesmo prevê a revogação do Regulamento n.° 2362/98, antigo regulamento de execução da Comissão, a partir de 1 de Julho de 2001, mantendo embora os efeitos deste regulamento no que respeita aos certificados de importação emitidos a título do ano 2001.
44 Na medida em que uma das acusações suscitadas pelas três primeiras questões se baseia na violação dos princípios da não retroactividade, da protecção da confiança legítima e da segurança jurídica, a pertinência do artigo 31.° do Regulamento n.° 896/2001 para a resolução dos litígios nos processos principais não pode, nesta fase, ser posta em dúvida. Por conseguinte, há que proceder à análise dos argumentos invocados contra a validade deste artigo.
Quanto aos limites do poder de execução conferido à Comissão
– Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
45 As sociedades importadoras observam que, por um lado, por força do artigo 7.° CE, cada instituição da Comunidade só pode agir nos limites das atribuições que lhe são conferidas pelo Tratado e, por outro, o artigo 20.° do Regulamento n.° 404/93, na redacção dada pelo Regulamento n.° 216/2001, habilita a Comissão a adoptar apenas normas de execução. Ora, ao adoptar o Regulamento n.° 896/2001, a Comissão terá substituído o Conselho na sua qualidade de legislador.
46 A introdução do conceito de importador primário, na acepção do artigo 3.° do Regulamento n.° 896/2001, e a condição de acordo com a qual apenas os importadores primários são considerados operadores tradicionais vão além do poder de execução atribuído à Comissão. Esta teria, de forma arbitrária, excluído do mercado da banana todos os operadores que, sem terem comprado aos produtores ou sem serem eles próprios produtores, sempre foram reconhecidos como operadores tradicionais por força da regulamentação aplicável do Conselho. A Comissão opôs‑se, assim, ao objectivo do Regulamento n.° 404/93, que consiste em não perturbar as relações comerciais entre as pessoas que se situam nas diferentes fases da comercialização do sector em questão.
47 Daí as sociedades importadoras concluem que o artigo 3.° do Regulamento n.° 896/2001 e, por via de consequência, os artigos 4.°, 5.°, e 31.° deste mesmo regulamento, com ele relacionados, são contrários ao artigo 7.° CE.
48 A Comissão observa que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o conceito de execução, no sector agrícola, e a base normativa do artigo 20.° do Regulamento n.° 404/93 devem ser interpretados em sentido lato.
49 Alega que o Regulamento n.° 404/93 não contém uma definição precisa dos termos «operador» ou «importador», definindo simplesmente as várias categorias de importações de bananas de forma objectiva. Apenas no décimo terceiro considerando do Regulamento n.° 404/93 se procede a uma distinção entre, «por um lado, os operadores que comercializaram num período anterior bananas dos países terceiros e bananas não tradicionais dos países ACP» e, «por outro, os operadores que comercializaram, num período anterior, bananas produzidas na Comunidade e bananas tradicionais dos países ACP», e é feita referência aos «novos operadores que iniciaram recentemente uma actividade comercial ou vão iniciar uma actividade comercial neste sector». Segundo a Comissão, daí resulta que o Conselho não quis definir critérios subjectivos e rígidos para a emissão das licenças de importação.
50 A Comissão está também obrigada a executar a regulamentação de base do Conselho, tendo o cuidado de não perturbar as relações comerciais normais entre os vários operadores do sector e de permitir uma evolução progressiva das estruturas de comercialização, como exigem os décimo quarto, décimo quinto e décimo sexto considerandos do Regulamento n.° 404/93.
51 Segundo a Comissão, a estreita relação estabelecida no artigo 3.° do Regulamento n.° 896/2001 entre o «operador tradicional» e a «importação primária» tem por objectivo responsabilizar mais os importadores que seguem as correntes tradicionais, garantindo uma melhor evolução das estruturas de comercialização das bananas provenientes de Estados terceiros, bem como a transparência nas relações comerciais entre os operadores do sector. Desta forma, a Comissão seguiu, como precisa o décimo quinto considerando do Regulamento n.° 404/93, o «princípio de que as licenças deverão ser concedidas a pessoas singulares ou colectivas que tenham assumido o risco comercial da comercialização de bananas», respeitando «a necessidade de evitar perturbações nas relações comerciais normais entre pessoas que ocupem pontos diferentes na cadeia de comercialização».
52 A Comissão acrescenta que o conceito de «importação primária» não é novo na legislação comunitária relativa às bananas e já constava do artigo 3.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1442/93. Na verdade, o recurso ao critério da importação efectiva, utilizado no artigo 3.° do Regulamento n.° 2362/98, demonstrou ser limitado e poder conduzir a abusos. Além disso, a partir de 1993, os operadores tradicionais que não procediam a importações primárias, ou seja, as «empresas que procedem à maturação», viram ser‑lhes concedido um amplo período transitório de oito anos, até ao primeiro semestre de 2001, para se adaptarem progressivamente aos novos critérios de participação nos contingentes pautais.
53 Concluindo, a Comissão considera que não existe nenhum elemento susceptível de afectar a validade do artigo 3.° do Regulamento n.° 896/2001.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
54 Há que referir que o artigo 20.° do Regulamento n.° 404/93, na redacção dada pelo Regulamento n.° 216/2001, confere à Comissão o poder de adoptar normas de execução e, designadamente, normas de gestão dos contingentes pautais mencionados no artigo 18.° do mesmo regulamento.
55 Segundo jurisprudência assente, resulta da economia do Tratado, na qual se deve inserir o artigo 211.° CE, bem como das exigências da prática que a noção de execução deve ser interpretada de modo lato. Sendo a Comissão a única a seguir de modo constante e atento a evolução dos mercados agrícolas e a agir com a urgência exigida pela situação, o Conselho pode ser levado, neste domínio, a conferir‑lhe amplos poderes. Consequentemente, os limites destes poderes devem ser apreciados, nomeadamente, em função dos objectivos gerais essenciais da organização do mercado em questão (acórdãos de 29 de Junho de 1989, Vreugdenhil e Van der Kolk, 22/88, Colect., p. 2049, n.° 16, e de 4 de Fevereiro de 1997, Bélgica e Alemanha/Comissão, C‑9/95, C‑23/95 e C‑156/95, Colect., p. I‑645, n.° 36).
56 Assim, o Tribunal de Justiça decidiu que, em matéria agrícola, a Comissão está autorizada a adoptar todas as medidas de aplicação necessárias ou úteis para implementação da regulamentação de base, desde que não sejam contrárias a esta ou à regulamentação de aplicação do Conselho (acórdãos de 15 de Maio de 1984, Zuckerfabrik Franken, 121/83, Recueil, p. 2039, n.° 13, e Bélgica e Alemanha/Comissão, já referido, n.° 37).
57 Em relação à gestão dos contingentes pautais, o Regulamento n.° 404/93, na redacção dada pelo Regulamento n.° 216/2001, não contém uma definição dos operadores com acesso à repartição dos contingentes pautais. O artigo 19.° do referido regulamento limita‑se a prever, no seu n.° 1, que essa gestão «pode ser efectuada mediante a aplicação do método baseado na tomada em consideração das correntes de comércio […] e/ou de outros métodos» e, no seu n.° 2, que o método assim adoptado «terá em conta, sempre que se afigure adequado, a necessidade de manter o equilíbrio no abastecimento do mercado comunitário». Tais disposições de ordem geral deixam seguramente uma ampla margem de apreciação à Comissão.
58 A este respeito, resulta do artigo 3.° do Regulamento n.° 896/2001 que apenas os importadores primários, ou seja, aqueles que «por sua conta […] tenha[m] realizado a compra de uma quantidade mínima de bananas […] aos produtores, ou, se for caso disso, a produção seguida de expedição e venda na Comunidade», são susceptíveis de ser considerados «operadores tradicionais».
59 Tal medida, que conduz a reservar uma parte importante na repartição dos contingentes pautais aos operadores económicos que assumam o risco comercial relacionado com a produção ou aquisição junto dos produtores e com o transporte dos produtos frescos, entra no âmbito do poder de apreciação reconhecido à Comissão para a execução da regulamentação de base, na medida em que pode contribuir para o bom funcionamento do regime de importação. Além disso, não foi demonstrado que tal poder seja susceptível de perturbar o abastecimento equilibrado do mercado comunitário que a regulamentação de base tem por objectivo garantir.
60 As considerações expostas permitem também rejeitar a acusação baseada na violação dos limites do poder execução conferido à Comissão contrariando os artigos 4.° e 5.° do Regulamento n.° 896/2001. Estes artigos dizem respeito ao estabelecimento das quantidades de referência dos operadores tradicionais A/B e C, o que constitui uma questão específica da gestão de contingentes pautais e independente da tomada em consideração controvertida das importações primárias que está no cerne das primeira e terceira questões.
61 Por último, não foi avançado qualquer argumento para demonstrar que o artigo 31.° do Regulamento n.° 896/2001, na medida em que prevê a revogação do antigo regulamento de execução da Comissão, ou seja, o Regulamento n.° 2362/98, a partir de 1 de Julho de 2001, viola os limites do poder de execução da Comissão.
62 Há que responder, por consequência, que a análise das primeira e terceira questões submetidas não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade dos artigos 3.°, 4.°, 5.° e 31.° do Regulamento n.° 896/2001.
Quanto aos princípios da não retroactividade, da protecção da confiança legítima e da segurança jurídica
– Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
63 As sociedades importadoras observam que a Comissão introduziu conceitos novos e totalmente diferentes dos utilizados anteriormente no sector da banana. Isto é susceptível de revolucionar o sistema previsto pelo Regulamento n.° 404/93 e de excluir do mercado em questão os importadores com uma experiência de mais de vinte anos. Na medida em que o novo conceito de «operador tradicional», definido e referido nos artigos 3.° e 4.° do Regulamento n.° 896/2001, é utilizado para qualificar um operador nos anos de 1994, 1995 e 1996, estas disposições seriam aplicadas com efeito retroactivo, violando os princípios da segurança jurídica e de protecção da confiança legítima.
64 A Comissão observa que o recurso a um período de referência, que, por natureza, não pode ser situado no futuro, é indispensável para proceder a uma distinção entre operadores tradicionais e operadores não tradicionais no âmbito da gestão de contingentes pautais. A este respeito, indica que, segundo o décimo quarto considerando do Regulamento n.° 404/93, a emissão de certificados de importação para cada operador deve ser efectuada «com base na quantidade média de bananas por ele comercializada durante os três anos anteriores para os quais estão disponíveis dados estatísticos». A Comissão acrescenta que a escolha dos anos de 1994, 1995 e 1996 se insere perfeitamente na linha das escolhas feitas anteriormente bem como dos critérios definidos pelo Regulamento n.° 404/93, sendo o referido período de referência idêntico ao estabelecido no Regulamento n.° 2362/98 e, como resulta do considerando (5) do Regulamento n.° 896/2001, constitui o «último período trienal relativamente ao qual a Comissão dispõe de dados suficientemente verificados sobre as importações primárias».
65 A Comissão recorda igualmente que, por força do seu artigo 32.°, o Regulamento n.° 896/2001 entrou em vigor em 9 de Maio de 2001, mas só é aplicável desde 1 de Julho de 2001. Além disso, salienta que, segundo o artigo 4.° desse regulamento, os operadores tradicionais interessados deviam apresentar o seu pedido de estabelecimento da quantidade de referência o mais tardar em 11 de Maio de 2001.
66 Nestas condições, nenhuma das disposições dos artigos 4.° e 5.° do Regulamento n.° 896/2001 tem efeito retroactivo. Dado que os operadores em questão podiam conhecer os seus direitos e as suas obrigações por força de um quadro legal preciso e exaustivo, estabelecendo um calendário susceptível de conciliar o respeito das situações individuais dos operadores e a necessidade de garantir uma transição adequada entre o antigo e o novo regime, os princípios de protecção da confiança legítima e da segurança jurídica não foram violados.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
67 Verifica‑se antes de mais que, por força do seu artigo 32.°, o Regulamento n.° 896/2001 entrou em vigor em 9 de Maio de 2001, dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, e que é aplicável desde 1 de Julho de 2001, ou seja, um data posterior à sua publicação. Nestas condições, não pode, em princípio, considerar‑se que tem efeito retroactivo.
68 A circunstância de as importações efectuadas durante os anos 1994, 1995 e 1996 serem tomadas em consideração para determinar as quantidades de referência que servem para a qualificação do importador como operador tradicional A/B ou C não é em si susceptível de demonstrar a retroactividade do Regulamento n.° 896/2001 na medida em que essas importações não são de forma alguma objecto da repartição dos contingentes pautais aplicáveis desde 1 de Julho de 2001.
69 Em consequência, não se está, no caso vertente, perante uma violação do princípio da não retroactividade das leis.
70 Quanto à possibilidade de invocar o princípio da protecção da confiança legítima, esta é reconhecida a qualquer operador económico em cuja esfera uma instituição tenha feito surgir esperanças fundadas. Todavia, quando um operador económico prudente e avisado puder prever a adopção de uma medida comunitária susceptível de afectar os seus interesses, não pode, quando essa medida for tomada, invocar o benefício desse princípio (acórdãos de 11 de Março de 1987, Van den Bergh en Jurgens e Van Dijk Food Products/Comissão, 265/85, Colect., p. 1155, n.° 44, e de 15 de Abril de 1997, Irish Farmers Association e o., C‑22/94, Colect., p. I‑1809, n.° 25). Mais, embora o princípio da protecção da confiança legítima se inscreva entre os princípios fundamentais da Comunidade, os operadores económicos não podem depositar a sua confiança legítima na manutenção de uma situação existente que pode ser alterada no âmbito do poder de apreciação das instituições comunitárias, em especial num domínio como o das organizações comuns de mercado, cujo objectivo implica uma constante adaptação em função das variações da situação económica (v., designadamente, acórdão de 14 de Outubro de 1999, Atlanta/Comunidade Europeia, C‑104/97 P, Colect., p. I‑6983, n.° 52).
71 No caso vertente, basta referir que os meios económicos interessados não podiam alimentar qualquer esperança fundada de que a Comissão lhes podia criar expectativas quanto à manutenção da regulamentação aplicável às importações de bananas provenientes de países terceiros, regulamentação essa que não só sofreu, desde a adopção do Regulamento n.° 404/93, numerosas alterações, designadamente devido aos compromissos internacionais assumidos pela Comunidade no âmbito da Organização Mundial do Comércio, como também exige uma constante adaptação em função das variações da situação económica deixando um amplo poder de apreciação às instituições comunitárias.
72 Há que responder, por consequência, que a análise da segunda questão submetida não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade dos artigos 3.°, 4.°, 5.° e 31.° do Regulamento n.° 896/2001.
Quanto à quarta questão
73 Através da sua quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça para apreciar a validade do artigo 6.°, alínea c), do Regulamento n.° 896/2001 à luz do direito fundamental ao exercício da actividade profissional.
Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
74 As sociedades importadoras observam que o artigo 6.°, alínea c), do Regulamento n.° 896/2001 introduz uma limitação radical ao reconhecimento como operadores não tradicionais, na medida em que estes últimos não podem estar coligados com um operador tradicional de acordo com os termos do artigo 143.° do Regulamento n.° 2454/93.
75 Ora, este último artigo tem a função específica e exclusiva de precisar os casos em que o valor da mercadoria declarada na alfândega não é fiável, estabelecendo uma presunção simples que pode ser ilidida produzindo a prova de que «o valor transaccional [é] aceitável para efeitos aduaneiros […]», de acordo com os termos do artigo 29.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 302, p. 1).
76 Remetendo para o artigo 143.° do Regulamento n.° 2454/93, a Comissão terá não apenas utilizado os casos de pessoas coligadas, visadas por este artigo, com um objectivo diferente daquele para qual o referido artigo terá sido concebido, mas também estabelecido uma presunção absoluta de existência de testas‑de‑ferro ou de pedidos artificiais ou especulativos nos casos em que a sociedade em causa se encontre coligada com um operador tradicional de acordo com os termos do referido artigo, sem que tenha a possibilidade de demonstrar a sua efectiva autonomia e a sua independência de gestão.
77 Assim, empresas, como as sociedades importadoras, que estão coligadas com operadores tradicionais, não podem participar nos contingentes pautais nem como operadores tradicionais nem como operadores não tradicionais e são, portanto, totalmente excluídas do mercado da banana, sem terem a possibilidade de demonstrar a sua independência, o que é contrário ao Regulamento n.° 216/2001 e aos princípios fundamentais da liberdade de empresa e do livre exercício da actividade profissional.
78 A Comissão salienta que o artigo 6.°, alínea c), do Regulamento n.° 896/2001 tem por objectivo, de acordo com o seu considerando (7), «evitar a inscrição de simples agentes testas‑de‑ferro e a concessão de atribuições na sequência de pedidos artificiais ou especulativos». A nova regulamentação consubstancia a mudança de atitude das instituições comunitárias em relação às «empresas que se dedicam à maturação» e constitui uma reacção ao comércio de certificados de importação a que se dedicavam, designadamente, as empresas coligadas.
79 Relativamente às sociedades importadoras, a Comissão indica que estão ambas coligadas com uma sociedade, ou seja, a Di Lenardo SpA, que é um «operador tradicional», de modo que as referidas sociedades podiam continuar a exercer a sua actividade profissional no interior do grupo, sem sofrer o mínimo prejuízo, e que a única consequência negativa a que se sujeitavam por causa do artigo 6.°, alínea c), do Regulamento n.° 896/2001 era a cessação dos lucros resultantes do tráfico especulativo de certificados de importação com terceiros.
80 Além disso, a Comissão recorda que, por força de jurisprudência assente, podem ser impostas restrições ao livre exercício de uma actividade profissional, nomeadamente no âmbito de uma organização comum de mercado, na condição de essas restrições corresponderem efectivamente a objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade e não constituírem, relativamente ao objectivo prosseguido, uma intervenção excessiva e intolerável que atente contra a própria substância do direito assim garantido (v. acórdãos de 11 de Julho de 1989, Schräder, 265/87, Colect., p. 2237, n.° 15, e de 10 de Janeiro de 1992, Kühn, C‑177/90, Colect., p. I‑35, n.° 16). Ora, no caso vertente, é inegável que as restrições à actividade dos operadores não tradicionais, que não cumpram os critérios enunciados no artigo 6.°, alínea c), do Regulamento n.° 896/2001, obedecem a uma exigência de interesse geral. Em suma, nenhum operador económico pode invocar um direito adquirido na manutenção de uma situação vantajosa, tal como a relacionada com a participação nos contingentes pautais, em especial quando esta situação se revela, em dado momento, contrária às regras do mercado comum (v., neste sentido, acórdão de 5 de Outubro de 1994, Alemanha/Conselho, C‑280/93, Colect., p. I‑4973, n.° 80).
81 A Comissão conclui que não existe qualquer elemento susceptível de afectar a validade do artigo 6.°, alínea c), do Regulamento n.° 896/2001.
Apreciação do Tribunal de Justiça
82 Há que recordar que, segundo jurisprudência assente, tanto o direito de propriedade como o livre exercício de uma actividade profissional fazem parte dos princípios gerais do direito comunitário. Esses princípios não se apresentam, contudo, como prerrogativas absolutas, mas devem ser tomados em consideração relativamente à sua função na sociedade. Por conseguinte, podem ser impostas restrições ao exercício do direito de propriedade e ao livre exercício das actividades profissionais, na condição de essas restrições corresponderem efectivamente a objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade e não constituírem, relativamente ao objectivo prosseguido, uma intervenção excessiva e intolerável que atente contra a própria substância dos direitos assim garantidos (v., designadamente, acórdãos de 17 de Outubro de 1995, Fishermen’s Organisations e o., C‑44/94, Colect., p. I‑3115, n.° 55; de 28 de Abril de 1998, Metronome Musik, C‑200/96, Colect., p. I‑1953, n.° 21, e de 10 de Julho de 2003, Booker Aquaculture e Hydro Seafood, C‑20/00 e C‑64/00, Colect., p. I‑7411, n.° 68).
83 A este respeito, verifica‑se que o artigo 6.°, alínea c), do Regulamento n.° 896/2001 restringe o livre exercício de uma actividade profissional na medida em que qualquer pessoa que não corresponda à definição de «operador tradicional» na acepção desse artigo, pelo facto de estar coligada com um operador tradicional nos termos do artigo 143.° do Regulamento n.° 2454/93, não tem o direito de participar nos contingentes pautais na qualidade de operador não tradicional.
84 No entanto, como a Comissão salientou acertadamente, tal restrição corresponde, conforme resulta do considerando (7) do Regulamento n.° 896/2001, a um objectivo de interesse geral, que o é de lutar contra as práticas especulativas ou artificiais em matéria de emissão de certificados de importação, excluindo assim a possibilidade de um operador tradicional, que já participa num contingente pautal, participar de novo, como operador não tradicional, nesse mesmo contingente por intermédio de um outro operador com o qual está coligado. A própria realização de tal objectivo contribui para o abastecimento regular do mercado comunitário, que a regulamentação comunitária tende a garantir.
85 Além disso, o artigo 6.°, alínea c), do Regulamento n.° 896/2001 não constitui, à luz desse objectivo, uma intervenção desmedida e intolerável que viole a própria essência do direito ao livre exercício de uma actividade profissional.
86 Com efeito, sem ser seriamente contestada pelas sociedades importadoras, a Comissão demonstra a falta de eficácia, a este respeito, do artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2362/98. Por força desta disposição, os Estados‑Membros devem certificar‑se de que os «novos operadores» desenvolvem uma actividade de importação para a Comunidade por sua própria conta, enquanto entidade económica autónoma e, em caso de dúvida quanto ao respeito desta condição, o operador em causa deve, para que o seu pedido seja admissível e para demonstrar a sua autonomia de gestão, apresentar à autoridade nacional competente provas por esta consideradas «satisfatórias». A este respeito, o artigo 6.°, alínea c), do Regulamento n.° 896/2001 é seguramente susceptível de impedir mais eficazmente que a regulamentação comunitária seja contornada por práticas especulativas ou artificiais, sem para tal impedir qualquer possibilidade de importar bananas para a Comunidade. Quando muito, esta possibilidade é restringida em função da natureza das relações existentes entre os operadores económicos em questão.
87 Além disso, a luta contra as práticas especulativas ou artificiais que aumentam, graças à intervenção de testas‑de‑ferro, à participação dos operadores tradicionais nos contingentes pautais, no entanto destinados aos operadores não tradicionais, pode, se se revelar eficaz, permitir a verdadeiros novos operadores intervirem no mercado e, portanto, exercerem plenamente as suas actividades económicas.
88 Em conclusão, há que responder que a análise da quarta questão submetida não revelou nenhum elemento susceptível de afectar a validade do artigo 6.°, alínea c), do Regulamento n.° 896/2001.
Quanto às despesas
89 As despesas efectuadas pela Comissão, que apresentou observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
pronunciando‑se sobre as questões submetidas pelo Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, por despachos de 16 de Janeiro de 2002, declara:
A análise das questões prejudiciais não revelou nenhum elemento susceptível de afectar a validade dos artigos 1.°, 3.°, 4.°, 5.°, 6.°, alínea c), e 31.°, do Regulamento (CEE) n.° 896/2001 da Comissão, de 7 de Maio de 2001, que estabelece normas de execução do Regulamento (CEE) n.° 404/93 do Conselho no que respeita ao regime de importação de bananas na Comunidade.
Timmermans
Puissochet
Schintgen
Macken
Colneric
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 15 de Julho de 2004.
O secretário
O presidente da Segunda Secção
R. Grass
C. W. A. Timmermans
1 – Língua do processo: italiano. Top
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