Processo C‑282/02
Comissão das Comunidades Europeias
contra
Irlanda
«Incumprimento de Estado – Poluição das águas – Directiva 76/464/CEE»
Acórdão do Tribunal de Justiça (Segunda Secção) de 2 de Junho de 2005
Sumário do acórdão
1. Ambiente – Poluição aquática – Directiva 76/464 – Não fixação de um prazo de transposição – Consequência – Obrigação de os Estados‑Membros observarem um prazo razoável para a aplicação
(Directiva 76/464 do Conselho)
2. Ambiente – Poluição aquática – Directiva 76/464 – Obrigação de estabelecer programas específicos com vista à redução da poluição causada por certas substâncias perigosas – Alcance – Conceito de programa
(Directiva 76/464 do Conselho, artigo 7.°, e anexo, Lista II)
3. Acção por incumprimento – Análise da procedência pelo Tribunal de Justiça – Situação a tomar em consideração – Situação no termo do prazo fixado no parecer fundamentado
(Artigo 226.° CE)
4. Estados-Membros – Obrigações – Execução das directivas – Incumprimento – Justificação assente na fixação de objectivos mais ambiciosos do que os prosseguidos pela directiva – Inadmissibilidade
(Artigo 226.° CE)
1. Embora a Directiva 76/464, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade, não preveja, contrariamente à prática habitual, um prazo para a sua transposição, isto não significa que os Estados‑Membros possam adoptar as medidas para a sua transposição dentro de prazos que só eles consideram adequados. Efectivamente, uma directiva cuja transposição pudesse ficar indefinidamente suspensa ficaria privada de conteúdo e desprovida de efeito útil. Também o objectivo da Directiva 76/464, ou seja, a eliminação ou redução da poluição das águas, exige a sua transposição num prazo razoável.
(cf. n.os 31, 33)
2. Os programas que os Estados‑Membros são obrigados a estabelecer, em aplicação do artigo 7.° da Directiva 76/464, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade, devem ser específicos, ou seja, devem constituir uma abordagem global e coerente, tendo o carácter de uma planificação concreta e articulada abrangendo todo o território nacional e respeitante à redução da poluição causada por todas as substâncias constantes da lista II do anexo da referida directiva, que sejam relevantes no contexto nacional de cada Estado‑Membro, em ligação com os objectivos de qualidade das águas receptoras fixados nesses mesmos programas. O conceito de «programa» implica, portanto, uma série de medidas coordenadas, integradas e globais.
Não pode, por isso, ser considerada programa na acepção do artigo 7.° da directiva um medida que, relativamente a determinada substância, não abrange todas as águas superficiais do país, pois os objectivos de qualidade fixados por essa medida não se aplicam aos canais.
(cf. n.os 38, 41)
3. No âmbito de uma acção ao abrigo do artigo 226.° CE, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriormente ocorridas tomadas em consideração pelo Tribunal.
(cf. n.° 40)
4. O facto de um Estado‑Membro alegar ter fixado objectivos mais ambiciosos do que os prosseguidos por uma directiva não é susceptível de dispensar esse Estado da obrigação de dar cumprimento, pelo menos, às exigências previstas na referida directiva.
(cf. n.° 53)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
2 de Junho de 2005 (*)
«Incumprimento de Estado – Poluição das águas – Directiva 76/464/CEE»
No processo C‑282/02,
que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE, entrada em 31 de Julho de 2002,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por M. Shotter, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
Irlanda, representada por D. J. O’Hagan, na qualidade de agente, assistido por A. M. Collins, BL, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: C. W. A. Timmermans, presidente de secção, R. Silva de Lapuerta (relator), C. Gulmann, J. Makarczyk e P. Kūris, juízes,
advogado‑geral: M. Poiares Maduro,
secretário: R. Grass,
vistos os autos,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1 Através da sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao não adoptar todas as medidas necessárias para garantir a transposição e a aplicação correctas da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (JO L 129, p. 3; EE 15 F1 p. 165, a seguir «directiva»), a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessa directiva, nomeadamente dos seus artigos 7.° e 9.°, e do Tratado CE.
Quadro jurídico
2 A directiva tem em vista a protecção do meio aquático da Comunidade contra a poluição. Para o efeito, distingue duas categorias de substâncias perigosas que constem, respectivamente, da lista I e da lista II do seu anexo. A lista I inclui substâncias particularmente perigosas para o meio aquático, que foram seleccionadas principalmente em função da sua toxicidade, da sua resistência e da sua bioacumulação. A lista II inclui as substâncias que têm efeito prejudicial no meio aquático que pode todavia ser limitado a uma certa zona e que depende das características das águas de recepção e da respectiva localização. Este anexo especifica que as substâncias constantes da lista I, para as quais os valores‑limite referidos no artigo 6.° da directiva não foram fixados, devem ser tratadas como as substâncias incluídas na lista II.
3 O artigo 1.°, n.° 1, da directiva estabelece que este diploma se aplica às águas interiores superficiais, às águas de mar territoriais, às águas interiores do litoral e às águas subterrâneas.
4 O artigo 1.°, n.° 2, da referida directiva inclui uma série de definições, designadamente a dos termos «descarga» e «poluição». A «descarga» encontra‑se definida no referido artigo 1.°, n.° 2, alínea d), como a «introdução nas águas referidas no n.° 1 das substâncias enunciadas na lista I ou na lista II do anexo, com excepção:
– das descargas de lodos de dragagem,
– das descargas operacionais nas águas de mar territoriais, efectuadas a partir de navios,
– da imersão de resíduos nas águas de mar territoriais, efectuada a partir de navios».
5 A «poluição» encontra‑se definida no artigo 1.°, n.° 2, alínea e), desta directiva como sendo «a descarga de substâncias ou de energia efectuada pelo homem no meio aquático, directa ou indirectamente, que tenha consequências de natureza a pôr em perigo a saúde humana, a prejudicar os recursos vivos, o sistema ecológico aquático e as actividades recreativas ou a dificultar outras utilizações legítimas das águas».
6 O artigo 2.° da directiva impõe aos Estados‑Membros a obrigação de tomarem as medidas adequadas para eliminar a poluição das águas pelas substâncias constantes da lista I do seu anexo e para reduzir a poluição pelas constantes da lista II do mesmo anexo.
7 O artigo 7.° da mesma directiva estabelece:
«1. A fim de reduzir a poluição das águas referidas no artigo 1.° por substâncias constantes da lista II, os Estados‑Membros estabelecem programas para cuja execução aplicam designadamente os meios referidos nos n.os 2 e 3.
2. Qualquer descarga efectuada nas águas referidas no artigo 1.° e susceptível de conter uma das substâncias constantes da lista II fica sujeita a uma autorização prévia, concedida pela autoridade competente do Estado‑Membro em causa, que fixará as normas de emissão. Estas são calculadas em função dos objectivos de qualidade estabelecidos nos termos do no 3.°
3. Os programas referidos no n.° 1 incluirão objectivos de qualidade para as águas, estabelecidos segundo as directivas do Conselho quando existam.
4. Os programas podem igualmente incluir disposições específicas relativas à composição e à utilização de substâncias ou grupos de substâncias assim como de produtos e terão em conta os últimos progressos técnicos economicamente viáveis.
5. Os programas fixarão os prazos da sua própria execução.
6. Os programas e os resultados da respectiva aplicação serão comunicados à Comissão de forma sucinta.
7. A Comissão organizará, regularmente, com os Estados‑Membros uma confrontação dos programas com vista a assegurar uma aplicação suficientemente harmoniosa e, se julgar necessário, apresentará ao Conselho, para esse efeito, propostas sobre a matéria.»
8 O artigo 8.°, segundo período, da directiva estabelece que os Estados‑Membros devem proibir qualquer acto que tenha como objectivo ou como efeito contornar as disposições desse diploma.
9 O artigo 9.° da referida directiva especifica que a aplicação das medidas tomadas nos termos desse diploma não pode em caso algum ter como efeito permitir o aumento directo ou indirecto da poluição das águas visadas pela directiva.
10 O artigo 10.° da mesma directiva prevê que um ou vários Estados‑Membros podem, se for caso disso, fixar individual ou conjuntamente medidas mais severas do que as previstas por esta.
11 A directiva não fixou qualquer data‑limite explícita para a sua transposição. O seu artigo 12.°, n.° 2, dispõe que «[a] Comissão transmitirá, se possível no prazo de vinte e sete meses após a notificação da presente directiva, as primeiras propostas feitas nos termos do n.° 7, do artigo 7.° O Conselho, deliberando por unanimidade, pronunciar‑se‑á no prazo de nove meses».
12 Por ofício de 3 de Novembro de 1976, a Comissão propôs aos Estados‑Membros as seguintes datas para transposição da directiva: 15 de Setembro de 1978 para o sistema de autorização; 15 de Setembro de 1981 para a adopção dos programas de redução da poluição pelas substâncias constantes da lista II e 15 de Setembro de 1986 para a aplicação desses programas.
13 A Directiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro de 2000, que estabelece um quadro de acção comunitária no domínio da política da água (JO L 327, p. 1), contém diversas disposições relacionadas com a directiva.
14 Em especial, o artigo 22.°, n.° 2, da Directiva 2000/60 está redigido da seguinte forma:
«Serão revogados os seguintes actos legislativos com efeitos 13 anos a contar da data de entrada em vigor da presente directiva:
[...]
– Directive 76/464/CEE do Conselho [...]»
Procedimento pré‑contencioso
15 Na sequência de uma queixa, a Comissão enviou à Irlanda, em 4 de Fevereiro de 1991, uma notificação para cumprir na qual afirmava que esse Estado‑Membro não comunicara os resumos dos programas de redução da poluição relativos a certas substâncias constantes da lista II do anexo da directiva.
16 Em 23 de Dezembro de 1992, a Comissão enviou à Irlanda uma nova notificação para cumprir na qual afirmava, designadamente, que a legislação irlandesa não transpusera correctamente o artigo 7.° da directiva. Em sua opinião, essa legislação não tornava obrigatórios os programas de redução da poluição e não previa, com uma amplitude suficiente, a fixação de objectivos de qualidade e um regime de autorização para os esgotos. A Comissão acrescentava que não se verificara uma correcta transposição do referido artigo 7.° em diversos domínios específicos. A Irlanda respondeu por ofício de 30 de Julho de 1993.
17 Em 14 de Fevereiro de 1996, após ter instruído diversas queixas relativas às explorações piscícolas marítimas irlandesas, a Comissão enviou ao referido Estado‑Membro uma notificação para cumprir na qual lhe chamava a atenção para o facto de não estar a aplicar o artigo 7.° da directiva às referidas explorações.
18 Por ofícios de 11 e de 14 de Junho de 1996, a Irlanda respondeu à Comissão e forneceu esclarecimentos acerca da sua posição no que respeita ao referido artigo 7.°
19 Em 3 de Outubro de 1996, a Comissão enviou ao referido Estado‑Membro uma notificação para cumprir complementar à da de 23 de Dezembro de 1992.
20 Em 12 de Junho de 1997, a Comissão enviou à Irlanda um parecer fundamentado em que tratava conjuntamente esses diferentes processos e evocava os diversos incumprimentos desse Estado‑Membro constitutivos de infracções aos artigos 7.° e 9.° da directiva, designadamente a inexistência de programas definidos de redução da poluição e/ou a não transmissão de resumos desses programas e dos resultados da respectiva aplicação, as omissões quanto aos métodos obrigatórios de aplicação (ou seja, os objectivos de qualidade, as autorizações e as normas de emissão) e o facto de não ter impedido o aparecimento e o agravamento de uma poluição generalizada das águas doces pelo fósforo.
21 Na véspera do envio desse parecer fundamentado, a Irlanda, em 11 de Junho de 1997, enviou à Comissão um ofício em que descrevia uma estratégia de luta contra a eutrofização dos rios, dos ribeiros e dos lagos irlandeses, centrada nas bacias hidrográficas. O objectivo desta estratégia era combater o problema da poluição pelo fósforo invocado no parecer fundamentado.
22 Após abundante troca de correspondência entre a Irlanda e a Comissão, esta, em 28 de Julho de 2000, enviou a esse Estado‑Membro um parecer fundamentado complementar no qual declarava que, ao não ter adoptado todas as medidas necessárias para garantir a transposição e aplicação correctas da directiva, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessa directiva, designadamente dos seus artigos 7.° e 9.°, e do Tratado CE, e convidava esse Estado‑Membro a tomar as medidas necessárias para dar cumprimento a esse parecer num prazo de dois meses a contar da respectiva notificação.
23 Em 2 de Fevereiro de 2001, a Irlanda, em resposta ao parecer fundamentado, enviou à Comissão uma nova regulamentação, ou seja, o regulamento de 30 de Janeiro de 2001, intitulado «Regulamento sobre a qualidade das águas – Substâncias perigosas» [Water Quality (Dangerous Substances) Regulations (S.I. n.° 12 de 2001), a seguir «regulamento de 2001»]. Este novo regulamento fixa objectivos de qualidade para a atrazina, o diclorometano, o tolueno, o tributilestanho, o xileno, o arsénico, o crómio, o cobre, o cianeto, o fluoreto, o chumbo, a simazina, o níquel e o zinco. A Irlanda especificava que procedia à notificação dessas novas disposições nos termos da Directiva 2000/60.
24 Em 6 de Abril de 2001, a Irlanda enviou à Comissão a cópia de um relatório elaborado pela agência para a protecção do ambiente irlandesa e relativo à presença de 78 substâncias perigosas nas águas superficiais irlandesas.
25 Em 30 de Julho de 2001, o referido Estado‑Membro notificou à Comissão outras medidas como regulamentos municipais destinados, designadamente, a dar execução à directiva, bem como à Directiva 2000/60.
26 Em 15 de Fevereiro de 2002, a Irlanda enviou à Comissão uma cópia de uma publicação sobre os progressos registados na aplicação pelas colectividades locais irlandesas das medidas de redução da poluição pelo fósforo.
27 Não tendo ficado satisfeita com as explicações fornecidas por esse Estado‑Membro, a Comissão decidiu intentar a presente acção.
Quanto à acção
Quanto ao prazo de transposição da directiva
28 A título preliminar, importa recordar que a directiva não estabelece expressamente um prazo para a sua transposição pelos Estados‑Membros. Antes de o Tribunal de Justiça se pronunciar sobre a procedência das acusações da Comissão, há que determinar se, todavia, existia um prazo para os Estados‑Membros darem cumprimento às obrigações que decorrem desse diploma.
29 O artigo 12.°, n.° 2, da directiva estabelece que a Comissão transmitirá ao Conselho, se possível no prazo de vinte sete meses após a notificação dessa directiva, as primeiras propostas feitas tendo em vista a confrontação dos programas elaborados pelos Estados‑Membros nos termos do artigo 7.°, n.° 7, da mesma directiva.
30 É certo que o referido artigo 12.°, n.° 2, não estabelece um prazo obrigatório. A expressão «se possível» contida no seu teor indica que não se trata de um prazo imperativo. Todavia, ao prever um prazo relativamente curto para a avaliação dos primeiros resultados da transposição da directiva, este artigo visa evitar uma aplicação tardia das suas disposições.
31 Por outro lado, uma directiva cuja transposição pudesse ficar indefinidamente suspensa ficaria privada de conteúdo e desprovida de efeito útil. O objectivo da directiva, ou seja, a eliminação ou redução da poluição das águas, exige a sua transposição, num prazo razoável a fim de garantir o seu efeito útil. Efectivamente, caso decorresse um longo período sem se proceder à sua transposição, não existiria nenhum controlo sobre situações que favorecem o aumento da poluição, facto que privaria a directiva da sua eficácia.
32 No que respeita ao conceito de «prazo razoável», importa recordar que a Comissão propôs aos Estados‑Membros, por ofício de 3 de Novembro de 1976, que considerassem a data de 15 de Setembro de 1978 para o sistema de autorização, a de 15 de Setembro de 1981 para o estabelecimento dos programas e a de 15 de Setembro de 1986 para a respectiva execução. A Irlanda não contestou, nessa ocasião, as datas sugeridas. Além disso, sendo a protecção do ambiente de uma importância fundamental no quadro da definição e da execução das políticas e acções da Comunidade, podia ser exigida uma resposta rápida das autoridades nacionais para sanar os problemas da poluição das águas.
33 À luz destas considerações, importa concluir que, embora seja verdade que, contrariamente à prática habitual, a directiva não prevê um prazo para a sua transposição, isto não significa que os Estados‑Membros possam adoptar as medidas para a sua transposição dentro de prazos que só eles consideram adequados. Ora, tendo em atenção a necessidade de garantir o efeito útil da directiva e o facto de que as datas propostas pela Comissão para a transposição progressiva da referida directiva não foram na época contestadas pela Irlanda, este Estado era obrigado a transpor esta directiva dentro de um prazo razoável.
34 Importa declarar que, quando se iniciou o procedimento pré‑contencioso, já tinha decorrido um prazo razoável para a transposição da directiva.
Quanto à primeira acusação, decorrente do não respeito das disposições do artigo 7.°, n.° 1, da directiva
Argumentos das partes
35 Através da sua primeira acusação, a Comissão critica a Irlanda por esta não ter aprovado programas de redução da poluição em relação a todas as substâncias constantes da lista II, contrariamente às exigências do artigo 7.°, n.° 1, da directiva.
36 A Irlanda, por seu lado, alega que a obrigação que lhe é imposta pelo artigo 7.°, n.° 1, da directiva só existe relativamente a essas substâncias quando sejam detectadas ou susceptíveis de o ser nas águas sob a sua jurisdição. Considera, portanto, que a sua obrigação de elaborar programas para todas as substâncias constantes da lista II da directiva deve ser interpretada no sentido de estar condicionada pelo contexto específico desse Estado‑Membro.
37 Além disso, a Irlanda afirma ter posto em prática programas para todas as substâncias constantes da lista II relativamente às quais era obrigada a fazê‑lo. Não existindo poluição significativa, real ou potencial, ou descargas contendo essas substâncias, sustenta que não tem de elaborar os programas previstos no artigo 7.° da directiva relativamente a essas substâncias.
Apreciação do Tribunal
38 A título preliminar, importa recordar que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, os programas a estabelecer em aplicação do artigo 7.° da directiva devem ser específicos. O carácter específico dos programas em questão consiste no facto de os mesmos deverem constituir uma abordagem global e coerente, tendo o carácter de uma planificação concreta e articulada abrangendo todo o território nacional e respeitante à redução da poluição causada por todas as substâncias da lista II que sejam relevantes no contexto nacional de cada Estado‑Membro, em ligação com os objectivos de qualidade das águas receptoras fixados nesses mesmos programas (acórdão de 21 de Janeiro de 1999, Comissão/Bélgica, C‑207/97, Colect., p. I‑275, n.os 39 e 40). O conceito de «programa» implica, portanto, uma série de medidas coordenadas, integradas e globais.
39 Nesta perspectiva, importa examinar se as medidas nacionais adoptadas pela Irlanda satisfazem esses critérios. Essas medidas são as seguintes:
– o regulamento de 24 de Julho de 1998 relativo aos objectivos de qualidade das águas no que respeita ao fósforo [Local Government (Water Pollution) Act 1977 (Water Quality Standards for Phospharus) Regulations 1998; S.I. n.° 258 de 1998; a seguir «regulamento de 1998»] que fixa objectivos imperativos no que respeita ao fósforo,
– o regulamento de 2001 que fixa objectivos de qualidade no que respeita a catorze outras substâncias,
– determinados regulamentos municipais destinados a dar execução tanto à directiva como ao regulamento de 1998.
Estas medidas incluem a fixação, como base de um programa, de objectivos de qualidade no que respeita ao fósforo e a catorze outras substâncias.
40 Em primeiro lugar, no que respeita às catorze substâncias abrangidas pelo regulamento de 2001, este último entrou em vigor após o termo do prazo fixado no parecer fundamentado complementar, o que as autoridades irlandesas reconhecem na sua contestação. Ora, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriormente ocorridas tomadas em consideração pelo Tribunal (acórdão de 17 de Setembro de 1996, Comissão/Itália, C‑289/94, Colect., p. I‑4405, n.° 20). Assim, deve declarar‑se que, no termo do prazo que lhe foi fixado, a Irlanda ainda não tinha elaborado programas de redução da poluição para todas as substâncias relativamente às quais era obrigada a fazê‑lo.
41 Em segundo lugar, quanto à qualificação do regulamento 1998 como medida de fixação de um programa de redução da poluição pelo fósforo, importa sublinhar que este não abrange todas as águas superficiais do país, pois os objectivos de qualidade fixados nesse regulamento não se aplicam aos canais. Com efeito, a Irlanda admite, na sua contestação, não ter fixado objectivos de qualidade para os canais no que respeita ao fósforo, não tendo assim respeitado a sua obrigação de cumprir a exigência de fixar esses objectivos para todas as águas superficiais do país.
42 Quanto aos regulamentos municipais destinados a dar execução à directiva, basta referir que resulta dos autos que a comunicação efectuada pela Irlanda em 30 de Julho de 2002 indicava que apenas dizia respeito a regulamentos elaborados por quatro autoridades locais e relacionados com as actividades agrícolas. Na referida comunicação, a Irlanda também indicou existirem outros projectos de regulamento que estavam a ser elaborados por diversas autoridades locais.
43 Tendo em conta o que precede, importa declarar que, ao não adoptar programas de redução da poluição no que respeita a todas as substâncias relativamente às quais é obrigada a fazê‑lo por força da directiva, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.° da directiva.
Quanto à segunda acusação, decorrente do não respeito das disposições do artigo 7.°, n.° 3, da directiva
Argumentos das partes
44 Através da sua segunda acusação, a Comissão sustenta que a Irlanda não estabeleceu objectivos de qualidade, contrariamente ao previsto no artigo 7.°, n.° 3, da directiva. Esta acusação subdivide‑se, por seu lado, em duas partes.
45 Na primeira parte, a Comissão afirma que o referido Estado‑Membro não estabeleceu objectivos de qualidade relativamente a substâncias diversas do fósforo e das catorze substâncias abrangidas pelo regulamento de 2001.
46 Na segunda parte, sustenta que o regulamento de 1998, que visa fixar objectivos de qualidade em relação ao fósforo, não está em conformidade com as exigências da directiva. A Comissão invoca diversos elementos, designadamente, a não fixação de um índice de qualidade para todas as massas de água do país, o facto de as autoridades irlandesas se terem limitado a efectuar observações, o que não equivale à fixação de um índice de qualidade, o atraso na realização dessas observações, vinte anos após a adopção da directiva, o não respeito da definição de «poluição» constante da directiva e a falta de fiabilidade dos métodos de análise aprovados pela Irlanda para os lagos.
47 As autoridades irlandesas contestam as alegações da Comissão invocando, em primeiro lugar, a amplitude das medidas de vigilância adoptadas, em segundo lugar, a tomada em consideração do regulamento de 1998 como medida intercalar na prossecução do objectivo de melhoria das águas a que esse regulamento especificamente se refere e, em terceiro lugar, a liberdade de escolha do método de análise da qualidade das águas dos lagos, dado que a directiva não impõe o recurso a um ou outro método de análise.
Apreciação do Tribunal
48 Importa observar, de imediato, que, embora a Irlanda afirme que, em concreto, respeita as exigências do artigo 7.° da directiva, admite na sua contestação que, no termo do prazo previsto no parecer fundamentado complementar, não tinha adoptado todas as medidas exigidas pelo n.° 3 do referido artigo.
49 Em especial, relativamente à primeira parte desta segunda acusação, a Irlanda considera que a obrigação de estabelecer objectivos de qualidade para as substâncias constantes da lista II do anexo da directiva está condicionada pelo contexto específico de cada Estado. Todavia, admite, na sua contestação, que só estabeleceu objectivos de qualidade para o fósforo e catorze outras substâncias e, no que respeita a estas últimas, só quatro meses após o termo do prazo fixado no parecer fundamentado. Em contrapartida, nenhum objectivo foi fixado para um certo número de substâncias proveniente do sector industrial, como a Comissão indica na petição.
50 Nestas condições, conclui‑se que a segunda parte desta acusação é procedente.
51 Relativamente à segunda parte da segunda acusação, antes de mais quanto ao argumento da Irlanda sobre o âmbito das medidas de protecção da qualidade das massas de água do país, já se afirmou, no n.° 41 do presente acórdão, que o regulamento de 1998 não visa todas as águas superficiais do país, pois os canais não estão abrangidas pelo seu âmbito de aplicação. Por outro lado, as observações relativas aos lagos só abrangem 65% da superfície total dos lagos do país, como o Governo irlandês reconhece na tréplica. Além disso, a Irlanda limitou‑se a efectuar simples observações sobre a qualidade das águas. Embora possa constituir um elemento importante para a definição dos objectivos de qualidade, a apresentação de simples observações não equivale à fixação desses objectivos de qualidade. Nesta perspectiva, a argumentação da Irlanda não pode ser acolhida.
52 Em seguida, quanto ao não respeito da definição de «poluição» dada pela directiva, a Irlanda refere que o regulamento de 1998 constitui uma medida intercalar na prossecução do objectivo de melhorar a qualidade das águas a que esse regulamento especificamente se refere e deve, consequentemente, considerar‑se que representa um esforço pragmático para tratar o problema da poluição pelo fósforo nas águas doces da Irlanda, ao mesmo tempo que fixa padrões mais rigorosos do que os utilizados nas regulamentações de outros Estados‑Membros.
53 Como o Tribunal já declarou, o facto de um Estado‑Membro alegar ter fixado objectivos mais ambiciosos do que os prosseguidos por uma directiva não é susceptível de dispensar esse Estado da obrigação de dar cumprimento, pelo menos, às exigências previstas na referida directiva (v. acórdão de 2 de Maio de 2002, Comissão/França, C‑292/99, Colect., p. I‑4097, n.° 48).
54 O facto de o regulamento de 1998 ser qualificado de medida intercalar, cujos resultados se reportam a 2007, não basta para que se considere que esse regulamento é suficiente para dar cumprimento às obrigações que decorrem o artigo 7.°, n.° 3, da directiva, mesmo que as autoridades irlandesas preconizem estabelecer objectivos de qualidade mais rigorosos. Nestas condições, a argumentação da Irlanda não pode ser acolhida.
55 Por último, no que respeita à fiabilidade do sistema de análise da qualidade das águas dos lagos, dois estudos elaborados pela Central Fisheries Board e pela Environmental Protection Agency, que a Comissão juntou à sua petição, põem em causa a fiabilidade do sistema de recolha de amostras no centro dos lagos. Como a Irlanda não apresentou em relação a esses documentos qualquer prova que ponha em causa os argumentos apresentados, a sua argumentação sobre este aspecto também deve ser julgada improcedente.
56 Tendo em atenção o que acaba de se expor, importa declarar que, ao não estabelecer objectivos de qualidade em conformidade com as exigências do artigo 7.°, n.° 3, da directiva, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessa disposição.
Quanto à terceira acusação, decorrente da violação do artigo 7.°, n.° 2, da Directiva
Argumentos das partes
57 A Comissão acusa a Irlanda de não ter estabelecido um regime de autorização em conformidade com o artigo 7.°, n.° 2, da directiva, invocando, a título exemplificativo, certas descargas poluentes não sujeitas a autorização.
58 A Comissão sublinha que a Irlanda não previu um regime de autorização prévia para determinadas descargas com origem nas colectividades locais.
59 Do mesmo modo, segundo a Comissão, as descargas das substâncias da lista II provenientes de instalações marítimas irlandesas não são objecto de autorizações prévias.
60 Também alega que a legislação irlandesa não garante que as descargas de fósforo provenientes de instalações agrícolas, embora se trate de uma das maiores fontes de poluição, estejam sujeitas a autorização ou, na sua falta, sejam proibidas.
61 Por último, a Comissão põe em causa o facto de as descargas de fósforo provenientes da pulverização aérea para efeitos de arborização não estarem sujeitas a autorização prévia.
62 A Irlanda contesta estas alegações. Em especial, relativamente às descargas provenientes de esgotos sob a responsabilidade das autoridades locais, a Irlanda afirma que estes se regem pelos Urban Waste Water Treatment Regulations 2001, que transpõem correctamente a Directiva 91/271/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1991, relativa ao tratamento de águas residuais urbanas (JO L 135, p. 40).
63 No que respeita aos escoadouros de águas pluviais sob a responsabilidade das autoridades sanitárias locais, a Irlanda admite não ter estabelecido um sistema de autorização. Todavia, considera não ser obrigada a fazê‑lo no que respeita a esses escoadouros devido ao poder de apreciação conferido aos Estados‑Membros pela Directiva 91/271, que permite, para além do sistema de autorização prévia próprio dessa directiva, que se adoptem regulamentos gerais. O referido regulamento de 14 de Junho de 2001 desempenha, na Irlanda, esse papel de regulamento geral prévio. Além disso, está a ser preparada uma lei a fim de exigir uma autorização prévia no que respeita às descargas das colectividades locais nos casos em que estas ainda não estão sujeitas a padrões legais e/ou a um regime de autorização prévia.
64 Quanto às instalações marítimas, a Irlanda invoca o Fisheries (Amendment) Act 1997, embora admita que as suas disposições apenas dizem respeito à regulamentação das descargas provenientes das instalações de aquacultura. Todavia, no entender da Irlanda, essas disposições devem ser interpretadas em conjugação com as do Foreshore Act 1993‑1998, que, para que se possa proceder a uma qualquer exploração no areal, estabelecem a obrigatoriedade da obtenção de uma autorização do ministro competente.
65 Quanto à poluição proveniente das instalações agrícolas, a Irlanda considera que algumas fugas de fluidos contaminados provenientes das instalações agrícolas não são intencionais, sendo muitas vezes acidentais. Embora admita que, por força das disposições da directiva, poderia ser exigida uma autorização prévia para os locais em que as descargas são previsíveis, a resposta adequada, na eventualidade de despejos não intencionais ou acidentais, seria solicitar às pessoas responsáveis que sanassem a situação da melhor maneira possível e, eventualmente, aplicar coimas.
66 Quanto ao lançamento aéreo de adubos em zonas florestais, a Irlanda alega que essa actividade sempre esteve sujeita a autorização prévia da autoridade nacional de tutela e que, a partir de Janeiro de 2002, passou a ser necessária uma autorização especial para esse lançamento.
67 Por último, a Irlanda contesta um argumento aduzido pela Comissão na sua petição, segundo o qual o regime de proibição estabelecido no artigo 3.°, n.° 1, do Local Government (Water Pollution) Act 1977 (a seguir «lei de 1977») não constitui um regime mais severo do que o da autorização. O artigo 3.°, n.° 1, dessa lei dispõe que «ninguém introduzirá ou permitirá a introdução de substâncias poluentes nas águas» e constitui, portanto, segundo a Irlanda, uma medida mais severa na acepção do artigo 10.° da directiva.
Apreciação do Tribunal
68 A título preliminar, importa sublinhar que, como o Tribunal já por diversas vezes declarou, resulta, designadamente, do artigo 7.°, n.° 2, da directiva que as autorizações contêm normas de emissão aplicáveis às descargas individuais autorizadas e calculadas em função dos objectivos de qualidade previamente consignados num programa na acepção do n.° 1 da mesma disposição, destinado a proteger os planos de água e cursos de água em causa (acórdão de 11 de Junho de 1998, Comissão/Grécia, C‑232/95 e C‑233/95, Colect., p. I‑3343, n.° 28). Devido à inexistência de um sistema coerente e geral de objectivos de qualidade, os outros elementos de um programa (autorizações e normas de emissão baseadas em objectivos) não podem ser definidos de forma a cumprirem as prescrições da directiva.
69 Importa recordar que, como se declarou nos n.os 43 e 56 do presente acórdão, a Irlanda não cumpriu as prescrições da directiva no que respeita à fixação dos objectivos de qualidade no termo do prazo fixado no parecer fundamentado.
70 Por outro lado, no que respeita à não sujeição a autorização de determinadas descargas sob a responsabilidade das autoridades locais, como as descargas de esgotos e os escoadouros de águas pluviais, importa observar que os Urban Waste Water Treatment Regulations 2001, invocados pela Irlanda para contestar o incumprimento, foram adoptados em 14 de Junho de 2001, ou seja, cerca de um ano após a data do parecer fundamentado complementar enviado pela Comissão. Ora, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriormente ocorridas tomadas em consideração pelo Tribunal (v. acórdão Comissão/Itália, já referido, n.° 20). Cabe declarar o incumprimento da Irlanda a este respeito.
71 Quanto à inexistência de um regime de autorização no que respeita às descargas provenientes de instalações marítimas, a acusação é procedente. Por um lado, a Irlanda admitiu, na sua contestação, que a legislação nacional na matéria não exige autorizações no que respeita às instalações marítimas diversas das instalações de aquacultura. Por outro lado, não demonstrou que o Foreshore Act 1993‑1998 contém disposições que exigem expressamente a fixação de normas de emissão com base em objectivos de qualidade. Estes dois incumprimentos constituem uma violação das obrigações que decorrem do artigo 7.°, n.° 2, da directiva.
72 No que respeita à inexistência de um regime de autorização relativamente às descargas provenientes das instalações agrícolas, a acusação da Comissão também deve ser acolhida. A este respeito, a Irlanda e a Comissão estão de acordo no sentido de que uma parte importante das substâncias despejadas no meio aquático irlandês têm a sua origem nas quintas (ou seja, pelo menos de 30% dos elementos nutritivos e, designadamente, quanto ao fósforo em águas interiores até 73%).
73 Além disso, em resposta ao argumento da Comissão, segundo o qual o nexo necessário de causalidade e previsibilidade entre actos imputáveis a uma pessoa e a poluição das águas pode ser estabelecido no caso da poluição pelo fósforo quando este provém de instalações agrícolas fixas, a Irlanda aceita que nos termos das disposições da directiva pode ser exigida uma autorização prévia para os locais em que essas descargas são previsíveis.
74 Como a Comissão e a Irlanda admitiram, mesmo que não possa ser exigida uma autorização para as descargas provenientes das instalações agrícolas, não se pode contestar que essa autorização é necessária, no mínimo, quando as descargas poluentes sejam previsíveis. Ora, como as descargas provenientes das instalações agrícolas não estão sujeitas a autorização, conclui‑se que as instalações fixas, relativamente às quais as descargas são previsíveis, não estão sujeitas a esse regime de autorização.
75 Nestas condições, cabe concluir que, ao não sujeitar a autorização, quando previsíveis, as descargas poluentes provenientes das instalações agrícolas fixas, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem.
76 Por último, no que respeita à inexistência de autorização relativamente às actividades de pulverização aérea, a Irlanda admite que foi só a partir de Janeiro de 2002, e por consequência após o termo do prazo fixado no parecer fundamentado, que passou a ser necessária uma autorização especial para se proceder ao lançamento aéreo de adubos em zonas florestais. A Irlanda refere que, antes dessa data, esse tipo de lançamento devia ser previamente autorizado pela autoridade nacional de tutela. Todavia, esse Estado‑Membro não demonstrou que essa autorização estava em conformidade com as exigências da directiva em matéria de respeito dos objectivos de qualidade e das normas de emissão. Conclui‑se que, também sob este aspecto, a acusação da Comissão procede.
77 Por último, no quadro desta terceira acusação, importa examinar a argumentação da Irlanda segundo a qual o regime de proibição estabelecido na lei de 1977 constitui uma «medida mais severa» na acepção do artigo 10.° da directiva.
78 Embora, em princípio, um regime de proibição constitua uma alternativa a um regime de autorização, em conformidade com as prescrições da directiva, a Irlanda não demonstrou que o regime estabelecido pela lei de 1977 pode substituir com eficácia o sistema de autorização, como o previsto pela directiva.
79 Com efeito, o regime de proibição do artigo 3.°, n.° 1, da lei de 1977 contém, no n.° 3 do mesmo artigo, uma cláusula que isenta de responsabilidade os interessados que demonstrem ter tomado todas as precauções razoáveis para impedir a introdução de substâncias poluentes nas águas. A aplicação efectiva deste regime é garantida pelos poderes reconhecidos às autoridades judiciais (artigo 11.°) e às autoridades locais (artigo 12.°). Este último artigo autoriza as autoridades locais a ordenarem às pessoas responsáveis por uma fonte de poluição que adoptem medidas específicas de luta contra a poluição. Em contrapartida, a referida lei nada refere quanto aos objectivos de qualidade ou aos programas para a redução da poluição das águas.
80 Antes de mais, a lei de 1977 não contém disposições concretas quanto às actividades poluentes, que permitam aos particulares tomar por referência um quadro jurídico claro, preciso e inequívoco, como exigido pelo Tribunal de Justiça (v., neste sentido, acórdão de 9 de Fevereiro de 1994, Comissão/Itália, C‑119/92, Colect., p. I‑393, n.° 17). A título exemplificativo, importa sublinhar que a lei de 1977 não contém uma enumeração das substâncias poluentes nos termos da lista II do anexo da directiva, o que impede os interessados de conhecer o alcance real da referida proibição.
81 Em seguida, a eficácia do sistema assenta, em larga medida, nas interpelações efectuadas pelas autoridades locais ao abrigo do artigo 12.° Todavia, essas interpelações são efectuadas de forma discricionária pelas autoridades locais em cada situação concreta, sem qualquer relação com um parâmetro de qualidade das águas, que não existe na referida lei. Esta falta de critérios uniformes fixados pela lei não garante uma aplicação homogénea, global e coerente da directiva. A este respeito, a própria Irlanda observa, no ponto 8.3 da sua tréplica, que não sustenta que o regime das interpelações ao abrigo do artigo 12.° seja equivalente ao regime de autorização.
82 Por último, quanto à cláusula de isenção do artigo 3.°, n.° 3, da lei de 1977, este artigo não especifica o alcance e a natureza das medidas a adoptar relativamente a essa isenção, deixando às autoridades locais, sempre que o caso se lhes apresente, a apreciação da razoabilidade das medidas adoptadas. Nesta perspectiva, esse regime não equivale a um sistema em que todos os aspectos da redução da poluição se encontram previamente definidos de forma clara, precisa e inequívoca.
83 De tudo o que precede resulta que a Irlanda não cumpriu a obrigação de estabelecer um regime de autorização como exigido pelo artigo 7.°, n.° 2, da directiva.
Quanto à quarta acusação, decorrente da violação do artigo 9.° da directiva
Argumentos das partes
84 Através desta acusação, a Comissão sustenta que, em violação das disposições do artigo 9.° da directiva, se verificou um aumento da poluição das águas sob jurisdição da Irlanda desde a adopção da directiva.
85 Esta violação do artigo 9.° encontra a sua origem no atraso com que esse Estado‑Membro transpôs a directiva, o que teve duas consequências contrárias aos objectivos prosseguidos por esta disposição. Por um lado, a transposição tardia deu azo a uma tolerância legislativa relativamente a uma degradação da qualidade das águas que não estava prevista pela directiva. Por outro lado, a atribuição, como base de referência, dos índices obtidos a partir de estudos feitos em 1997 poderia conduzir a uma distorção do nível real de poluição existente em 1976 quando a directiva foi adoptada.
86 A Irlanda sustenta, pelo contrário, que um Estado‑Membro só tem de dar cumprimento ao artigo 9.° da directiva quando adoptar medidas ao abrigo desse diploma e a aplicação dessas medidas implicar uma deterioração da qualidade da água. Quando não houve adopção de medidas em aplicação da directiva, o artigo 9.° desta não se aplica. A Irlanda considera, por conseguinte, que a questão que se coloca ao Tribunal é a de determinar se a aplicação do regulamento de 1998 conduziu, directa ou indirectamente, a um aumento da poluição da água, facto que o Estado‑Membro nega.
87 Por outro lado, a Irlanda sustenta que a jurisprudência do Tribunal que a Comissão invoca, segundo a qual uma directiva não deve ser interpretada de forma a beneficiar os Estados‑Membros que não respeitem as suas disposições, não é aplicável caso as disposições em causa não estabeleçam em que data devem ser transpostas.
Apreciação do Tribunal
88 A título preliminar, importa recordar que, nos termos do artigo 9.° da directiva, a aplicação das medidas tomadas nos termos desta não pode em caso algum ter como efeito permitir o aumento, directo ou indirecto, da poluição das águas referidas no seu artigo 1.° Decorre claramente da própria letra desta disposição – que se refere expressamente às «medidas tomadas nos termos da […] directiva» – que a obrigação que enuncia visa a situação em que os Estados‑Membros adoptaram efectivamente medidas com vista à transposição da directiva.
89 Todavia, contrariamente aos argumentos aduzidos pela Irlanda, não resulta desta conclusão que, na ausência de todas as medidas de transposição, ou mesmo no caso de transposição parcial da directiva, um Estado‑Membro tem a liberdade de adoptar medidas susceptíveis de conduzir, directa ou indirectamente, a um aumento da poluição. Embora não abrangido, directamente, pelo âmbito de aplicação do artigo 9.° da directiva, esse comportamento pode, com efeito, ser incompatível com esta última, designadamente com o seu artigo 2.°, que, de qualquer modo, obriga os Estados‑Membros a tomar as medidas adequadas para eliminar ou reduzir a poluição das águas pelas substâncias que constam das listas I e II do seu anexo.
90 No caso em apreço, a Comissão não fez prova bastante de que a adopção das medidas de transposição da directiva conduziu a um agravamento da poluição das águas irlandesas. Assim, importa declarar que não se existe incumprimento no que respeita à violação do artigo 9.°
91 Atento o que precede, importa concluir que, ao não ter adoptado todas as medidas necessárias para garantir a transposição e aplicação correctas da directiva, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.° Quanto ao demais, a acção é julgada improcedente.
Quanto às despesas
92 Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da Irlanda e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:
1) Ao não ter adoptado todas as medidas necessárias para garantir a transposição e aplicação correctas da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.° desta directiva.
2) Quanto ao demais, a acção é julgada improcedente.
3) A Irlanda é condenada nas despesas.
Assinaturas
* Língua do processo: inglês.
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