Arrêt de la Cour
Processo C‑92/03
Comissão das Comunidades Europeias
contra
República Portuguesa
«Incumprimento de Estado – Directiva 75/439/CEE – Eliminação dos óleos usados – Prioridade ao tratamento por regeneração»
Conclusões do advogado‑geral A. Tizzano apresentadas em 28 de Outubro de 2004
Acórdão do Tribunal de Justiça (Segunda Secção) de 27 de Janeiro de 2005
Sumário do acórdão
Aproximação das legislações – Eliminação dos óleos usados – Directiva 75/439 – Obrigação de os Estados‑Membros darem prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração – Limites – Restrições de ordem técnica, económica ou administrativa – Conceito
(Directiva 75/439 do Conselho, artigo 3.°, n.° 1)
Resulta do artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 75/439, relativa à eliminação dos óleos usados, na redacção dada pela Directiva 87/101, que a referência às «restrições de ordem técnica, económica e administrativa», previstas no referido artigo, faz parte de uma disposição que exprime de modo global a obrigação imposta aos Estados‑Membros e que, com esta indicação, o legislador comunitário não quis prever excepções limitadas a uma norma de aplicação geral, mas sim definir o âmbito de aplicação e o conteúdo de uma obrigação positiva de garantir a prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração.
Com efeito, considerar que a situação técnica, económica e administrativa existente num Estado‑Membro é necessariamente constitutiva de restrições que obstam à adopção das medidas previstas na referida disposição equivaleria a privar esta última de efeito útil, visto que a obrigação imposta aos Estados‑Membros seria limitada pela manutenção do statu quo, de forma que não haveria nenhuma obrigação real de tomar as medidas necessárias em prol do tratamento prioritário dos óleos usados por regeneração.
(cf. n.os 35, 36)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
27 de Janeiro de 2005(1)
«Incumprimento de Estado – Directiva 75/439/CEE – Eliminação dos óleos usados – Prioridade ao tratamento por regeneração»
No processo C‑92/03,que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.º CE, entrada em 28 de Fevereiro de 2003,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por A. Caeiros e M. Konstantinidis, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
República Portuguesa, representada por L. Fernandes e M. Lois, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandada,
apoiada por: República da Finlândia, representada por A. Guimarães‑Purokoski, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
interveniente,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),,
composto por: C. W. A. Timmermans, presidente de secção, R. Silva de Lapuerta (relatora), C. Gulmann, R. Schintgen e J. Klučka, juízes,
advogado‑geral: A. Tizzano,
secretário: R. Grass,
vistos os autos,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral apresentadas na audiência de 28 de Outubro de 2004,
profere o presente
Acórdão
1 Na presente acção, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que a República Portuguesa, ao não ter adoptado as medidas necessárias para dar prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração, quando as restrições de ordem técnica, económica e administrativa o permitem, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 75/439/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à eliminação dos óleos usados (JO L 194, p. 23; EE 15 F1 p. 91), com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 87/101/CEE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986 (JO 1987, L 42, p. 43, a seguir «directiva»).
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
2 A directiva tem por objectivo a protecção do meio ambiente contra os efeitos nocivos causados pela descarga e o tratamento de óleos usados. O seu artigo 3.° prevê:
«1. Sempre que as restrições de ordem técnica, económica e administrativa o permitam, os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para dar prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração.
2. No caso de não se proceder à regeneração dos óleos usados devido às restrições referidas no n.° 1, os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para que qualquer tratamento dos óleos usados por combustão seja efectuado de forma aceitável do ponto de vista do ambiente, em conformidade com o disposto na presente directiva, e sob condição de essa combustão ser praticável do ponto de vista técnico, económico e administrativo.
3. No caso de não se proceder nem à regeneração nem à combustão dos óleos usados devido às restrições referidas nos n. os 1 e 2, os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para assegurar a sua destruição sem perigo ou o seu armazenamento ou depósito controlado.»
3 Nos termos do artigo 2.° da Directiva 87/101, os Estados‑Membros deviam tomar as medidas necessárias para darem cumprimento às obrigações previstas nessa directiva a partir de 1 de Janeiro de 1990.
Legislação nacional
4 A legislação nacional relativa à gestão dos óleos usados é constituída pelos seguintes diplomas:
– Decreto‑Lei n.° 88/91, de 23 de Fevereiro de 1991, que regula as actividades relativas aos óleos usados;
– Portaria n.° 240/92, de 25 de Março de 1992, que aprova o regulamento relativo à concessão de licenças para recolha, armazenagem, tratamento prévio, regeneração, recuperação, combustão e incineração dos óleos usados;
– Portaria n.° 1028/92, de 5 de Novembro de 1992, que estabelece normas de segurança e identificação para o transporte dos óleos usados;
– Despacho conjunto dos Ministérios da Indústria e do Ambiente, de 18 de Maio de 1993, referente à aplicação do regulamento relativo à concessão de licenças para a gestão dos óleos usados.
5 Em 19 de Março de 2001, tendo em vista a revisão da referida legislação, as autoridades portuguesas aprovaram um documento que tem por epígrafe «Nova estratégia de gestão dos óleos usados».
Fase pré‑contenciosa
6 Em 18 de Julho de 2000, a Comissão solicitou às autoridades portuguesas que lhe transmitissem os dados relativos às quantidades de óleos regenerados durante os anos de 1995 a 1997.
7 Em 4 de Outubro de 2000, as autoridades portuguesas responderam que o processo de regeneração de óleos usados não se encontrava ainda implementado, mas que estava em curso a análise da viabilidade técnica, económica e financeira da implantação de unidades de regeneração desses óleos. Em 7 de Maio de 2002, as referidas autoridades enviaram à Comissão um relatório sobre a aplicação da directiva nos anos de 1998 a 2000 e o documento «Nova estratégia de gestão dos óleos usados».
8 Em 11 de Abril de 2001, a Comissão enviou à República Portuguesa uma notificação para cumprir, em que observava que esta última não tinha adoptado as medidas necessárias para dar prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração, não cumprindo, por isso, as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.°, n.° 1, da directiva, não obstante as restrições de ordem técnica, económica e administrativa permitirem tal adopção.
9 Em 18 de Outubro de 2001, as autoridades portuguesas responderam informando que um projecto de diploma legal, em elaboração, dava prioridade à regeneração de óleos usados e que os operadores económicos interessados estavam dispostos a criar, conjuntamente, uma unidade de regeneração.
10 Não tendo ficado satisfeita com a resposta, a Comissão, em 24 de Outubro de 2001, enviou à República Portuguesa um parecer fundamentado no qual reafirmou a sua posição de que esta última não tinha adoptado as medidas necessárias para dar prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração, apesar de as restrições técnicas, económicas e administrativas o permitirem. Em 20 de Dezembro de 2001, a Comissão enviou ao referido Estado‑Membro um parecer fundamento complementar, em que referia que, não obstante as explicações dadas, se mantinha a situação de incumprimento do disposto no artigo 3.°, n.° 1, da directiva.
11 A 7 de Março de 2002, as autoridades portuguesas responderam aos referidos pareceres fundamentados, sublinhando a persistência de restrições de ordem técnica, económica e administrativa que não permitiam uma gestão dos óleos usados que desse prioridade à regeneração.
12 Na referida resposta, as autoridades portuguesas explicavam também que o motivo pelo qual a legislação nacional sobre óleos usados não se tinha materializado de imediato na construção de uma instalação de regeneração no território nacional foi o facto de o Regulamento (CEE) n.° 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade (JO L 30, p. 1), não permitir que as autoridades competentes impedissem a exportação de resíduos destinados a operações de valorização energética.
13 A Comissão, por considerar que não tinha ainda sido instaurada em Portugal a prioridade no tratamento dos óleos usados por regeneração, decidiu propor a presente acção.
14 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 11 de Setembro de 2003, a República da Finlândia foi admitida a intervir em apoio dos pedidos da República Portuguesa.
Quanto à acção
Argumentos das partes
15 A Comissão alega que nenhum dos diplomas legislativos e regulamentares mencionados pelas autoridades portuguesas atribui prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração.
16 Quanto à argumentação da República Portuguesa relativa ao Regulamento n.° 259/93, a Comissão observa que as disposições deste permitem que as autoridades competentes impeçam a exportação de óleos usados destinados a operações de valorização energética. As autoridades portuguesas podiam, desde há bastante tempo, levantar objecções fundamentadas a transferências de óleos usados para valorização energética noutros Estados‑Membros, se tivessem, no prazo fixado pela directiva, tomado as medidas necessárias para que fosse atribuída, em Portugal, a prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração, como está determinado no artigo 3.°, n.° 1, da directiva.
17 A Comissão acrescenta que, se a legislação portuguesa tivesse estabelecido tal prioridade, as objecções às operações de exportação podiam ter sido baseadas no facto de as transferências de óleos usados terem por finalidade a combustão dos mesmos. Com efeito, o legislador comunitário estipulou que as autoridades de expedição podem levantar objecções fundamentadas à transferência de resíduos, designadamente, para outros Estados‑Membros, com base num dos motivos referidos no artigo 7.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 259/93. Daqui deduz que este não pode ser invocado como obstáculo ao estabelecimento da prioridade à regeneração exigida pela directiva.
18 A Comissão constata que, doze anos após o termo do prazo de transposição fixado no artigo 2.° da Directiva 87/101, as autoridades portuguesas ainda não tomaram as medidas necessárias para que seja efectivamente atribuída a prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração. No caso em apreço, deficiências jurídicas e práticas, nomeadamente em matéria de controlo do destino dos óleos usados e de recolha dos mesmos em Portugal, contribuíram de maneira decisiva para a inexistência de condições para que fosse atribuída a prioridade ao referido tratamento e impediram, em particular, que fosse implantada no território desse Estado‑Membro, pelo menos, uma unidade de regeneração desses óleos.
19 Por último, a Comissão considera que a publicação do documento sob a epígrafe «Nova estratégia de gestão dos óleos usados» é irrelevante. O mesmo se pode afirmar quanto às outras iniciativas anunciadas pelas autoridades portuguesas.
20 O Governo português alega que a inexistência de textos normativos não é suficiente para provar que se verifica o incumprimento do artigo 3.°, n.° 1, da directiva, pois, do ponto de vista teórico, não é necessariamente à legislação nacional que cabe concretizar o objectivo visado por essa disposição. Ora, a legislação nacional define as condições a que fica sujeita a operação de regeneração de óleos usados em termos que não comprometem os objectivos da directiva.
21 O referido governo sustenta que as quantidades de óleos usados recolhidos, especialmente os de boa qualidade, não atingem o limite mínimo de rentabilidade económica. Além disso, é impossível proibir a exportação de óleos usados para valorização energética, impossibilidade que desincentiva potenciais investidores numa unidade de regeneração no território nacional, dado que não têm a garantia de que os óleos usados recolhidos serão canalizados para essa unidade.
22 Quanto à questão da exportação de óleos usados, o Governo português alega que as possibilidades de intervenção das autoridades competentes, ao abrigo do artigo 7.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 259/93, não constituem um instrumento susceptível de impedir a exportação de óleos usados destinados a valorização energética, mesmo que existisse suficiente capacidade de regeneração ao nível nacional. Com efeito, a referida disposição não permite aos Estados‑Membros fundamentarem as restrições às exportações de óleos usados destinados a valorização energética como medidas proteccionistas de uma indústria nacional de regeneração desses óleos.
23 O Governo português salienta que, a par das restrições financeiras, técnicas e regulamentares, a dimensão do mercado português demonstra as dificuldades enfrentadas na concretização da regeneração dos óleos usados, tendo em conta os referidos limites mínimos de referência considerados relativamente à rentabilidade de semelhante processo. Afirma ter envidado reais esforços para minimizar as restrições económicas, técnicas e administrativas que enfrenta na concretização da prioridade à regeneração desse tipo de resíduos.
24 O Governo português explica que o ponto de equilíbrio de uma unidade de regeneração depende dos custos de fornecimento dos óleos usados, os quais dependem largamente das circunstâncias locais, do preço de mercado do crude e da tecnologia de regeneração utilizada. Ora, a menos que existam mercados cativos para os óleos de base resultantes da regeneração, as grandes instalações estão mais aptas para resistir às grandes variações do preço do crude e para manterem uma suficiente rentabilidade económica a longo prazo.
25 O Governo português sublinha, a este respeito, que não obstante as restrições de ordem técnica, económica e administrativa terem desincentivado o surgimento de unidades de regeneração de óleos usados por parte dos operadores do sector, as autoridades nacionais estão decididas a implementar uma gestão deste resíduo que dê efectivamente prioridade à regeneração.
26 Nas suas alegações de intervenção em apoio dos pedidos da República Portuguesa, o Governo finlandês considera que, na apreciação da praticabilidade e da rentabilidade da regeneração do ponto de vista económico, há que ter em consideração, designadamente, a quantidade de óleos usados produzida, as distâncias de transporte, os custos de produção, bem como as condições de mercado. Consequentemente, as condições de regeneração devem ser examinadas caso a caso no Estado‑Membro em causa. Com efeito, a situação do mercado constitui um dos factores que influenciam as condições da regeneração.
27 A este propósito, o referido governo alega que o preço do óleo de base variou muito. Essa variação de preços agrava os riscos inerentes aos investimentos efectuados no sector da regeneração de óleos usados. Esse risco é aumentado pela tendência para a baixa do consumo de lubrificantes, resultante do facto de actualmente serem utilizados lubrificantes sintéticos, pois estes são de melhor qualidade.
28 O Governo finlandês acrescenta que, na hipótese de a legislação nacional instituir uma exigência imperativa de regeneração e de não existir uma unidade de regeneração no Estado‑Membro em causa, os óleos usados devem ser transportados para outro Estado‑Membro, a fim de aí serem regenerados. Nesse caso, não devem ser tomados em consideração os custos excessivos para o exportador devido ao transporte e à regeneração nem a circunstância de a transferência poder não ser razoável devido aos seus efeitos no ambiente.
Apreciação do Tribunal de Justiça
29 A título preliminar, importa recordar que, como o Tribunal decidiu no seu acórdão de 9 de Setembro de 1999, Comissão/Alemanha (C‑102/97, Colect., p. I‑5051, n.° 35), um dos objectivos principais da directiva era conceder prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração. Este objectivo, consignado no segundo considerando da Directiva 87/101, deve‑se ao facto de a regeneração ser a valorização mais racional dos óleos usados, tendo em conta as economias de energia que permite realizar.
30 Quanto à acusação, por parte da Comissão, de não observância do artigo 3.°, n.° 1, da directiva, deve referir‑se desde já que a regulamentação nacional existente não contém qualquer norma que, como prescreve a referida disposição, determine que é dada prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração.
31 Note‑se, igualmente, que a própria República Portuguesa reconheceu que as autoridades competentes devem empreender acções concretas no sentido de consagrar essa prioridade nos diplomas de natureza jurídica vinculativa. Com efeito, o Governo português informou, a esse respeito, que é necessário alterar a legislação nacional nesta matéria, de forma a estabelecer as condições necessárias para instaurar essa prioridade, e que foi com esse desígnio que foi elaborado o documento «Nova estratégia de gestão dos óleos usados».
32 Ora, como o Tribunal decidiu no n.° 25 do seu acórdão de 15 de Julho de 2004, Comissão/Reino Unido (C‑424/02, ainda não publicado na Colectânea), se é aceitável que os Estados‑Membros possam, num primeiro momento, efectuar estudos e elaborar relatórios com o objectivo de definir as modalidades de eliminação dos óleos usados, é, no entanto, necessário que estas diligências preparatórias sejam acompanhadas de medidas concretas destinadas a dar prioridade à regeneração, a fim de cumprirem a obrigação prescrita no artigo 3.°, n.° 1, da directiva.
33 No que respeita ao argumento segundo o qual, tendo em conta as disposições do artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 259/93, seria difícil assegurar em Portugal a rentabilidade de unidades de regeneração de óleos usados, basta observar que, por força dessas mesmas disposições, as autoridades competentes dos Estados‑Membros têm o poder de suscitar objecções à transferência de resíduos, incluindo óleos usados, destinados a valorização noutro Estado‑Membro.
34 Com efeito, como observou, com razão, o advogado‑geral no n.° 52 das suas conclusões, se a República Portuguesa tivesse assegurado, como impõe o artigo 3.°, n.° 1, da directiva, a prioridade da regeneração dos óleos usados no seu território, as autoridades competentes poderiam, por esse motivo, suscitar objecções à transferência desses resíduos para outros Estados‑Membros.
35 Quanto ao argumento invocado pela República Portuguesa, de que a instalação de unidades de regeneração no território desse Estado‑Membro não é rentável e que, nessas condições e atendendo ao princípio da proporcionalidade, as obrigações dos Estados‑Membros interessados deveriam ser moduladas em função das circunstâncias concretas existentes nos mesmos, importa recordar que, como o Tribunal decidiu nos n. os 35 e 43 do seu acórdão Comissão/Alemanha, já referido, um dos objectivos principais da directiva era dar prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração. Por conseguinte, considerar que a situação técnica, económica e administrativa existente num Estado‑Membro é necessariamente constitutiva de restrições que obstam à adopção das medidas previstas no artigo 3.°, n.° 1, da directiva equivaleria a privar esta disposição de efeito útil, visto que a obrigação imposta aos Estados‑Membros seria limitada pela manutenção do statu quo , de forma que não haveria nenhuma obrigação real de tomar as medidas necessárias em prol do tratamento prioritário dos óleos usados por regeneração.
36 Além disso, relativamente a essa prioridade, observe‑se que, como o Tribunal sublinhou nos n. os 38 e 39 do acórdão Comissão/Alemanha, já referido, a alusão às «restrições de ordem técnica, económica e administrativa» previstas no artigo 3.°, n.° 1, da directiva faz parte de uma disposição que exprime de modo global a obrigação imposta aos Estados‑Membros, e que, com essa indicação, o legislador comunitário não quis prever excepções limitadas a uma norma de aplicação geral, mas sim definir o âmbito de aplicação e o conteúdo de uma obrigação positiva que consiste em garantir a prioridade do tratamento dos óleos usados por regeneração.
37 Pelo exposto, há que julgar procedente o pedido da Comissão.
38 Por conseguinte, há que declarar que a República Portuguesa, ao não ter adoptado as medidas necessárias para dar prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração, quando as restrições de ordem técnica, económica e administrativa o permitem, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.°, n.° 1, da directiva.
Quanto às despesas
39 Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se tal tiver sido requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Portuguesa e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas. Em conformidade com o disposto no artigo 69.°, n.° 4, do Regulamento de Processo, a República da Finlândia suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:
1) A República Portuguesa, ao não ter adoptado as medidas necessárias para dar prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração, quando as restrições de ordem técnica, económica e administrativa o permitem, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 75/439/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à eliminação dos óleos usados, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 87/101/CEE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986.
2) A República Portuguesa é condenada nas despesas.
3) A República da Finlândia suporta as suas próprias despesas.
Assinaturas.
1 – Língua do processo: português. Top
Full & Egal Universal Law Academy