Arrêt de la Cour
Processos apensos C-53/02 e C-217/02
Commune de Braine-le-ChâteauMichel Tillieut e o.
contra
Région wallonne
[pedidos de decisão prejudicial apresentados pelo Conseil d’État (Bélgica)]
«Directivas 75/442/CEE e 91/156/CEE – Resíduos – Planos de gestão – Locais e instalações apropriadas para a eliminação dos resíduos – Autorização na falta de um plano de gestão que inclua um mapa geográfico com a indicação precisa dos locais previstos para a eliminação»
Conclusões do advogado-geral J. Mischo apresentadas em 25 de Setembro de 2003 Acórdão do Tribunal de Justiça (Sexta Secção) de 1 de Abril de 2004
Sumário do acórdão
1. Ambiente – Resíduos – Directiva 75/442 – Obrigação das autoridades competentes de elaborarem um ou vários planos de gestão de resíduos – Locais e instalações apropriados para a eliminação – Obrigação, para efeitos da emissão da autorização, de os fazer constar de um mapa geográfico ou de determinar critérios de localização suficientemente precisos
(Directiva 75/442 do Conselho, alterada pela Directiva 91/156, artigos 7.° e 9.°)
2. Ambiente – Resíduos – Directiva 75/442 – Obrigação dos Estados‑Membros de elaborarem planos de gestão de resíduos dentro de um prazo razoável – Alcance
(Directivas do Conselho 75/442, alterada pela Directiva 91/156, artigo 7.°, n.° 1, e 91/156, artigo 2.°, n.° 1, primeiro parágrafo)
3. Ambiente – Resíduos – Directiva 75/442 – Não elaboração, dentro do prazo fixado, de um ou vários planos de gestão de resíduos relativos aos locais ou instalações apropriados para a eliminação – Emissão de autorizações individuais de exploração – Admissibilidade
(Directiva 75/442 do Conselho, alterada pela Directiva 91/156, artigos 4.°, 5.°, 7.° e 9.°)
1. O artigo 7.° da Directiva 75/442, relativa aos resíduos, com a redacção dada pela Directiva 91/156, deve ser interpretado no sentido de que o ou os planos de gestão que as autoridades competentes dos Estados‑Membros têm de aprovar por força dessa disposição devem incluir ou um mapa geográfico que determine o lugar exacto da implantação de locais de eliminação de resíduos ou critérios de localização suficientemente precisos para que a autoridade competente para a emissão de uma autorização nos termos do artigo 9.° da directiva possa determinar se o local ou a instalação em causa se inscreve no âmbito da gestão prevista no plano.
(cf. n.° 35, disp. 1)
2. O artigo 7.°, n.° 1, da Directiva 75/442, relativa aos resíduos, com a redacção dada pela Directiva 91/156, deve ser interpretado no sentido de que os Estados‑Membros têm que elaborar os planos de gestão de resíduos num prazo razoável, que pode exceder o prazo de transposição da Directiva 91/156, previsto no seu artigo 2.°, n.° 1, primeiro parágrafo.
(cf. n.° 38, disp. 2)
3. Os artigos 4.°, 5.° e 7.° da Directiva 75/442, relativa aos resíduos, com a redacção dada pela Directiva 91/156, conjugados com o seu artigo 9.°, devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a que um Estado‑Membro que não tenha adoptado, no prazo fixado, um ou mais planos de gestão de resíduos relativos aos locais e instalações apropriados para a eliminação destes emita autorizações individuais de exploração de instalações desse tipo.
(cf. n.° 46, disp. 3)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
1 de Abril de 2004(1)
«Directivas 75/442/CEE e 91/156/CEE – Resíduos – Planos de gestão – Locais e instalações apropriadas para a eliminação dos resíduos – Autorização na falta de um plano de gestão que inclua um mapa geográfico com a indicação precisa dos locais previstos para a eliminação»
Nos processos apensos C-53/02 e C-217/02,
que têm por objecto pedidos dirigidos ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 234.º CE, pelo Conseil d'État (Bélgica), destinados a obter, nos litígios pendentes neste órgão jurisdicional entre
Commune de Braine-le-Château (C-53/02),Michel Tillieut e o. (C-217/02)
e
Région wallonne,
sendo interveniente:BIFFA Waste Services SA (C-53/02),Philippe Feron (C-53/02),Philippe De Codt (C-53/02)ePropreté, Assainissement, Gestion de l'environnementSA (PAGE) (C-217/02),
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), com a redacção dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (JO L 78, p. 32),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),,
composto por C. Gulmann, exercendo as funções de presidente da Sexta Secção, J. N. Cunha Rodrigues (relator), J.-P. Puissochet, R. Schintgen e F. Macken, juízes,
advogado-geral: J. Mischo,
secretário: M.-F. Contet, administradora principal,
vistas as observações escritas apresentadas:
– em representação da commune de Braine-le-Château, por P. Levert, avocat,
– em representação de M. Tillieut e o., por J. Sambon, avocat,
– em representação da Région wallonne, por P. Lambert (C-53/02) e por E. Orban de Xivry e J.-F. Cartuyvels C-217/02), avocats,
– em representação da BIFFA Waste Services SA, por B. Deltour, avocat,
– em representação de P. Feron e P. De Codt, por J. Sambon,
– em representação da Propreté, Assainissement, Gestion de l'environnement SA (PAGE), por F. Haumont, avocat,
– em representação do Governo neerlandês, por N. A. J. Belet (C-53/02) e por H. G. Sevenster (C-217/02), na qualidade de agentes,
– em representação do Governo austríaco, por C. Pesendorfer, na qualidade de agente (C-53/02),
– em representação do Governo do Reino Unido, por K. Manji, na qualidade de agente, assistido por D. Wyatt, QC (C-217/02),
– em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por C.-F. Durand e M. Konstantinidis, na qualidade de agentes (C-53/02 e C-217/02),
ouvidas as alegações da commune de Braine-le-Château, representada por L. Evrard, avocat, de M. Tillieut e o., representados por J. Sambon, da Région wallonne, representada por E. Orban de Xivry e F. Krenc, avocat, de P. Feron e P. De Codt, representados por J. Sambon, da BIFFA Waste Services SA, representada por B. Deltour, da Propreté, Assainissement, Gestion de l'environnement SA (PAGE), representada por F. Haumont, do Governo francês, representado por E. Puisais, na qualidade de agente, do Governo do Reino Unido, representado por D. Wyatt, e da Comissão, representada por C.-F. Durand e M. Konstantinidis, na audiência de 26 de Junho de 2003,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 25 de Setembro de 2003,
profere o presente
Acórdão
1 Por acórdãos de 8 de Fevereiro de 2002 (C‑53/02) e de 28 de Maio de 2002 (C‑217/02), entrados no Tribunal de Justiça, respectivamente, em 21 de Fevereiro e 13 de Junho seguintes, o Conseil d'État submeteu, nos termos do artigo 234.º CE, diversas questões prejudiciais relativas à interpretação da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), com a redacção dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (JO L 78, p. 32, a seguir «directiva»).
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de dois litígios entre, respectivamente, a commune de Braine-le-Château (C‑53/02), M. Tillieut, a association des habitants de Louvain‑la‑Neuve ASBL, W. Grégoire (C‑217/02, a seguir «M. Tillieut e o.») e a Région wallonne (Região da Valónia) a respeito da autorização de exploração de locais destinados à eliminação de resíduos.
Enquadramento jurídico
Regulamentação comunitária
3 Resulta da leitura conjugada do artigo 1.º, alínea e), e do anexo II A da directiva que, para efeitos da referida directiva, se entende por «eliminação» dos resíduos, entre outras operações, o «[d]epósito à superfície ou no subsolo (por exemplo, depósito em aterro, etc.)», o «[t]ratamento em meio terrestre», a «[i]njecção em profundidade» e a «[l]agunagem».
4 O artigo 3.º, n.º 1, da directiva dispõe:
«Os Estados‑Membros tomarão medidas adequadas para promover:
a) Em primeiro lugar, a prevenção ou a redução da produção e da nocividade dos resíduos através, nomeadamente:
– do desenvolvimento de tecnologias limpas e mais económicas em termos de recursos naturais,
– do desenvolvimento técnico e colocação no mercado de produtos concebidos de modo a não contribuírem ou a contribuírem o menos possível, em virtude do seu fabrico, utilização ou eliminação, para aumentar a quantidade ou a nocividade dos resíduos e dos riscos de poluição,
– do desenvolvimento de técnicas adequadas de eliminação de substâncias perigosas contidas em resíduos destinados a aproveitamento;
[…]»
5 O artigo 4.º da directiva dispõe:
«Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam aproveitados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem utilizar processos ou métodos susceptíveis de agredir o ambiente e, nomeadamente:
– sem criar riscos para a água, o ar, o solo, a fauna ou a flora,
– sem causar perturbações sonoras ou por cheiros,
– sem danificar os locais de interesse e a paisagem.
Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para proibir o abandono, a descarga e a eliminação não controlada de resíduos.»
6 O artigo 5.º da directiva dispõe:
«1. Em cooperação com outros Estados‑Membros, e sempre que tal se afigurar necessário ou conveniente, os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para a constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação tendo em conta as melhores tecnologias disponíveis que não acarretem custos excessivos. Esta rede deverá permitir que a Comunidade no seu conjunto se torne auto-suficiente em matéria de eliminação de resíduos e que os Estados‑Membros tendam para esse objectivo cada um por si, tendo em conta as circunstâncias geográficas ou a necessidade de instalações especializadas para certos tipos de resíduos
2. Esta rede deverá além disso permitir a eliminação de resíduos numa das instalações adequadas mais próxima, graças à utilização dos métodos e das tecnologias mais adequadas para assegurar um nível elevado de protecção do ambiente e da saúde pública.»
7 O artigo 7.º da directiva tem a seguinte redacção:
«1. Para realizar os objectivos referidos nos artigos 3.º, 4.º e 5.º, a ou as autoridades competentes mencionadas no artigo 6.º devem estabelecer, logo que possível, um ou mais planos de gestão de resíduos. Esses planos incidirão nomeadamente sobre:
– o tipo, a quantidade e a origem dos resíduos a aproveitar ou a eliminar,
– normas técnicas gerais,
– disposições especiais relativas a resíduos específicos,
– locais ou instalações apropriados para a eliminação.
Esses planos podem abranger, por exemplo:
– as pessoas singulares ou colectivas habilitadas a proceder à gestão dos resíduos,
– as estimativas dos custos das operações de aproveitamento e eliminação,
– as medidas susceptíveis de incentivar a racionalização da recolha, da triagem e do tratamento dos resíduos.
2. Se necessário os Estados‑Membros colaborarão com os outros Estados‑Membros interessados e com a Comissão na elaboração desses planos e comunicá-los-ão à Comissão.
3. Os Estados‑Membros poderão tomar as medidas necessárias para impedir a circulação de resíduos não conformes com os seus planos de gestão dos mesmos. Comunicarão essas medidas à Comissão e aos Estados‑Membros.»
8 Nos termos do artigo 9.º da directiva:
«1. Para efeitos de aplicação dos artigos 4.º, 5.º e 7.º, qualquer estabelecimento ou empresa que efectue as operações referidas no anexo II A deve obter uma autorização da autoridade competente referida no artigo 6.º
Esta autorização referir-se-á nomeadamente:
– aos tipos e quantidades de resíduos,
– às normas técnicas,
– às precauções a tomar em matéria de segurança,
– ao local de eliminação,
– ao método de tratamento.
2. As autorizações podem ser concedidas por um período determinado, ser renovadas, vir acompanhadas de condições e obrigações ou, nomeadamente nos casos em que o método de eliminação previsto não seja aceitável do ponto de vista da protecção do ambiente, ser recusadas.»
9 De acordo com o artigo 2.º, n.º 1, primeiro parágrafo, da Directiva 91/156, os Estados‑Membros deveriam, por um lado, adoptar as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento a essa directiva o mais tardar em 1 de Abril de 1993 e, por outro, desse facto informar imediatamente a Comissão.
10 A Directiva 1999/31/CE do Conselho, de 26 de Abril de 1999, relativa à deposição de resíduos em aterros (JO L 182, p. 1), que entrou em vigor em 16 de Julho de 1999 e cujas disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para lhe dar cumprimento deviam ser adoptadas pelos Estados‑Membros o mais tardar dois anos após esta última data, precisa, no seu artigo 8.º, alínea b):
«Os Estados‑Membros tomarão medidas para que:
[…]
b) O projecto de aterro esteja conforme com o plano ou planos pertinentes de gestão de resíduos previstos no artigo 7.º da Directiva 75/442/CEE».
Regulamentação nacional
11 Nos termos do artigo 24.° do Decreto de 27 de Junho de 1996, relativo aos resíduos (Moniteur belge de 2 de Agosto de 1996, a seguir «decreto»):
«1. O Governo aprova, nos termos dos artigos 11.º a 16.º do Decreto de 21 de Abril de 1994, relativo à planificação em matéria de ambiente no âmbito do desenvolvimento duradouro, um plano de gestão de resíduos. Este plano constitui um programa sectorial na acepção deste decreto. Pode incluir uma planificação por tipo de resíduos ou por sector de actividades.
O plano inclui nomeadamente:
1.° uma descrição dos tipos, quantidades e origens dos resíduos, das modalidades de gestão dos resíduos produzidos e transportados anualmente, das instalações que estão a ser exploradas e dos locais ocupados;
2.° um inventário das medidas regulamentares e gerais em vigor, com impacto na gestão dos resíduos;
3.° uma descrição da evolução provável no sector e dos objectivos a atingir em matéria de gestão dos resíduos;
4.° os projectos e acções a desenvolver em matéria de prevenção, valorização e eliminação, as modalidades técnicas de gestão previstas e as pessoas singulares ou colectivas habilitadas a proceder à gestão de resíduos.
O plano é acompanhado de elementos relativos às suas implicações orçamentais para os poderes públicos, aos seus efeitos previsíveis sobre a economia em geral a curto, médio e longo prazo, e às suas consequências previsíveis sobre o ambiente.
2. O governo aprova, de acordo com o procedimento previsto nos artigos 25.º e 26.º, um plano de centros de enterramento técnico que comporte os locais susceptíveis de serem destinados à implantação e exploração de centros de enterramento técnico, com excepção dos centros de enterramento reservados ao uso exclusivo do produtor de resíduos.
Não poderá ser autorizado nenhum centro de enterramento técnico, com excepção dos que se destinam ao uso exclusivo do produtor de resíduos, para além dos que estejam previstos no plano a que se refere o presente número.»
12 Em cumprimento do artigo 24.º, n.os 1 e 2, do decreto, o governo valão aprovou, por um lado, em 15 de Janeiro de 1998, o plano valão de resíduos «Horizon 2010» (Moniteur belge de 21 de Abril de 1998, p. 11806, a seguir «plan ‘horizon 2010’»), e, por outro, em 1 de Abril de 1999, o plano dos centros de enterramento técnico (Moniteur belge de 13 de Julho de 1999, p. 26747, a seguir «CET»), que entrou em vigor em 13 de Julho de 1999. Ambos os planos foram comunicados à Comissão no âmbito da transposição do artigo 7.º da directiva.
13 O artigo 70.º, primeiro parágrafo, do decreto dispõe:
«Enquanto não tiver entrado em vigor o plano dos centros de enterramento técnico a que se refere o artigo 24.º, n.º 2, os pedidos de licença, na acepção do artigo 11.º, para a implantação e a exploração de centros de enterramento técnico e os pedidos de licença de construção, na acepção do artigo 41.º, n.º 1, do code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine [Código valão do Ordenamento do Território, do Urbanismo e do Património], que tenham sido declarados admissíveis antes da aprovação do presente decreto pelo Parlamento podem ser autorizados nas zonas industriais, agrícolas e de extracção, tal como estas zonas são definidas nos artigos 172.º, 176.º e 182.º do mesmo código.»
Os litígios nos processos principais e as questões prejudiciais
Processo C-53/02
14 Por decisão de 21 de Maio de 1999, o Governo valão concedeu à sociedade BIFFA Waste Services SA (a seguir «BIFFA») uma autorização individual de extensão e de exploração de um centro de enterramento técnico de resíduos sito em Braine‑le‑Château (Bélgica). Essa autorização respeitava, nomeadamente, à extensão do local de eliminação dos resíduos de Cour‑au‑Bois Nord no local circunvizinho de Cour‑au‑Bois Sud.
15 A commune de Braine‑le‑Château (a seguir «Braine‑le‑Château»), apoiada por P. Feron, e P. De Codt interpôs no Conseil d'État um recurso de anulação da autorização emitida em 21 de Maio de 1999. Em apoio do seu pedido, invoca, entre outros argumentos, uma violação dos artigos 4.º, 5.º, 7.º e 9.º da directiva. Considera que, não obstante o disposto no artigo 7.º da directiva e no artigo 24.°, n.º 2, do decreto, à data da emissão da autorização, ainda não tinha sido elaborado qualquer plano pelo Governo valão. De facto, por um lado, o plano «horizon 2010» não constitui essa planificação e, por outro, o CET não estava em vigor na data acima referida. Braine‑le‑Château acrescenta que o local de Cour‑au‑Bois Sud não está incluído no CET e daí decorre que a referida autorização foi emitida para um local não referenciado numa planificação dos locais de eliminação de resíduos.
16 O Governo valão afirma que o plano «horizon 2010» contém a planificação prevista no artigo 7.º, n.º 1, da directiva e que o referido local aí figura. A BIFFA, interveniente na causa principal, alega que em nada está provado que o artigo 7.º da directiva implica necessariamente uma planificação dos aterros como a efectuada no CET da Região da Valónia.
17 Na réplica, Braine‑le‑Château refere, nomeadamente, que o plano «horizon 2010» é um documento geral de orientação política que não cumpre as exigências do artigo 7.º da directiva e que esse plano reproduz a lista dos centros de enterramento técnico existentes, com exclusão dos potenciais locais de exploração, pelo que o local de Cour‑au‑Bois Nord está aí incluído, ao passo que o de Cour‑au‑Bois Sud não é aí mencionado. O mesmo se verifica relativamente ao CET, pois apenas o local de Cour‑au‑Bois Nord figura na lista dos centros autorizados, ao passo que o local de Cour‑au‑Bois Sud não é mencionado na lista dos novos locais seleccionados pelo plano. O artigo 70.º do decreto de forma alguma pode constituir a planificação prevista na directiva, na medida em que tal disposição não constitui uma determinação dos «locais apropriados», nos termos do artigo 7.º, n.º 1, primeiro parágrafo, da directiva, uma vez que essa determinação pressupõe um confronto do local proposto com as outras exigências dessa directiva, nomeadamente a protecção da saúde humana e do ambiente.
18 Nestas condições, o Conseil d'État suspendeu a instância e decidiu submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1. A obrigação imposta aos Estados‑Membros pelo artigo 7.º da Directiva 75/442/CEE, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, com a redacção dada pela Directiva 91/156/CEE, de 18 de Março de 1991, de estabelecerem um ou mais planos de gestão de resíduos relativos nomeadamente aos ‘locais ou instalações apropriados para a eliminação’ significa que os Estados destinatários da directiva estão obrigados a mencionar num mapa geográfico os locais precisos em que se situarão os locais de eliminação dos resíduos ou a estabelecer critérios de localização suficientemente precisos para que a autoridade competente encarregada da emissão de uma autorização nos termos do artigo 9.º da directiva possa determinar se o local ou a instalação se inscreve no quadro da gestão prevista pelo plano?
2. Os artigos 4.º, 5.º e 7.º da Directiva 75/442/CEE, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, com a redacção dada pela Directiva 91/156/CEE, de 18 de Março de 1991, conjugados ou não com o artigo 9.º da mesma directiva, opõem-se a que um Estado-Membro que não adoptou, no prazo fixado, um ou mais planos de gestão de resíduos relativos aos ‘locais ou instalações apropriados para a eliminação’ emita autorizações individuais de exploração de instalações de eliminação de resíduos, como os depósitos de resíduos?»
Processo C-217/02
19 Por despacho ministerial de 16 de Dezembro de 1998, a Propreté, Assainissement, Gestion de l'Environnement SA (a seguir «PAGE») foi autorizada a explorar um centro de enterramento técnico (aterro) em Mont‑Saint‑Guibert (Bélgica), na localidade designada «Les trois burettes». O referido despacho fixa as condições de «pós-gestão» e institui um comité de acompanhamento e um comité científico do referido centro.
20 M. Tillieut e o. e a associação l'Épine blanche ASBL interpuseram recurso de anulação do despacho ministerial de 16 de Dezembro de 1998 no Conseil d’État. Sendo as causas conexas, os dois processos foram apensos no processo principal. Contudo, a referida associação desistiu do seu recurso.
21 M. Tillieut e o. alegam, nomeadamente, que a autorização foi concedida por esse despacho para um local não referenciado numa planificação dos locais de eliminação de resíduos, contrariando, por um lado, os artigos 7.º, n.º 1, e 9.º, da directiva e, por outro, o artigo 24.º, n.º 2, do decreto. Alegam, no essencial, que o referido artigo 7.º impõe uma planificação espacial dos locais de eliminação, que o prazo de transposição foi excedido, que o plano «horizon 2010» não constitui a planificação espacial exigida pela directiva e que o CET só existia em projecto no momento em que o despacho foi adoptado. Acrescentam que o artigo 70.º do decreto não cumpre a exigência de planificação prevista na directiva, que pressupõe, para ser executada, uma determinação dos «locais apropriados» e o confronto do local proposto com os outros requisitos da directiva, ou seja, a protecção da saúde humana e do ambiente.
22 A Região da Valónia alega, designadamente, que os artigos 7.º e 9.º da directiva não têm efeito directo. Além disso, entende que os planos de gestão não têm efeitos vinculativos e que a directiva deixa aos Estados‑Membros o encargo de determinar se o plano deve identificar os locais ou se apenas deve estabelecer os critérios que definem o carácter apropriado dos locais. Refere igualmente que o plano «horizon 2010» inclui diversas disposições relativamente a uma planificação espacial às quais o local objecto do despacho ministerial de 16 de Dezembro de 1998 obedece. A Região da Valónia refere-se igualmente ao projecto de CET, autorizado provisoriamente por despacho de 30 de Abril de 1998, que tem em consideração o aterro de Mont‑Saint‑Guibert. Por último, a Região da Valónia considera que, ao indicar as zonas dos planos sectoriais susceptíveis de acolherem transitoriamente centros de enterramento técnico, o artigo 70.º do decreto constitui uma transposição adequada do artigo 7.º da directiva.
23 A PAGE, interveniente no processo principal, considera que o artigo 7.º da directiva não implica uma planificação espacial das instalações de gestão de resíduos. Na realidade, essa disposição tem em vista uma planificação de natureza técnica e não geográfica. A directiva não indica o âmbito jurídico dos planos de gestão de resíduos e a PAGE conclui daí, por um lado, que estes planos não são necessariamente de natureza regulamentar e, por outro, que a concessão de uma autorização não deve estar necessariamente subordinada a qualquer planificação espacial. Alega igualmente que o decreto preenche o requisito de planificação espacial constante do referido artigo 7.º e que o mesmo acontece no que respeita ao plano «horizon 2010». Por último, a PAGE acentua que não há um prazo para a transposição do referido artigo 7.º e que o Reino da Bélgica não foi demandado pela Comissão no âmbito do processo por incumprimento previsto no Tratado CE.
24 Nestas condições, o Conseil d'État suspendeu a instância e decidiu submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) A obrigação imposta aos Estados‑Membros pelo artigo 7.º da Directiva 75/442/CEE, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, com a redacção dada pela Directiva 91/156/CEE, de 18 de Março de 1991, de estabelecerem um ou mais planos de gestão de resíduos relativos nomeadamente aos ‘locais ou instalações apropriados para a eliminação’ significa que os Estados destinatários da directiva estão obrigados a mencionar num mapa geográfico os locais precisos em que se situarão as instalações de eliminação dos resíduos ou a estabelecer critérios de localização suficientemente precisos para que a autoridade competente encarregada da emissão de uma autorização nos termos do artigo 9.º da directiva possa determinar se o local ou a instalação se inscreve no quadro da gestão prevista pelo plano?
2) O artigo 7.º da Directiva 75/442/CEE, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, com a redacção dada pela Directiva 91/156/CEE, de 18 de Março de 1991, conjugado ou não com o artigo 9.° da mesma directiva ou com qualquer outra disposição da mesma directiva, opõe-se a que um Estado‑Membro que não adoptou, no prazo fixado, um ou mais planos de gestão de resíduos relativos aos ‘locais ou instalações apropriados para a eliminação’ emita autorizações individuais de exploração de instalações de eliminação de resíduos, como os depósitos de resíduos?
3) O artigo 7.°, n.° 1, da Directiva 75/442/CEE, de 15 de Julho de 1975, com a redacção dada pela Directiva 91/156/CEE, de 18 de Março de 1991, significa que o plano ou os planos relativos nomeadamente aos ‘locais ou instalações apropriados para a eliminação’ devem ser estabelecidos o mais tardar em 1 de Abril de 1993 ou significa que devem ser estabelecidos num prazo razoável, que pode exceder o prazo de transposição da directiva para direito interno?»
25 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça, de 7 de Janeiro de 2003, os dois processos foram apensos para efeitos da fase oral e do acórdão.
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão (processos C‑53/02 e C‑217/02)
26 Através desta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 7.º da directiva deve ser interpretado no sentido de que o ou os planos de gestão que as autoridades dos Estados‑Membros têm que aprovar por força dessa disposição devem incluir um mapa geográfico que determine o lugar exacto da implantação de locais de eliminação de resíduos ou se a referida disposição apenas as obriga a definir critérios de localização suficientemente precisos para que a autoridade competente para a emissão de uma autorização nos termos do artigo 9.º da directiva possa determinar se o local ou a instalação em causa se inscreve no âmbito da gestão prevista no plano.
27 De acordo com o artigo 7.º, n.º 1, primeiro parágrafo, da directiva, as autoridades competentes dos Estados‑Membros devem estabelecer, logo que possível, um ou mais planos de gestão de resíduos a fim de se alcançar os objectivos referidos nos artigos 3.º, 4.º e 5.º dessa directiva. Segundo esse número, esses planos incidirão, nomeadamente, sobre o tipo, a quantidade e a origem dos resíduos a aproveitar ou a eliminar, as normas técnicas gerais, todas as disposições especiais relativas a resíduos específicos, bem como os locais e instalações apropriados para a eliminação.
28 Embora resulte da própria redacção dessa disposição que os planos de gestão devem incidir sobre os «locais ou instalações apropriados para a eliminação» dos resíduos, não é por isso que se pode inferir dessa redacção, na falta de qualquer precisão sobre as modalidades de determinação desses locais, que os referidos planos devem necessariamente conter a localização precisa dos locais de eliminação dos resíduos.
29 Além disso, o artigo 9.º, n.º 1, da directiva dispõe que a autorização individual emitida a favor dos estabelecimentos ou das empresas que efectuem operações de eliminação referidas no anexo II A da directiva referir-se-á, nomeadamente, ao «local de eliminação». Esta disposição não exclui a possibilidade de a determinação precisa do local ocorrer apenas na fase da emissão da autorização individual.
30 De qualquer forma, os planos de gestão não podem, em todos os casos, determinar só por si a situação exacta dos locais de eliminação dos resíduos, na medida em que a decisão final relativa a essa localização depende, eventualmente, das normas aplicáveis em matéria de ordenamento do território e, nomeadamente, dos processos de consulta e de decisão seguidos em conformidade com as Directivas 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (JO L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9), com a redacção dada pela Directiva 97/11/CE do Conselho, de 3 de Março de 1997 (JO L 73, p. 5), ou 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1996 relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (JO L 257, p. 26).
31 Contudo, a tese defendida pela PAGE na audiência, segundo a qual os planos de gestão poderiam nem sequer incluir os critérios de determinação dos locais de eliminação, não pode ter acolhimento sob pena de privar de qualquer efeito útil o artigo 7.º, n.º 1, primeiro parágrafo, dessa directiva, na medida em que este dispõe que os planos de gestão incidirão, nomeadamente, sobre os «locais» apropriados para a eliminação de resíduos, conceito que implica uma dimensão geográfica desses planos.
32 Na falta de um mapa geográfico que determine com precisão onde se situarão os futuros locais de eliminação de resíduos, esses critérios de localização devem ser escolhidos à luz dos objectivos prosseguidos pela directiva e formulados de forma suficientemente precisa a fim de permitir, no momento próprio, à autoridade que decidirá de um pedido de autorização individual nos termos do artigo 9.º da directiva determinar claramente o local que melhor corresponda a esses objectivos, tendo em conta os conhecimentos científicos e técnicos mais recentes e os processos técnicos de eliminação concretamente escolhidos.
33 Entre estes objectivos, figura principalmente a protecção da saúde pública e do ambiente, que constitui a própria essência da regulamentação comunitária relativa aos resíduos (acórdão de 2 de Maio de 2002, Comissão/França, C‑292/99, Colect., p. I‑4097, n.º 44). Inclui-se também nesses objectivos a constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação tendo em conta as melhores tecnologias disponíveis que não impliquem custos excessivos, devendo essa rede permitir ainda a eliminação de resíduos numa das instalações adequadas mais próximas (artigo 5º, n.os 1 e 2, da directiva).
34 Como referido no Tribunal de Justiça, os critérios de determinação dos locais de eliminação devem, assim, incidir, eventualmente, sobre as condições geológicas e hidrogeológicas, a distância entre esses locais e os habitats, a proibição de construir instalações próximas de zonas sensíveis ou a existência de infra-estruturas adequadas, tais como a ligação a redes de transporte.
35 Nestas condições, cabe responder à primeira questão que o artigo 7.º da directiva deve ser interpretado no sentido de que o ou os planos de gestão que as autoridades dos Estados‑Membros têm de aprovar por força dessa disposição devem incluir ou um mapa geográfico que determine o lugar exacto da implantação de locais de eliminação de resíduos ou critérios de localização suficientemente precisos para que a autoridade competente para a emissão de uma autorização nos termos do artigo 9.º desta directiva possa determinar se o local ou a instalação em causa se inscreve no âmbito da gestão prevista no plano.
Quanto à terceira questão (processo C-217/02)
36 Através desta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 7.º, n.º 1, da directiva deve ser interpretado no sentido de que os Estados‑Membros podem elaborar os planos de gestão dos resíduos sem estarem vinculados ao prazo de transposição da Directiva 91/156, previsto no seu artigo 2.º, n.º 1, primeiro parágrafo.
37 A esse respeito, o Tribunal de Justiça declarou, no n.º 41 do acórdão Comissão/França, já referido, que a expressão «logo que possível» no texto do artigo 7.º, n.º 1, primeiro parágrafo, da directiva é uma indicação de que o prazo previsto no artigo 2.º, n.º 1, primeiro parágrafo, da Directiva 91/156 para a sua transposição não diz respeito à obrigação de elaboração dos planos de gestão dos resíduos. Com efeito, se fosse esse o caso, a referida expressão ficaria sem conteúdo. Daí conclui o Tribunal de Justiça que a expressão «logo que possível» deve ser interpretada no sentido de que enuncia, em princípio, um prazo razoável para a execução dessa obrigação específica pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros, prazo que é autónomo em relação ao previsto para a transposição dessa directiva.
38 Cabe, pois, responder à terceira questão que o artigo 7.º, n.º 1, da directiva deve ser interpretado no sentido de que os Estados‑Membros têm que elaborar os planos de gestão de resíduos num prazo razoável, que pode exceder o prazo de transposição da Directiva 91/156, previsto no seu artigo 2.º, n.º 1, primeiro parágrafo.
Quanto à segunda questão (processos C-53/02 e C-217/02)
39 Através desta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se os artigos 4.º, 5.º e 7.º da directiva, conjugados com o seu artigo 9.º, se opõem a que um Estado‑Membro que não adoptou, no prazo fixado, um ou mais planos de gestão de resíduos relativos aos locais ou instalações apropriados para a eliminação de resíduos emita autorizações individuais de exploração de locais e instalações desse tipo.
40 Segundo o artigo 9.º, n.º 1, primeiro parágrafo, da directiva, é «[p]ara efeitos de aplicação dos artigos 4.º, 5.º e 7.º» que qualquer estabelecimento ou empresa que efectue as operações referidas no anexo II A da directiva deve obter uma autorização da autoridade competente.
41 Esta expressão significa que se considera que os planos de gestão são postos em prática, na acepção do artigo 7.º da directiva, pela emissão de autorizações individuais que estejam em conformidade com esses planos. Não resulta daí que a falta de adopção de tais planos impeça necessariamente a autoridade competente de emitir qualquer autorização individual.
42 É certo que o facto de não terem sido adoptados planos de gestão pode dar origem a um processo nos termos do artigo 226.º CE contra o Estado‑Membro em causa, a fim de que o Tribunal de Justiça declare verificado um incumprimento das obrigações resultantes do artigo 7.º da directiva. Aliás, o Tribunal de Justiça declarou que o incumprimento da obrigação de elaborar planos de gestão de resíduos deve ser considerado grave (acórdão Comissão/França, já referido, n.º 44).
43 Contudo, o facto de a transposição do artigo 7.º da directiva poder ocorrer depois de expirar o prazo previsto para a transposição dos artigos 4.º, 5.º e 9.º da mesma directiva (v. n.os 37 e 38 do presente acórdão) demonstra que uma autorização de exploração pode ser validamente emitida, não obstante a falta de aprovação prévia de um plano de gestão. Com efeito, exigir que só se possa emitir uma autorização individual depois da aprovação de planos de gestão que obedeçam ao disposto no artigo 7.º da directiva teria como consequência um atraso indevido na aplicação das outras disposições desta directiva, nomeadamente dos artigos 4.º e 5.º, em prejuízo da realização dos objectivos por ela prosseguidos.
44 Esse atraso seria ainda mais inaceitável na medida em que faria correr o risco de levar, em particular, a uma situação em que a eliminação de resíduos ficaria gravemente comprometida pela própria insuficiência de locais de eliminação legalmente disponíveis.
45 É certo que o artigo 8.º, alínea b), da Directiva 1999/31 dispõe que uma autorização de aterro só pode ser emitida se o projecto de aterro estiver em conformidade com o plano ou planos pertinentes de gestão de resíduos, previstos no artigo 7.º da directiva. Contudo, a Directiva 1999/31 não tem aplicação nos processos principais, uma vez que quer a licença emitida em 21 de Maio de 1999 quer o despacho ministerial de 16 de Dezembro de 1998 ocorreram antes de expirar o prazo de transposição desta última directiva.
46 Em face do exposto, cabe responder à segunda questão que os artigos 4.º, 5.º e 7.º da directiva, conjugados com o seu artigo 9.º, devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a que um Estado-Membro que não tenha adoptado, no prazo fixado, um ou mais planos de gestão de resíduos relativos aos locais e instalações apropriados para a eliminação destes emita autorizações individuais de exploração de locais e instalações desse tipo.
Quanto às despesas
47 As despesas efectuadas pelos Governos francês, neerlandês, austríaco e do Reino Unido, bem como pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelo Conseil d'État, por acórdãos de 8 de Fevereiro e 28 de Maio de 2002, declara:
1) O artigo 7.º da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, com a redacção dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, deve ser interpretado no sentido de que o ou os planos de gestão que as autoridades dos Estados‑Membros têm de aprovar por força dessa disposição devem incluir ou um mapa geográfico que determine o lugar exacto da implantação de locais de eliminação de resíduos ou critérios de localização suficientemente precisos para que a autoridade competente para a emissão de uma autorização nos termos do artigo 9.º da directiva possa determinar se o local ou a instalação em causa se inscreve no âmbito da gestão prevista no plano.
2) O artigo 7.º, n.º 1, da Directiva 75/442, com a redacção dada pela Directiva 91/156, deve ser interpretado no sentido de que os Estados‑Membros têm que elaborar os planos de gestão de resíduos num prazo razoável, que pode exceder o prazo de transposição da Directiva 91/156, previsto no seu artigo 2.º, n.º 1, primeiro parágrafo.
3) Os artigos 4.º, 5.º e 7.º da Directiva 75/442, com a redacção dada pela Directiva 91/156, conjugados com o seu artigo 9.º, devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a que um Estado‑Membro que não tenha adoptado, no prazo fixado, um ou mais planos de gestão de resíduos relativos aos locais e instalações apropriados para a eliminação destes emita autorizações individuais de exploração de locais e instalações desse tipo.
Gulmann
Cunha Rodrigues
Puissochet
Schintgen
Macken
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 1 de Abril de 2004.
O secretário
O presidente
R. Grass
V. Skouris
1 – Língua do processo: francês. Top
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