RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-99/89 ( *1 )
I — Factos e tramitação processual
A — Enquadramento jurídico
O artigo 73.o, n.os 1 e 2, do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 do Conselho, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 149, p. 2), antes da sua alteração pelo Regulamento (CEE) n.o 3427/89 do Conselho, de 30 de Outubro de 1989 (JO L 331, p. 1), dispunha:
«1)
O trabalhador assalariado sujeito à legislação de um Estado-membro que não seja a França tem direito, em relação aos membros da sua família que residam no território de outro Estado-membro, às prestações familiares previstas na legislação do primeiro Estado, como se residissem no território deste Estado.
2)
O trabalhador assalariado sujeito à legislação francesa tem direito, em relação aos membros da sua família que residem no território de um Estado-membro que não seja a França, aos abonos de família previstos na legislação do Estado em cujo território residem os referidos membros da família; esse trabalhador deve preencher as condições relativas a um emprego das quais a legislação francesa faz depender o direito às prestações.»
O artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71, actualmente revogado pelo artigo 1.o, n.o 4, do Regulamento n.o 3427/89, previa:
«Antes de 1 de Janeiro de 1973, o Conselho, sob proposta da Comissão, procederá a uma nova apreciação do problema relativo ao pagamento das prestações familiares aos membros da família que não residam no território do Estado competente, tendo em vista alcançar uma solução uniforme para todos os Estados-membros.»
No seu acórdão de 15 de Janeiro de 1986, Pinna (41/84, Colect., p. 1), decidindo sobre um pedido prejudicial apresentado pela Cour de cassation francesa, o Tribunal declarou:
«1)
O artigo 73.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 não é válido na medida em que exclui a atribuição das prestações familiares francesas aos trabalhadores sujeitos à legislação francesa, relativamente aos membros da sua família que residam no território de outro Estado-membro.
2)
A declaração de invalidade do artigo 73.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 não pode ser invocada em apoio de reivindicações relativas a prestações referentes a períodos anteriores à data do presente acórdão, salvo quanto aos trabalhadores que, antes desta data, tenham recorrido aos tribunais ou apresentado uma reclamação equivalente.
»
Na sequência deste acórdão e ainda a propósito do mesmo recurso, a Cour de cassation suspendeu uma vez mais a instância e submeteu ao Tribunal, a título prejudicial, questões relativas às consequências do referido acórdão. No seu acórdão de 2 de Março de 1989, Pinna (359/87, Colect., p. 585), o Tribunal, decidindo sobre esse pedido prejudicial, declarou:
«Enquanto o Conselho não estabelecer novas regras que estejam em conformidade com o artigo 51.o do Tratado CEE, a declaração de invalidade do n.o 2 do artigo 73.o do Regulamento n.o 1408/71 tem como efeito a generalização do sistema de pagamento das prestações familiares definido no n.o 1 do artigo 73.o do mesmo regulamento.»
Em 30 de Outubro de 1989, após o encerramento da fase escrita no presente processo, o Conselho adoptou o Regulamento n.o 3427/89, atrás citado. Nos termos do artigo 1.o, n.o 1, o texto então em vigor do artigo 73.o foi substituído pela redacção seguinte:
«O trabalhador assalariado ou não assalariado sujeito à legislação de um Estado-membro tem direito, para os membros da sua família que residam num território de outro Estado-membro, às prestações familiares previstas pela legislação do primeiro Estado, como se residissem no território deste, sem prejuízo do disposto no anexo VI.
Nos termos do artigo 3.o do Regulamento n.o 3427/89, o referido regulamento aplica-se a partir de 15 de Janeiro de 1986.
O artigo 60.o do acto relativo às condições de adesão do Reino da Espanha e da República Portuguesa e às adaptações dos tratados, anexo ao Tratado de 12 de Junho de 1985, relativo à adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa à Comunidade Econômica Europeia e à Comunidade Europeia da Energia Atòmica (a seguir «acto de adesão»), prevê:
«1)
Até à entrada em vigor da solução uniforme para todos os Estados-membros referida no artigo 99.o do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados, e seus familiares que se desloquem na Comunidade, e o mais tardar até 31 de Dezembro de 1988, os n.os 1 e 3 do artigo 73.o, o n.o 1 do artigo 74.o e o n.o 1 do artigo 75.o do Regulamento (CEE) n.o 1408/71, bem como os artigos 86.o e 88.o do Regulamento (CEE) n.o 574/72 que fixa as modalidades de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 1408/71, não são aplicáveis aos trabalhadores espanhóis que exerçam uma actividade laboral num Estado-membro, com excepção de Espanha, cujos familiares residam em Espanha.
O n.o 2 do artigo 73.o, o n.o 2 do artigo 74.o, o n.o 2 do artigo 75.o e o n.o 9 do artigo 94.o do Regulamento (CEE) n.o 1408/71, bem como os artigos 87.o, 89.o, 98.o e 120.o do Regulamento (CEE) n.o 574/72, são aplicáveis, por analogia, a estes trabalhadores.
Todavia, não ficam prejudicadas as disposições da legislação de qualquer Estado-membro que prevejam serem as prestações familiares devidas em relação aos familiares, independentemente do país em que estes residam.
2)
Não obstante o artigo 6.o do Regulamento (CEE) n.o 1408/71, as seguintes disposições das convenções de segurança social continuam a ser aplicáveis aos trabalhadores espanhóis durante o período referido no n.o 1 :
a)
...
b)
Espanha-Alemanha
N.o 1, pontos 1 a 4, do artigo 40.o da convenção de 4 de Dezembro de 1973, com a redacção dada pelo artigo 2o do acordo complementar de 17 de Dezembro de 1975;
...»
Disposições semelhantes figuram no artigo 220.o do acto de adesão a respeito dos trabalhadores portugueses empregados num Estado-membro que não seja Portugal, cujos membros da família residam em Portugal.
B — Factos
Yáñez-Campoy, demandante no processo principal, é nacional espanhol. Está domiciliado e tem um emprego assalariado na República Federal da Alemanha. Os seus filhos, Francisco José e Enrique, vivem em Espanha.
O Bundesanstalt für Arbeit, organismo alemão competente, pagou ao demandante prestações familiares do montante de 10 DM para o primeiro filho e de 25 DM para o segundo, em conformidade com o artigo 40.o da convenção de segurança social germano-espanhola de 4 de Dezembro de 1973. O montante das prestações familiares previstas pelo artigo 10.o da lei federal relativa às prestações familiares é de 50 DM para o primeiro filho e de 100 DM para o segundo filho.
O demandante reclamou para o Arbeitsamt Frankfurt argumentando que, em vez das prestações familiares pagas, lhe eram devidas prestações familiares correspondentes ao montante fixado pelo artigo 10.o da lei federal relativa às prestações familiares. Tendo a reclamação sido indeferida, o demandante interpôs recurso para o Sozialgericht Frankfurt am Main. O demandante considerou perante esse órgão jurisdicional que, em conformidade com o artigo 60.o do acto de adesão, o artigo 73.o do Regulamento n.o 1408/71 deve ser aplicado a favor dos trabalhadores assalariados espanhóis a partir de Janeiro de 1986, na sequência do acórdão do Tribunal de 15 de Janeiro de 1986, Pinna, atrás citado.
C — Questão prejudicial
Por despacho de 13 de Março de 1989, o Sozialgericht Frankfurt am Main decidiu, nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, suspender a instância até que o Tribunal se pronuncie, a título prejudicial, sobre a questão seguinte:
«A solução uniforme para todos os Estados-membros, prevista pelo artigo 99.o do Regulamento (CEE) n.o 1408/71, entrou em vigor em Janeiro de 1986 e, por consequência, o artigo 73.o, n.o 1, do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 deve ser aplicado a partir de Janeiro de 1986 relativamente aos filhos dos trabalhadores assalariados espanhóis empregados na República Federal que vivam em Espanha?»
Resulta da decisão de reenvio que, na opinião do Sozialgericht, a solução uniforme para todos os Estados-membros no que respeita ao regime das prestações familiares entrou em vigor em Janeiro de 1986, com o acórdão do Tribunal de 15 de Janeiro de 1986, atrás citado, que declarou a invalidade do artigo 73.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 na medida em que exclui a concessão de prestações familiares francesas aos trabalhadores sujeitos à legislação francesa, relativamente aos membros da sua família que residam no território de um Es-tado-membro.
O órgão jurisdicional a quo considera que este acórdão prenche a primeira das duas condições alternativas dos artigos 60.o e do 220.o do acto de adesão, de forma que não é necessário esperar a data de 31 de Dezembro de 1988. O regime comunitário das prestações familiares a favor dos trabalhadores assalariados espanhóis devia, por isso, ser aplicado já a partir de 1 de Janeiro de 1986.
D — Tramitação processual
A decisão do Sozialgericht Frankfurt am Main foi registada na Secretaria do Tribunal em 24 de Março de 1989.
Em conformidade com o artigo 20.o do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, foram apresentadas observações escritas por Yáñez-Campoy, representado por Ángel González Maeztu, da divisão social do consulado de Espanha em Francoforte do Meno, pelo Governo da República Federal da Alemanha, representado por Helmut Kauppcr, Ministerialrat no Ministério Federal do Trabalho e dos Assuntos Sociais, pelo Governo do Reino de Espanha, representado por Javier Conde de Saro, director-geral da coordenação jurídica e institucional comunitária, e por Rosário Silva de la Puerta, abogado del Estado, na qualidade de agentes, pelo Governo da República Portuguesa, representado por Luís Inês Fernandes, director dos serviços de assuntos jurídicos na Direcção-Geral das Comunidades Europeias, e Sebastião Pizarro, subdirector do departamento das relações internacionais e das convenções de segurança social, na qualidade de agentes, pelo Governo da República Francesa, representado por Edwige Belliard, agente, e por Claude Chavance, agente substituto, e pela Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo seu consultor jurídico, Dimitrios Gouloussis, e por Jürgen Grunwald, membro do Serviço Jurídico da Comissão, na qualidade de agentes.
Com base no relatório do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução. Por decisão de 31 de Janeiro de 1990, o Tribunal decidiu também, nos termos do artigo 95.o, n.os 1 e 2 do Regulamento Processual, deferir o processo à Sexta Secção.
H — Observações escritas apresentadas ao Tribunal
Yáñez-Campoy, demandante no processo principal, considera que os acórdãos de 15 de Janeiro de 1986 e de 2 de Março de 1989, atrás citados, afectam directamente o artigo 60.o do acto de adesão na medida em que declaram inválido o artigo 73.o, n.o 2, do Regulamento no 1408/71.
Dada a referida declaração de invalidade, a aplicação do período de transição de três anos previsto pelo artigo 60.o do acto de adesão é agora impossível nas condições acordadas. Por consequência, é necessário interpretar o referido artigo 60.o de forma a resolver o problema da sua aplicabilidade.
A primeira questão que se coloca é a de saber se, tendo em conta que se trata de um acto jurídico autónomo, o acto de adesão é afectado pela declaração de invalidade do artigo 73.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71. Esta questão requer uma resposta afirmativa, na medida em que o artigo 60.o do acto de adesão não remete para qualquer princípio, mas para um artigo determinado do regulamento. A invalidade dessa regra de referência condiciona assim também a aplicabilidade do período de transição em matéria de prestações familiares.
A declaração de invalidade do artigo 73.o, n.o 2, cria um vazio jurídico no artigo 60.o do acto de adesão que não pode pura e simplesmente ser preenchido pela aplicação do artigo 60.o, n.o 2. As disposições das convenções celebradas entre a Espanha e os outros Estados-membros mencionadas no mesmo artigo constituem apenas uma melhoria em relação às regras do artigo 73.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71. Visam montantes superiores àqueles a que os interessados teriam direito nos termos do artigo 73.o, n.o 2, mas, em todo o ocaso, inferióres aos devidos no caso de aplicação do artigo 73.o, n.o 1. A aplicação do artigo 60.o, n.o 2, do acto de adesão está subordinada à validade do artigo 73.o, nf 2, do Regulamento n.o 1408/71.
Ņa opinião do demandante, o vazio jurídico no artigo 60.o do acto de adesão pode ser preenchido tendo em conta a solução elaborada pelo acórdão do Tribunal de 2 de Março de 1989 atrás citado. Nos termos desse acórdão, «as autoridades nacionais são obrigadas a aplicar, mesmo aos trabalhadores sujeitos à legislação francesa, o regime previsto no n.o 1 do artigo 73.o, o qual constitui, no momento, o único sistema de referência válido».
O demandante põe em evidência a contradição existente entre o período transitório relativo às prestações familiares fixado para a Espanha no artigo 60.o e o que havia sido previsto para a República Helénica. O artigo 48.o do acto relativo às condições de adesão da República Helénica e às adaptações dos tratados, anexo ao Tratado de 28 de Maio de 1979, relativo à adesão da República Helénica à Comunidade Económica Europeia e à Comunidade Europeia da Energia Atómica, não contém qualquer disposição semelhante ao n.o 2 do artigo 60.o do acto de adesão da Espanha e de Portugal; pelo contrário, apresenta uma diferença importante e significativa: enquanto as disposições transitórias aplicáveis à República Helénica contém um prazo fixo e único, o dia 31 de Dezembro de 1983, o período de transição para a Espanha contém duas soluções alternativas, ou seja, um prazo máximo que expira em 31 de Dezembro de 1988 e o que constitui de facto uma condição resolutoria, a entrada em vigor da solução uniforme para todos os Estados-membros referida no artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71.
O demandante interroga-se sobre se o acórdão do Tribunal de 15 de Janeiro de 1986 atrás citado constitui a solução uniforme referida no artigo 60.o do acto de adesão. Conclui que esse acórdão permitiu efectivamente chegar a uma solução uniforme para a concessão das prestações familiares.
O demandante interroga-se ainda sobre se a solução que resulta do acórdão de 15 de Janeiro de 1986 é uma solução na acepção do artigo 60.o do acto de adesão. A hipótese da superveniencia da solução uniforme parece estar infirmada pelo facto de o processo previsto no artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71, para o qual remete o artigo 60.o, n.o 1, do acto de adesão, não ter sido iniciado no prazo fixado (31 de Dezembro de 1972). Tendo o acto de adesão sido assinado mais de doze anos após a expiração deste prazo, é impossível que o artigo 60.o do acto de adesão se refira a uma interpretação literal do artigo 99.o do regulamento. As condições que a solução uniforme deve preencher devem, por isso, ser determinadas à luz de uma interpretação teleológica do artigo 60.o do acto de adesão.
O artigo 60.o, n.o 1, do acto de adesão coloca duas condições alternativas. Do mesmo resulta que as partes contratantes tinham a intenção de, durante um período transitório de três anos no máximo, as prestações familiares concedidas aos filhos residentes na Espanha serem abrangidas pelo sistema fixado pelo artigo 73.o, n.o 2, até que um sistema semelhante ao dos outros Estados-membros fosse aplicável aos trabalhadores comunitários empregados em França. As partes na negociação tiveram em mente que, quando se chegasse a uma solução uniforme, o período de transição não constituiria derrogação a essa solução. Com o acórdão de 15 de Janeiro de 1986, atrás citado, que tem força obrigatória, chegou-se à solução uniforme prevista pelo artigo 60.o do acto de adesão, de forma que o objectivo geral fixado pelo artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71 foi atingido e, simultaneamente, a primeira das condições impostas pelo artigo 60.o do acto de adesão deve ser considerada preenchida.
Em conclusão, o demandante considera que, «com base nos acórdãos do Tribunal de 15 de Janeiro de 1986 e de 2 de Março de 1989, o artigo 73.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 não deve ser aplicado ao caso dos autos porque já se chegou a uma solução uniforme para o pagamento das prestações familiares ou, pelo contrário, porque o artigo atrás citado foi declarado inválido e por isso mesmo a referência explícita a essa disposição que consta no artigo 60.o do acto de adesão se tornou inválida».
O Governo da República Federal da Alemanha observa que, nos termos do artigo 60.o do acto de adesão, até à entrada em vigor da solução uniforme para todos os Estados-membros referida no artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71, e o mais tardar até 31 de Dezembro de 1988, o artigo 73.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71 não é aplicável. Pelo contrário, é o artigo 40.o, n.os 1 a 4, da convenção germano-espanhola de 4 de Dezembro de 1973, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 2.o do acordo que a alterou em 17 de Dezembro de 1975, que continua a aplicar-se entretanto. Desde 1 de Janeiro de 1979, este período transitório expirou.
Há que admitir que, na sequência dos acórdãos Pinna, atrás citados, o artigo 73.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71 teria aplicação uniforme em todos os Estados-membros. Contudo, a questão de saber se isso constitui uma «entrada em vigor», na acepção do artigo 60.o, n.o 1, do acto de adesão, da solução uniforme referida no artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71 é duvidosa. Deve responder-se a essa questão pela negativa.
Só se pode falar da entrada em vigor de uma solução uniforme a partir do momento em que o Conselho adoptar e publicar um acto nesse sentido. O período de transição apenas pode ser abreviado pela adopção dum regulamento. A data em que este governo apresentou as suas observações, o Conselho ainda não tinha adoptado uma proposta de regulamento neste sentido.
Um acórdão não é susceptível de substituir a disposição legislativa requerida visto que o termo do prazo devia ser determinado de forma uniforme e segura em relação a todos. Também não é possível, por consequência, encarar uma aplicação por analogia dos efeitos do regulamento do Conselho no caso presente, em que se trata de um esclarecimento trazido por um acórdão do Tribunal, e isto tanto menos quanto os Esta-dos-membros, se tivessem previsto esta evolução do direito, teriam certamente preferido uma limitação clara e inequívoca do prazo a uma tal modalidade.
O Governo da República Federal da Alemanha propõe que se responda ao órgão jurisdicional a quo da forma seguinte:
«A solução uniforme para todos os Estados-membros prevista no artigo 99.o do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 não entrou em vigor em janeiro de 1986; o artigo 73.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71 só deve ser aplicado a partir de 1 de Janeiro de 1989 aos filhos de trabalhadores assalariados espanhóis empregados na República Federal da Alemanha que vivam em Espanha.»
O Governo do Reino de Espanha observa que o problema é determinar se a solução uniforme referida no artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71 ainda não entrou em vigor, caso em que o regime das prestações familiares para um trabalhador espanhol na República Federal da Alemanha é regulado pela convenção germano-espanhola de segurança social, designadamente pelo seu artigo 40.o, ou se, pelo contrário, a solução uniforme entrou em vigor, o que suporia automaticamente que o período transitório previsto pelo artigo 60.o do acto de adesão terminou e que o artigo 73.o do Regulamento n.o 1408/71 é plenamente aplicável aos trabalhadores espanhóis.
A partir do acórdão do Tribunal de 15 de Janeiro de 1986, atrás citado, a dualidade das prestações previstas pelo artigo 73.o do Regulamento n.o 1408/71 desapareceu e apenas subsiste um único regime comum a todos os Estados-membros: a solução uniforme referida pelo artigo 60.o do acto de adesão entrou, pois, em vigor e dessa forma foi posto termo ao período transitório previsto nesse artigo para os trabalhadores espanhóis, como uma solução alternativa, até à entrada em vigor da solução uniforme referida. Esta interpertação encontra abonação no acórdão do Tribunal de 2 de Março de 1989.
Em conclusão, o Governo do Reino de Espanha considera que se deve responder ao órgão jurisdicional a quo que «o acórdão proferido em 15 de Janeiro de 1986 no processo 41/84 trouxe a solução uniforme a que se refere o artigo 60.o do acto de adesão da Espanha e de Portugal às Comunidades Europeias, de forma que o artigo 73.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71 é aplicável a partir do mês de Janeiro de 1986 aos filhos de um trabalhador espanhol empregado na República Federal da Alemanha que residam em Espanha».
O Governo da República Portuguesa observa que a generalização do sistema de pagamento das prestações familiares que o acórdão de 15 de Janeiro de 1986, atrás citado, implicou, contém uma solução uniforme no sentido do artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71.
A razão de ser dos artigos 60.o e 220.o do acto de adesão prendia-se com a ausência no direito comunitário de uma solução para o regime das prestações familiares aplicável uniformemente em todos os Estados-membros.
O artigo 60.o do acto de adesão previa duas possibilidades para a cessação do regime transitório no mesmo previsto: uma duração máxima de aplicação deste regime e a condição de que o regime transitório cessaria na data de entrada em vigor da solução uniforme para todos os Estados-membros referida no artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71.
Com a generalização do sistema de pagamento das prestações familiares definido no artigo 73.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71, como consequência da declaração de invalidade do n.o 2 deste artigo, foi realizada uma das condições alternativas dos artigos 60.o e 220.o do acto de adesão, de tal forma que não é necessário esperar a data de 31 de Dezembro de 1988.
O Governo da República Portuguesa acrescenta que, embora o capítulo do Regulamento n.o 1408/71 relativo às prestações familiares não tenha sido aplicável desde a adesão da Espanha e de Portugal às Comunidades quanto aos trabalhadores migrantes espanhóis e portugueses porque não existia solução uniforme entre os dez outros Estados-membros, seria insensato, tanto do ponto de vista jurídico como do ponto de vista social, que, uma vez alcançada a solução uniforme, a sua aplicação não se generalizasse aos doze Estados-membros, tradu-zindo-se essa não aplicação parcial pela manutenção de uma solução dualista em função da nacionalidade respectiva dos trabalhadores em questão.
A aplicação analógica do artigo 73.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 prevista nos artigos 60.o e 220.o do acto de adesão caducou na medida em que, a partir de 16 de Janeiro de 1986, essa disposição, declarada inválida, desapareceu da ordem jurídica comunitária. Não é possível aplicar por analogia uma disposição juridicamente inválida.
O acórdão de 2 de Março de 1989 não excluiu qualquer situação dos efeitos da generalização, e, por isso, incumbe às instituições competentes de todos os Estados-membros, sem excepção, aplicarem, a partir da data em que o acórdão de 15 de Janeiro de 1986 produz os seus efeitos, o único sistema de referência válido na matéria, ou seja, o artigo 73.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71.
O Governo da República Portuguesa propõe que o Tribunal responda ao órgão jurisdicional a quo da forma seguinte:
«A solução uniforme para todos os Estados-membros resultante da generalização do artigo 73.o, n.o 1, do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 é igualmente aplicável, a partir de 16 de Janeiro de 1986, aos filhos dos trabalhadores espanhóis e portugueses empregados nos outros Estados-membros que residam em Espanha e em Portugal e, por consequência, o período transitório a que se referem os artigos 60.o e 220.o do acto de adesão cessa a partir dessa data.»
O Governo da República Francesa observa que o Regulamento n.o 1408/71 estabelece uma coordenação dos regimes nacionais de segurança social. Não é um regulamento de harmonização e, a esse respeito, o governo invoca a jurisprudência constante do Tribunal (ver, entre outros, o acórdão de 15 de Janeiro de 1986, atrás citado). A própria noção de coordenação não pode excluir as diferenças de tratamento de um Estado para outro resultantes de disparidades entre as diferentes legislações nacionais porque o Regulamento n.o 1408/71 não teve por objectivo alterar os modos de organização dos regimes nacionais de segurança social existentes. A aplicação do princípio de coordenação permite igualmente considerar conforme ao direito comunitário a aplicação, durante um período limitado, de um regime específico em matéria de pagamento de prestações familiares aos nacionais dos novos Estados-membros da Comunidade, tal como o definido nos artigos 60.o e 220.o do acto de adesão.
O presente litígio coloca o problema de saber se uma solução uniforme na acepção do artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71 não foi, de facto, elaborada de forma indirecta na sequência dos acórdãos do Tribunal de 15 de Janeiro de 1986 e de 2 de Março de 1989. Esta questão foi decidida, no que respeita aos Estados-membros, com excepção da Espanha e de Portugal, no acórdão de 2 de Março de 1989. Em contrapartida, a questão do regime aplicável aos trabalhadores espanhóis e portugueses é completamente independente do problema suscitado nos acórdãos Pinna, em virtude da existência de disposições específicas relativas a este regime no acto de adesão.
O Governo da República Francesa contesta a teoria segundo a qual o conjunto das disposições instituídas pelo acto de adesão desapareceu na sequência da declaração de invalidade do artigo 73.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71, e a solução uniforme que põe termo ao período transitorio instituído pelos artigos 60.o e 220.o do acto de adesão está em vigor depois de 15 de Janeiro de 1986. Nessa hipótese, a adopção de uma nova norma pelo Conselho tomar-se-ia inútil.
Tal análise não tem fundamento na medida em que o regime que decorre das disposições atrás citadas do acto de adesão é específico para a Espanha e para Portugal e derrogatório em relação ao regime comum do Regulamento n.o 1408/71. A posição do Governo francês adere à da Comissão e, a esse respeito, invoca a resposta da Comissão perante o Parlamento Europeu, a uma questão escrita respeitante aos artigos 60.o, segundo parágrafo, e 220.o, segundo parágrafo, do acto de adesão.
Embora o Tribunal não se tenha pronunciado sobre a questão de saber se existe em direito comunitário uma solução uniforme na acepção do artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71 na sequência dos seus acórdãos de 15 de Janeiro de 1986 e de 2 de Março de 1989, esclareceu, contudo, neste último acórdão, que competia ao Conselho no futuro pronunciar-se sobre as regras de pagamento das prestações familiares nos termos do artigo 73.o do Regulamento n.o 1408/71.
O Governo francês considera que o acto de adesão, que se situa ao mesmo nível que o Tratado CEE na hierarquia das normas de direito comunitário, pode muito bem conter disposições que derroguem, por um lado, o próprio Tratado, e, por outro, os actos de direito derivado, tais como o Regulamento n.o 1408/71, que são de uma hierarquia inferior a esse acto. De acordo com a jurisprudência constante, o Tribunal afirma que não tem competência para apreciar as disposições do acto de adesão face às disposições do Tratado CEE ou de um acto de direito derivado (ver acórdão de 28 de Abril de 1988, LAISA e CPC Espanha SA, 31/86 e 35/86, Colect., p. 2285).
O Governo francês convida o Tribunal a responder ao órgão jurisdicional a quo que «o regime transitório instituído, nomeadamente no que respeita aos trabalhadores espanhóis, pelo artigo 60.o do acto de adesão, se aplica na ausência de «solução uniforme», na acepção do artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71, decidida pelo Conselho segundo o processo estabelecido por esse artigo, até 31 de Dezembro de 1988. Os trabalhadores espanhóis eram abrangidos então pelo regime definido pelo artigo 73.o, n.o 2, e bem assim pelo artigo 94.o, n.o 9, do Regulamento n.o 1408/71, no caso das cláusulas mais favoráveis da convenção bilateral de segurança social concluída entre a Espanha e o Estado de emprego dos trabalhadores abrangidos».
A Comissão das Comunidades Europeias contesta a tese segundo a qual foi encontrada uma «solução uniforme para todos os Esta-dos-membros», na acepção do artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71, na sequência da declaração de invalidade do artigo 73.o, n.o 2, do mesmo regulamento. Essa interpretação deveria ser recusada pelo facto de o referido artigo 99.o remeter para uma solução uniforme que seria obtida por um regulamento adoptado pelo Conselho sob proposta da Comissão. O Regulamento do Conselho a que se refere o artigo 99.o, atrás citado, não pode ser substituído pelo acórdão do Tribunal, o que é confirmado de forma indirecta pelo acórdão de 2 de Março de 1989, que prevê a aplicação da situação jurídica criada pelo acórdão enquanto o Conselho não tiver instituído um novo regime em matéria de prestações familiares em conformidade com as disposições do artigo 51.o do Tratado CEE.
A Comissão analisa seguidamente a questão de saber se a declaração de invalidade do artigo 73.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 e a decisão de aplicar o sistema geral previsto pelo artigo 73.o, n.o 1, deste mesmo regulamento se repercutem sobre a situação jurídica criada pelo artigo 60.o, n.o 1, segundo parágrafo, do acto de adesão relativamente aos trabalhadores espanhóis, dado que a aplicação por analogia do artigo 73.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 no mesmo prevista também não é possível e que os trabalhadores espanhóis devem também ser submetidos ao sistema definido pelo artigo 73.o, n.o 1, do referido regulamento.
Segundo a Comissão, deve negar-se esse efeito aos acórdãos do Tribunal proferidos nos processos Pinna atrás citados, tendo em conta a diferença de situações jurídicas à partida. Nesses processos, o Tribunal foi chamado a pronunciar-se sobre uma situação que se referia exclusivamente ao dualismo em matéria de concessão de prestações familiares introduzido pelos regimes previstos nos artigo 73.o, n.o 1, por um lado, e 73.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71, por outro. Concretamente, tratou-se, a esse respeito, de saber se o princípio da igualdade de tratamento autorizava um Estado-membro a estar sujeito a um sistema de concessão de prestações familiares diferente do dos nove outros Eştados-mem-bros.
Pelo contrário, o regime previsto pelo artigo 60.o, n.o 1, do acto de adesão refere-se à relação entre os dez Estados-membros originários, por um lado, e a Espanha, por outro. E certo que submete a concessão de prestações familiares aos trabalhadores espanhóis, durante um período de transição, ao mesmo princípio de residência previsto relativamente à França, mas este regime vai ainda para lá do domínio de aplicação do artigo 73.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71, na medida em que não se contenta em submeter o direito de um trabalhador espanhol empregado em França ao princípio da residência, mas se aplica também aos trabalhadores espanhóis empregados noutros Estados-membros. A aplicação por analogia do artigo 73.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 previsto no artigo 60.o, n.o 1, segundo parágrafo, do acto de adesão não contém, a esse respeito, uma remissão para uma situação de facto. Esta última disposição possui o valor de regulamento próprio, e apenas no que respeita à consequência jurídica — aplicação do princípio da residência — se remete para o regime previsto no artigo 73.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71.
Se o valor de regulamento que possui o artigo 60.o, n.o 1, do acto de adesão introduz também, no fim de contas, um dualismo entre os Estados-membros antes do alargamento à Espanha enquanto novo Estado-membro, isso justifica-se pela sua natureza de regime transitório. Os regimes transitórios caracterizam-se necessariamente pelo facto de adoptarem em casos concretos disposições que constituem derrogação da situação jurídica em vigor nos Estados-membros originários. Se se aplicassem aos regimes transitórios previstos para os novos Estados-membros as considerações respeitantes à aplicação e validade das disposições comunitárias vigentes para os Estados-membros plenamente integrados, os regimes transitórios ver-se-iam esvaziados de todo o sentido e isso criaria uma situação jurídica que apenas deveria entrar em vigor no termo do período transitório. Este resultado seria contraditório com o regime instituído pelo artigo 6.o do acto de adesão, que prevê a aplicação do processo de alteração instituído pelos tratados originários à nova regulamentação de uma situação jurídica criada pelos actos de adesão.
Referindo-se a esta disposição, a Comissão sublinha que, mesmo que se alargasse a declaração de invalidade respeitante ao artigo 73.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 ao artigo 60.o, n.o 1, segundo parágrafo do acto de adesão, isso não implicaria a aplicação do sistema geral definido no artigo 73.o, n.o 1, desse mesmo regulamento para pagamento das prestações familiares. Isso seria contrário às regras inequivocamente instituídas a esse respeito pelo artigo 60.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do referido acto de adesão, segundo as quais o artigo 73.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71 só será aplicável ou quando uma solução uniforme tiver sido criada para todos os Estados-membros por um regulamento do Conselho ou quando o período transitório, que expira em 31 de Dezembro de 1988, tiver decorrido.
A inaplicabilidade do decidido nos acórdãos proferidos nos processos 41/84 e 359/87 à situação jurídica criada pelo artigo 60.o, n.o 1, do acto de adesão resulta, finalmente, também do facto de a competência assumida pelo Tribunal nos processos atrás citados não compreender a declaração de validade ou de invalidade de uma disposição do acto de adesão. O Tribunal é certamente competente também para as questões relativas à interpretação e à validade das disposições do acto de adesão (ver artigo 1.o, n.o 3, do Tratado de adesão); contudo, estas declarações apenas valem relativamente aos recursos interpostos nos termos do artigo 177.o, n.o 1, alínea b), do Tratado CEE, como era o caso nos processos 41/84 e 359/87.
A competência do Tribunal nesses processos era limitada apenas à declaração da validade ou invalidade de uma medida do direito comunitário derivado, enquanto no que respeita às regras instituídas pelo artigo 60.o do acto de adesão se tratava da validade e da aplicação de uma disposição que se enquadra no direito comunitário primário. Por consequência, no caso dos autos, de acordo com a Comissão, o Tribunal não tinha sequer a competência necessária para se pronunciar sobre a validade das disposições do acto de adesão.
A Comissão propõe que o Tribunal responda da forma seguinte ao Sozialgericht Frankfurt:
«A solução uniforme para todos os Estados-membros prevista pelo artigo 99.o do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 não entrou em vigor em Janeiro de 1986 e, por consequência, os direitos às prestações familiares relativamente aos filhos de trabalhadores espanhóis empregados na República Federal da Alemanha que residam em Espanha devem ser apreciados à luz das disposições do artigo 60.o do acto relativo às condições de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa e às adaptações dos tratados.»
III — Questões escritas e respostas
Por decisão de 31 de Janeiro de 1990, o Tribunal decidiu colocar a seguinte questão ao demandante no processo principal, aos governos português, francês, espanhol e alemão, e à Comissão:
«O recorrente, a Comissão, os governos português, francês, espanhol e alemão são convidados a tomar posição até 26 de Fevereiro de 1990 (incluída a dilação relativa à distância) sobre a questão de saber se a adopção do Regulamento n.o 3427/89 tem como consequência que a solução uniforme referida no artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71 e no artigo 60.o do acto de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa entrou em vigor em 15 de Janeiro de 1986 (data a partir da qual o Regulamento n.o 3427/89 é aplicável).»
O demandante respondeu à questão colocada que o acórdão de 15 de Janeiro de 1986 constitui a solução uniforme a que se referem o artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71 e o artigo 60.o do acto de adesão.
O Regulamento n.o 3427/89, designadamente o seu artigo 3.o, eliminou a mínima dúvida quanto à aplicação da solução uniforme aos trabalhadores espanhóis e portugueses que trabalham num Estado-membro a partir de 15 de Janeiro de 1986.
Decorre da letra do artigo 189.o do Tratado CEE que os regulamentos têm um carácter normativo e não se aplicam a um número limitado de pessoas expressamente designadas ou facilmente identificáveis, mas às designadas de forma geral in abstracto. Por isso, se o Regulamento n.o 3427/89 não se devesse aplicar aos espanhóis e aos portugueses, isso deveria ter sido mencionado no texto do regulamento.
O Estado demandado considera que o dia da entrada em vigor da solução uniforme para os trabalhadores espanhóis e portugueses é o da publicação do Regulamento n.o 327/89 no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, ou seja, 16 de Novembro de 1989.
O artigo 60.o do acto de adesão fixa a aplicação do artigo 73.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71 no dia da entrada em vigor da solução uniforme, que não coincide com a publicação do regulamento que define a solução uniforme.
O artigo 191.o do Tratado CEE distingue entre a «data da entrada em vigor» e a «data da publicação» dos regulamentos e confia à instituição da qual emana o regulamento o cuidado de precisar a respectiva data de entrada em vigor. A distinção, do artigo 3.o do Regulamento n.o 3427/89, entre «a entrada em vigor» e «aplicabilidade» também contida noutros regulamentos que alteram o Regulamento de base n.o 1408/71, só pode entender-se no âmbito do referido artigo 191.o A data fixada pelo Conselho, 15 de Janeiro de 1986, para o início da aplicação da solução uniforme do novo artigo 73.o do Regulamento n.o 1408/71 é a data da «entrada em vigor retroactiva» que difere da data da «publicação», 16 de Novembro de 1989.
No que respeita à entrada em vigor do Regulamento n.o 3427/89, o demandante remete para o acórdão de 5 de Dezembro de 1989, Delbar (C-114/88, Colect p. 4067), que reconhece o direito dos trabalhadores não assalariados às prestações familiares — direito que não constava do artigo 173.o do Regulamento n.o 1408/71 — a partir da data fixada no artigo 3.o do Regulamento n.o 3427/89, de 15 de Janeiro de 1986.
De acordo com as últimas informações obtidas pelo demandante, o demandado no processo principal baseia a sua argumentação na reserva formulada pelo Governo federal em 30 de Outubro de 1989, mencionada em seguida, aquando da adopção do Regulamento n.o 3427/89. O demandante não tem conhecimento dessa reserva. De resto, mesmo que o Governo federal tenha formulado essa reserva, a mesma não produziria efeito, visto que não figura no regulamento.
O Governo da República Portuguesa respondeu que a adopção do Regulamento n.o 3427/89 teve necessariamente como consequência que a solução uniforme visada no artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71 e nos artigos 60.o e 220.o do acto de adesão entrou em vigor em 15 de Janeiro de 1986.
Com efeito, o novo regulamento não prevê nas suas disposições qualquer derrogação ou excepção à sua aplicação a partir de 15 de Janeiro de 1986 no que respeita aos artigos 73.o a 75.o; por isso não é legítimo não o aplicar a partir dessa data.
Com efeito, no único caso em que o novo regulamento pretendeu estabelecer uma derrogação à sua aplicação em relação a essa data, fê-lo expressamente, como resulta do último parágrafo do seu artigo 3.o, que reporta a aplicação do artigo 76.o para 1 de Maio de 1990.
Por outro lado, esta concepção corresponde à própria noção de regulamento, tal como se encontra definida no artigo 189.o do Tratado CEE.
O Governo francês respondeu que as disposições dos artigos 60.o e 220.o do acto de adesão produziram todos os seus efeitos até 31 de Dezembro de 1988, na falta de adopção de uma solução uniforme na acepção do artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71. Depois, em virtude das disposições do acto de adesão, os trabalhadores espanhóis e portugueses abrangidos por essas disposições ficaram sujeitos, na data do termo do período transitório, ao regime de pagamento das prestações familiares estabelecido pelo artigo 73.o, n.o 1, já aplicável a nove outros Estados-membros.
Uma «solução uniforme» aplicável a todos os trabalhadores abrangidos pelas disposições do Regulamento n.o 1408/71 já foi estabelecida pelo Regulamento n.o 3427/89, que generaliza o regime designado do «país de emprego».
No que respeita aos trabalhadores espanhóis e portugueses, o legislador comunitário não introduziu qualquer reserva no artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 3427/89. Na opinião do Governo francês, isso não era necessário: as disposições do acto de adesão tinham então produzido os seus efeitos e desde 1 de Janeiro de 1989 o período transitório tinha terminado. Apenas o regime aplicável aos trabalhadores nacionais dos Estados-membros que não a Espanha e Portugal, e depois, a partir de 1 de Janeiro de 1989, a todos os trabalhadores dos Estados-membros empregados em França ficou por definir. O Regulamento n.o 3427/89, com efeito, não alterou nada no regime de pagamento das prestações familiares aplicável nos onze outros Estados-membros; tratou-se unicamente de alargar do ponto de vista jurídico, em conformidade com os acórdãos de 15 de Janeiro de 1986 e 2 de Março de 1989 e segundo o processo imposto pelo artigo 51.o do Tratado CEE e pelo artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71, o regime do «país de emprego» à França, nas condições fixadas pelo Conselho.
O Regulamento n.o 3427/89 só teve, pois, efeitos retroactivos para as situações de trabalhadores nacionais de Estados-membros abrangidos pelo direito francês de segurança social, com exclusão da dos trabalhadores espanhóis e portugueses que entravam nessa categoria relativamente ao período transitório que decorreu até 31 de Dezembro de 1988, regulada pelo acto de adesão.
O Governo francês considera, entretanto, que as disposições do Regulamento n.o 3427/89 não podiam, em todo o caso, contrariar as que derivam de normas superiores, como os artigos 60.o e 220.o do acto de adesão, que tinham já produzido todos os efeitos aquando da adopção do referido regulamento, em 30 de Outubro de 1989, e por isso mesmo pôr em causa retroactivamente a 15 de Janeiro de 1986 as situações jurídicas adquiridas com base nessas disposições, quer face aos trabalhadores que beneficiavam de prestações familiares quer face aos organismos de segurança social interessados.
Qualquer alteração ocorrida nas disposições do Regulamento n.o 1408/71, com efeito, não teria qualquer influência no regime de pagamento aplicável durante o período transitório definido pelos artigos 60.o e 220.o, atrás citados. Derivando este regime de uma norma autônoma, o acto de adesão, que se situa ao mesmo nível que o Tratado CEE na hierarquia das normas do direito comunitário, era independente das decisões tomadas doutra forma, salvo na hipótese de ter ocorrido uma solução uniforme antes de 31 de Dezembro de 1988, prevista pelo próprio acto de adesão, que teria automaticamente feito cessar essa norma na sequência da extensão do mesmo sistema de pagamento a todos os Estados-membros.
Ora, não foi esse o caso e a solução uniforme, adoptada apenas em 30 de Outubro de 1989, só entrou em vigor na data da publicação do Regulamento n.o 3427/89 no Jornal Oficial, em conformidade com as disposições do seu artigo 3.o, primeiro parágrafo, ou seja, em 16 de Novembro de 1989.
O Governo francês considera, pois, que as modalidades de pagamento das prestações familiares aplicáveis aos membros da família do trabalhador nacional de um Estado-membro que não residam no território do Estado de emprego deste último, tais como foram definidas no artigo 73.o, alterado, do Regulamento n.o 1408/71, constituem efectivamente a «solução uniforme» referida no artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71, mas não têm qualquer influência no regime de pagamento das prestações familiares aplicáveis aos trabalhadores espanhóis e portugueses durante o período transitório, que terminou sem essa solução, referido nas disposições do acto de adesão.
Por consequência, o Governo francês considera que os trabalhadores espanhóis e portugueses empregados num Estado-membro que não seja a Espanha e Portugal e cujos membros da família residam nos seus países de origem não se tornaram beneficiários das disposições do artigo 73.o, alterado, do Regulamento n.o 1408/71 a partir de 15 de Janeiro de 1986, mas somente a partir de 1 de Janeiro de 1989, na sequência da adopção do Regulamento n.o 3427/89, atrás citado, quaisquer que sejam as disposições deste último.
O Governo do Reino de Espanha respondeu à questão colocada que a solução uniforme a que se refere o artigo 60.o do acto de adesão foi encontrada no momento em que o Tribunal proferiu o seu acórdão de 15 de Janeiro de 1986, Pinna, e o Regulamento n.o 3427/89 limitou-se a retomar num texto normativo o que o Tribunal já tinha estabelecido no referido acórdão.
Mas, ainda que não se admita esta interpretação, a solução a que se chegaria seria a mesma, visto que o Regulamento n.o 3427/89 fixa a data de entrada em vigor da solução uniforme em 15 de Janeiro de 1986, sendo esta data, segundo o seu artigo 3.o, a data a partir da qual todas as disposições devem aplicar-se, com excepção do artigo 76.o, e, por isso, a data a partir da qual existe um regime único de prestações familiares comum a todos os Estados-membros.
É claro que uma norma comunitária pode ter efeitos retroactivos no tempo, e o Tribunal em diversas ocasiões decidiu que o acto comunitário pode ter a entrada em vigor fixada em data anterior à sua publicação (ver, por exemplo, os acórdãos de 25 de Janeiro de 1979, Decker, 99/78, Recueil p. 101, e de 10 de Setembro de 1982, Amylum/Conselho, 108/81, Recueil, p. 3107).
O Governo da República Federal da Alemanha respondeu à questão colocada que, nos termos do artigo 3.o, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 3427/89, este regulamento entrou em vigor em 16 de Novembro de 1989, dia da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Contudo, nos termos do seu artigo 3.o, segundo parágrafo, é aplicável a partir de 15 de Janeiro de 1986. Esta aplicabilidade retroactiva não tem, contudo, qualquer efeito sobre os direitos dos trabalhadores migrantes espanhóis e portugueses. O Governo federal apoia-se, a esse respeito, nos próprios termos do referido regulamento, em particular na expressão «entra em vigor», por oposição a «é aplicável a partir de». Só por esta razão o Governo federal pôde aprovar o Regulamento n.o 3427/89.
Por outro lado, aquando da adopção do Regulamento n.o 3427/89, em 30 de Outubro de 1989, a delegação alemã fez inserir na acta do Conselho a declaração seguinte:
«A República Federal da Alemanha declara, em conformidade com a concepção defendida pela Comissão perante o Tribunal de Justiça: ‘o facto de este regulamento ser aplicável retroactivamente a partir de 15 de Janeiro de 1986, nos termos do seu artigo 3.o, não equivale à entrada em vigor retroactiva de uma solução uniforme na acepção do acto de adesão da Espanha e de Portugal’.»
Nem a Comissão nem qualquer Estado-membro contrariaram esta declaração.
O regime do acto de adesão, segundo o qual o direito convencional poderia continuar a aplicar-se em 1 de Janeiro de 1989, prevalece como legislação especial.
A Comissão respondeu que a adopção do Regulamento n.o 3427/89 tem como consequência que a solução uniforme referida no artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71 e no artigo 60.o do acto de adesão entrou em vigor em 15 de Janeiro de 1986.
T. F. O'Higgins
Juiz relator
( *1 ) Língua do processo: alemão.
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