RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-87/89 ( *1 )
I — Matéria de facto
1.
O Regulamento (CEE) n.o 426/86 do Conselho, de 24 de Fevereiro de 1986, que estabelece a organização comum do mercado no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (JO L 49, p. 1), adoptado em substituição do Regulamento anterior (CEE) n.o 517/77 do Conselho, instaurou no título I um regime de ajuda à produção a fim de compensar a diferença entre o preço de certos produtos transformados obtidos a partir de frutas e produtos hortícolas colhidos na Comunidade e o preço dos mesmos produtos importados de países terceiros.
2.
O artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 989/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que instaura um sistema de limiares de garantia para certos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (JO L 103, p. 19; EE 03 F30 p. 113), adoptado tendo em conta o Regulamento (CEE) n.o 516/77 do Conselho, fixa, para cada campanha, um limiar de garantia numa quantidade de produtos à base de tomate que corresponda a um volume de tomate fresco de 4700000 toneladas.
Nos termos do artigo 2.o, n.o 1, quando o limiar de garantia for excedido pelos produtos transformados à base de tomate, a ajuda será reduzida para a campanha seguinte em função da ultrapassagem. O artigo 2.o prevê no n.o 2 que a ultrapassagem referida no n.o 1 é calculada com base na média de quantidades produzidas durante as três campanhas que antecedem aquela para a qual a ajuda deve ser fixada.
3.
O Regulamento (CEE) n.o 1599/84 da Comissão, de 5 de Junho de 1984, que estabelece modalidades de aplicação do regime de ajuda à produção para os produtos transformados à base de fruta e produtos hortícolas (JO L 152, p. 16; EE 03 F31 p. 3), determina as obrigações dos transformadores e as responsabilidades dos estados na gestão do sistema.
4.
Tendo sido verificados um aumento espectacular da produção e um excesso substancial dos limiares de garantia no decurso das campanhas de 1982/1983 e 1983/1984, o Conselho, através do Regulamento (CEE) n.o 1320/85, de 23 de Maio de 1985, que diz respeito a medidas temporárias relativas à ajuda à produção de produtos transformados à base de tomate (JO L 137, p. 41; EE 03 F34 p. 237), limitou a concessão da ajuda à produção para o conjunto das empresas de transformação de cada Estado-membro a uma quantidade determinada, fixada separadamente para as empresas situadas na França, na Grécia e na Itália, com referencia à campanha de comercialização de 1982/1983.
5.
Para cada campanha de comercialização, a Comissão fixa o preço mínimo a pagar aos produtores pelo tomate, bem como o montante da ajuda à produção para os produtos transformados à base de tomate:
—
para a campanha de 1984/1985: Regulamento. (CEE) n.o 1925/84, de 5 de Julho de 1984 (JO L 179, p. 15);
—
para a campanha de 1985/1986: Regulamento (CEE) n.o 2222/85, de 31 de Julho de 1985 (JO L 205, p. 16; EE 03 F36 p. 213);
—
para a campanha de 1986/1987: Regulamento (CEE) n.o 2077/86, de 30 de Junho de 1986 (JO L 179, p. 11);
—
para a campanha 1987/1988: Regulamento (CEE) n.o 2160/87, de 22 de Julho de 1987 (JO L 202, p. 32);
Tendo sido verificadas ultrapassagens nas campanhas precedentes, a Comissão procedeu, para as campanhas de 1984/1985, 1985/1986, 1986/1987 e 1987/1988, aos abatimentos previstos no artigo 2.o do Regulamento n.o 989/84.
6.
Por carta de 17 de Outubro de 1986, a Sociedade Nacional Interprofissional de Tomate (adiante «Sonito») chamou a atenção da Comissão para o facto de uma parte das ajudas nas campanhas de 1983/1984, 1984/1985 e 1985/1986 ter sido atribuída fraudulentamente; as fraudes situar-se-iam quer ao nível da qualidade do produto quer ao nível das quantidades largamente sobreavaliadas comunicadas à Comissão pela Itália e pela Grécia. Estas fraudes causaram prejuízo aos transformadores franceses, resultantes, por um lado, da concorrência desleal sofrida da parte dos transformadores italianos e gregos que, beneficiando de subsídios injustificados, puderam vender a preços mais competitivos, e, por outro lado, do abatimento do montante nominal da ajuda decorrente da ultrapassagem dos limiares de garantia. A Comissão dispõe, para perseguir as fraudes, do instrumento do artigo 169.o do Tratado CEE sobre o incumprimento por parte de um Estado-membro e do artigo 92.o relativo às ajudas nacionais proibidas; a Comissão tem o direito de corrigir os dados fornecidos pelos Estados-membros que lhes pareçam suspeitos, para assegurar uma aplicação correcta do limiar de garantia. A Sonito declarou ficar à espera de uma tomada de posição por parte da Comissão sobre as diferentes questões levantadas.
7.
Em resposta de 29 de Janeiro de 1987 à questão n.o 1886/86 de Michel Debatisse, membro do Parlamento Europeu (JO 1987, C 149, p. 22), sobre as fraudes relativas aos dados sobre a transformação de tomate, em particular na Itália e na Grécia, a Comissão expôs que as irregularidades descobertas pelos Estados-membros encarregados de controle foram alvo de acção judicial. Os controlos efectuados pela Comissão não permitiram descobrir outras irregularidades. A Comissão conta seguir de perto a evolução do sector e, sendo caso disso, tomar as medidas necessárias.
8.
Paralelamente à queixa dirigida à Comissão, a Sonito e algumas das suas associadas constituíram-se partes civis em processos penais instaurados em Itália contra os transformadores acusados de ter cometido fraudes; tinham pedido em vão à Comissão que prestasse colaboração fornecendo dados sobre os inquéritos efectuados pela Comissão.
9.
Após uma infrutuosa troca de opiniões, a Comissão, por carta de 17 de Janeiro de 1989, informou a Sonito de que, por lapso, não lhe tinha sido entregue a confirmação escrita do arquivamento da queixa. Nesta carta a Comissão refere a resposta à questão escrita n.o 1886/86 e recorda que os inquéritos efectuados não permitiriam descobrir irregularidades.
II — Tramitação escrita e conclusões das partes
1.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal em 16 de Março de 1989, a Sonito e dezassete empresas membros interpuseram um recurso de anulação da decisão da Comissão de 17 de Janeiro de 1989 e uma acção de indemnização.
2.
A Sonito e as outras sociedades recorrentes concluem pedindo ao Tribunal que se digne:
1)
anular a decisão de arquivamento da sua queixa, que lhes foi comunicada por carta da Comissão de 17 de Janeiro de 1989,
2)
condenar a Comissão a pagar-lhes, a título de indemnização, com os juros legais,
—
às dezassete empresas transformadoras:
—
a diferença entre as ajudas à transformação que efectivamente receberam durante as campanhas de 1984/1985 a 1987/1988, e o que deveriam ter recebido na ausência de reduções,
—
o montante do prejuízo comercial por elas sofrido,
—
à Sonito: o reembolso das despesas com os processos em Itália,
3)
nomear um perito para avaliar o prejuízo comercial sofrido pelas dezassete empresas transformadoras;
4)
condenar a Comissão nas despesas do processo.
3.
A Comissão, recorrida, conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
—
declarar o recurso de anulação e a acção de indemnização inadmissíveis;
—
subsidiariamente, negar provimento ao recurso, por falta de fundamento;
—
condenar as recorrentes nas despesas do processo.
4.
Com base no relatório do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
5.
Em aplicação do artigo 95.o, parágrafos primeiro e segundo do Regulamento Processual, o Tribunal, por decisão de 15 de Novembro de 1989, deferiu à Sexta Secção o conhecimento da causa.
III — Fundamentos e argumentos das partes
A — Quanto à admissibilidade
a) Sobre o recurso de anulação
1.
A Comissão expõe que o acto cuja anulação é pedida é a carta de 17 de Janeiro de 1989, que informa a recorrente Sonito de que a queixa que visava a abertura pela Comissão de um processo por incumprimento contra a Itália e contra a Grécia tinha sido arquivada. Ora esta decisão não constitui um acto impugnável com base no artigo 173.o
A fase pré-contenciosa do processo por incumprimento não comporta qualquer acto da Comissão que se revista de força obrigatória; a Comissão dispõe de liberdade de apreciação quanto ao recurso a este processo, e a decisão de não lhe dar início não respeita, directa e individualmente, às recorrentes.
As recorrentes tentam em vão redefinir o objecto do recurso de anulação ao pretender que este incida sobre a recusa da Comissão de corrigir o montante das ajudas atribuídas aos transformadores franceses. O montante a corrigir foi fixado por regulamentos de alcance geral e que se aplicam ao conjunto dos transformadores da Comunidade. As empresas recorrentes só são afectadas por estas regras na qualidade objectiva de produtoras, tal como qualquer outro operador económico que se encontre na mesma situação.
Em consequência, a Comissão considera que o recurso de anulação da decisão de 17 de Janeiro de 1989, fundamentada em não ter sido dado início ao processo por incumprimento e em não terem sido corrigidos os montantes de ajuda, é inadmissível.
2.
As recorrentes não contestam que um recurso de anulação de uma decisão da Comissão de não dar início a um processo por incumprimento seja inadmissível.
O seu recurso visa a anulação da recusa da Comissão de corrigir o montante das ajudas atribuídas aos transformadores franceses, de modo a que estes não sofressem as consequências de declarações de fabrico sobreavaliadas efectuadas pelas autoridades italianas e gregas. Ora esta decisão da Comissão afectaria as recorrentes directa e individualmente.
b) Sobre a acção de indemnização
1.
A Comissão sublinha ser jurisprudência constante que danos eventualmente causados pelas instituições nacionais só podem implicar a responsabilidade dessas instituições, e não a da Comunidade (acórdão de 26 de Fevereiro de 1986, Krohn, 175/84, Colect., p. 753, e acórdão de 7 de Julho de 1987, L'Etoile commerciale, 89/86 e 91/86, Colect., p. 3005). Ora, o prejuízo alegado é devido a faltas ou negligências cometidas pelas autoridades nacionais, que, de acordo com a regulamentação comunitária, têm competência para controlar e verificar os dados sobre as quantidades transformadas, tal como para agir contra as fraudes eventualmente detectadas. A realização de um processo por incumprimento respeita unicamente às relações entre a Comissão e os Es-tados-membros, e a recusa de lhe dar início não pode ser considerada causa de um eventual prejuízo sofrido pelas recorrentes.
A acção de indemnização é inadmissível, mesmo depois da sua redefinição pelas recorrentes na réplica.
A recusa da Comissão de cooperar com as recorrentes (comunicando-lhes informações sobre as supostas fraudes), nas acções interpostas perante os tribunais nacionais, não é ilegal; as informações transmitidas pelos Es-tados-membros são confidenciais, e só as instâncias nacionais, em particular as autoridades judiciárias, podiam fornecer as informações solicitadas.
Ao criticar a recusa de corrigir os montantes de ajuda que supostamente estaria na origem do prejuízo, as recorrentes estão na realidade a pôr em causa o comportamento das autoridades nacionais de controlo e a recusa da Comissão de apresentar uma acção por incumprimento contra a Itália e a Grécia.
A acção de indemnização de prejuízo (o qual consiste na diferença entre o montante da ajuda efectivamente paga e o que os recorrentes deveriam receber, na falta de abatimento) equivale ao pagamento da soma que resulta da revogação ou da anulação da redução da ajuda fixada pelos sucessivos regulamentos da Comissão. Ora, segundo essa jurisprudência constante, uma tal acção de indemnização seria inadmissível (acórdão de 15 de Julho de 1963, Plaumann, 25/62, Recueil, p. 197, e acórdão Krohn, acima citado).
2.
As recorrentes sublinham que nunca pretenderam que o prejuízo resultava directamente da falta de abertura de um processo por incumprimento.
Para obter reparação do prejuízo sofrido, as recorrentes interpuseram acções perante os tribunais nacionais. A recusa da Comissão de cooperar e fornecer elementos sobre as fraudes verificadas por forma a permitir aos produtores e aos transformadores franceses fazer valer os respectivos direitos constitui uma falta que dá origem à responsabilidade daquela.
Além disso, as recorrentes pedem, como compensação do prejuízo que resulta dos ganhos cessantes em termos de ajuda, o pagamento da diferença entre a ajuda que efectivamente receberam durante as campanhas de 1984/1985 a 1987/1988 e a ajuda que deviam receber sem o abatimento decorrente das sobreavaliações da Itália e da Grécia.
B — Quanto ao fundo
a) Sobre o recurso de anulação
1.
As recorrentes expõem que não põem em causa a legalidade da decisão da Comissão de não abrir um processo com base no artigo 169.o; pedem ao Tribunal que verifique a ilegalidade da decisão de arquivamento da queixa, dado que a Comissão devia examinar os problemas suscitados pelos recorrentes e rever a base escolhida para o cálculo da ajuda.
A decisão de indeferir a queixa não se baseou em qualquer consideração relativa aos elementos referidos pelas recorrentes e, por esse motivo, viola o artigo 190.o do Tratado. A Comissão ignorou igualmente a missão de guardiã do Tratado que o artigo 155.o lhe impõe.
A resposta sumária à questão escrita n.o 1886/86 não pode remediar a falta de fundamentação. Além disso, os vários fundamentos apresentados pela Comissão na carta de 17 de Janeiro de 1989 são inexactos. A afirmação da Comissão de que não dispõe de elementos que provem que a Itália e a Grécia não cumpriram as suas obrigações é contrariada pela simples transmissão de dados manifestamente sobreavaliados. A afirmação de que os Estados perseguem as irregularidades detectadas com a desejável diligência, e recuperam as ajudas indevidamente pagas, ignora que em Itália as fraudes em detrimento da Comunidade são sancionadas por penas largamente inferiores às que correspondem às fraudes em detrimento do Estado italiano, e que um grande número de autores de fraudes beneficiou de uma lei de amnistia de 23 de Dezembro de 1986.
Face à sobreavaliação manifesta dos dados de transformação comunicados pela Itália e pela Grécia, a Comissão não devia ter arquivado a queixa sem rever a fixação do montante da ajuda. Os números avançados pelas recorrentes são correctos e a Comissão não pode discuti-los sem comunicar os seus próprios dados. As respostas à crítica relativa à sobreavaliação dos dados comunicados pela Itália e pela Grécia apresentadas neste processo não podem remediar a falta de fundamento que vicia a decisão impugnada.
A recusa de cooperar com as recorrentes nos processos instaurados perante as jurisdições nacionais coloca a Comissão em falta. O mesmo vale para a não informação das recorrentes do arquivamento da queixa e para o facto de as ter deixado na expectativa da continuação dos inquéritos por um longo período.
A recusa de examinar o problema dos prejuízos sofridos pelos transformadores franceses com as regras sobre o limiar da garantia constitui uma violação do princípio da não discriminação consagrado no artigo 40.o, n.o 3, do Tratado CEE.
2.
A Comissão expõe, no que respeita ao argumento da falta de fundamentação, que a argumentação das recorrentes enferma de uma confusão entre o processo de verificação de incumprimento e o processo de repressão de fraudes; este último, de acordo com a repartição de competências entre a Comissão e os Estados-membros, competiria apenas às autoridades nacionais.
No seguimento da queixa apresentada pelas recorrentes, a Comissão realizou os inquéritos que se impunham e verificou que as fraudes não eram imputáveis a faltas das autoridades nacionais, que revestem um carácter marginal e que seriam retiradas as conclusões apropriadas quando fossem apuradas as contas dos exercícios em causa. Na carta impugnada de 17 de Janeiro de 1989 e na resposta à questão parlamentar n.o 1886/86, a Comissão apresentou as razões que a conduziram a não dar início a um processo por incumprimento.
Os números fornecidos pelas recorrentes na queixa não demonstram de forma alguma a existência de uma sobreavaliação efectuada pelas autoridades gregas e italianas, e a Comissão não teve qualquer razão para pôr em causa a fiabilidade dos dados nacionais.
As críticas relativas à reacção da Comissão acerca das disposições do código penal italiano reconduzem-se, afinal, a censurar-lhes não ter apresentado um recurso por incumprimento. Por outro lado, é necessário observar que as fraudes às ajudas do FEOGA e às ajudas nacionais pagas pelo Estado italiano, nos termos da regulamentação comunitária, são cominadas com as mesmas penas de prisão e de multa, penas estas que apresentam um carácter dissuasor.
As recorrentes não podem, na fase da réplica, isolar do contexto de uma crítica geral sobre as faltas cometidas pelas autoridades nacionais uma parte da queixa — a que respeita à correcção dos dados fornecidos pelos Estados-membros.
A crítica à recusa de colaboração não pode ser acolhida, atendendo às exigências de confidencialidade que impendem sobre a Comissão.
No que respeita ao prazo de resposta, a Comissão expõe que a carta de 17 de Janeiro de 1989 constitui apenas a confirmação formal da decisão de arquivamento, que as recorrentes podiam ter conhecido através da resposta à questão Parlamentar n.o 1886/86 e no seguimento da troca de pontos de vista com os seu serviços.
De resto, a alegada violação do princípio de não discriminação pode resultar de factos imputáveis às autoridades nacionais.
Aliás, as correcções que eventualmente se imponham aplicam-se a todos os transformadores de tomate e não apenas aos operadores económicos franceses.
b) Sobre a acção de indemnização
1.
As recorrentes sustentam que a Comissão cometeu uma falta que lhes causou prejuízos.
O arquivamento da queixa sem exame das críticas apresentadas está inquinado de ilegalidade. Os dados transmitidos pelas autoridades italianas e gregas não eram fiáveis. O caracter suspeito desses dados é posto em evidência pela circunstância de a Comissão, quando foi aprovado o Regulamento n.o 1320/85 que instituiu quotas de produção, se ter referido à campanha de 1982-1983 e não aos dados disponíveis das campanhas de 1983/1984 e 1984/1985. Ao contrário do que aconteceu na Itália e na Grécia, não houve excesso em França nas campanhas de 1983/1984 e 1984/1985. A diminuição da ajuda aos produtores decorrente das regras sobre o limiar de garantia deveu-se aos excessos verificados na Itália e na Grécia. Ao penalisar os produtores franceses, não sendo estes responsáveis pelos excessos, a Comissão viola o princípio da não discriminação. A Comissão, pretende, erroneamente, que as fraudes têm um caracter nacional.
Há um nexo de causalidade directa entre o comportamento da Comissão e o prejuízo que as recorrentes sofreram.
O prejuízo sofrido pelas recorrentes compõe-se de três elementos: os ganhos cessantes, em termos de ajudas, o prejuízo comercial e as despesas do processo.
Os ganhos cessantes em termos de ajudas à transformação consistem na diferença entre os montantes efectivamente recebidos e os que teriam sido pagos se não se tivesse verificado o abatimento, devido à ultrapassagem do limiar de garantia. A existência deste prejuízo não pode ser posta em causa, e as recorrentes estão prontas a fornecer ao Tribunal detalhes sobre os dados relativos a cada uma delas.
O prejuízo comercial cobre os ganhos cessantes em termos de preços de venda e de perdas de exploração, os ganhos cessantes em termos de quantidades vendidas no mercado e as consequências financeiras da cessação de actividades no caso de algumas empresas. As recorrentes fornecem quadros com números relativos às perdas alegadamente sofridas.
Na petição em que o recurso é apresentado as recorrentes pedem igualmente uma reparação pelas despesas efectuadas nos processos perante os órgãos jurisdicionais nacionais.
2.
A Comissão contesta que a decisão de 17 de Janeiro de 1989 seja ilegal. Os inquéritos efectuados permitiram-lhe concluir pela fiabilidade dos dados comunicados pelas autoridades nacionais. A referência, no Regulamento n.o 1320/85, à campanha de 1982/1983 não significa que os dados das campanhas seguintes sejam suspeitos, mas antes que não podem ser considerados representativos de um mercado equilibrado. As ultrapassagens do limiar de garantia são consequência dos excedentes de colheitas na Comunidade em 1983/1984 e 1984/1985.
Os limiares de garantia foram estabelecidos para o conjunto da Comunidade e qualquer excesso desses limiares implica uma redução das ajudas para qualquer operador da Comunidade. Nestas condições, não é possível dirigir à Comissão a crítica de ter discriminado os produtores franceses.
A responsabilização da Comissão pela falta de correcção dos montantes de ajuda constituiu um caso de responsabilidade decorrente de actos normativos; ora só haveria responsabilidade da Comunidade nesta hipótese se se verificasse uma violação suficientemente caracterizada de uma regra superior de direito que protege particulares (acórdão de 25 de Maio de 1978, HNL, 83/76 e 94/76, 4/77, 15/77 e 40/77, Recueil, p. 1209).
Não há qualquer nexo de causalidade entre a não verificação do processo com base no artigo 169.o e o prejuízo alegado. Este prejuízo — supondo que tenha tido lugar — resulta das alegadas fraudes de certos transformadores italianos e gregos, cuja repressão compete aos Estados-membros.
O prejuízo consistente nos ganhos cessantes em termos de ajuda à produção e o prejuízo comercial resultam de reduções de ajudas que afectaram o conjunto das empresas de transformação de tomate da Comunidade. Tendo em conta o carácter marginal das fraudes cometidas e o efeito de média que resulta das regras sobre o cálculo do excesso, a parte das reduções que decorra daquelas fraudes estará bastante atenuada ao nível das empresas individuais. No que respeita à situação francesa, em particular, deve verificar-se que houve aumentos das quantidades produzidas em França no decurso das campanhas de 1984/1985 e 1985/1986, apesar da redução muito acentuada das ajudas. Por outro lado, deve notar-se que os custos de transformação são muito mais elevados em França do que em Itália.
F. A. Schockweiler
Juiz relator
( *1 ) Língua do processo: francês.
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