RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-372/88 ( *1 )
I — Enquadramento jurídico
1. Disposições nacionais
1.
O Milk Marketing Board de Inglaterra e do País de Gales, demandante no processo principal (a seguir «Board»), foi instituído como organismo público em aplicação do Agricultural Marketing Act 1931, modificado em 1958. As suas principais actividades são a compra, a venda por grosso e, por intermédio da sua filial comercial Dairy Crest Limited, a venda a retalho de leite destinado ao consumo humano, bem como a fabricação e venda de diversos produtos lácteos.
2.
A comercialização do leite produzido em Inglaterra e no País de Gales rege-se pelo Milk Marketing Scheme 1933, criado nos termos da lei referida, na versão actualmente em vigor. Este regime impõe ao Board a obrigação de, excepto em determinados casos, comprar todo o leite de qualidade comercial que lhe seja proposto pelos produtores registados, e dá-lhe o poder de exigir a estes que lhe vendam esse leite. De acordo com o mesmo regime (com reserva de algumas explicações), os produtores estão proibidos de vender leite, a não ser que estejam registados ou isentos de registo. O Board compra o leite cru aos produtores por um preço único («pool price») e revende-o a preços diversos, em função do seu destino. O preço único reflecte a média dos preços obtidos pelo Board na revenda, depois de deduzir os encargos gerais. O Board distribui aos produtores a totalidade das suas receitas.
Nos termos do Milk Marketing Scheme, há duas categorias de produtores que podem ser autorizados, em certas condições, a não vender o seu leite ao Board e a comercializá-lo pelos seus próprios meios. Para permitir a realização efectiva da missão do Board, o regime confere-lhe poderes de regulamentação, bem como poder para fixar certas contribuições a pagar pelos produtores. As duas categorias de produtores que podem não vender o leite ao Board são os produtores-retalhistas, detentores de uma licença de comercialização emitida pelo Board, e os produtores-transformadores, partes num acordo de exclusão com o Board. As contribuições a que aqueles produtores estão sujeitos determinam-se calculando a diferença entre o preço por que o Board vende o leite no mercado de leite líquido e a média do preço único pago pelo Board aos produtores, acrescido de um ajustamento relativo às despesas de transporte.
2. Disposições comunitárias
1.
Depois da adesão do Reino Unido às Comunidades Europeias, o Regulamento (CEE) n.° 1421/78 do Conselho, de 20 de Junho de 1978, que altera o Regulamento (CEE) n.° 804/68 que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e produtos lácteos, permitiu reconhecer os Milk Marketing Boards que operam no Reino Unido no que respeita às prerrogativas de que gozam em matéria de comercialização de leite, nomeadamente o direito exclusivo de comprar leite aos produtores estabelecidos na sua região. Esta possibilidade foi aberta pela modificação do artigo 25.° do Regulamento n.° 804/68, que passou a ter a seguinte redacção:
«1.
A seu pedido, um Estado-membro pode ser autorizado a conceder a uma organização que represente pelo menos 80 % do número e 50 % da produção dos produtores de leite estabelecidos na região em que a organização exerce as suas actividades:
a)
dentro dos limites definidos em conformidade com o n.° 3, o direito exclusivo de comprar aos produtores estabelecidos na região considerada o leite produzido e posto à venda em natureza por estes últimos, caso corresponda às exigências mínimas a determinar. A este direito corresponde a obrigação da organização em causa de comprar o leite que satisfaça essas exigências mínimas e que lhe seja oferecido pelos produtores considerados;
b)
o direito de proceder a uma perequação dos preços pagos aos produtores, sem ter em conta o destino do leite comprado a cada um deles.
2.
Só pode ser concedida uma autorização, na acepção do n.° 1, se o Conselho, deliberando sob proposta da Comissão por maioria qualificada, tiver constatado que no Estado-membro considerado a quantidade de leite utilizado para o consumo humano directo sob a forma de leite inteiro ou de outros produtos frescos representa:
a)
em relação ao leite produzido e comercializado no Estado-membro considerado, uma percentagem pelo menos igual a 150 % da proporção correspondente verificada para o conjunto da Comunidade, e
b)
um consumo per capita superior ao do conjunto da Comunidade.
A autorização só pode ser mantida enquanto estas condições forem satisfeitas.
3.
Em simultâneo com a constatação referida no n.° 2, e segundo o mesmo procedimento, o Conselho adoptará para cada caso particular as regras gerais relativas à concessão e à manutenção dos direitos referidos no n.° 1.
Estas regras devem prever, nomeadamente, disposições :
a)
que garantam que o exercício dos referidos direitos :
—
é compatível com os princípios gerais do Tratado, e nomeadamente com a livre circulação das mercadorias, bem como com a não discriminação dos produtores que vendem o leite à organização e dos interessados em lhe comprar o leite,
—
não afecta a concorrência no sector agrícola mais do que o estritamente necessário, e
—
não põe em causa o bom funcionamento da organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, nomeadamente no que diz respeito ao regime de preços de intervenção;
b)
relativas às circunstâncias em que é retirada a autorização referida no n.° 1 ;
c)
que permitam, se se tratar de uma organização já existente, a adaptação progressiva da mesma às regras comunitárias, num período máximo a determinar; estas disposições não podem, contudo, afectar os princípios referidos no primeiro travessão da alínea a).
4....»
2.
Com base no artigo 25.°, n.os 2 e 3, do Regulamento n.° 804/68, o Conselho aprovou o Regulamento (CEE) n.° 1422/78, de 20 de Junho de 1978, relativo à concessão de certos direitos especiais a organizações de produtores de leite no Reino Unido (JO L 171, p. 14; EE 03 F14 p. 158). O artigo l.°, n.° 2, deste regulamento prevê que o Reino Unido pode, em certas condições,
«... ser autorizado a conceder às organizações de produtores seguintes os direitos referidos no n.° 1 do artigo 25.° do Regulamento (CEE) n.° 804/68:
—
Milk Marketing Board of England and Wales,
—
Scottish Milk Marketing Board,
—
Aberdeen and District Milk Marketing Board,
—
North of Scotland Milk Marketing Board,
—
Milk Marketing Board for Northern Ireland».
O artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1422/78 determina que qualquer actividade dos Milk Marketing Boards no domínio do tratamento do leite para consumo humano directo e da transformação do leite seja objecto de uma gestão financeira e administrativa separada, a fim de colocar as empresas de transformação em pé de igualdade com as outras empresas independentes. O artigo 5.°, n.° 3, do mesmo regulamento prevê que a cobrança, pelos Milk Marketing Boards, de contribuições aos produtores só pode ocorrer na medida do necessário para o cumprimento das obrigações estatutárias e deve ser proporcional aos serviços prestados, quando se trate de contribuições a pagar pelos produtores-retalhistas referidos no artigo 8.°, n.° 2, alínea c), do mesmo regulamento.
3.
Os artigos 7° e 8.° do Regulamento n.° 1422/78 têm o seguinte teor:
«Artigo 7.o
1. Os direitos referidos no n.° 1 do artigo 25.° do Regulamento (CEE) n.° 804/68 não se referem às quantidades de leite que o produtor exclui das vendas aos MMB, quer de acordo com esta organização quer tendo em vista:
a)
a comercialização, em estado puro, ou sob a forma de produtos transformados, em outro Estado-membro ou num país terceiro, ou
b)
a transformação em manteiga, ou em leite em pó desnatado destinados a serem vendidos ao organismo de intervenção, quando se verificar que o preço pago ao produtor pelo MMB se situa, para um período a determinar, abaixo do nível que teria resultado dos preços de intervenção aplicáveis durante o mesmo período, tendo em conta a situação do mercado.
2. Os produtores podem agrupar-se e podem recorrer a intermediários para efectuar as operações referidas nas alíneas a) e b) do n.° 1.
3. As regras de aplicação do presente artigo especificam, nomeadamente, as medidas de controlo a instaurar.
Artigo 8.o
1. Por outro lado, os direitos referidos no n.° 1 do artigo 25.° do Regulamento (CEE) n.° 804/68 não se aplicam:
a)
às quantidades de leite produzidas por um produtor-retalhista definido no n.° 2;
b)
às quantidades de leite vendidas a um produtor-retalhista por outros produtores, nos limites referidos na alínea b) do n.° 3.
2. E considerado como produtor-retalhista, na acepção do n.c 1, um produtor individual:
a)
cuja produção total não tenha ultrapassado uma quantidade anual média de 100000 quilogramas, durante um período de três anos de calendário precedentes à data do depósito da declaração referida na alínea c);
b)
que venda o leite proveniente das suas vacas, existentes na sua exploração, directamente ao consumidor final, sob a forma de leite de consumo, e
c)
que tenha declarado, ao MMB em questão, querer ser isento, por um período mínimo de cinco anos, de toda e qualquer obrigação e de todo e qualquer direito de venda ao MMB.
3. O produtor retalhista pode, contudo:
a)
vender 25 %, no máximo, da sua produção anual a outros compradores, para além dos consumidores finais;
b)
vender aos consumidores finais, sob a forma de leite de consumo, uma quantidade de leite, comprado a outros produtores, que não ultrapasse 25 % da sua própria produção anual.
4.
Após a organização, pelos cinco Milk Marketing Boards, do escrutínio entre os produtores de leite, para verificar a representatividade de cada um, na acepção do artigo 25.° do Regulamento n.° 804/68, a Comissão aprovou o Regulamento (CEE) n.° 1565/79, de 25 de Julho de 1979, que fixa as regras de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 1422/78 relativo à concessão de certos direitos especiais a organizações de produtores de leite no Reino Unido (JO L 188, p. 29; EE 03 F16 p. 169). O artigo l.° deste regulamento autoriza o Reino Unido a conceder os direitos referidos no n.° 1 do artigo 25.° do Regulamento n.° 804/68, nas condições previstas no Regulamento n.° 1422/78 e no próprio Regulamento n.° 1565/79. Os artigos 3.° e 5.° deste último regulamento enunciam as modalidades de aplicação dos artigos 7.° e 8.° do Regulamento n.° 1422/78, nomeadamente os procedimentos de notificação a respeitar pelo produtor que se proponha excluir o leite da venda. Os produtores devem especificar o período durante o qual as entregas cessarão e se será excluída a totalidade do leite ou só uma parte das quantidades totais.
Em 7 de Abril de 1981, o ministro da Agricultura, Alimentação e Pescas e o ministro para o País de Gales atribuíram ao Board, de acordo com o artigo 1.° do Regulamento n.° 1565/79, os direitos referidos no artigo 25.°, n.° 1, do Regulamento n.° 804/68.
II — Factos e tramitação do processo principal
1.
A Cricket St Thomas Estate, demandada no processo principal (a seguir «Cricket St Thomas»), é um partnership que tem por objecto a exploração de uma propriedade que compreende quatro unidades de produção de leite com aproximadamente 150 vacas cada. Possui instalações para o armazenamento a granel e para a pasteurização do leite. O leite pasteurizado nas suas instalações não provém só dos seus animais, sendo também comprado ao Board. A Cricket St Thomas vende este leite pasteurizado, quer directamente aos consumidores quer por intermédio de leiteiros, armazéns e supermercados. E titular de uma licença de produtor-retalhista e vende leite na qualidade de produtor-transformador através de intermediários nos termos de um acordo celebrado em 1981 com o Board, de acordo com as disposições do Milk Marketing Scheme.
2.
Em 1984, a Cricket St Thomas cessou o pagamento de contribuições ao Board, que intentou uma acção para receber essas importâncias em 1986. A acção respeita a contribuições a pagar por um produtor registado, em conformidade com o Milk Marketing Scheme, ou seja, as «capital contributions», que são calculadas com referência à quantidade total de leite vendido e se destinam a financiar os investimentos do Board; as «producer retailer (PR) contributions», devidas nos termos das licenças de produtor-retalhista; e as «producer processor (PP) contributions», devidas nos termos do acordo de transformação celebrado entre o Board e a Cricket St Thomas na qualidade de produtor-transformador; e ainda multas e indemnizações relativas a prejuízos sofridos pelo Board, impostas ou determinadas por uma comissão disciplinar nos termos do Scheme, por incumprimento de obrigações decorrentes deste, em particular por não fornecimento de declarações sobre as quantidades de leite não entregues ao Board.
3.
Na High Court, a Cricket St Thomas sustentou que qualquer dos pedidos era contrário ao direito comunitário. Alegou que a prerrogativa de compra exclusiva do Board não se aplica ao leite pasteurizado pelo produtor, com o fundamento de que pasteurizar é «transformar», na acepção do artigo 25.°, n.° 1, do Regulamento n.° 804/68, na medida em que o leite não é deixado em natureza. A Cricket St Thomas sustenta ainda que, de acordo com o direito comunitário, o Board não tem legitimidade para impor contribuições aos produtores que não lhe entregam o leite, e que as importâncias exigidas são, em qualquer caso, de montante excessivo.
4.
Por despacho de 3 de Novembro de 1988, a High Court of Justice (Queen's Bench Division) submeteu ao Tribunal as seguintes questões prejudiciais:
«1)
O direito exclusivo referido no artigo 25.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento (CEE) n.° 804/68, com as alterações nele introduzidas pelo Regulamento (CEE) n.° 1421/78 do Conselho, pode ser exercido relativamente ao leite pasteurizado? Em caso afirmativo, em que circunstâncias?
2)
a)
O Milk Marketing Board de Inglaterra e País de Gales tem, face ao direito comunitário — e, na afirmativa, em que circunstâncias —, legitimidade para exigir a um produtor, que produz leite pasteurizado na Inglaterra e País de Gales e aí o vende (sem ser ao Board), que lhe pague uma contribuição sobre esse leite, de forma a que esse produtor seja tratado em princípio como se tivesse vendido o seu leite ao Board ao preço de produtor e lho tivesse comprado ao preço de venda do Board?
b)
O Board tem esse direito — e, na afirmativa, em que circunstâncias — se o leite não for pasteurizado?
3)
A resposta à segunda questão varia consoante o leite seja vendido a retalho, a semi-retalho ou por grosso?
4)
Embora o Milk Marketing Scheme, com as alterações nele introduzidas, não dê expressamente ao Board poderes para impor uma contribuição aos produtores que são «produtores-transfor-madores», será, todavia, possível ao Board impor a contribuição aos produ-tores-transformadores com base em qualquer autorização de direito comunitário que, em resposta às primeira e segunda questões, possa vir a considerar-se existir?
5)
Em qualquer caso, o Board tem legitimidade, em direito comunitário, para exigir aos produtores referidos na segunda questão o pagamento de montantes adicionais a título de:
a)
contribuições de capital, nos termos dos artigos 51.°, n.° 2, e 71.°, n.° 2 do Milk Marketing Scheme;
b)
indemnizações, nos termos da secção 10 do Agricultural Marketing Act 1958 e do artigo 77°, n.° 6 do Milk Marketing Scheme;
c)
multas, nos termos do artigo 77° do Milk Marketing Scheme?»
O pedido de decisão prejudicial foi registado na Secretaria do Tribunal em 23 de Dezembro de 1988.
5.
Em conformidade com o artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, foram apresentadas observações escritas: pelo demandante no processo principal, representado por Wedlake Bell, solicitors; pela demandada no processo principal, representada por J. B. Havenhand, solicitor, D. Vaughan, QC, M. McEwan e D. Anderson, barristers; pelo Reino Unido, representado por S. J. Hay, do Treasury Solicitor's Department, na qualidade de agente; e pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por P. Oliver, na qualidade de agente.
6.
Com base no relatório do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução e atribuir o processo à Sexta Secção.
III — Observações escritas apresentadas ao Tribunal
1.
O demandante no processo principal afirma que as prerrogativas dos Milk Marketing Boards relativas ao direito exclusivo de compra do leite aos produtores estabelecidos na sua área são necessárias para que os Board possam funcionar eficazmente. Se o direito exclusivo do Board fosse interpretado no sentido de que aquela prerrogativa não se estende ao leite que um produtor destina à pasteurização, aquele direito seria de tal modo enfraquecido que poria em causa os resultados económicos positivos que, segundo o Regulamento n.° 1421/78, constituem a finalidade do Board e do regime de comercialização do leite em questão. Do ponto de vista do Board, coloca-se assim a questão de saber se o artigo 25.°, n.° 1, do Regulamento n.° 804/68 deve ser interpretado de tal forma que frustre a realização da finalidade daquela regulamentação.
Em relação às diferentes versões linguísticas dos regulamentos n.os 1421/78 e 1422/78, o Board sublinha que a expressão «processing», utilizada no texto inglês, tem de ser interpretada como uma referência à transformação do leite noutro produto. Do seu ponto de vista, todas as outras versões linguísticas destes regulamentos distinguem entre um produto que ainda pode ser qualificado como leite e outros produtos feitos a partir do leite, demonstrando que o direito exclusivo do Board respeita à primeira categoria. Sublinha que o leite pasteurizado é ainda leite, e não qualquer outro produto obtido pela conversão ou transformação do leite. A pasteurização não acrescenta nem retira nada ao produto não pasteurizado; a única modificação consiste na morte de bactérias nocivas, resultante do tratamento térmico.
Sobre a questão de saber se, face ao direito comunitário, o Board pode impor o pagamento de contribuições pelos produtores, o demandante considera que tanto os produ-tores-retalhistas como os produtores-transformadores excluem o leite da venda por acordo com o Board, e por isso estão sujeitos ao artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1422/88. Este regulamento reconhece especificamente a necessidade de definir os casos em que os produtores podem excluir da venda o leite sem comprometer o bom funcionamento dos Milk Marketing Boards. Assim, respeita ao direito comunitário a questão de saber se o pagamento de contribuições como condição da exclusão está conforme com a lei. O Board sustenta que o direito comunitário permite incluir, nos acordos de exclusão, disposições que correspondam numa medida razoável ao objectivo da regulamentação ou que sejam exigidas por princípios gerais do direito comunitário. Afirma que as condições destes acordos e as contribuições em questão estão conformes com estas exigências, em particular com as que decorrem do artigo 25.°, n.° 3, do Regulamento n.° 804/68.
Do ponto de vista do Board, as contribuições em causa são razoáveis e colocam os produtores-retalhistas e transformadores numa posição comparável, em termos gerais, à das centrais leiteiras comerciais. Se o Board não incluísse nos acordos de exclusão disposições relativas ao pagamento dessas contribuições, violaria o princípio comunitário da igualdade de tratamento e faria uma discriminação contra os produtores que vendem o leite ao Board e aqueles que lhe queiram comprar leite, da mesma forma que favoreceria indevidamente os produtores-retalhistas e os produtores-transformadores.
O demandante observa também que um produtor que não entregue o leite para o vender no mercado do leite líquido, quer pasteurize ou não o leite, beneficia, na falta de uma contribuição, de uma vantagem injusta em relação a produtores que vendem ao Board e às centrais leiteiras comerciais que compram leite ao Board para venda naquele mercado. Assim, a contribuição justifica-se em relação ao leite não entregue e que se destina ao mercado do leite líquido.
No que respeita à terceira questão, o demandante entende que o único critério pertinente para justificar a contribuição consiste em determinar se o leite excluído da venda ao Board se destina, em última análise, ao mercado do leite líquido. O modo exacto pelo qual o produtor dispõe do leite é irrelevante.
Em relação à quarta questão, o demandante afirma que a validade das contribuições cobradas aos produtores-transformadores diz respeito ao direito comunitário. Uma vez que as contribuições estão conformes com o direito comunitário, não é necessário que a legislação nacional confira expressamente o poder de as impor.
A respeito da quinta questão, o demandante observa que decorre claramente do artigo 5.° do Regulamento n.° 1422/78 que os Milk Marketing Boards podem exigir aos produtores-retalhistas e produtores-transformadores o pagamento de contribuições, na medida em que tal seja necessário para a realização das suas funções legais, como o financiamento de certos investimentos, de acordo com o Milk Marketing Scheme. Sublinha que os produtores estão obrigados a fornecer declarações sobre o leite não entregue ao Board e a pagar contribuições relativas a esse leite. No seu entender, não pode haver objecções jurídicas a que, em caso de incumprimento da obrigação de fornecer aquelas informações, as contribuições sejam cobradas através de um processo de arbitragem legal. O autor indica que, para garantir o respeito daquele dever, o Board detém, nos termos do Milk Marketing Scheme, poderes para cobrar multas a produtores faltosos. O processo disciplinar destina-se a garantir o cumprimento do regime em causa e a auxiliar o Board no exercício das suas atribuições estatutárias.
2.
No entender da Cricket St Thomas, demandada na acção principal, o processo diz respeito à questão de saber se, face ao direito comunitário, o Board tem o direito de impor as contribuições em causa aos produtores que não entregam a sua produção de leite para o pasteurizarem. Sustenta que nenhuma dessas contribuições pode ser cobrada, pois são ilegais face ao direito comunitário e à organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, dado serem excessivas e desproporcionadas.
A Cricket St Thomas explica que um dos problemas suscitados diz respeito à terminologia utilizada. Assim, «leite» significa leite de vaca, «leite cru» significa leite no estado e condição em que vem inicialmente da vaca, e «leite pasteurizado» significa leite que sofreu o processo de pasteurização e foi embalado por forma a ser vendido como leite «inteiro», homogeneizado ou não.
A Cricket St Thomas indica que, na sequência da execução da Directiva 85/397/CEE do Conselho, de 5 de Agosto de 1985, relativa aos problemas sanitários e de polícia sanitária no comércio intracomunitário de leite tratado termicamente (JO L 226, p. 13; EE 03 F37 p. 86) pode ser importado para o Reino Unido e aí vendido leite pasteurizado, sem que sejam cobrados direitos niveladores ou outros direitos compensatórios sobre esse leite produzido noutro Es-tado-membro. Em consequência, se a Cricket St Thomas tivesse de pagar uma contribuição, ficaria numa posição concorrencialmente desvantajosa em relação a produtores que pasteurizam o leite noutros Estados-membros e o vendem no mercado do Reino Unido.
A Cricket St Thomas sustenta que, enquanto produtor de leite pasteurizado, não está sujeita às prerrogativas do Board decorrentes do artigo 25.°, n.° 1, do Regulamento n.° 804/68. No seu entender, aquela disposição institui o direito exclusivo de compra apenas em relação a leite produzido e comercializado «em natureza». A Cricket St Thomas afirma que a pasteurização do leite que é realizada na exploração, bem como a separação, homogeneização e acondicionamento concomitantes, constituem «processing», na acepção do artigo 25.°, n.° 1 do Regulamento n.° 804/68. Sublinha que a expressão «processing», no contexto da regulamentação relevante, inclui a pasteurização e as operações conexas realizadas nas instalações da Cricket St Thomas. Seria inconcebível que se tivesse pretendido, com a palavra «processing», referir apenas operações de conversão ou transformação do leite noutro produto, como manteiga ou leite. A passagem «o leite produzido e posto à venda em natureza» constante do n.° 1 do artigo 25.° do Regulamento n.° 804/68 implica, em seu entender, que é possível comercializar leite enquanto leite que foi sujeito a um tratamento.
A Cricket St Thomas refere-se também à distinção feita no n.° 1 do artigo 7.° do Regulamento n.° 1422/78 entre a comercialização de leite «em estado puro ou sob a forma de produtos transformados» por um lado, e a transformação do leite em manteiga ou em leite em pó desnatado. Naquela disposição, o leite tratado é considerado leite, e é utilizada uma expressão diferente para descrever a transformação do leite noutro produto. A Cricket St Thomas refere-se também ao n.° 1 do artigo 3.° do Regulamento n.° 1569/79, que impõe aos produtores que pretendam exercer o direito de excluir o seu leite da venda que informem da sua intenção o Board, especificando sob que forma o leite retido será comercializado no exterior do Reino Unido.
A demandada conclui assim que não é compatível com a finalidade da legislação comunitária uma interpretação da expressão «processing» que a limite à transformação em produtos diferentes do leite. A utilização sistemática da expressão «processed» nos textos escritos em língua inglesa apoia o entendimento de que aquela inclui a pasteurização e não se restringe a operações cujo resultado é um produto diferente.
No que se refere às versões não inglesas da legislação comunitária relevante, a Cricket St Thomas considera que os regulamentos n.os 1421/78, 1422/78 e 1565/79 são pouco comuns, na medida em que foram aprovados com a finalidade expressa de permitir o funcionamento de uma instituição existente no Reino Unido sem paralelo noutros Esta-dos-membros. Sublinha que os regulamentos que regem as relações entre os Milk Marketing Boards e os produtores de leite do Reino Unido são exclusivamente lidos, aplicados e invocados nas versões em língua inglesa. Considera que, por esta razão, a exigência de análise de todas as versões linguísticas para assegurar uma interpretação uniforme em cada Estado-membro se encontra reduzida, senão extinta. Pelo contrário, em seu entender, a necessidade de segurança jurídica exige que as pessoas singulares ou colectivas relacionadas com o objecto desses regulamentos, ou seja, na prática, os Milk Marketing Boards, produtores e tribunais do Reino Unido — nenhum dos quais está, geralmente, preparado para comparar nove versões linguísticas diferentes — devem poder basear-se na única versão linguística que tem probabilidades de ser consultada. Na situação excepcional de uma legislação comunitária que se destina apenas a regular questões que interessam a um único Estado-membro, deve ser dada prioridade à língua desse Estado-membro na interpretação da legislação. A Cricket St Thomas acrescenta que o sentido em inglês do n.° 1 do artigo 25.° do Regulamento n.° 804/68, visto no contexto do conjunto da legislação, é perfeitamente claro, e que a obrigação de consultar outras versões só surge quando há dúvidas quanto ao sentido da versão linguística em questão.
A demandada nota que, mesmo que as diferentes versões linguísticas sejam contraditórias, a escolha deve ser feita tendo em atenção a finalidade e a economia geral da regulamentação em causa. A Cricket St Thomas entende que se pretendia que o direito exclusivo de comprar fosse mais restrito que os direitos originais do Board no quadro do Milk Marketing Scheme. Do seu ponto de vista, a restrição do direito exclusivo de compra decorrente do Regulamento n.° 1421/78 tem o efeito de proibir o exercício daquele direito apenas no caso de o produtor do leite tencionar pasteurizá-lo antes de o comercializar. Isto faria alinhar a lei com a prática seguida pelos Milk Marketing Boards desde 1933, ou seja, adquirir apenas leite cru que o produtor não tenciona pasteurizar ou transformar de algum modo antes da comercialização.
A Cricket St Thomas afirma que o direito comunitário não só não autoriza como proíbe a exigência de pagamento das contribuições em causa. O direito de compra exclusivo do Board não se estende ao leite que é pasteurizado pelos produtores e, consequentemente, não há qualquer ponto de apoio no direito comunitário para a existência de uma obrigação de pagar as contribuições exigidas. A Cricket St Thomas observa também que o artigo 7.° do Regulamento n.° 1422/78 não autoriza que se incluam contribuições num acordo de exclusão. Se as contribuições fossem necessárias para evitar discriminações ou concorrência desleal, teriam sido expressamente previstas naquele regulamento.
A Cricket St Thomas sustenta que, na falta de formulação explícita numa disposição de direito comunitário, a autorização para exigir contribuições não pode estar implícita, em particular na medida em que imponha um encargo financeiro aos operadores económicos, crie uma excepção a uma organização comum de mercado ou afecte os mecanismos de formação de preços na fase da produção e da comercialização.
Afirma que permitir que fossem cobradas contribuições iria por si só distorcer a concorrência entre os produtores que não entregam o leite e outros produtores que o pasteurizam, e conduziria a uma discriminação contra os primeiros. A liberdade concedida aos produtores pelo artigo 7° do Regulamento n.° 1422/78 para celebrar acordos de exclusão com o Board perderia o sentido se o Board pudesse impor, como parte desse acordo, contribuições com um efeito financeiro exactamente idêntico ao que teria a imposição ao produtor da obrigação de vender o leite ao Board e voltar a comprá-lo pelo preço de venda daquele ao primeiro comprador.
A Cricket St Thomas conclui que nem o Tratado nem os regulamentos aplicáveis autorizam o Board a impor as contribuições em causa aos produtores que excluem o leite da venda. No seu entender, o direito comunitário também proíbe a exigência de indemnizações ou multas em lugar daquelas contribuições. E irrelevante que o leite excluído seja subsequentemente vendido pasteurizado ou não tratado ou que seja subsequentemente vendido a retalho, semi-retalho ou por grosso.
A demandada sustenta que, mesmo que as contribuições estejam conformes com a lei, são sempre excessivas e de um quantitativo exagerado. A natureza desproporcionada do montante das contribuições não tem qualquer justificação. A Cricket St Thomas explica que o montante das contribuições reflecte a política do Board de subsidiar o leite vendido aos fabricantes e de o vender a um preço muito reduzido. Se aquele leite fosse vendido aos fabricantes ao mesmo preço que no mercado do leite líquido, o montante da contribuição seria nulo ou mínimo. Se o montante da contribuição devesse reflectir o valor dos serviços prestados directa ou indirectamente pelo Board aos produtores que excluem o leite da venda, ou a medida necessária para assegurar a realização das atribuições estatutárias daquele, o montante da contribuição seria, no máximo, insignificante.
A demandada sublinha que o Board não afirma que as contribuições, multas e indemnizações representam o valor de quaisquer serviços que aquele directa ou indirectamente lhe tenha prestado. Acrescenta que as «contribuições de capital» são utilizadas para financiar aquisições de equipamento e inclui rubricas como o custo de instalações e máquinas para a actividade comercial do Board, ou seja, as actividades da Dairy Crest Limited, que devem ter uma gestão financeira e administrativa separada. Nestas circunstâncias, as «contribuições de capital» deveriam ser nulas, ou pelo menos não exceder a medida em que foram realmente utilizadas pelo Board, nos anos em causa, para as suas atribuições estatutárias e não para as suas actividades comerciais.
A Cricket St Thomas nota que, uma vez que a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos foi instituída pelo Regulamento n.° 804/68, e a fortiori quando se baseia num sistema de preço comum, nenhum Estado-membro pode tomar medidas que possam criar excepções a essa organização comum. A exigência do pagamento de uma contribuição afecta a formação dos preços, pois aumenta o preço da matéria-prima dos produtores que excluem o leite da venda. A necessidade — se é que existe alguma — de evitar discriminações contra produtores que vendem o leite ao Board não pode justificar a imposição unilateral de contribuições destinadas a anular pretensas vantagens, tal como pretensas desvantagens não podem justificar a atribuição de subsídios que as compensem.
A afirmação de que o Board precisa das contribuições para um funcionamento eficaz não tem qualquer base fáctica. A falta das contribuições teria consequências mínimas para as operações do Board e para os outros produtores. A Cricket St Thomas expõe em detalhe as razões pelas quais um produtor que exclui o leite da venda não é comparável com outras categorias de produtores.
A demandada sublinha que as contribuições em causa não fomentam a venda ou o consumo de leite. Não são necessárias para compensar as vantagens de que o produtor-transformador supostamente beneficia. Vantagens como a que decorre do preço da matéria-prima são claramente dominadas pelas desvantagens expostas pela Cricket St Thomas. Observa, finalmente, que o funcionamento do regime em questão não seria de forma alguma posto em causa pela falta das contribuições. Assim, a Cricket St Thomas propõe que se responda nos seguintes termos às questões colocadas:
«O Board não tem legitimidade para exercer o direito exclusivo de compra previsto no n.° 1 do artigo 25.° do Regulamento n.° 804/68, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1421/78, em relação a leite excluído da venda por um produtor, quer esse leite se destine ou não a ser pasteurizado; o Board também não tem, nas mesmas circunstâncias, legitimidade para impor uma contribuição àquele produtor, quer o leite venha subsequentemente a ser vendido a retalho, a semi-retalho ou por grosso.
O Board também não tem o direito de impor aos produtores que excluam o leite da venda o pagamento das contribuições de capital, indemnizações ou multas referidas na quinta questão.»
3.
No entender do Governo do Reino Unido, o direito exclusivo de compra do Board referido no n.° 1 do artigo 25.° do Regulamento n.° 804/68 pode ser exercido em relação a todo o leite comercializado por produtores enquanto leite, incluindo leite pasteurizado. Se aquela disposição fosse interpretada no sentido de o direito exclusivo de compra do Board não abranger o leite pasteurizado, o objectivo do regulamento seria posto em causa.
O Reino Unido explica que, se o direito exclusivo de compra do Board não abrangesse o leite pasteurizado, os produtores teriam a possibilidade de ultrapassar o Board e vender directamente a grossistas, retalhistas ou consumidores finais. Se os produtores pudessem excluir leite da venda, pasteurizá-lo e vendê-lo através das suas próprias leitarias, poderiam praticar o preço de venda do Board para o leite líquido, enquanto os produtores que vendem o leite ao Board continuariam a receber apenas o preço único. Os produtores que excluem o leite da venda ficariam deste modo em posição de vantagem em relação às centrais leiteiras comerciais que compram leite destinado a consumo humano ao preço do leite liquido do Board. O resultado seria um aumento do número de produtores-retalhistas e produtores-transformadores a pasteurizar o seu próprio leite ou a juntar-se a outros produtores para pasteurizar leite, acompanhado de um incremento das relações directas entre centrais leiteiras comerciais e produtores de leite que utilizam ou têm possibilidade de acesso a equipamento de pasteurização. Em consequência, verificar-se-ia um aumento da quantidade de leite excluído da venda ao Board e uma diminuição da eficácia do sistema de determinação de preços por aquele, em prejuízo do conjunto dos produtores, em particular daqueles cuja situação geográfica os coloca em desvantagem no fornecimento directo ou indirecto de leite ao mercado do leite líquido.
Do ponto de vista do Reino Unido, a expressão «processing» não inclui a pasteurização. Entende que é necessário distinguir entre as operações levadas a cabo com o leite de vaca que têm como consequência a criação de um produto que não é leite de vaca, e operações que respeitam apenas ao tratamento do leite, no termo das quais este continua a ser leite de vaca. Explica que, no contexto do artigo 25.°, n.° 1, do Regulamento n.° 804/68, «processing» se refere à primeira categoria de operações, através das quais o leite é transformado ou convertido num produto diferente. Contudo, a pasteurização não implica a transformação ou conversão do leite num produto diferente. Do seu ponto de vista, a pasteurização consiste apenas numa forma de tratamento térmico que poderia ser comparado ao arrefecimento do leite.
O Reino Unido alega que decorre claramente da leitura de outras disposições dos regulamentos comunitários aplicáveis que as palavras «processing» ou «process» são empregues nas versões em língua inglesa para incluir, em contextos diversos, ambas as categorias de operações acima identificadas. Sustenta, em todo o caso, que um exame das outras versões linguísticas dos regulamentos n.os 1421/78 e 1422/78 afasta a ambiguidade que possa existir na versão em língua inglesa. O Reino Unido examina as outras versões linguísticas e conclui que as duas categorias de operações acima referidas são claramente distintas, e que a expressão «processing» no artigo 25.°, n.° 1, do Regulamento n.° 804/68 respeita apenas à transformação ou conversão noutro produto.
Em consequência, o Reino Unido considera que o direito exclusivo de compra do Board respeita a leite que não foi transformado ou convertido em produto diferente. A pasteurização não transforma nem converte o leite num produto diferente. Torna-o apenas mais seguro para o consumo humano. Decorre daqui que o direito exclusivo do Board inclui o leite pasteurizado.
No que toca à segunda questão, o Reino Unido afirma, antes demais, que a questão de saber se são permitidas as disposições do direito nacional que impõem o pagamento de contribuições relativas ao leite que por acordo foi excluído da venda se rege pelos princípios do direito comunitário. Em seu entender, o pagamento das contribuições é necessário para realizar os objectivos dos regulamentos comunitários na matéria e para que sejam respeitados os princípios gerais do direito comunitário.
O Reino Unido observa que as contribuições de produtores-retalhistas e produtores-transformadores têm por finalidade assegurar que os produtores que excluem o leite da venda ao Board e o comercializam independentemente não recolham benefícios desproporcionados em relação aos produtores de leite em geral e às centrais leiteiras que compram leite ao Board. Assim, os pro-dutores-retalhistas e produtores-transformadores são colocados, em termos gerais, na posição em que se encontrariam se tivessem vendido o leite ao Board ao preço do produtor e lho tivessem comprado ao preço de venda do Board para revenda na qualidade de leite líquido destinado ao consumo. Além disso, todos os produtores registados beneficiam das instalações do Board, que lhe permitem aceitar todo o leite que lhe é oferecido, incluindo aquele que excede as necessidades dos produtores-retalhistas e produ-tores-transformadores. Sem as contribuições, os produtores-retalhistas e os produto-res-transformadores ficariam numa situação de vantagem injusta em relação às centrais leiteiras que compram leite ao Board sob a forma de um preço de transferência nominal. Do ponto de vista do Reino Unido, uma tal vantagem injusta constitui uma discriminação ilegal em relação às pessoas que compram leite ao Board. Assim, as contribuições são necessárias para evitar essa discriminação.
O Reino Unido sublinha que a falta das contribuições constituiria um incentivo aos produtores para excluírem o leite da venda ao Board e o pasteurizarem e venderem no mercado do leite líquido. Uma evolução neste sentido poria em causa a política diferencial de preços do Board, autorizada pelo artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1422/78. Se o Board não incluísse o pagamento de contribuições nos acordos de exclusão de leite violaria o princípio da igualdade de tratamento ao atribuir uma vantagem injusta aos produtores-retalhistas e produtores-transformadores e ao discriminar os produtores que vendem ao Board e as pessoas que queiram comprar ao Board.
No que respeita à terceira questão, o Governo do Reino Unido sustenta que as contribuições são admissíveis e não dependem de o produtor-retalhista ou produtor-transformador vender a retalho, semi-retalho ou por grosso o leite excluído da venda ao Board. As vantagens injustas de que, na falta de contribuições, aqueles produtores beneficiariam, em relação aos produtores que vendem e às pessoas que compram ao Board, não dependem da forma precisa pela qual o produtor-retalhista ou o produtor-transformador dispõe do leite.
Quanto à quarta questão, no entender do Reino Unido a validade das contribuições tem de ser apurada face ao direito comunitário, o qual as autoriza para concretizar as finalidades dos regulamentos comunitários na matéria. Do seu ponto de vista não é, portanto, necessária qualquer autorização particular decorrente da legislação nacional.
No que toca à quinta questão, o Reino Unido afirma que não há qualquer razão para isentar os produtores-retalhistas e os produtores-transformadores do pagamento de contribuições de capital ao Board. Sublinha que isentar os produtores-retalhistas e produtores-transformadores do pagamento de contribuições seria onerar injustamente os restantes produtores, enquanto aqueles continuariam a beneficiar das actividades do Board.
Finalmente, o Reino Unido sustenta que as multas e as indemnizações que estão previstas no regime de comercialização em causa são necessárias para possibilitar ao Board a realização das suas atribuições estatutárias. Obrigações como a de fornecer relatórios de contas pouca eficácia teriam, na falta de sanções para o caso de incumprimento. Salienta que as multas são de um montante pouco elevado e não são desproporcionadas em relação ao conjunto das finalidades da legislação em causa. Na sua opinião, o regime de comercialização em questão está conforme com o direito comunitário.
4.
A Comissão observa que a primeira questão visa saber se a pasteurização constitui «processing» no sentido do artigo 25.°, n.° 1 do Regulamento n.° 804/68, afastando o direito exclusivo do Board.
No que toca à tradução do conceito nas outras versões linguísticas, a Comissão considera que, embora a expressão inglesa «processing» que designa a transformação signifique a execução de um processo, e a pasteurização seja um processo, não se pode responder a esta questão com base numa perspectiva linguística tão simplista. Do seu ponto de vista, uma leitura da versão francesa da disposição em causa revela que o seu sentido não é idêntico ao da versão inglesa. A Comissão considera que a discrepância se torna ainda mais evidente quando se compara as versões inglesa, francesa e alemã daquela disposição e de certas normas do Regulamento n.° 1422/78, que se podia esperar que utilizassem a mesma terminologia. Observa que, na legislação agrícola comunitária, «processing» corresponde frequentemente a «transformation» em francês e a «Verarbeitung» em alemão.
A Comissão afirma que, no artigo 25.°, n.° 1, do Regulamento n.° 804/68, a frase «the milk which they produce and market without processing» corresponde a «le lait produit et mis en vente en l'état» e «die... erzeugte und in unverarbeitetem Zustand auf den Markt gebrachte Milch». No entender da Comissão, o texto francês, lido isoladamente, refere-se indubitavelmente a leite vendido como leite líquido, em oposição a qualquer outro produto lácteo. Assim, o texto francês pode ser tomado como base para apoiar o entendimento de que o monopólio do Board se aplica ao leite pasteurizado.
Segundo a Comissão, o texto inglês é particularmente incoerente, ao contrário dos textos francês e alemão. Assim, em francês a expressão «en l'état» é sistematicamente utilizada em oposição a «transforme». No artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1422/78, as palavras «lait en l'état» são utilizadas para descrever o leite líquido, e «traitement» para denominar o tratamento térmico ou qualquer outro tratamento que, de qualquer modo, permita que o leite seja vendido enquanto tal. Os termos «transformation» e «traitement» encontram correspondência no texto alemão, que utiliza «verarbeitet» sempre que o texto francês usa «transforme» e «unverarbeitet» quando o francês utiliza «en l'état». No artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1422/78, a palavra alemã «Bearbeitung», utilizada para referir uma operação que não chega a ser «Verarbeitung», corresponde ao francês «traitement». Explica que, em contrapartida, o texto inglês utiliza indiscriminadamente «processing», «manufacture» e «conversion». Se a palavra «treatment» tivesse sido utilizada no n.° 1 do artigo 5.° do Regulamento n.° 1422/78 em lugar de «processing», seria bastante mais difícil defender a interpretação do n.° 1 do artigo 25.° do Regulamento n.° 804/68 proposta pela Cricket St Thomas.
A Comissão sustenta que é impossível resolver o problema da primeira questão submetida ao Tribunal com base apenas no texto inglês. Uma leitura dos textos francês e alemão revela que a terminologia utilizada em cada um deles é coerente e que não há discrepância entre eles. Quer um quer outro, dão uma base inequívoca ao ponto de vista de que o direito exclusivo do Board pode ser exercido sempre que o leite não tenha sido sujeito a uma operação que o transforme num produto que não possa ser considerado leite.
No que respeita ao contexto e finalidade do n.° 1 do artigo 25.° do Regulamento n.° 804/68, a Comissão sustenta que a questão deve ser respondida da forma proposta pelo Board. Em primeiro lugar, dado que o direito exclusivo do Board se aplica ao leite produzido e comercializado pelos produtores em natureza, ou seja, sem transformação, é claro, do ponto de vista da Comissão, que, quando o produtor sujeita o leite a um processo de transformação e depois o comercializa, o monopólio em questão não se aplica. O mesmo deve valer se o produtor recorrer a uma empresa de transformação e depois vender o produto final. A Comissão esclarece que o que o produtor não deve fazer, se quiser ficar ao abrigo da excepção ao monopólio do Board relativa à transformação, é vender o leite à central leiteira antes de este ser transformado; deve antes manter a propriedade do leite até que a transformação tenha tido lugar.
A Comissão sublinha que, se a pasteurização constituísse uma transformação na acepção do n.° 1 do artigo 25.° do Regulamento n.° 804/68, os produtores poderiam furtar-se ao monopólio do Board pasteurizando o leite ou fazendo-o pasteurizar por uma central leiteira antes de o venderem. Nestas circunstâncias, seria impossível falar do direito de compra do Board como de um direito exclusivo. Acrescenta que, nesse caso, qualquer produtor poderia furtar-se ao monopólio do Board, tanto mais que o artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1422/78 impõe ao Reino Unido a abolição do poder dos Milk Marketing Boards de evitar, através de um sistema de licenciamento, o livre estabelecimento de empresas de transformação na região em causa.
A Comissão afirma que a existência das regras detalhadas e restritivas dos artigos 8.° do Regulamento n.° 1422/78 e 5.° do Regulamento n.° 1565/79 é incompatível com a interpretação proposta pela Cricket St Thomas. Pergunta por que razão iriam o Conselho e a Comissão regular com todo o pormenor o direito de exclusão do leite por parte de um pequeno grupo de produtores comercialmente insignificantes, incapazes de causar qualquer prejuízo económico significativo ao Board com a exclusão do respectivo leite da venda, se produtores muito mais importantes pudessem excluir o seu leite sem se sujeitarem a qualquer das obrigações que impendem sobre os pequenos produtores.
A Comissão considera que a intenção do legislador comunitário, demonstrada pelo teor das restantes versões linguísticas do artigo 25.°, n.° 1, do Regulamento n.° 804/68 e pelos dois argumentos decorrentes do contexto e da finalidade daquela disposição, conduzem forçosamente à conclusão de que a pasteurização não constitui transformação na acepção do n.° 1 do artigo 25.° daquele regulamento. Sendo assim aplicável o direito exclusivo de compra do Board, este tem o direito de cobrar certas contribuições, dentro dos limites do n.° 3 do artigo 5.° do Regulamento n.° 1422/78.
No que respeita ao montante das contribuições em questão no presente processo, a Comissão não se sente em condições de dizer se se incluem nos limites fixados pelo n.° 3 do artigo 5.° do Regulamento n.° 1422/78.
Quanto à quinta questão submetida ao Tribunal, a Comissão afirma que, no caso de um produtor excluir leite da venda ao Board sem ser por acordo, estando esse leite abrangido pelo direito exclusivo de compra do Board, o direito comunitário autoriza ao Board a imposição àquele de uma multa por desrespeitar o monopólio. Surge, contudo, a questão de saber se o direito comunitário impõe que o Board se certifique de que a multa é proporcionada à natureza da infracção ao monopólio sobre a compra de leite pasteurizado.
A Comissão propõe, assim, que as questões apresentadas ao Tribunal sejam respondidas da seguinte forma:
«1)
O direito exclusivo referido no artigo 25.°, n.° 1 do Regulamento n.° 804//68 aplica-se a todo o leite pasteurizado, uma vez que a pasteurização não constitui «processing», na acepção daquela disposição.
2)
Quando for aplicável o direito exclusivo de compra do Board referido no artigo 25.°, n.° 1, aquele pode cobrar contribuições, mas apenas na medida em que tal seja necessário para a realização das suas atribuições estatutárias, como se prevê no artigo 5.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1422/78.
3)
Quando o leite estiver sujeito ao direito exclusivo de compra do Board e o produtor o excluir da venda ao Board sem ser por acordo, este pode impor-lhe o pagamento de uma multa.
M. Diez de Velasco
Juiz relator
( *1 ) Língua do processo: ingles.
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