Acórdão do Tribunal (Terceira Secção) de 2 de Dezembro de 2004. Comissão das Comunidades Europeias contra Reino dos Países Baixos. Incumprimento de Estado

Arrêt de la Cour

Processo C‑41/02

Comissão das Comunidades Europeias

contra

Reino dos Países Baixos

«Incumprimento de Estado – Artigos 30.° e 36.° do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 28.° CE e 30.° CE) – Géneros alimentícios aos quais foram adicionadas vitaminas ou sais minerais – Legislação nacional que sujeita a sua comercialização à existência de uma necessidade nutricional – Medidas de efeito equivalente – Justificação – Saúde pública – Proporcionalidade»

Sumário do acórdão

Livre circulação de mercadorias – Restrições quantitativas – Medidas de efeito equivalente – Legislação nacional que sujeita sistematicamente a comercialização de géneros alimentícios enriquecidos com elementos nutritivos à existência de uma necessidade nutricional da população – Inadmissibilidade – Justificação – Protecção da saúde pública – Inexistência – Violação do princípio da proporcionalidade

[Tratado CE, artigos 30.° e 36.° (que passaram, após alteração, a artigos 28.° CE e 30.° CE)]

Não cumpre as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.° Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 28.° CE) um Estado‑Membro que aplique uma prática administrativa nos termos da qual os géneros alimentícios de consumo corrente enriquecidos em vitamina A (sob a forma de retinóides), em vitamina D, em ácido fólico, em selénio, em cobre ou em zinco, que são legalmente produzidos ou comercializados noutros Estados‑Membros, só podem ser vendidos no seu território, quando não forem produtos de substituição ou géneros restaurados na acepção da regulamentação nacional, se esse enriquecimento corresponder a uma necessidade nutricional da população desse Estado‑Membro, e, além disso, sem se verificar se esses géneros enriquecidos não podem ser substituídos por géneros já comercializados relativamente aos quais é obrigatória a adição das mesmas substâncias nutrientes.

Com efeito, embora o direito comunitário não se oponha a que a regulamentação de um Estado‑Membro, em aplicação do princípio da precaução, proíba, salvo autorização prévia, a comercialização de géneros destinados à alimentação humana quando lhes foram adicionadas substâncias nutritivas diferentes daquelas cuja adição foi declarada lícita pela referida regulamentação, uma vez que compete aos Estados‑Membros, na falta de harmonização e na medida em que subsistem incertezas no estádio actual da investigação científica, decidir do nível a que pretendem assegurar a protecção da saúde e da vida das pessoas, esse poder de apreciação deve, todavia, ser exercido no respeito do princípio da proporcionalidade. Além disso, compete às autoridades nacionais demonstrar em cada caso concreto, à luz dos hábitos alimentares nacionais e tendo em conta os resultados da investigação científica internacional, que a sua regulamentação é necessária para garantir a protecção da saúde pública e, nomeadamente, que a comercialização dos produtos em questão representa um risco real para a mesma.

Nestas condições, o carácter sistemático de uma proibição de comercialização dos géneros enriquecidos, tal como resulta da prática administrativa do Estado‑Membro em causa, não permite respeitar o direito comunitário quanto à identificação e à avaliação de um risco real para a saúde pública, que exige uma avaliação profunda, caso a caso, dos efeitos que poderia causar a adição a esse género das vitaminas e dos sais minerais em causa.

(cf. n.os 42, 44, 46, 47, 63, 70, disp.)

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)
2 de Dezembro de 2004(1)

«Incumprimento de Estado – Artigos 30.º e 36.º do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 28.º CE e 30.º CE) – Géneros alimentícios aos quais foram adicionadas vitaminas ou sais minerais – Legislação nacional que sujeita a sua comercialização à existência de uma necessidade nutricional – Medidas de efeito equivalente – Justificação – Saúde pública – Proporcionalidade»

No processo C-41/02,que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE, entrada em 13 de Fevereiro de 2002,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por H. van Lier e H. M. H. Speyart, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

demandante,

Reino dos Países Baixos, representado por H. G. Sevenster e S. Terstal, na qualidade de agentes,

demandado,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),,

composto por: A. Rosas, presidente de secção, A. Borg Barthet, J.-P. Puissochet, J. Malenovský (relator) e U. Lõhmus, juízes,

advogado-geral: M. Poiares Maduro,
secretário: H. von Holstein, secretário adjunto,

vistos os autos e após a audiência de 14 de Julho de 2004,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 14 de Setembro de 2004,

profere o presente

Acórdão

1 Na petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede que o Tribunal de Justiça declare que o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 30.° e 36.° do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 28.° CE e 30.° CE), em primeiro lugar, ao aprovar e manter na sua legislação o artigo 10.°, n.° 1, do Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen (decreto de aplicação da lei dos géneros alimentícios relativo à preparação e ao tratamento dos géneros alimentícios), de 10 de Dezembro de 1992 (Stb. 1992, 678, a seguir «decreto BBL»), e, posteriormente, os artigos 2.°, n.° 1, e 5.° do Warenwetbesluit Toevoeging micro‑voedingsstoffen aan levensmiddelen (decreto de aplicação da lei relativo à adição de micronutrientes aos géneros alimentícios), de 24 de Maio de 1996 (Stb. 1996, 311, a seguir «decreto TML»); ao aplicar também um regime de excepção, no âmbito do qual, sendo caso disso, não será tido em conta o carácter substitutivo de determinados produtos alimentares enriquecidos, facto que tem o efeito de que produtos alimentares preparados e comercializados legalmente noutro Estado‑Membro, enriquecidos em vitamina A (sob a forma de retinóides), em vitamina D, em ácido fólico, em selénio, em cobre ou em zinco, que não sejam produtos de substituição ou produtos restaurados na acepção do decreto TML, não possam ser vendidos no mercado neerlandês, a menos que essa adição não represente qualquer perigo para a saúde pública e corresponda a uma necessidade nutricional real.

2 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 30 de Julho de 2002, foi admitida a intervenção do Reino da Dinamarca em apoio dos pedidos do Reino dos Países Baixos, tendo aquele, porém, desistido da sua intervenção, por carta entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 21 de Julho de 2004.

Enquadramento jurídico

A regulamentação comunitária

3 É ponto assente que, à data que importa para a presente acção, isto é, o termo do prazo de dois meses fixado no parecer fundamentado complementar de 21 de Dezembro de 1998, referido no n.° 20 do presente acórdão, não existiam disposições na regulamentação comunitária que fixassem as condições em que se podia acrescentar substâncias nutrientes, tais como as vitaminas e os minerais, aos géneros alimentícios de consumo corrente.

4 No que respeita aos géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial, alguns deles foram objecto de directivas aprovadas pela Comissão com base na Directiva 89/398/CEE do Conselho, de 3 de Maio de 1989, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes aos géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial (JO L 186, p. 27).

A regulamentação nacional

5 O fabrico e a comercialização de produtos alimentares nos Países Baixos são regulados pela Wet van 28 december 1935, houdende voorschriften betreffende de hoedanigheid en aanduiding van waren (Lei de 28 de Dezembro de 1935 relativa à qualificação e à designação dos produtos, Stb. 1935, 793), na redacção aplicável à data que importa para a presente acção (a seguir «Warenwet»).

6 Resulta do artigo 4.°, n.° 1, da Warenwet que, para efeitos da proibição de géneros que, num uso razoável, podem representar um perigo no plano da saúde ou da segurança, a autoridade competente pode, por regulamento administrativo, proibir a preparação, o fabrico, a comercialização ou a transformação e a utilização, para os fins especificados nesse regulamento, de géneros alimentícios que pertençam a uma categoria nele identificada e que não cumpram as exigências nele definidas no que respeita à sua composição, ao seu fabrico ou às suas características e propriedades.

7 O artigo 16.°, n.os 1 e 2, da Warenwet dispõe:

«1.     O ministro pode, relativamente a géneros pertencentes a determinada categoria identificada na sua decisão, conceder uma isenção relativamente às regras resultantes da aplicação de um dos artigos 4.° a 15.°

2.       O ministro pode ainda, relativamente a géneros pertencentes a determinada categoria identificada na decisão correspondente, autorizar, a pedido do interessado, uma derrogação da aplicação dessas regras. [...]»

8 O artigo 10.° do decreto BBL dispunha, na sua redacção inicial:

«1.     Os géneros alimentícios não podem conter vitaminas, compostos de flúor ou de iodo, aminoácidos ou os respectivos sais, salvo se essas substâncias existirem naturalmente nesses géneros, na mesma composição e na mesma quantidade.

2.       O n.° 1 não se aplica aos géneros alimentícios sujeitos a excepções previstas na lei.»

9 O n.° 2 desse artigo veio a ser alterado, com efeitos a partir de 26 de Junho de 1996, pelo artigo 10.° do decreto TML, passando a ter a seguinte redacção:

«O n.° 1 não se aplica:

a) aos géneros alimentícios enriquecidos, na acepção do [decreto TML], no que respeita à presença de vitaminas;

b) aos géneros alimentícios sujeitos a excepções previstas na lei.»

10 O artigo 1.°, n.° 1, alíneas a) a d), do decreto TML dispõe:

«Para efeitos do presente decreto, considera‑se:

a) micronutrientes: substâncias nutrientes indispensáveis ao funcionamento do organismo humano, que o organismo não pode fornecer por si mesmo, e que devem ser consumidas em pequenas quantidades;

b) géneros alimentícios enriquecidos: género a que foram adicionados um ou mais micronutrientes, mas cuja finalidade essencial não é fornecer micronutrientes;

c) produto de substituição: género alimentício enriquecido

– que se destina a substituir um género existente e dele se aproxima tanto quanto possível na aparência, na consistência, no paladar, na cor, no cheiro e no destino; e

– ao qual foram acrescentados um ou mais micronutrientes em proporções que não ultrapassam aquelas em que essas substâncias existem naturalmente no género a substituir;

d)       género restaurado: um género enriquecido:

– preparado de acordo com as directivas relativas às boas práticas em matéria de produção; e

– ao qual foram acrescentados um ou mais micronutrientes até ao limite das proporções em que essas substância existiam naturalmente, antes da preparação, na parte comestível do produto ou nas partes comestíveis das matérias‑primas do produto, e que desapareceram no momento da preparação.»

11 Nos termos do artigo 2.°, n.° 1, do decreto TML, «[é] proibido preparar ou comercializar géneros alimentícios enriquecidos cuja composição não obedeça aos requisitos previstos no presente decreto».

12 O artigo 5.° do mesmo decreto dispõe:

«Os micronutrientes como a vitamina A, sob a forma de retinóides, a vitamina D, o ácido fólico, o selénio, o cobre e o zinco são acrescentados a um género alimentício enriquecido exclusivamente para o converter em produto de substituição ou em género alimentício restaurado.»

13 De acordo com o artigo 16.°, n.os 1 e 2, da Warenwet, o Ministro da Saúde dos Países Baixos pode autorizar uma isenção ou uma derrogação a uma proibição de comercialização de um género alimentício resultante do decreto TML. De acordo com o artigo 23.° da Warenwet, dessa decisão cabe recurso para o College van Beroep voor het bedrijfsleven.

14 Quanto aos géneros enriquecidos em micronutrientes, a política constante do Ministro da Saúde neerlandês, cuja validade é reconhecida pelo College van Beroep voor het bedrijfsleven, consiste em só autorizar uma derrogação se estiverem preenchidos dois critérios:

– o género alimentício ao qual tiverem sido adicionados os micronutrientes não pode, enquanto tal, ser nocivo para a saúde pública;

– a adição deve corresponder a uma necessidade real, nomeadamente alimentar.

O processo pré‑contencioso

15 Por um lado, a Comissão foi informada de que, em 1995 e 1996, tinham sido recusadas a dois operadores económicos, a Kellogg’s e a Inkosport Nederland, a autorização para comercializarem, nos Países Baixos, respectivamente, cereais para o pequeno almoço enriquecidos em vitamina D e ácido fólico e barras energéticas enriquecidas em ácido fólico, quando esses produtos já eram legalmente comercializados noutros Estados‑Membros.

16 Considerando essas recusas contrárias ao artigo 30.° do Tratado, a Comissão, por duas notificações para cumprir de 26 de Junho de 1996, convidou as autoridades neerlandesas a apresentarem as suas explicações a esse respeito.

17 Não convencida pelas respostas das referidas autoridades, a Comissão, em 23 de Setembro de 1997, dirigiu dois pareceres fundamentados ao Reino dos Países Baixos. As autoridades neerlandesas responderam a esses pareceres por ofícios de 12 e 18 de Setembro de 1997.

18 Por outro lado, o projecto de decreto e depois o próprio decreto TML foram notificados à Comissão no âmbito da Directiva 83/189/CEE do Conselho, de 28 de Março de 1983, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas (JO L 109, p. 8; EE 13 F14 p. 34), com a redacção dada pela Directiva 94/10/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Março de 1994 (JO L 100, p. 30).

19 Após troca de correspondência, considerando a Comissão que o regime de derrogação à proibição de comercialização ultrapassava o que exige a protecção da saúde, na medida em que exigia simultaneamente que a adição de micronutrientes não fosse nociva e que preenchesse uma necessidade nutricional real, notificou as autoridades neerlandesas, por carta de 22 de Dezembro de 1997, para lhe prestarem explicações sobre o incumprimento detectado.

20 Não satisfeita com a resposta, dirigiu ao Reino dos Países Baixos um parecer fundamentado por carta de 31 de Agosto de 1998, completado por um parecer fundamentado por carta de 21 de Dezembro de 1998. As autoridades neerlandesas responderam a esses pareceres, respectivamente, por ofícios de 8 de Setembro de 1998 e 21 de Abril de 1999.

21 Foi nestas condições que a Comissão decidiu intentar a presente acção.

Quanto à acção

22 Há que salientar, a título preliminar, que, não obstante a redacção da petição na parte relativa ao pedido, a presente acção por incumprimento não se dirige contra a regulamentação neerlandesa. Com efeito, a Comissão precisa que a acção não se dirige contra o regime de proibição de comercialização instituído pelo decreto TML enquanto tal. Do mesmo modo, indica que não suscita a questão da compatibilidade formal do processo aplicável aos pedidos de derrogação com o direito comunitário.

23 Assim, a Comissão não contesta a obrigação de os produtores ou importadores de determinados géneros alimentícios enriquecidos beneficiarem de uma derrogação da proibição de comercialização desses géneros alimentícios aprovada pela regulamentação neerlandesa. A acção tem unicamente em vista a prática da administração neerlandesa, descrita no n.° 14 do presente acórdão, que consiste em impor a existência de uma necessidade nutricional real como condição necessária para a concessão dessa derrogação. Assim delimitado, é esse o objecto da acção, sobre o qual o Tribunal de Justiça deve decidir.

Quanto à prática administrativa nacional

24 Visto a Comissão e o Governo neerlandês não estarem de acordo quanto às características da prática administrativa neerlandesa em matéria de concessão da derrogação da proibição de comercialização de determinados géneros alimentícios enriquecidos, há que verificar previamente em que consiste realmente essa prática.

25 Em primeiro lugar, está assente que os géneros alimentícios de consumo corrente enriquecidos em vitamina A (sob a forma de retinóides), em vitamina D, em ácido fólico, em selénio, em cobre ou em zinco, quando não forem produtos de substituição ou produtos restaurados, só podem ser vendidos no mercado neerlandês se beneficiarem de uma derrogação da proibição de comercialização resultante das disposições conjugadas do artigo 10.° do decreto BBL, na nova redacção, e dos artigos 2.°, n.° 1, e 5.° do decreto TML.

26 Está também assente que essa derrogação só é autorizada pelo Ministério da Saúde neerlandês se, por um lado, o género ao qual foi adicionada uma das substâncias nutrientes não for nocivo para a saúde pública e, por outro, a adição corresponder a uma necessidade nutricional real. Os dois critérios são cumulativos.

27 A esse respeito, ao contrário do que sugere a Comissão, o mero facto de um género alimentício enriquecido respeitar o primeiro critério não é suficiente para demonstrar que a sua comercialização não representa qualquer risco para a saúde pública.

28 Com efeito, resulta das explicações do Governo neerlandês e das decisões tomadas pelas autoridades nacionais competentes nos processos de pedido de derrogação já entrados que o primeiro critério estará cumprido se o género enriquecido não for nocivo enquanto tal, isto é, se a quantidade de substância nutriente que contém não for perigosa por si própria, independentemente das outras fontes dessa substância na alimentação da população dos Países Baixos.

29 As vitaminas e os sais minerais não são em geral nocivos por si próprios, podendo porém produzir efeitos nocivos particulares no caso de consumo excessivo com o conjunto da alimentação cuja composição não é susceptível de previsão ou de controlo (v., quanto às vitaminas, acórdãos de 14 de Julho de 1983, Sandoz, 174/82, Recueil, p. 2445, n.° 17; de 23 de Setembro de 2003, Comissão/Dinamarca, C‑192/01, Colect., p. I‑9693, n.° 43, e de 5 de Fevereiro de 2004, Comissão/França, C‑24/00, ainda não publicado na Colectânea, n.° 50).

30 Assim, o simples facto de um género alimentício enriquecido em determinada substância nutriente não ser, enquanto tal, nocivo para a saúde pública, e de cumprir desse modo o primeiro critério, não permite concluir que não é perigoso. Tal como alega o Governo neerlandês, há que verificar ainda se não representa um risco para a saúde pública tendo em conta as outras fontes dessa substância nutriente no conjunto da alimentação.

31 O Governo neerlandês alega que essa apreciação se efectua no âmbito da análise do segundo critério, relativo à existência de uma necessidade nutricional.

32 Em segundo lugar, resulta dos processos de pedido de derrogação apresentados às autoridades neerlandesas competentes que a derrogação é sistematicamente recusada quando o género enriquecido não obedece ao segundo critério.

33 O exemplo que o Governo neerlandês invoca para demonstrar que pode eventualmente ser concedida uma derrogação a um género enriquecido que não corresponda a uma necessidade nutricional não é relevante. Trata‑se da autorização de comercialização de uma margarina enriquecida em vitamina D, emitida em 2002, isto é, depois de findo o prazo fixado no parecer fundamentado complementar de 21 de Dezembro de 1998. Além disso, há que observar que, nesse processo de autorização, as autoridades neerlandesas competentes concluíram pela existência de uma necessidade nutricional em vitamina D nas pessoas com mais de 60 anos e que a autorização de comercialização está sujeita à condição de a margarina ter um rótulo que desaconselhe o seu consumo a pessoas com menos de 60 anos.

34 Assim, a Comissão tem razão ao salientar o carácter sistemático da proibição de comercialização de géneros enriquecidos que não correspondam a uma necessidade nutricional real.

35 Por último, resulta da análise dos processos de pedido de derrogação apresentados às autoridades neerlandesas que, ao contrário do que alega a Comissão, é às autoridades neerlandesas que compete determinar a inexistência de necessidade nutricional para poder indeferir um pedido de derrogação. Assim, a decisão do Secretário de Estado do Bem‑Estar, da Saúde e da Cultura neerlandês, de 10 de Março de 1994, tomada no processo Punica, precisa que, «[n]o que respeita à demonstração da necessidade, a comissão [das reclamações do Ministério da Saúde neerlandês] entende que o reclamante não demonstrou a sua existência de forma suficientemente convincente e que o ministério demonstrou verosimilmente a ideia de que essa adição não é necessária».

36 É certo que os operadores económicos tentarão provavelmente demonstrar que o seu produto corresponde a essa necessidade, mas isso não permite concluir por uma inversão do ónus da prova.

37 Há que verificar se a prática administrativa neerlandesa em matéria de concessão de derrogações, tal como descrita, constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação e, se for esse o caso, se pode ser justificada com base no artigo 36.° do Tratado, tal como afirma o Governo neerlandês.

Quanto à existência de uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação

38 A livre circulação de mercadorias entre os Estados‑Membros é um princípio fundamental do Tratado, que tem a sua expressão na proibição, decretada no artigo 30.° do Tratado, das restrições quantitativas à importação entre os Estados‑Membros, bem como de todas as medidas de efeito equivalente.

39 A proibição das medidas de efeito equivalente a restrições prevista no artigo 30.° do Tratado visa qualquer regulamentação comercial dos Estados‑Membros susceptível de entravar, directa ou indirectamente, actual ou potencialmente, o comércio intracomunitário (v., nomeadamente, acórdãos de 11 de Julho de 1974, Dassonville, 8/74, Recueil, p. 837, n.° 5, Colect., p. 423; Comissão/Dinamarca, já referido, n.° 39, e Comissão/França, já referido, n.° 22).

40 Está assente que a prática administrativa neerlandesa constitui uma medida de efeito equivalente às restrições quantitativas na acepção do artigo 30.° do Tratado.

41 Com efeito, essa prática, que exige que a comercialização de géneros alimentícios enriquecidos em vitaminas ou em sais minerais provenientes de outros Estados‑Membros onde são legalmente fabricados e comercializados esteja sujeita à prova de uma necessidade nutricional da população neerlandesa, torna a comercialização desses géneros mais difícil, ou mesmo impossível, e, consequentemente, entrava as trocas entre os Estados‑Membros (v., neste sentido, acórdão Comissão/Dinamarca, já referido, n.° 41).

Quanto à justificação baseada na protecção da saúde pública

42 Quanto à questão de saber se a prática administrativa neerlandesa pode ser justificada com fundamento no artigo 36.° do Tratado, compete aos Estados‑Membros, na falta de harmonização e na medida em que subsistem incertezas no estádio actual da investigação científica, decidir do nível a que pretendem assegurar a protecção da saúde e da vida das pessoas e da exigência de uma autorização prévia à colocação no mercado dos géneros alimentícios, tendo em conta as exigências da livre circulação de mercadorias no interior da Comunidade (v. acórdãos, já referidos, Sandoz, n.° 16; Comissão/Dinamarca, n.° 42, e Comissão/França, n.° 49).

43 Este poder de apreciação relativo à protecção da saúde pública é particularmente importante quando se demonstrar que subsistem incertezas científicas no estádio actual da investigação científica quanto a certas substâncias, como as vitaminas, que, tal como referido no n.° 29 do presente acórdão, não são em regra geral por si mesmas nocivas, mas podem produzir efeitos prejudiciais específicos no caso do seu consumo excessivo em conjunto com toda a alimentação cuja composição não é susceptível de previsão nem de controlo (v. acórdãos, já referidos, Sandoz, n.° 17; Comissão/Dinamarca, n.° 43, e Comissão/França, n.° 50).

44 O direito comunitário não se opõe, portanto, a que a regulamentação de um Estado‑Membro proíba, salvo autorização prévia, a comercialização de géneros destinados à alimentação humana quando lhes foram adicionadas substâncias nutritivas diferentes daquelas cuja adição foi declarada lícita pela referida regulamentação (v., neste sentido, acórdãos, já referidos, Comissão/Dinamarca, n.° 44, e Comissão/França, n.° 51).

45 Com efeito, resulta do artigo 130.°‑R do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 174.° CE) que a protecção da saúde das pessoas faz parte da política da Comunidade no domínio do ambiente, que essa política, que visa um nível de protecção elevado, se baseia designadamente no princípio da precaução e que as exigências dessa política devem ser integradas na definição e aplicação das demais políticas da Comunidade. Além disso, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o princípio da precaução deve também ser aplicado em matéria de política de protecção da saúde humana, que, de acordo com o artigo 129.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 152.° CE), tem igualmente por objectivo um elevado nível de protecção (v., neste sentido, acórdãos de 5 de Maio de 1998, National Farmer's Union e o., C‑157/96, Colect., p. I‑2211, n.os 63 e 64; de 9 de Setembro de 2003, Monsanto Agricoltura Italia e o., C‑236/01, Colect., p. I‑8105, n.os 128 e 133; Comissão/Dinamarca, já referido, n.° 49, e Comissão/França, já referido, n.° 56; v., ainda, neste sentido, acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 11 de Setembro de 2002, Pfizer Animal Health/Conselho, T‑13/99, Colect., p. II‑3305, n.os 139 e 140; Alpharma/Conselho, T‑70/99, Colect., p. II‑3495, n.os 152 e 153, e de 10 de Março de 2004, Malagutti‑Vezinhet/Comissão, T‑177/02, ainda não publicado na Colectânea, n.° 54).

46 Contudo, ao exercer o seu poder de apreciação relativo à protecção da saúde pública, os Estados‑Membros devem respeitar o princípio da proporcionalidade. Os meios que escolhem devem, portanto, ser limitados ao que é efectivamente necessário para assegurar a protecção da saúde pública; devem ser adequados ao objectivo assim prosseguido, o qual não poderá ser alcançado por medidas menos restritivas das trocas intracomunitárias (v. acórdãos, já referidos, Sandoz, n.° 18; Comissão/Dinamarca, n.° 45, e Comissão/França, n.° 52).

47 Além disso, uma vez que o artigo 36.° do Tratado contém uma excepção, de interpretação estrita, à regra da livre circulação de mercadorias no interior da Comunidade, compete às autoridades nacionais que a invocam demonstrar em cada caso concreto, à luz dos hábitos alimentares nacionais e tendo em conta os resultados da investigação científica internacional, que a sua regulamentação é necessária para proteger efectivamente os interesses mencionados na referida disposição e, nomeadamente, que a comercialização do produto em questão representa um risco real para a saúde pública (v. acórdãos, já referidos, Comissão/Dinamarca, n.° 46, e Comissão/França, n.° 53).

48 Uma proibição de comercialização de géneros alimentícios aos quais tenham sido adicionados elementos nutritivos deve, portanto, basear‑se numa avaliação profunda do risco alegado pelo Estado‑Membro que invoca o artigo 36.° do Tratado (v. acórdãos, já referidos, Comissão/Dinamarca, n.° 47, e Comissão/França, n.° 54).

49 Uma decisão de proibição da comercialização de um género alimentício, que constitui, aliás, o entrave mais restritivo às trocas relativamente aos produtos legalmente fabricados e comercializados noutros Estados‑Membros, apenas pode ser adoptada quando o alegado risco real para a saúde pública estiver suficientemente demonstrado com base nos dados científicos mais recentes que estejam disponíveis na data da adopção dessa decisão. Neste contexto, a avaliação do risco que o Estado‑Membro é obrigado a efectuar tem por objectivo a apreciação do grau de probabilidade dos efeitos nefastos da adição de determinadas substâncias nutritivas aos géneros alimentícios para a saúde humana e a gravidade desses potenciais efeitos (v. acórdãos, já referidos, Comissão/Dinamarca, n.° 48, e Comissão/França, n.° 55).

50 Ao apreciar o risco em causa, não são apenas os efeitos específicos da comercialização de um produto em particular que contenha uma quantidade determinada de substâncias nutritivas que são importantes. Poderá ser adequado ter em consideração o efeito cumulativo da presença no mercado de várias fontes, naturais ou artificiais, de uma determinada substância nutritiva e a existência possível no futuro de fontes adicionais que possam razoavelmente ser previstas (acórdão Comissão/Dinamarca, já referido, n.° 50).

51 Em vários casos, a apreciação desses elementos demonstrará que existe um grande grau de incerteza científica e prática a esse respeito. Tal incerteza, inseparável do conceito de precaução, tem influência quanto ao alcance do poder de apreciação do Estado‑Membro, repercutindo‑se, assim, nas formas de aplicação do princípio da proporcionalidade.

52 Nessas circunstâncias, há que admitir que um Estado‑Membro pode, ao abrigo do princípio da precaução, adoptar medidas de protecção sem ter de esperar que a realidade e gravidade de tais riscos estejam plenamente demonstradas (v., neste sentido, acórdão National Farmer's Union e o., já referido, n.° 63). Contudo, a avaliação do risco não se pode basear em considerações puramente hipotéticas (v. acórdãos, já referidos, Monsanto Agricoltura Italia e o., n.° 106; Comissão/Dinamarca, n.° 49, e Comissão/França, n.° 56).

53 A aplicação correcta do princípio da precaução pressupõe, em primeiro lugar, a identificação das consequências potencialmente negativas para a saúde pública da proposta adição de substâncias nutritivas e, em segundo lugar, uma avaliação global do risco para a saúde baseada nos dados científicos disponíveis mais fiáveis e nos resultados mais recentes da investigação internacional (v. acórdão Comissão/Dinamarca, já referido, n.° 51).

54 Quando for impossível determinar com certeza a existência ou o alcance do risco alegado devido à natureza insuficiente, não conclusiva ou imprecisa dos resultados dos estudos levados a cabo, mas persista a probabilidade de um prejuízo real para a saúde pública na hipótese de o risco se realizar, o princípio da precaução justifica a adopção de medidas restritivas, sem prejuízo de as mesmas deverem ser não discriminatórias e objectivas (v. acórdão Comissão/Dinamarca, já referido, n.os 52 e 53).

55 No caso vertente, as autoridades neerlandesas competentes parecem analisar separadamente, por um lado, os efeitos específicos da comercialização de determinado género alimentício que contém uma certa quantidade de substâncias nutrientes, que apreciam no âmbito do primeiro critério, e, por outro, o efeito acumulado da presença no mercado de várias fontes, naturais ou artificiais, de uma substância nutriente, que apreciam no âmbito do segundo critério, relativo à existência de uma necessidade nutricional na população neerlandesa.

56 O Governo neerlandês alega que, no que respeita à vitamina A (sob a forma de retinóides), à vitamina D, ao ácido fólico, ao selénio, ao zinco e ao cobre, o limite toxicológico – isto é, a quantidade para além da qual não se pode excluir a possibilidade de surgirem efeitos nocivos – é pouco maior que a dose diária recomendada – isto é, a quantidade que cobre virtualmente as necessidades de todas as pessoas saudáveis de um determinado grupo de população em certa substância nutriente –, pelo que a sua adição aos géneros alimentícios só pode ser autorizada de forma restrita. Quanto às substâncias com «pequena margem de segurança», há que confrontar a necessidade da sua adição aos géneros alimentícios com o risco que isso representa e, se necessário, quando a avaliação do risco o justificar, aplicar restrições à comercialização de produtos que não obedeçam a um objectivo alimentar determinado.

57 Contudo, ainda que se demonstre que as seis substâncias nutrientes em causa têm uma «pequena margem de segurança», a sua dose diária recomendada não se confunde com o limite toxicológico. Aliás, tal como refere o advogado‑geral no n.° 42 das conclusões, a pequena diferença entre a dose diária recomendada e a quantidade para além da qual existe um risco para a saúde não é a mesma em relação a cada substância nutriente.

58 Daí resulta que um género enriquecido em determinada substância nutriente pode não corresponder a determinada necessidade nutricional, porque a alimentação média já fornece a dose diária recomendada nessa substância nutriente, sem que a sua comercialização implique que exceda o limite toxicológico para além do qual existe, de acordo com o actual estado do conhecimento científico, um risco real para a saúde pública.

59 De qualquer forma, o Governo neerlandês não apresenta qualquer estudo científico que conclua que qualquer ultrapassagem da dose diária recomendada de alguma das seis substâncias nutrientes em causa envolve um risco real para a saúde pública, qualquer que seja a quantidade dessa ultrapassagem.

60 O Governo neerlandês alega também que se justifica a recusa da comercialização de um género enriquecido que não prossiga qualquer objectivo nutricional demonstrável, mesmo quando o «limite superior» ainda não tiver sido atingido, a fim de deixar espaço a outros produtos cuja necessidade nutricional em certos grupos da população possa ser demonstrada.

61 A esse respeito, mesmo que a comercialização de um género enriquecido destinado ao conjunto da população reduza efectivamente a diferença entre a quantidade de substância nutriente existente na alimentação média e o limite toxicológico, isso em nada impede as autoridades nacionais competentes de a seguir autorizarem a comercialização de outros produtos enriquecidos na mesma substância, destinados exclusivamente aos grupos da população cujas necessidades nessa substância não são cobertas pela alimentação média. Assim, a explicação dada pelo Governo neerlandês não pode justificar uma prática tendente à proibição de um género enriquecido cujo consumo não permite, mesmo tendo em conta o conjunto da alimentação, atingir o limite para além do qual poderá existir um risco real para a saúde pública.

62 Cabe acrescentar que, tal como acertadamente alega a Comissão, mesmo depois de as autoridades nacionais terem autorizado a comercialização de um género enriquecido em determinada substância nutriente, continuam a ter a liberdade de recusar um pedido posterior de autorização com base na situação criada pela primeira autorização (v., neste sentido, acórdão do Tribunal da EFTA de 5 de Abril de 2001, EFTA Surveillance Authority/Norway, E‑3/00, EFTA Court Report 2000‑2001, p. 73, n.os 36 e 37).

63 Nestas condições, o carácter sistemático da proibição de comercialização dos géneros enriquecidos, tal como resulta da prática administrativa neerlandesa, não permite respeitar o direito comunitário quanto à identificação e à avaliação de um risco real para a saúde pública, que exige uma avaliação profunda, caso a caso, dos efeitos que poderia causar a adição a esse género das vitaminas e dos sais minerais em causa (v., neste sentido, acórdão Comissão/Dinamarca, já referido, n.° 56).

64 Aliás, tal como acertadamente refere a Comissão, não resulta dos autos que, nos processos de pedido de derrogação, as autoridades neerlandesas verifiquem se o género alimentício enriquecido em determinada substância nutriente pode ser substituído na alimentação por géneros alimentícios tradicionais em que seja obrigatória a adição dessa substância nem, por maioria de razão, que, sendo caso disso, tenham em conta esse efeito de substituição.

65 Assim, o Governo neerlandês reconhece que, de uma forma geral, os cereais podem ser um produto de substituição do pão barrado. Até 1 de Dezembro de 1999, a regulamentação neerlandesa impunha o enriquecimento das matérias gordas de barrar em vitamina D. No entanto, não resulta dos autos que, no momento da apreciação do pedido de autorização de comercialização de cereais enriquecidos em vitamina D, apresentado pelo operador económico Kellogg's, as autoridades neerlandesas tivessem tomado isso em conta quando verificaram se a comercialização desses cereais levaria, e em que proporções, a um aumento da quantidade de vitamina D na alimentação média dos consumidores de cereais relativamente à quantidade considerada aceitável, ou mesmo necessária, na alimentação média dos consumidores de produtos para barrar o pão.

66 A procura de um eventual efeito de substituição deve, contudo, ser parte integrante da avaliação aprofundada exigida pela jurisprudência do Tribunal de Justiça. Com efeito, a consideração desse efeito, a existir, pode levar à conclusão de que a comercialização de um novo género enriquecido não levará a um aumento da quantidade da substância nutriente na alimentação média e, portanto, conduzir à concessão de uma derrogação. Pelo contrário, não tomar esse efeito em consideração teria por consequência congelar os hábitos sem uma justificação baseada na saúde pública.

67 Assim, há que concluir que as autoridades neerlandesas não respeitaram as exigências do direito comunitário, nomeadamente a de uma avaliação aprofundada, caso a caso, dos efeitos que a comercialização de géneros enriquecidos em uma das seis substâncias nutrientes em causa poderá ter para a saúde pública.

68 Mesmo que os efeitos acumulados da presença no mercado de várias fontes, naturais ou artificiais, de determinada substância nutriente e, portanto, a existência de um risco real para a saúde pública, sejam também analisados pelas autoridades neerlandesas no âmbito da necessidade nutricional, resulta dos autos que, na realidade, a autorização de comercialização de um género alimentício enriquecido só é dada se se demonstrar também que este é necessário para permitir à população neerlandesa cobrir as suas necessidades em vitaminas ou sais minerais (v. decisão do Secretário de Estado do Bem‑Estar, da Saúde e da Cultura neerlandês no processo Punica, referida no n.° 35 do presente acórdão). Esta abordagem não se integra, porém, na apreciação do perigo para a saúde pública.

69 Com efeito, embora o critério da necessidade nutricional da população de um Estado‑Membro possa ter um papel no momento da avaliação profunda efectuada por este último do risco que a adição de elementos nutritivos aos géneros alimentícios pode representar para a saúde pública, a inexistência desta necessidade não pode, por si só, justificar uma proibição total, com fundamento no artigo 36.° do Tratado, da comercialização dos géneros alimentícios legalmente fabricados e/ou comercializados noutros Estados‑Membros (v. acórdãos, já referidos, Comissão/Dinamarca, n.° 54, e Comissão/França, n.os 59 e 60).

70 Resulta do exposto que o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.° Tratado, ao aplicar uma prática administrativa nos termos da qual os géneros alimentícios de consumo corrente enriquecidos em vitamina A (sob a forma de retinóides), em vitamina D, em ácido fólico, em selénio, em cobre ou em zinco, que são legalmente produzidos ou comercializados noutros Estados‑Membros, só podem ser vendidos nos Países Baixos, quando não forem produtos de substituição ou géneros restaurados na acepção do artigo 1.°, n.° 1, alíneas c) e d), do decreto TML, se esse enriquecimento corresponder a uma necessidade nutricional da população neerlandesa, e, além disso, sem se verificar se esses géneros enriquecidos não podem ser substituídos por géneros já comercializados relativamente aos quais é obrigatória a adição das mesmas substâncias nutrientes.

Quanto às despesas

71 Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Reino dos Países Baixos e tendo este sido vencido, há que condená‑lo nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) decide:

1) O Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.° Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 28.° CE), ao aplicar uma prática administrativa nos termos da qual os géneros alimentícios de consumo corrente enriquecidos em vitamina A (sob a forma de retinóides), em vitamina D, em ácido fólico, em selénio, em cobre ou em zinco, que são legalmente produzidos ou comercializados noutros Estados‑Membros, só podem ser vendidos nos Países Baixos, quando não forem produtos de substituição ou géneros restaurados na acepção do artigo 1.°, n.° 1, alíneas c) e d), do Warenwetbesluit Toevoeging micro‑voedingsstoffen aan levensmiddelen (decreto de aplicação da lei relativo à adição de micronutrientes aos géneros alimentícios), de 24 de Maio de 1996, se esse enriquecimento corresponder a uma necessidade nutricional da população neerlandesa, e, além disso, sem se verificar se esses géneros enriquecidos não podem ser substituídos por géneros já comercializados relativamente aos quais é obrigatória a adição das mesmas substâncias nutrientes.

2) O Reino dos Países Baixos é condenado nas despesas.

Assinaturas.

1 – Língua do processo: neerlandês. Top

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