Processo C‑136/03
Georg Dörr
contra
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten
e
Ibrahim Ünal
contra
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo
Verwaltungsgerichtshof (Áustria)]
«Livre circulação de pessoas – Ordem pública – Directiva 64/221/CEE – Artigos 8.° e 9.° – Proibição de residência e decisão de expulsão motivadas por infracções penais – Recurso jurisdicional apenas respeitante à legalidade da medida que põe termo à autorização de residência do interessado – Recurso sem efeito suspensivo – Direito de o interessado invocar considerações de oportunidade perante uma autoridade convidada a dar um parecer – Acordo de associação CEE‑Turquia – Livre circulação de trabalhadores – Artigos 6.°, n.° 1, e 14.°, n.° 1, da Decisão n.° 1/80 do Conselho de Associação»
Conclusões do advogado‑geral M. Poiares Maduro apresentadas em 21 de Outubro de 2004
Acórdão do Tribunal de Justiça (Terceira Secção) de 2 de Junho de 2005
Sumário do acórdão
1. Livre circulação de pessoas – Derrogações – Decisões em matéria de polícia de estrangeiros – Decisão de expulsão – Garantias jurisdicionais – Processo de recurso respeitante apenas à legalidade da medida e sem efeito suspensivo – Inadmissibilidade na falta de instituição de uma autoridade competente diferente daquela a quem cabe adoptar a decisão
(Directiva 64/221 do Conselho, artigo 9.°, n.° 1)
2. Livre circulação de pessoas – Derrogações – Decisões em matéria de polícia de estrangeiros – Garantias jurisdicionais – Âmbito de aplicação pessoal – Trabalhadores turcos e membros da sua família abrangidos pelos artigos 6.° e 7.° da Decisão n.° 1/80 do Conselho de Associação CEE‑Turquia – Inclusão
(Directiva 64/221 do Conselho, artigos 8.° e 9.°; Decisão n.° 1/80 do Conselho de Associação CEE‑Turquia, artigos 6.° e 7.°)
1. O artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 64/221, para a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação e estada justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública, prevê, se não houver possibilidades de recursos jurisdicionais contra uma decisão de expulsão do território ou se esses recursos forem apenas relativos à legalidade da decisão ou se não tiverem efeito suspensivo, a intervenção, salvo por motivo de urgência, de uma autoridade competente diferente da qualificada para proferir a decisão.
A referida disposição deve, consequentemente, ser interpretada no sentido de que se opõe a uma regulamentação de um Estado‑Membro nos termos da qual os recursos jurisdicionais de uma decisão de expulsão do território deste último contra um nacional de um outro Estado‑Membro não têm efeito suspensivo automático e a decisão de expulsão só pode ser objecto, no momento da análise desses recursos, de uma apreciação da legalidade, sem um exame exaustivo da oportunidade da medida, uma vez que não foi instituída nenhuma autoridade competente na acepção da referida disposição.
(cf. n.os 42, 47, 51, 57, disp. 1)
2. As garantias processuais proporcionadas aos nacionais dos Estados‑Membros contra a decisão de recusa de renovação da autorização de residência ou contra a decisão de expulsão do território, previstas nos artigos 8.° e 9.° da Directiva 64/221, para a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação e estada justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública, são aplicáveis aos nacionais turcos cuja situação jurídica é definida pelos artigos 6.° ou 7.° da Decisão n.° 1/80 do Conselho de Associação CEE‑Turquia.
Para assegurar a eficácia da protecção jurisdicional dos direitos individuais em matéria de emprego e de permanência que para os trabalhadores turcos decorre do artigo 6.°, n.° 1, da Decisão n.° 1/80 quando preenchem as condições aí previstas, é efectivamente indispensável reconhecer aos referidos trabalhadores as mesmas garantias processuais que as concedidas pelo direito comunitário aos nacionais dos Estados‑Membros. Esta interpretação é igualmente válida para os membros da sua família cuja situação é abrangida pelo artigo 7.° da Decisão n.° 1/80.
(cf. n.os 66‑69, disp. 2)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)
2 de Junho de 2005 (*)
«Livre circulação de pessoas – Ordem pública – Directiva 64/221/CEE – Artigos 8.° e 9.° – Proibição de residência e decisão de expulsão motivadas por infracções penais – Recurso jurisdicional apenas respeitante à legalidade da medida que põe termo à autorização de residência do interessado – Recurso sem efeito suspensivo – Direito de o interessado invocar considerações de oportunidade perante uma autoridade convidada a dar um parecer – Acordo de associação CEE‑Turquia – Livre circulação de trabalhadores – Artigo 6.°, n.° 1, e 14.°, n.° 1, da Decisão n.° 1/80 do Conselho de Associação»
No processo C‑136/03,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do 234.° CE, apresentado pelo Verwaltungsgerichtshof (Áustria), por decisão de 18 de Março de 2003, entrado no Tribunal de Justiça em 26 Março de 2003, nos processos
Georg Dörr
contra
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten,
e
Ibrahim Ünal
contra
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),
composto por: A. Rosas (relator), presidente de secção, A. Borg Barthet, S. von Bahr, J. Malenovský e U. Lõhmus, juízes,
advogado‑geral: M. Poiares Maduro,
secretário: M. Múgica Arzamendi, administradora principal,
vista a fase escrita do processo e após a audiência de 8 de Setembro de 2004,
vistas as observações apresentadas:
– em representação de G. Dörr e I. Ünal, por W. Weh, Rechtsanwalt, e M. Alge,
– em representação do Governo austríaco, por H. Dossi e M. Burgstaller, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo alemão, por A. Tiemann, na qualidade de agente,
– em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por M. Condou‑Durande, bem como por D. Martin e H. Kreppel, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 21 de Outubro de 2004,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial é respeitante à interpretação dos artigos 8.° e 9.° da Directiva 64/221/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, para a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação e estada justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública (JO 1964, 56, p. 850; EE 05 F1 p. 36), bem como dos artigos 6.° e 7.° da Decisão n.° 1/80 do Conselho de Associação, de 19 de Setembro de 1980, relativa ao desenvolvimento da associação (a seguir «Decisão n.° 1/80»). O Conselho de Associação foi instituído pelo acordo que cria uma associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, que foi assinado, em 12 de Setembro de 1963, em Ancara pela República da Turquia, por um lado, bem como pelos Estados‑Membros da CEE e a Comunidade, por outro, e celebrado, aprovado e confirmado em nome da Comunidade pela Decisão 64/732/CEE do Conselho, de 23 de Dezembro de 1963 (JO 1964, 217, p. 3685; EE 11 F1 p. 18; a seguir «acordo de associação»).
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de dois litígios, um que opõe G. Dörr, cidadão alemão, à Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten e o outro que opõe I. Ünal, cidadão turco, à Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg, tendo estas autoridades nacionais decidido pôr termo à estada dos interessados no território austríaco na sequência de infracções penais que eles aí haviam cometido.
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
Directiva 64/221
3 A Directiva 64/221 visa, nos termos do seu artigo 1.°, n.° 1, os nacionais de um Estado‑Membro que permaneçam ou se dirijam para outro Estado‑Membro da Comunidade quer para exercerem uma actividade assalariada ou não assalariada, quer na qualidade de destinatários de serviços.
4 A referida directiva, nos termos do artigo 2.°, n.° 1, refere‑se às disposições relativas, designadamente, à emissão ou renovação da autorização de residência, ou à expulsão do território, adoptadas pelos Estados‑Membros por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública.
5 O artigo 8.° da mesma directiva tem a seguinte redacção:
«O interessado deve poder recorrer da decisão que recuse a entrada, a emissão ou a renovação da autorização de residência, bem como da decisão de expulsão do território, utilizando, para o efeito, os recursos facultados aos nacionais para impugnação dos actos administrativos.»
6 Nos termos do artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 64/221:
«Não sendo possível interpor recurso para órgãos jurisdicionais, ou, se este recurso apenas permite conhecer da legalidade da decisão, ou, quando não tem efeito suspensivo, a decisão da autoridade administrativa que recuse a renovação da autorização de residência ou que determine a expulsão do titular de uma autorização de residência, salvo por motivo de urgência, só será proferida após a obtenção do parecer prévio de uma autoridade competente do país de acolhimento, perante o qual o interessado deve poder deduzir os seus meios de defesa e fazer‑se assistir ou representar nos termos previstos na legislação nacional.
Esta autoridade deve ser diferente da que for competente para proferir a decisão de recusa de renovação da autorização de residência ou de expulsão.»
A associação entre a Comunidade Económica Europeia e a República da Turquia
7 O acordo de associação tem por objectivo, em conformidade com o seu artigo 2.°, n.° 1, promover o reforço contínuo e equilibrado das relações comerciais e económicas entre as partes contratantes. Nos termos do artigo 12.° do referido acordo, esse objectivo é prosseguido, designadamente, através da realização progressiva da livre circulação de trabalhadores. Nos termos do quarto considerando e do artigo 28.° do mesmo acordo, este tem por finalidade melhorar o nível de vida do povo turco e facilitar posteriormente a adesão da Turquia à Comunidade.
8 O protocolo adicional, assinado em 23 de Novembro de 1970 em Bruxelas e celebrado, aprovado e confirmado em nome da Comunidade pelo Regulamento (CEE) n.° 2760/72 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1972 (JO L 293, p. 1; EE 11 F1 p. 213, a seguir «protocolo adicional»), aprovou, nos termos do seu n.° 1, as condições, modalidades e calendário de realização da fase transitória referida no artigo 4.° do acordo de associação. Em conformidade com o seu artigo 62.°, o referido protocolo faz parte integrante desse acordo.
9 O protocolo adicional contém um título II, sob a epígrafe «Circulação de pessoas e de serviços», cujo capítulo I é consagrado aos trabalhadores.
10 O artigo 36.° do protocolo adicional, que faz parte desse capítulo I, prevê:
«Em conformidade com os princípios enunciados no artigo 12.° do acordo de associação, a livre circulação de trabalhadores entre os Estados‑Membros e a Comunidade será realizada gradualmente, entre o final do décimo segundo ano e o vigésimo segundo ano após a entrada em vigor do referido acordo.
O Conselho de Associação decidirá as modalidades necessárias para tal efeito.»
11 A Decisão n.° 1/80 tem por objectivo, nos termos do seu terceiro considerando, melhorar, no domínio social, o regime de que beneficiam os trabalhadores e os membros da sua família.
12 Os artigos 6.°, 7.° e 14.° da Decisão n.° 1/80 figuram no seu capítulo II, sob a epígrafe «Posições sociais», secção 1, respeitante às «Questões relativas ao emprego e à livre circulação dos trabalhadores».
13 O artigo 6.°, n.° 1, tem a seguinte redacção:
«Sem prejuízo do disposto no artigo 7.° relativamente ao livre acesso ao emprego dos membros da sua família, o trabalhador turco integrado no mercado regular de trabalho de um Estado‑Membro:
– tem direito nesse Estado‑Membro, após um ano de emprego regular, à renovação da sua autorização de trabalho para a mesma entidade patronal, se dispuser de um emprego;
– tem direito, nesse Estado‑Membro, após três anos de emprego regular e sem prejuízo da prioridade a conceder aos trabalhadores dos Estados‑Membros da Comunidade, a responder, dentro da mesma profissão, a outra oferta de emprego de uma entidade patronal de sua escolha, feita em condições normais registada nos serviços de emprego desse Estado‑Membro;
– beneficia nesse Estado‑Membro, após quatro anos de emprego regular, do livre acesso a qualquer actividade assalariada da sua escolha.»
14 O artigo 7.° é relativo ao livre acesso ao emprego dos membros da família de um trabalhador turco que tenham sido autorizados a reunir‑se‑lhe.
15 O artigo 14.°, n.° 1, dispõe:
«As disposições da presente secção são aplicáveis sem prejuízo das limitações justificadas por razões de ordem pública, de segurança e de saúde públicas.»
Legislação nacional
16 O § 10, n.° 2, ponto 3, da lei federal relativa à entrada, à estada e ao estabelecimento de estrangeiros (Fremdengesetz, a seguir «lei relativa aos estrangeiros»), na sua versão em vigor na época dos factos do processo principal, prevê a recusa da emissão de uma autorização de residência, nomeadamente, se a residência do estrangeiro for susceptível de ameaçar a tranquilidade, a ordem e a segurança públicas.
17 Por força do § 34, n.° 1, ponto 2, da referida lei, os estrangeiros que residam no território federal ao abrigo de uma autorização de residência ou aí residam durante o processo tendo em vista a concessão de uma nova autorização de residência podem ser expulsos quando exista um motivo de recusa que se oponha à concessão de uma nova autorização de residência.
18 O § 36, n.° 1, pontos 1 e 2, da lei relativa aos estrangeiros dispõe que pode ser decretada uma proibição de residência a um estrangeiro se determinados factos permitirem pressupor que a sua estada constitui uma ameaça à segurança e à ordem públicas ou põe em causa outros interesses públicos mencionados no artigo 8.°, n.° 2, da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de Novembro de 1950. Por força do n.° 2, ponto 1, do mesmo § 36, um facto na acepção do n.° 1 pode designadamente consistir na circunstância de um estrangeiro ter sido condenado, por sentença transitada em julgado, por um órgão jurisdicional nacional, a uma pena de prisão efectiva superior a três meses, a uma pena de prisão parcialmente suspensa, a uma pena de prisão suspensa por mais de seis meses ou de ter sido condenado mais de uma vez por delitos resultantes da mesma prática delituosa.
19 O § 48, n.° 1, da lei relativa aos estrangeiros prevê que uma proibição de residência decretada contra um cidadão do Espaço Económico Europeu ou de um nacional de um país terceiro privilegiado só é admissível se o comportamento do interessado ameaçar a ordem ou a segurança públicas. O n.° 3 da mesma disposição prevê que há que conceder oficiosamente às referidas pessoas, visadas por uma decisão de expulsão ou por uma proibição de residência, uma suspensão durante um mês da execução da decisão, salvo se considerações de ordem pública ou de segurança nacional impuserem a expulsão imediata do interessado.
20 Por força do § 88, n.° 1, da referida lei, as autoridades administrativas da circunscrição territorial (Bezirksverwaltungsbehörde) decidem, salvo disposição em contrário, quanto às proibições de residência.
21 O § 66 do Código de Processo Administrativo alemão (Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz), na sua versão em vigor na época dos factos no processo principal, dispõe:
«1) A autoridade a que é submetido o recurso deve encarregar uma autoridade hierarquicamente inferior de proceder a um complemento de instrução ou deve ela própria fazê‑lo.
2) Caso a matéria de facto apresentada à autoridade de recurso seja de tal modo imperfeita que se considere inevitável organizar uma audiência ou proceder a uma nova audiência, a autoridade competente para apreciar o recurso poderá anular a decisão impugnada e remeter o processo, para efeitos de nova instrução e de nova decisão, à autoridade hierarquicamente inferior.
3) A autoridade competente para apreciar o recurso poderá, no entanto, realizar ela própria uma audiência e proceder directamente à instrução do processo, caso daí resulte uma economia de tempo e de dinheiro.
4) Com excepção do caso previsto no n.° 2, a autoridade competente para apreciar o recurso pode sempre decidir ela própria o processo, desde que o mesmo não deva ser julgado inadmissível ou rejeitado por ter sido interposto fora de prazo. Tem competência para sobrepor a sua decisão e a sua fundamentação à da autoridade hierarquicamente inferior e, por conseguinte, para alterar em qualquer sentido a decisão impugnada.»
22 Por força do § 144 da lei constitucional federal (Bundesverfassungsgesetz), o Verfassungsgerichtshof assegura o respeito dos direitos garantidos pela Constituição.
23 O artigo 85.° da lei relativa ao Verfassungsgerichtshof (Verfassungsgerichtshofgesetz), na versão em vigor na época dos factos no processo principal, prevê:
«1) O recurso não tem efeito suspensivo.
2) O Verfassungsgerichtshof, a pedido do recorrente, deve reconhecer o efeito suspensivo se a isso não se opuserem imperativos de interesse público e se, ponderados todos os interesses em causa, concluir que a aplicação ou o exercício por um terceiro de um direito concedido pela decisão causaria um prejuízo desproporcionado ao recorrente. Caso as condições aplicáveis à decisão quanto ao efeito suspensivo do recurso se alterem substancialmente, deverá, a pedido do recorrente, da autoridade (§ 83, n.° 1) ou de outra parte, ser tomada nova decisão.
3) As decisões adoptadas nos termos do n.° 2 devem ser notificadas ao recorrente, à autoridade [...] ou a qualquer outro interveniente. Em caso de reconhecimento do efeito suspensivo, a autoridade deverá suspender a execução do acto administrativo impugnado e tomar as medidas necessárias para esse efeito, não podendo a pessoa beneficiada pela decisão impugnada exercer o seu direito.
4) Se o Verfassungsgerichtshof não se tiver reunido, as decisões nos termos do n.° 2 devem ser adoptadas a pedido do referendário do presidente do Verfassungsgerichtshof.»
24 Por força do § 87, n.° 1, dessa mesma lei, o Verfassungsgerichtshof deve determinar se foram violados direitos garantidos pela Constituição ou se os direitos do recorrente foram violados devido à aplicação de um regulamento ilegal, de uma lei anticonstitucional ou de um tratado ilegal e, se for caso disso, deve anular o acto administrativo impugnado.
25 O § 30 da lei relativa ao Verwaltungsgerichtshof (Verwaltungsgerichtshofgesetz), na versão em vigor na época dos factos do processo principal, dispõe:
«1) Nos termos da lei, os recursos não têm efeito suspensivo […].
2) Todavia, a pedido do recorrente, o Verwaltungsgerichtshof deve reconhecer o efeito suspensivo se a isso não se opuserem imperativos de interesse público e se, ponderados todos os interesses em causa, concluir que a aplicação ou o exercício por um terceiro de um direito concedido pela decisão causaria um prejuízo desproporcionado ao recorrente. […]
3) As decisões adoptadas nos termos do n.° 2 devem ser notificadas a todas as partes. Em caso de reconhecimento do efeito suspensivo, a autoridade deverá suspender a execução do acto administrativo impugnado e tomar as medidas necessárias para esse efeito, não podendo a pessoa beneficiada pela decisão impugnada exercer o seu direito.»
26 O § 41, n.° 1, da referida lei prevê que compete ao Verwaltungsgerichtshof examinar a decisão impugnada com base nos factos apurados pela autoridade administrativa.
27 O § 42, n.° 1, da mesma lei dispõe que compete ao Verwaltungsgerichtshof decidir cada litígio mediante decisão. Essa decisão deve, em princípio, ou julgar o recurso improcedente ou anular a decisão recorrida.
Os litígios nos processos principais e as questões prejudiciais
28 G. Dörr é um cidadão alemão casado. Reside desde 1992 na Áustria, e a partir de 1995 com a sua família, aí exercendo uma actividade profissional. Foi condenado a dezoito meses de prisão, doze dos quais com pena suspensa, pela prática, designadamente, de burla agravada.
29 Por decisão de 1 de Outubro de 1998 da Bezirkshauptmannschaft Klagenfurt (autoridade administrativa de primeira instância de Klagenfurt), G. Dörr foi proibido de residir na Áustria durante dez anos, em aplicação do § 48, n.os 1 e 3, e do § 36, n.° 1, ponto 1, da lei relativa aos estrangeiros.
30 Por decisão de 4 de Dezembro de 1998, foi negado provimento ao seu recurso para a Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten, em aplicação do § 66, n.° 4, do Código de Processo Administrativo, tendo G. Dörr recorrido para o Verwaltungsgerichtshof.
31 I. Ünal é cidadão turco. Reside legalmente há vários anos na Áustria, onde exerce uma actividade assalariada. Foi condenado por três vezes em multas, duas vezes por participar numa rixa e uma vez por violação da lei relativa à carta de condução (Führerscheingesetz).
32 Por decisão de 23 de Março de 2001, a Bezirkshauptmannschaft Dornbirn (autoridade administrativa de primeira instância de Dornbirn) ordenou a expulsão de I. Ünal, em aplicação das disposições conjugadas dos §§ 34, n.° 1, ponto 2, e 10, n.° 2, ponto 3, da lei relativa aos estrangeiros.
33 Por decisão de 3 de Outubro de 2001, foi negado provimento ao seu recurso para a Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg, em aplicação do § 66, n.° 4, do Código de Processo Administrativo, tendo I. Ünal igualmente recorrido para o Verwaltungsgerichtshof.
34 O Verwaltungsgerichtshof apensou os dois processos para efeitos de deliberação e de decisão comuns. Interroga‑se, por um lado, quanto à compatibilidade da protecção jurisdicional prevista pela ordem jurídica austríaca com as exigências da Directiva 64/221 e, por outro, quanto à aplicabilidade das referidas exigências aos trabalhadores turcos cuja situação jurídica é definida pela Decisão n.° 1/80.
35 Nessas condições, o Verwaltungsgerichtshof decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Os artigos 8.° e 9.° da Directiva 64/221 [...] devem ser interpretados no sentido de que a autoridade administrativa – não obstante a existência de vários níveis de instância na organização administrativa – apenas pode tomar uma decisão de expulsão do território depois de obter o parecer de uma autoridade competente (não prevista na ordem jurídica austríaca), em conformidade com o artigo 9.°, n.° 1, da directiva – salvo por motivo de urgência – quando a sua decisão apenas pode ser objecto de simples recursos para os tribunais com as limitações a seguir enunciadas: os recursos não têm efeito suspensivo; os órgãos jurisdicionais não podem pronunciar‑se sobre a oportunidade das medidas tomadas, podendo apenas anular a decisão impugnada; além disso, um dos órgãos jurisdicionais (o Verwaltungsgerichtshof) está limitado, no que respeita aos factos, a um exame sobre a apreciação que deles foi feita, enquanto o outro [o Verfassungsgerichtshof (Tribunal Constitucional)] está limitado, além disso, à apreciação da violação de direitos constitucionalmente garantidos?
2) As garantias processuais previstas nos artigos 8.° e 9.° da Directiva [64/221] [...] são aplicáveis aos nacionais turcos cujo estatuto jurídico é definido nos artigos 6.° ou 7.° da Decisão n.° 1/80?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
36 Através da sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta essencialmente se os artigos 8.° e 9.° da Directiva 64/221 devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação de um Estado‑Membro nos termos da qual, por um lado, uma decisão de expulsão do território deste último contra um nacional de um outro Estado‑Membro só pode ser objecto, no momento da apreciação dos recursos jurisdicionais interpostos dessa decisão, de uma apreciação da legalidade e, por outro, o facto de esses recursos não terem efeito suspensivo.
37 Esta questão é relativa à situação de G. Dörr. É igualmente pertinente quanto à situação de I. Ünal, no caso de ser respondido afirmativamente à segunda questão.
38 Os Governos austríaco e alemão consideram que a protecção jurisdicional prevista pela ordem jurídica austríaca responde às exigências da Directiva 60/221. Em sua opinião, os órgãos jurisdicionais competentes devem fiscalizar não apenas a legalidade do acto impugnado, mas também a fundamentação da apreciação das provas pelas autoridades administrativas. Nesse quadro, haveria também, em certa medida, uma fiscalização dos factos. Além disso, os recursos poderiam ter, a pedido do recorrente, efeito suspensivo. Nessas condições não seria exigida a intervenção de uma autoridade competente na acepção do artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 64/221.
39 Os recorrentes no processo principal sustentam a tese inversa. Os órgãos jurisdicionais competentes não teriam o poder de decidir do mérito da causa mas apenas o poder de anulação. Não poderiam apreciar os factos, mas estariam obrigados à apreciação que deles foi efectuada pelas autoridades administrativas. Ser‑lhes‑ia proibido a tomar em consideração de novos elementos. A decisão jurisdicional só podia fazer referência à situação de facto e de direito tal como existia na data da adopção do acto impugnado. Nessas circunstâncias, o interessado deveria poder alegar considerações de oportunidade perante a autoridade prevista do artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 64/221.
40 Segundo a Comissão, não se pode excluir o facto de o direito administrativo processual em vigor na Áustria não estar totalmente em conformidade com as disposições dos artigos 8.° e 9.° da Directiva 64/221, quando não foi designada nenhuma autoridade competente na acepção deste último artigo.
41 A este respeito, há que em primeiro lugar recordar que resulta do artigo 8.° da Directiva 64/221 que qualquer pessoa singular por ela visada deve poder interpor, nomeadamente contra a decisão de recusa de renovação da autorização de residência ou contra a decisão de expulsão do território, os recursos concedidos aos nacionais contra os actos administrativos (v. acórdãos de 5 de Março de 1980, Pecastaing, 98/79, Recueil, p. 691, n.os 9 e 10, bem como de 18 de Outubro de 1990, Dzodzi, C‑297/88 e C‑197/89, Colect., p. I‑3763, n.os 57 e 58).
42 Tratando‑se do artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 64/221, tem por objectivo assegurar a garantia processual mínima aos nacionais dos Estados‑Membros contra os quais é tomada uma decisão de recusa de renovação de uma autorização de residência ou uma decisão de expulsão do território. Esta disposição que se aplica em três situações, concretamente, se não houver possibilidades de recursos jurisdicionais ou se esses recursos forem apenas relativos à legalidade da decisão ou se não tiverem efeito suspensivo, prevê a intervenção de uma autoridade competente diferente da qualificada para proferir a decisão. Excepto se houver urgência, a autoridade administrativa só pode tomar a sua decisão depois do parecer dado por outra autoridade competente. O interessado deve poder alegar os seus fundamentos de defesa perante essa última autoridade e fazer‑se assistir ou representar nas condições processuais previstas na legislação nacional (v., neste sentido, acórdãos Dzodzi, já referido, n.° 62, bem como de 29 de Abril de 2004, Orfanopoulos e Oliveri, C‑482/01 e C‑493/01, ainda não publicado na Colectânea, n.° 105).
43 Em seguida, há que examinar se uma regulamentação nacional, como a que está em vigor na Áustria, pode assegurar aos nacionais de outros Estados‑Membros, abrangidos por decisões que põem termo à sua residência, a garantia processual mínima garantida pela Directiva 64/221 e especificamente se, nas circunstâncias do litígio que opõe G. Dörr à Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten, existe, pelo menos, uma das situações referidas no artigo 9.°, n.° 1, da directiva.
44 Em primeiro lugar, no que diz respeito à fiscalização jurisdicional, é um facto que as decisões que põem termo à residência dos nacionais de outros Estados‑Membros podem ser objecto, na Áustria, de recursos, por um lado, num Verwaltungsgerichtshof e, por outro, em caso de alegada violação dos direitos garantidos pela Constituição, no Verfassungsgerichtshof.
45 Em segundo lugar, quanto ao âmbito dessa fiscalização, a decisão de reenvio é fundamentada na premissa segundo a qual os referidos órgãos jurisdicionais não podem decidir sobre a oportunidade dos actos administrativos impugnados. Os Governos austríaco e alemão, no entanto, não estão totalmente de acordo com a descrição do quadro jurídico nacional efectuada pela referida decisão.
46 A este respeito, basta recordar que não compete ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se, no âmbito de um reenvio prejudicial, sobre a interpretação das disposições nacionais nem de decidir se a interpretação que dela é feita pelo órgão jurisdicional de reenvio é correcta (v., neste sentido, acórdão de 3 de Outubro de 2000, Corsten, C‑58/98, Colect., p. I‑7919, n.° 24). Com efeito, compete ao Tribunal de Justiça tomar em consideração, no âmbito da repartição das competências entre os órgãos jurisdicionais comunitários e nacionais, o contexto factual e regulamentar em que se inserem as questões prejudiciais, como é definido pela decisão de reenvio (v. acórdãos de 25 de Outubro de 2001, Ambulanz Glöckner, C‑475/99, Colect., p. I‑8089, n.° 10, bem como Orfanopoulos e Oliveri, já referido, n.° 42).
47 Ora, ao examinar assim a questão do âmbito da fiscalização jurisdicional, no quadro regulamentar como é definido pelo órgão jurisdicional de reenvio, verifica‑se que a aplicação da legislação nacional não permite assegurar aos nacionais de outros Estados‑Membros contra os quais é tomada uma decisão que põe termo à sua residência no território austríaco a garantia de um exame exaustivo da oportunidade da medida preconizada e não cumpre, portanto, as exigências de uma protecção suficientemente eficaz (v., neste sentido, acórdãos de 15 de Maio de 1966, Johnston, 222/84, Colect., p. 1651, n.° 17; de 15 de Outubro de 1987, Heylens e o., 222/86, Colect., p. 4097, n.os 14 e 15, bem como Orfanopoulos e Oliveri, já referido, n.° 110).
48 Em terceiro lugar, quanto ao efeito dos recursos nos órgãos jurisdicionais competentes, a redacção da questão deixa entender que estes não têm efeito suspensivo. No entanto, resulta da decisão de reenvio que os referidos recursos, em determinada condições, podem ter esse efeito a pedido do recorrente. O Governo austríaco defende que a suspensão da decisão de expulsão, na prática, pode ser sistematicamente ordenada pelos referidos órgãos jurisdicionais.
49 A este respeito, há que recordar que é jurisprudência constante que os Estados‑Membros devem tomar todas as disposições para assegurar, a qualquer nacional de um outro Estado‑Membro sujeito a uma decisão de expulsão, o benefício da protecção que constitui, para ele, o exercício do direito de recurso garantido pela Directiva 64/221. Esta garantia tornar‑se‑ia, no entanto, ilusória, se os Estados‑Membros pudessem, através de execução imediata de tal decisão, privar o interessado da possibilidade de beneficiar do sucesso dos fundamentos invocados no seu recurso (v., neste sentido, acórdão de 8 de Abril de 1976, Royer, 48/75, Colect., p. 497, n.os 55 e 56).
50 É incontestável que uma regulamentação de um Estado‑Membro que não confere efeito suspensivo aos recursos jurisdicionais relativos a decisões que põem termo à residência de nacionais de outros Estados‑Membros não está em conformidade com as exigências da Directiva 64/221, excepto se for instituída uma autoridade competente na acepção do artigo 9.°, n.° 1, desta directiva.
51 Para ser considerado que tem efeito suspensivo na acepção do referido artigo, o recurso jurisdicional concedido às pessoas referidas pela Directiva 64/221 deve ter efeito suspensivo automático. Não basta que o órgão jurisdicional competente seja habilitado a pronunciar, a pedido do interessado e sob determinadas condições, a suspensão da execução da decisão que põe termo à sua residência. A alegação do Governo austríaco, segundo a qual a suspensão de tal decisão poder ser, na prática, sistematicamente ordenada pelo referido órgão jurisdicional, não pode infirmar esta conclusão.
52 Com efeito, a exigência da segurança jurídica implica que a situação jurídica que decorre da regulamentação nacional seja suficientemente precisa e clara para permitir aos particulares em causa conhecer o âmbito dos seus direitos e obrigações. No que diz especialmente respeito à prática seguida pelos órgãos jurisdicionais nacionais, como a descrita pelo Governo austríaco, há que sublinhar que essa prática, por natureza modificável e sem a publicidade adequada, não pode ser considerada um cumprimento válido das obrigações que decorrem da Directiva 64/221.
53 Consequentemente, verifica‑se que, nas circunstâncias que deram origem ao litígio que opõe G. Dörr à Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten, as segunda e terceira situações previstas no artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 64/221 existem. Uma regulamentação nacional, como a em vigor na Áustria, só está em conformidade com as exigências da directiva se estiver preenchida a condição da intervenção, antes da adopção da decisão definitiva pelas autoridades administrativas, de uma autoridade independente na acepção do referido artigo 9.°, n.° 1.
54 Por último, há que examinar se foi instituída uma autoridade competente na acepção do artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 64/221 na ordem jurídica austríaca.
55 Deve‑se recordar que a intervenção dessa autoridade deve permitir ao interessado obter uma apreciação exaustiva de todos os factos e circunstâncias, incluindo a oportunidade da medida preconizada, antes de a decisão ser definitivamente tomada (acórdãos de 22 de Maio de 1980, Santillo, 131/79, Recueil, p. 1585, n.° 12, bem como de 18 de Maio de 1982, Adoui e Cornuaille, 115/81 e 116/81, Recueil, p. 1665, n.° 15. O Tribunal de Justiça precisou igualmente que, salvo em caso de urgência, a autoridade administrativa só pode tomar a sua decisão depois do parecer dado pela autoridade competente (acórdãos já referidos, Pecastaing, n.° 17; Dzodzi, n.° 62, bem como Orfanopoulos e Oliveri, n.° 106).
56 A decisão de reenvio é baseada na premissa segundo a qual não foi instituída uma autoridade competente. Há que acrescentar que o dossier enviado ao Tribunal de Justiça pelo órgão jurisdicional de reenvio não permitiu provar nem a intervenção dessa autoridade nem que existia uma situação de urgência nas circunstâncias que deram origem ao litígio que opõe G. Dörr à Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten.
57 Vistas as considerações precedentes, há que responder à primeira questão que o artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 64/221 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação de um Estado‑Membro nos termos da qual os recursos jurisdicionais de uma decisão de expulsão do território deste último contra um nacional de um outro Estado‑Membro não têm efeito suspensivo e a decisão de expulsão só pode ser objecto, no momento da análise desses recursos, de uma apreciação da legalidade, uma vez que não foi instituída nenhuma autoridade competente na acepção da referida disposição.
Quanto à segunda questão
58 Através da sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se as garantias processuais previstas nos artigos 8.° e 9.° da Directiva 64/221 são aplicáveis aos cidadãos turcos cuja situação jurídica é definida pelos artigos 6.° ou 7.° da Decisão n.° 1/80.
59 Os Governos austríaco e alemão consideram que há que responder negativamente a esta questão. Embora seja um facto que os artigos 8.° e 9.° da Directiva 64/221 precisam as regras de aplicação da excepção de ordem pública prevista no artigo 48.°, n.° 3, do Tratado CEE (actual artigo 48.°, n.° 3, do Tratado CE, que passou, após alteração, a artigo 39.°, n.° 3, CE), também não deixa de ser verdade que elas não podem ser directamente deduzidas dessa última disposição. Ora, para serem aplicáveis aos trabalhadores turcos, os artigos 8.° e 9.° necessitam de um acto jurídico suplementar. Esses governos defendem, além disso, que a argumentação desenvolvida pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 10 de Fevereiro de 2000, Nazli (C‑340/97, Colect., p. I‑957), diz essencialmente respeito à interpretação do conceito de ordem pública que figura no artigo 14.°, n.° 1, da Decisão n.° 1/80 e não aos aspectos processuais referentes à Directiva 64/221. Nessas condições, a aplicação por analogia dos artigos 8.° e 9.° da Directiva 64/221 aos trabalhadores turcos e aos membros da sua família não se impõe de forma alguma.
60 Os recorrentes nos processos principais, bem como a Comissão, sustentam a tese inversa. O Tribunal de Justiça teria expressamente confirmado que, na medida do possível, é indispensável transpor para os trabalhadores turcos que beneficiam de um direito reconhecido pela Decisão n.° 1/80 os princípios estabelecidos com fundamento no artigo 48.° do Tratado. Assim, a protecção jurídica mínima que resulta das garantias processuais previstas pela Directiva 64/221 deveria ser transponível para as situações previstas na Decisão n.° 1/80.
61 Há que recordar que, nos termos do artigo 12.° do acordo de associação «[a]s partes contratantes acordam em inspirar‑se nos artigos 48.°, 49.° e 50.° do Tratado que institui a Comunidade na realização progressiva entre si da livre circulação de trabalhadores». O protocolo adicional fixa, no seu artigo 36.°, os prazos da realização progressiva da livre circulação de trabalhadores entre os Estados‑Membros da Comunidade e a República da Turquia e prevê que «[o] Conselho de Associação decidirá as modalidades necessárias para esse efeito». Quanto à Decisão n.° 1/80, tem por objectivo, segundo o seu terceiro considerando, melhorar, no domínio social, o regime de que beneficiam os trabalhadores e os membros da sua família.
62 O Tribunal de Justiça deduziu do texto destas disposições que os princípios admitidos no âmbito do artigo 48.° do Tratado devem ser transpostos, na medida do possível, para os nacionais turcos que beneficiam dos direitos reconhecidos pela Decisão n.° 1/80 (v., neste sentido, acórdãos de 30 de Setembro de 2004, Ayaz, C‑275/02, Colect., p. I‑0000, n.° 44, e de 11 de Novembro de 2004, Cetinkaya, C‑467/02, Colect., p. I‑0000, n.° 42).
63 O Tribunal de Justiça também considerou, quanto à determinação do âmbito da excepção de ordem pública prevista no artigo 14.°, n.° 1, da Decisão n.° 1/80, que há que fazer referência à interpretação dada da mesma excepção em matéria de livre circulação dos trabalhadores nacionais dos Estados‑Membros da Comunidade (acórdão Nazli, já referido, n.° 56). Essa interpretação é tanto mais justificada quanto a referida disposição está redigida em termos quase idênticos aos do artigo 48.°, n.° 3, do Tratado (v. acórdãos já referidos Nazli, n.° 56, e Cetinkaya, n.° 43).
64 Apoiando‑se nesses elementos, o Tribunal de Justiça decidiu nos n.os 46 e 47 do seu acórdão Cetinkaya, já referido, que o artigo 14.°, n.° 1, da Decisão n.° 1/80 impõe às autoridades nacionais competentes limites análogos aos que se aplicam a uma medida de expulsão aplicada a um nacional de um Estado‑Membro e que os princípios estabelecidos no quadro do artigo 3.° da Directiva 64/221 são transponíveis para os trabalhadores turcos que beneficiam dos direitos reconhecidos pela Decisão n.° 1/80. Os órgãos jurisdicionais nacionais devem assim tomar em consideração estes princípios ao verificarem a legalidade de uma medida de expulsão ordenada contra esse trabalhador turco.
65 As mesmas considerações exigem que os princípios consagrados no quadro dos artigos 8.° e 9.° da Directiva 64/221 sejam considerados transponíveis para os trabalhadores turcos que beneficiam dos direitos reconhecidos pela Decisão n.° 1/80.
66 Essa interpretação é justificada pelo objectivo que consiste em realizar progressivamente a livre circulação de trabalhadores turcos, enunciada no artigo 12.° do acordo de associação. As disposições sociais da Decisão n.° 1/80 constituem uma etapa suplementar para a realização dessa liberdade (v., nomeadamente, acórdãos de 26 de Novembro de 1998, Birden, C‑1/97, Colect., p. I‑7747, n.° 52, e de 19 de Novembro de 2002, Kurz, C‑188/00, Colect., p. I‑10691, n.° 40). Em especial, o artigo 6.°, n.° 1, da Decisão n.° 1/80 reconhece aos trabalhadores migrantes turcos que preenchem as condições de direitos precisos em matéria de exercício de um emprego (v. acórdão de 21 de Outubro de 2003, Abatay e o., C‑317/01 e C‑369/01, Colect., p. I‑12301, n.° 78). Assim, como resulta da jurisprudência constante, esta última disposição, à qual foi reconhecido efeito directo, criou um direito individual em matéria de emprego e um direito correlativo de residência (v. acórdãos de 20 de Setembro de 1990, Sevince, C‑192/89, Colect., p. I‑3461, n.os 29 e 31; de 16 de Dezembro de 1992, Kus, C‑237/91, Colect., p. I‑6781, n.° 33; de 23 de Janeiro de 1997, Tetik, C‑171/95, Colect., p. I‑329, n.os 26, 30 e 31, bem como Kurz, já referido, n.os 26 e 27).
67 Para serem efectivos, esses direitos individuais devem poder ser invocados pelos trabalhadores turcos nos órgãos jurisdicionais nacionais. Para assegurar a eficácia dessa protecção jurisdicional, é indispensável reconhecer aos referidos trabalhadores as mesmas garantias processuais que as concedidas pelo direito comunitário aos nacionais dos Estados‑Membros e, portanto, permitir a esses trabalhadores invocarem as garantias previstas nos artigos 8.° e 9.° da Directiva 64/221. Com efeito, como observa o advogado‑geral no n.° 59 das suas conclusões, essas garantias são indissociáveis dos direitos a que se referem.
68 Essa interpretação é válida não apenas para os nacionais turcos cuja situação jurídica é definida no artigo 6.° da Decisão n.° 1/80, mas igualmente para os membros da sua família cuja situação está prevista no artigo 7.° da mesma decisão. Nada justifica que seja concedido aos referidos nacionais que residam legalmente no território de um Estado‑Membo, no que diz respeito aos direitos que lhe são reconhecidos pela Decisão n.° 1/80, um nível de protecção autónomo que seja inferior ao previsto nos artigos 8.° e 9.° da Directiva 64/221. Com efeito, se o artigo 14.°, n.° 1, da referida decisão não impusesse às autoridades nacionais competentes limites processuais análogos aos que se aplicam a uma medida de expulsão contra o nacional de um Estado‑Membro, como o Tribunal de Justiça já decidiu no seu acórdão Cetinkaya, já referido, os Estados‑Membros teriam toda a discricionariedade para tornar impossível o exercício dos direitos que podem invocar os nacionais turcos que beneficiam de um direito reconhecido pela Decisão n.° 1/80.
69 Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à segunda questão que as garantias processuais previstas nos artigos 8.° e 9.° da Directiva 64/221 são aplicáveis aos nacionais turcos cuja situação jurídica é definida pelos artigos 6.° ou 7.° da Decisão n.° 1/80.
Quanto às despesas
70 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:
1) O artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 64/221/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, para a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação e estada justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação de um Estado‑Membro nos termos da qual os recursos jurisdicionais de uma decisão de expulsão do território deste último contra um nacional de um outro Estado‑Membro não têm efeito suspensivo e a decisão de expulsão só pode ser objecto, no momento da análise desses recursos, de uma apreciação da legalidade, uma vez que não foi instituída nenhuma autoridade competente na acepção da referida disposição.
2) As garantias processuais previstas nos artigos 8.° e 9.° da Directiva 64/221 são aplicáveis aos nacionais turcos cuja situação jurídica é definida pelos artigos 6.° ou 7.° da Decisão n.° 1/80 do Conselho de Associação, de 19 de Setembro de 1980, relativa ao desenvolvimento da associação.
Assinaturas
* Língua do processo: alemão.
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