RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-199/8 8 ( *1 )
I — Enquadramento legal do litígio
O n.° 1 do artigo 40.° do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade [versão codificada no Regulamento (CEE) n.° 2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983, JO L 230, p. 8; EE 05 F3 p. 53], prevê que o trabalhador que tenha estado sujeito a legislações de dois ou mais Esta-dos-membros, das quais pelo menos uma faça depender o montante das prestações de invalidez da duração dos períodos de seguro, beneficia de prestações de invalidez em conformidade com o disposto, nomeadamente, no artigo 46.°
Este artigo fixa as modalidades de liquidação das prestações. Nos termos do oitavo considerando do regulamento, o n.° 3 destina-se a evitar «acumulações injustificadas resultantes, nomeadamente, da sobreposição dos períodos de seguro e períodos equiparados». Para este fim, o primeiro parágrafo do n.° 3 determina os limites dentro dos quais o tabalhador migrante tem direito à soma das prestações devidas pelos diferentes Esta-dos-membros. Esses limites correspondem ao mais elevado dos montantes «teóricos» definidos no n.° 2, alínea a), do artigo 46.°, ou seja, ao montante a que o trabalhador teria direito se tivesse cumprido todos os períodos do seguro em causa näo em diferentes Estados-membros, mas sim no Estado-membro cuja legislação lhe teria atribuído a pensão mais elevada. O segundo parágrafo do n.° 3 prevê a aplicação de um coeficiente de redução, quando a soma das prestações devidas pelos diferentes estados ultrapasse aqueles limites.
Por outro lado, o n.° 1 do artigo 51.° do mesmo regulamento dispõe que «se, em consequência do aumento do custo de vida, da variação do nível dos salários ou de outras causas de adaptação, as prestações dos estados em causa forem modificadas numa percentagem ou num determinado montante, essa percentagem ou montante deve ser aplicado directamente às prestações estabelecidas nos termos do artigo 46.°, sem que se deva proceder a um novo cálculo nos termos desse artigo». Em contrapartida, nos termos do n.° 2 do artigo 51.°, esse novo cálculo deve ser efectuado «em caso de alteração da forma de determinação ou das regras de cálculo das prestações».
Por fim, no que é de direito no presente litígio, deve referir-se que, nos termos do artigo 112.° do Regulamento (CEE) n.° 574/72 do Conselho, de 21 de Março de 1972, que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento n.° 1408/71 (versão codificada no Regulamento n.° 2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983, JO L 230, p. 86; EE 05 F3 p. 133), «quando uma instituição (de segurança social) tiver procedido a pagamentos indevidos, quer directamente quer por intermédio de outra instituição, e a sua recuperação se tiver tornado impossível, as quantias em causa ficam definitivamente a cargo da primeira instituição, salvo no caso de o pagamento indevido resultar de uma acção dolosa».
II — Matéria de facto e tramitação processual
Giovanni Cabras, de nacionalidade italiana, trabalhou durante 635 semanas em Itália e 506 semanas na Bélgica. Incapacitado para o trabalho desde 19 de Setembro de 1972, tem direito, desde 1 de Outubro de 1973, a prestações de invalidez nos dois países.
Ao contrário da legislação belga (legislação do chamado tipo A), a legislação italiana (legislação do chamado tipo B) faz depender o montante das prestações de invalidez da duração dos períodos de seguro. Nos termos do disposto no n.° 1 do artigo 40.° do Regulamento n.° 1408/71, as disposições do artigo 46.° deste regulamento são aplicáveis por analogia à liquidação das prestações de invalidez devidas a G. Cabras.
A prestação de invalidez italiana foi calculada em conformidade com o regime de totalização e de proporcionalidade previsto no n.° 2 do artigo 46.° A prestação de invalidez belga foi determinada pelo Institut national d'assurance maladie-invalidité (a seguir designado «INAMI»), apenas nos termos do disposto na legislação nacional, incluindo as suas regras de anticumulação: assim, o seu montante é igual ao da prestação belga completa, diminuído do da prestação proporcional italiana.
Posteriormente, cada uma das prestações foi aumentada de maneira independente, em função das regras relativas à indexação das pensões próprias de cada um dos países; em especial, a prestação italiana teve grandes aumentos, até que um acórdão da Corte Costituzionale italiana declarou que a indexação, conforme praticada nesse país, se baseava num erro de interpretação da legislação nacional e que, por conseguinte, o nível da prestação italiana devia «cristalizar--se» a partir de 1 de Maio de 1981.
Em 23 de Março e 17 de Junho de 1982, foram adoptados os arretes royaux (decretos reais) belgas que alteraram, com efeitos a partir de 1 de Julho de 1982, as condições de qualificação de pessoas a cargo para a determinação do montante das prestações de invalidez. Nos termos da nova regulamentação, G. Cabras devia doravante ser considerado não como tendo «encargos familiares» mas sim «sem encargos familiares». Do facto resultou uma diminuição da prestação de invalidez que lhe era devida nos termos da legislação belga.
Além disso, por força do n.° 2 do artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71, efec-tuou-se um novo cálculo das prestações, em conformidade com o disposto no artigo 46.° Nesta ocasião, a instituição belga considerou que, nos termos do n.° 3 do artigo 46.°, a prestação autónoma belga devia ser diminuída do montante da prestação proporcional italiana, conforme resultava então da nova liquidação dos direitos a prestações, ou seja, tendo em conta os grandes aumentos acima referidos. Ela verificou que, por esse facto, a aplicação do direito comunitário não era mais favorável a G. Cabras do que a do direito nacional, incluindo as suas regras de anticumulação. Conforme tinha feito aquando da liquidação inicial em 1 de Outubro de 1973, liquidou, pois, a nova prestação a pagar a G. Cabras apenas nos termos do disposto na legislação nacional, deduzindo do montante da prestação completa o montante actualizado da prestação italiana.
Contudo, tendo em conta os prazos necessários para o novo cálculo das prestações, G. Cabras continuou a receber, após 1 de Julho de 1982, prestações em montante igual ao que lhe era pago anteriormente. A decisão do INAMI, que fixou os seus novos direitos a prestações, reduzindo-os, foi notificada em 23 de Fevereiro de 1984. G. Cabras foi então convidado a repor as prestações que lhe tinham sido pagas em excesso entre 1 de Julho de 1982 e 30 de Junho de 1983, data em que pôde ser de novo considerado como tendo pessoas a cargo. Uma nova decisão, fixando os seus direitos nesta última data, foi-lhe notificada em 19 de Outubro de 1984.
G. Cabras impugnou as duas decisões perante o tribunal du travail de Bruxelas.
Alegou que:
—
por um lado, no presente caso, a aplicação do n.° 2 do artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71 traduziu-se por uma dupla diminuição das prestações belgas, uma ao abrigo do direito nacional a outra ao abrigo do direito comunitário, em resultado da aplicação do n.° 3 do artigo 46.° desse regulamento. Ora, segundo G. Cabras, o facto de a prestação devida por força da legislação de um Estado ser diminuída do montante integral da prestação atribuída por força da legislação de outro Estado conduz a um resultado contrário ao prosseguido pelo artigo 51.° do Tratado, uma vez que o trabalhador migrante não retira qualquer benefício do período de seguro cumprido no território desse outro Estado;
—
por outro lado, é contrário ao direito comunitário que um novo cálculo das prestações com base no n.° 2 do artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71 implique uma obrigação de reposição a cargo do trabalhador migrante, quando apenas uma instituição recalcula a prestação, o montante dessa prestação é parcialmente determinado pela prestação paga pela instituição de um outro Estado e esta não dispõe de retroactivos para pôr à disposição da instituição que efectua a revisão. Neste caso, o artigo 112.° opõe-se a que se obrigue o trabalhador migrante à repetição do indevido.
Nestas condições, por decisão de 30 de Junho de 1988, o tribunal du travail de Bruxelas decidiu suspender a instância a fim de submeter ao Tribunal as questões prejudiciais seguintes:
«1)
O montante teórico previsto no n.° 3 do artigo 46.° do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 constitui um limite absoluto que não pode de forma alguma ser ultrapassado, nem mesmo quando, no caso de aplicação de uma legislação do tipo A, a pensão teórica corresponde à pensão nacional?
Em caso de resposta afirmativa, é compatível com o artigo 51.° do Tratado que o montante atribuído num Estado pelo direito comunitário seja inteiramente absorvido pelo montante atribuído num outro Estado apenas pelo direito nacional?
Em caso de resposta negativa, como é estabelecido o coeficiente de correcção no caso de apenas uma das prestações pagas ser determinada segundo as disposições do n.° 1 ?
2)
Quando a instituição de um Estado-membro procede à revisão da situação de um trabalhador migrante com base no n.° 2 do artigo 51.° do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 e esse novo cálculo conduz a uma diminuição dos direitos do interessado, devido à tomada em consideração da prestação paga por um outro Estado, em relação à qual o novo cálculo é irrelevante, essa mesma instituição pode exigir, com efeitos retroactivos, a repetição do indevido resultante de aplicação do direito comunitário (artigos 46.° e 51.° do Regulamento n.° 1408/71), ou deve renunciar à recuperação, nos termos do artigo 112.° do Regulamento n.° 574/72, quando a instituição do outro Estado devedora da prestação não revista não dispõe de retroactivos que possa reter em benefício da primeira instituição?»
A decisão du tribunal du travail de Bruxelas deu entrada na Secretaria do Tribunal em 21 de Julho de 1988.
Em conformidade com o artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, foram apresentadas observações escritas por G. Cabras, autor no processo principal, representado por D. Rossini, delegado sindical; pelo INAMI, réu no processo principal, representado por J.-J. Masquelin, advogado no foro de Bruxelas; pelo Governo da República Italiana, representado por P.-G. Ferri, avvocato dello Stato; e pela Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo seu consultor jurídico, J.-C. Séché, na qualidade de agente.
Com base no relatório do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo. Além disso, o Tribunal colocou perguntas à Comissão.
Por decisão de 4 de Outubro de 1989, o Tribunal deferiu o processo à Terceira Secção.
III — Resumo das observações escritas apresentadas no Tribunal
Quanto à primeira questão
1.
O autor no processo principal, G. Cabras, recorda que o artigo 51.° do Tratado instituiu um sistema de segurança social que prevê a totalização de todos os períodos de seguro tomados em consideração pelas diferentes legislações, a qual deve ter um efeito positivo de modo que a cada período de seguro corresponda uma prestação em benefício do trabalhador migrante. O Tribunal de Justiça afirmou repetidas vezes que a regulamentação comunitária não pode, em princípio, ser aplicada de modo a privar o trabalhador migrante, ou as pessoas que dele dependem, do benefício de parte da legislação de um Estado-membro ou a provocar uma diminuição das prestações devidas por força dessa legislação conjugada com o direito comunitário. Deste modo, o Regulamento n.° 1408/71 deve poder assegurar aos trabalhadores que se deslocam na Comunidade a totalidade das prestações adquiridas nos diferentes Estados-membros «no limite do maior dos montantes» dessas prestações (acórdão de 12 de Junho de 1980, Laterza, 733/79, Recueil 1980, p. 1915).
Ora, segundo o autor no processo principal, a aplicação do artigo 46.° do Regulamento n.° 1408/71 não dá essa garantia, quando se traduz pela diminuição da prestação atribuída com base na legislação do tipo A no montante integral da prestação atribuída com base na legislação do tipo B. Neste caso, com efeito, o trabalhador migrante não se encontra privado do benefício de «parte da legislação de um Estado-membro» mas sim do benefício de toda a legislação.
É o caso na situação objecto do litígio principal na qual o trabalhador migrante dispõe de dois direitos a prestações: um atribuído pelo direito nacional (prestação autónoma), outro atribuído pelo direito comunitário (prestação proporcional). Tendo em conta o facto de que, por força do n.° 3 do artigo 46.°, o trabalhador tem direito à soma das prestações nacionais no limite do mais elevado dos montantes teóricos das prestações calculadas nos termos do disposto na alínea a) do n.° 2 e que, tratando-se de legislações do tipo A, a pensão teórica corresponde sempre à pensão nacional, os períodos de seguro cumpridos no território do Estado que aplica uma legislação do tipo B nunca aumentam o montante da prestação teórica devida pelo Estado que aplica uma legislação do tipo A.
Segundo G. Cabras, os seus direitos a prestações em 1 de Julho de 1982 elevavam-se a (em francos belgas):
—
883,76 BFR a cargo da Bélgica,
—
377,09 BFR a cargo da Itália,
—
ou seja, no total: 1260,85 BFR.
Sendo esta soma superior ao mais elevado dos montantes teóricos de prestações — a saber, no presente caso, a prestação autónoma belga — o segundo parágrafo do n.° 3 do artigo 46.° obriga a corrigir a prestação belga, reduzindo-a segundo o coeficiente seguinte:
Sendo A o montante total das pensões nacionais e E a diferença entre o total das pensões devidas por todos os países e a pensão teórica mais elevada.
Deste modo, a prestação belga efectivamente paga a G. Cabras é de:
A aplicação do n.° 3 do artigo 46.° retira, pois, ao interessado o que lhe é atribuído pelo n.° 2 do mesmo artigo (a saber, o benefício de uma prestação italiana proporcional num montante de 377,09 BFR).
O autor no processo principal alega que, no acórdão de 21 de Outubro de 1975, Petroni (24/75, Recueil 1975, p. 1149), o Tribunal entendeu que, se o Conselho está autorizado a fixar um limite aos direitos atribuídos pelos regulamentos comunitários, ele não pode privar o trabalhador migrante da totalidade da prestação atribuída pelo mesmo direito comunitário. Além disso, o acórdão de 17 de Dezembro de 1987, Collini (323/86, Colect. 1987, p. 5489), estabelece que o n.° 3 do artigo 46.° só é susceptível de produzir efeitos favoráveis quando, graças à tomada em consideração da totalidade dos períodos de seguro, o montante da prestação teórica ultrapassa o da prestação nacional.
Segundo G. Cabras, o trabalhador migrante que recebe duas prestações reduzidas equivalentes apenas à prestação nacional de um Estado-membro está na realidade numa situação menos favorável do que o trabalhador que nunca deixou o seu país, pois este está, pelo menos, ao abrigo de todos os inconvenientes que resultam do fraccionamento das prestações e da insegurança jurídica devido às sempre possíveis revisões periódicas e à obrigação de reposição.
O autor no processo principal considera que, para lhe permitir beneficiar, pelo menos, de parte da prestação devida pelos períodos de seguro cumpridos em Itália, deve corrigir-se a prestação belga através de um coeficiente que não o anteriormente indicado. Esse outro coeficiente toma em conta o total das prestações, autónoma e proporcional, devidas por todos os estados e, no presente caso, dá o seguinte resultado:
Deste modo, G. Cabras não acumula integralmente a prestação belga e a prestação italiana (1260,85 BFR), mas beneficiaria de mais 112,77 BFR (619,44 — 506,67). O autor no processo principal observa que a relação entre o montante da prestação devida com base no n.° 3 do artigo 46.° (619,44 BFR) e o devido com base no n.° 1 do artigo 46.° (883,76 BFR) tem o mesmo coeficiente (0,7009), o que corresponde à regra prevista no n.° 1, alinea c), do artigo 7° do Regulamento n.° 574/72.
O autor no processo principal propõe, em consequência, que se responda do seguinte modo à questão prejudicial:
«O n.° 3 do artigo 46.° do Regulamento n.° 1408/71 é incompatível com o artigo 51.° do Tratado, na medida em que o montante teórico mais elevado corresponde à prestação nacional devida apenas por força da legislação de um Estado-membro e que o trabalhador migrante é privado do benefício da prestação proporcional liquidada por força da legislação de um outro Estado em conformidade com o disposto no n.° 2.
Nestas condições, o montante teórico considerado näo constitui um limite absoluto e pode ser ultrapassado pela criação de um mecanismo de cálculo que garanta ao trabalhador migrante o benefício efectivo das prestações devidas por cada legislação nacional.»
2.
O réu no processo principal, o INAMI, entende que deve responder-se afirmativamente à primeira parte da questão prejudicial. Baseia esta conclusão nos textos legais e na jurisprudência. Por um lado, resulta claramente do texto do n.° 3 do artigo 46.° do Regulamento n.° 1408/71 que a soma das prestações cujo direito foi adquirido nos diferentes Estados-membros não pode exceder o montante teórico mais elevado e que, caso ultrapasse esse montante, é aplicado um coeficiente de redução às prestações nacionais. Por outro lado, o acórdão Collini (323/86, acima referido) confirma que o mais elevado dos montantes teóricos constitui, de facto, um limite absoluto que não pode, em caso algum, ser ultrapassado. Esta conclusão não é posta em causa pelo facto de, no caso da aplicação de uma legislação do tipo A — como o regime de invalidez belga —, o montante teórico ser igual ao montante nacional.
Segundo o réu no processo principal, a segunda parte da questão prejudicial tem como objectivo saber se é compatível com o artigo 51.° do Tratado que o montante atribuído num Estado pelo direito comunitário seja inteiramente absorvido pelo montante atribuído num outro Estado apenas pelo direito nacional. O INAMI sugere uma resposta afirmativa para esta questão. Recorda que, quando um trabalhador é abrangido, no momento em que fica incapacitado para o trabalho, pelo seguro de doença-invalidez belga e quando preenche as condições de liquidação dos seus direitos previstas nas regulamentações nacional e comunitária, a instituição belga competente paga-lhe, a título provisório, prestações iguais às que receberia se nenhuma prestação estrangeira lhe fosse devida. Posteriormente, quando da decisão definitiva de liquidação, o INAMI determina o montante indevidamente pago, a saber, a diferença entre as prestações pagas a título provisório e as prestações efectivamente devidas pela Bélgica nos termos do artigo 46.° do Regulamento n.° 1408/71. Com vista à repetição do indevido, a instituição belga pode recorrer ao mecanismo previsto no artigo 111.° do Regulamento n.° 574/72. Quando a prestação determinada por força das disposições comunitárias não resulta mais favorável do que a determinada nos termos do direito nacional belga e quando a prestação estrangeira foi calculada segundo o disposto no n.° 2, alínea b), do artigo 46.° do Regulamento n.° 1408/71, a recuperação das prestações atribuídas a título provisório efectua-se, se necessário, sobre os retroactivos da prestação estrangeira, tendo em conta os princípios estabelecidos pelo Tribunal (acórdãos de 14 de Maio de 1981, Romano, 98/80, Recueil 1981, p. 1241, e Fanara, 111/80, Recueil 1981, p. 1269).
3.
O Governo italiano observa que o limite fixado no n.° 3 do artigo 46.° do Regulamento n.° 1408/71, com vista a evitar cumulações injustificadas, foi estabelecido com base na ideia de que a prestação teórica mais elevada garantiria, em todos os casos, a manutenção dos direitos adquiridos ou em aquisição nos diferentes países, conforme previsto no artigo 51.° do Tratado.
Ora, essa garantia não existe no caso — que se verifica aquando da aplicação de legislações do tipo A — em que a prestação teórica mais elevada corresponde à prestação nacional efectiva. Isto é demonstrado pela situação objecto do litígio principal em que a instituição belga paga prestações cujo montante é independente dos períodos de seguro e deduz dessas prestações o montante integral da prestação italiana, tendo como efeito que anos de trabalho prestado em Itália sejam completamente desprovidos de importância. Assim, neste caso, o mecanismo escolhido para a protecção dos direitos do trabalhador, a saber, o conceito de «pensão teórica mais elevada», não basta para garantir aqueles direitos.
O Governo italiano não sugere, é certo, que um trabalhador na situação de G. Cabras deva receber integralmente a soma das duas prestações, mas considera que, ao pagar simplesmente a diferença entre a prestação belga e a prestação devida pelo outro Estado, a instituição belga ignora o princípio de proporcionalidade que está na base do sistema de cálculo previsto no n.° 3 do artigo 46.° O Governo italiano alega que se deve garantir ao trabalhador o montante integral da prestação calculada com base no n.° 2 (no presente caso, a prestação italiana) e uma prestação autônoma (belga) reduzida de acordo com um coeficiente de correcção que tenha em conta o princípio de proporcionalidade, e que pode resultar de uma fracção tendo como numerador a prestação teórica mais elevada e como denominador a soma das duas prestações.
4.
De acordo com a Comissão, nos termos do artigo 46.° do Regulamento n.° 1408/71, as modalidades de determinação de uma prestação de invalidez só têm sentido numa perspectiva mais lata, tendo em atenção os princípios estabelecidos pelo Tribunal, em especial no acórdão de 13 de Março de 1986, Sinatra (296/84, Colect. 1986, p. 1047), proferido a propósito de um litígio semelhante ao do presente processo. No caso em apreço, não basta averiguar da aplicação do artigo 46.°, pois o montante comunitário calculado nos termos dessa disposição deve ser comparado com o obtido por aplicação da legislação belga à qual o interessado estava sujeito.
Após mostrar como ambos os montantes devem ser calculados, a Comissão refere que:
—
se o montante mais elevado é o da pensão comunitária, ao interessado não pode ser oposta a regra nacional de anticumulação; em contrapartida, o limite máximo previsto no n.° 3 do artigo 46.° é-lhe aplicável. Contudo, de acordo com a Comissão, não é injusto que a vantagem resultante apenas da aplicação do direito comunitário seja limitada ao nível máximo da pensão que o trabalhador teria obtido se não fosse migrante e tivesse exercido actividade apenas num Estado-membro, aquele onde a pensão é mais elevada;
—
se o montante mais elevado é o da pensão nacional, o cálculo desta prestação autónoma é efectuado tendo em conta a aplicação da cláusula de anticumulação nacional, mas sem recurso ao n.° 3 do artigo 46.°
Resulta do exposto que as disposições limitativas aplicáveis não intervêm duas vezes, como parece recear o órgão jurisdicional de reenvio:
—
a cláusula nacional de anticumulação só é aplicável se a prestação autónoma nacional for atribuída, não intervindo no cálculo da prestação comunitária;
—
o limite previsto no n.° 3 do artigo 46.° aplica-se no cálculo da prestação comunitária, mas não pode intervir no da pensão autónoma nacional.
A Comissão propõe que se responda do seguinte modo à primeira questão prejudicial:
«1)
O disposto no Regulamento n.° 1408/71 não obsta à concessão de prestações cujo direito foi adquirido apenas por força das disposições de uma legislação nacional quando estas sejam mais elevadas do que as determinadas nos termos do artigo 46.° desse regulamento.
Nesse caso, o n.° 2 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1408/71 não obsta à aplicação de uma regra nacional de anticumulação externa a fim de determinar as prestações cujo direito foi adquirido apenas por força das disposições de uma legislação nacional.
2)
O artigo 46.° do Regulamento n.° 1408/71 aplica-se às prestações de invalidez cujo montante é independente da duração dos períodos de seguro, quando o trabalhador tenha estado sujeito, sucessiva ou alternativamente, às legislações de dois ou mais Estados-membros, das quais pelo menos uma faça depender o montante das prestações da duração dos períodos de seguro.»
Quanto à segunda questão
1.
O autor no processo principal alega que o artigo 112.° do Regulamento n.° 574/72 proíbe à instituição belga de recuperar retroactivamente pagamentos indevidos, apurados na sequência do novo cálculo da prestação, efectuado nos termos do n.° 2 do artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71. Na sua opinião, o artigo 111.° do Regulamento n.° 574/72 regula a questão da repetição do indevido pelas instituições de segurança social quando da liquidação ou da revisão das prestações de invalidez ou de velhice, sempre que se estabeleça que o beneficiário recebeu somas em excesso face àquelas a que tem direito. Os princípios favoráveis ao trabalhador migrante, definidos pelo Tribunal nos seus acórdãos de 14 de Maio de 1981, Romano e Fanara, acima referidos, devem ser aplicados a fortiori quando não existam retroactivos disponíveis e a obrigação de reposição se constitua por razões independentes da vontade do beneficiário. O artigo 112.°, que constitui uma segurança jurídica para os trabalhadores migrantes, pondo-os ao abrigo de reposições abusivas, deve ter plena aplicação no presente caso.
Finalmente, o autor no processo principal propõe que se responda do seguinte modo à segunda questão prejudicial:
«O artigo 112.° do Regulamento n.° 574/72, aplicado conjugadamente com o artigo 111.°, deve ser interpretado no sentido de que, quando a instituição de um Es-tado-membro procede à revisão da situação de um trabalhador migrante com base no n.° 2 do artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71, e esse novo cálculo leva a uma redução dos direitos do interessado devido à tomada em consideração da prestação realizada por um outro Estado em relação ao qual o novo cálculo é irrelevante, essa instituição não tem direito a recuperar, com efeitos retroactivos, pagamentos indevidos pela aplicação do direito comunitário e deve renunciar à recuperação se a instituição do outro Estado, devedor da prestação não sujeita a revisão, não dispõe de retroactivos que possa deduzir em seu proveito.»
2.
O réu no processo principal explica que, no presente caso, devia proceder-se a um novo cálculo da prestação devida a G. Cabras, nos termos do n.° 2 do artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71 e em conformidade com a jurisprudência (acórdão de 2 de Fevereiro de 1982, Sinatra, 7/81, Recueil 1982, p. 137). Acrescenta que, na medida em que desse novo cálculo resultou que os subsídios de incapacidade para o trabalho devidos ao abrigo da legislação belga tinham sido indevidamente pagos, o organismo segurador estava obrigado a proceder à repetição do indevido. Com efeito, o regime belga de seguro de doença consagra o princípio de que o único limite à obrigação de reposição para com o organismo segurador é a prescrição.
No que diz respeito ao artigo 112.° do Regulamento n.° 574/72, o INAMI refere que a sua redacção é muito genérica e que o seu alcance exacto é impreciso. Se é certo que o artigo 111.° permite imputar as somas indevidamente pagas nos retroactivos de uma prestação estrangeira ainda disponíveis ou numa prestação correspondente em curso, trata-se apenas de uma possibilidade e não de uma obrigação, conforme referiu a Comissão nas suas observações no processo 111/80 (acórdão de 14 de Maio de 1981, Fanara, acima referido). Deste modo, o artigo 111.° não impede o recurso a outro modo de recuperação, nomeadamente quando as condições nele previstas não se verificam. Nada obsta, pois, a que se proceda a uma recuperação directa junto do interessado, em conformidade com as disposições previstas no direito belga para o efeito. O artigo 112.°, que complementa o artigo 111.°, não é de interpretar como destinando-se a afastar as disposições do direito nacional relativas à repetição do indevido. Quando o artigo 112.° se refere a uma recuperação impossível, só pode ser uma impossibilidade legal, como a aplicação da prescrição ou a inexistência de bens ou rendimentos do beneficiário susceptíveis de execução. Por fim, o réu no processo principal salienta que este artigo deve ser interpretado tendo em conta o facto de que, conforme sublinham a doutrina e a jurisprudência, o artigo 51.° do Tratado deixa subsistir diferenças de substância e de processo entre os regimes nacionais de segurança social e que os regulamentos relativos à segurança social dos trabalhadores migrantes não instituíram um regime comum de segurança social nem são susceptíveis de alterar as normas nacionais.
O réu no processo principal sugere, por conseguinte, que se responda do seguinte modo à segunda questão prejudicial:
«Nas circunstâncias descritas, o artigo 112.° do Regulamento n.° 574/72 não pode afastar as disposições previstas na legislação nacional em matéria de repetição do indevido, ainda que as condições previstas no artigo 111.° do referido regulamento não estejam reunidas.»
3.
O Governo italiano observa que da revisão das prestações, realizada por força do n.° 2 do artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71, pode resultar um pagamento indevido a favor do pensionista. Neste caso, por força do artigo 111.° do Regulamento n.° 574/72, a instituição deve solicitar às instituições dos outros Estados-membros que deduzam o montante indevidamente pago das somas que pagam ao beneficiário.
Contudo, se essas outras instituições não dispõem dessas somas, não é possível que a obrigação de reposição esteja a cargo do próprio trabalhador. Com efeito, o eventual novo cálculo de uma prestação e o seu efeito retroactivo colocariam o trabalhador numa situação de insegurança jurídica permanente e de insuperáveis dificuldades práticas, o que não é de forma alguma conforme aos objectivos indicados no artigo 51.° do Tratado. Nestes casos, a instituição devedora deve renunciar à repetição do indevido, inspirando-se no princípio referido no artigo 112.° do Regulamento n.° 574/72.
4.
A Comissão reporta-se ao acórdão de 2 de Fevereiro de 1982, Sinatra, acima referido, cujos factos são semelhantes aos do presente caso e no qual o Tribunal terá indicado os casos em que o artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71 impõe um novo cálculo das prestações. Nesse acórdão, o Tribunal não contestou a legitimidade da repetição do indevido, com efeitos retroactivos, por parte do trabalhador em causa, quando a instituição italiana competente não dispunha de retroactivos para colocar à disposição da instituição belga competente. A Comissão acrescenta que o novo cálculo das prestações implica uma nova comparação entre a prestação nacional autónoma e a prestação comunitária.
A Comissão sugere que se dê à segunda questão prejudicial a seguinte resposta:
«Toda a alteração das prestações pagas por um Estado-membro implica um novo cálculo, em conformidade com o disposto no artigo 46.° do Regulamento n.° 1408/71, excepto se for devida a uma das “causas de adaptação” previstas no n.° 1 do artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71, nas quais não se incluem as alterações verificadas na situação individual do beneficiário.»
IV — Respostas às perguntas formuladas pelo Tribunal
A Comissão foi convidada pelo Tribunal a responder às seguintes perguntas:
«1)
O artigo 111.° do Regulamento n.° 574/72 permite a uma instituição que pagou indevidamente prestações dirigir-se às instituições de outros Estados-membros a fim de obter a imputação dessas somas nos retroactivos das pensões ou em qualquer outra prestação a pagar ao beneficiário?
Este processo constitui o único meio de que dispõe a instituição para recuperar as somas?
A instituição pode, pelo contrário, intentar a repetição do indevido directamente junto do beneficiário? Se sim, ela só o pode fazer na condição prévia de se ter dirigido infrutiferamente às instituições de outros Estados-membros?
2)
Quais são a finalidade e o objectivo do artigo 112.° do Regulamento n.° 574/72? A Comissão dispõe de trabalhos preparatórios da adopção desse regulamento susceptíveis de fornecer indicações a este respeito?
3)
Em que casos a recuperação dos pagamentos indevidos deve ser considerada como tendo-se “tornado impossível” na acepção do artigo 112.° do Regulamento n.° 574/72?
4)
Qual é o sentido da expressão “salvo no caso de o pagamento indevido resultar de uma acção dolosa” que figura no artigo 112.°? Ela implica que, em determinadas circunstâncias, o beneficiário das prestações indevidamente pagas, tendo agido de boa-fé, não pode ser obrigado a repetir o indevido?
5)
Segundo que regras (competência, modalidades de recuperação, etc.) se deve proceder à repetição do indevido?»
A Comissão apresentou as seguintes respostas.
Quanto à primeira pergunta
1.
A Comissão observa, em primeiro lugar, que, tendo em conta os factos do processo Cabras, a questão só diz respeito aos n.os 1 e 2 do artigo 111.° do Regulamento n.° 574/72.
Em comparação com o artigo 84.° do Regulamento n.° 4, o artigo 111.° do Regulamento n.° 574/72 é muito mais pormenorizado. O artigo 84.° tinha apenas dois números. No n.° 2, este artigo incluía regras análogas às previstas no actual n.° 3 do artigo 111.° do Regulamento n.° 574/72. O teor do n.° 1 do artigo 84.° do Regulamento n.° 4 era o seguinte:
«Se uma instituição de um Estado-membro pagou ao titular de prestações uma soma que excede aquela a que tem direito, essa instituição pode pedir ao organismo pagador do Estado-membro em cujo território o titular reside que deduza o montante pago em excesso nos pagamentos correntes a que o titular tem direito. O organismo pagador transfere o montante deduzido para a instituição que fez o pedido.»
Aquando das discussões no seio da Comissão Administrativa para a Segurança Social dos Trabalhadores Migrantes, que precederam a alteração geral dos regulamentos n.os 3 e 4, foi decidido, sob proposta da delegação alemã, dividir o n.° 1 acima referido em dois números distintos. A delegação alemã pretendia garantir que os adiantamentos pagos por força do artigo 45.° do Regulamento n.° 574/72 seriam sempre recuperados mediante compensação. Por esta razão, os critérios de recuperação previstos no n.° 1 do artigo 111.° do Regulamento n.° 574/72 são mais latos do que os previstos para a repetição do indevido objecto do n.° 2 desse artigo.
2.
De acordo com a Comissão, sucede por vezes que num Estado-membro (por exemplo, a Bélgica) a pensão é liquidada algumas semanas ou meses após a apresentação do pedido, enquanto noutro Estado-membro (por exemplo, a Itália) a liquidação da pensão é consideravelmente demorada (um atraso de dois ou três anos na liquidação de uma pensão italiana não é invulgar).
Neste caso, se a instituição belga verifica que o requerente tem direito a uma pensão ao abrigo apenas da legislação belga, paga de imediato a prestação a título provisório. Ela informa de imediato o requerente e chama expressamente a sua atenção para a natureza provisória da decisão. Se, alguns anos depois, uma pensão italiana é atribuída com efeito retroactivo, a instituição belga competente tem o direito de aplicar as disposições nacionais de anticumulação; em conformidade com o n.° 1 do artigo 111.° do Regulamento n.° 574/72, pode pedir à instituição italiana para «deduzir o montante pago em excesso nas parcelas das prestações atrasadas que esta instituição paga ao referido beneficiário».
3.
A Comissão observa que o n.° 2 do artigo 111.° do Regulamento n.° 574/72 trata do caso geral da repetição do indevido. Nele se prevê que a instituição que pagou somas em excesso pode recuperar o montante indevidamente pago nas condições e limites previstos na legislação que aplica, por intermédio de qualquer instituição de outro Estado-membro que pague prestações (correspondentes ou não) ao mesmo beneficiário. Além disso, nele se prevê que a dedução por esta última instituição apenas se efectua nas condições e limites previstos na legislação que esta aplica (por exemplo, nos limites da parcela das prestações susceptível de execução prevista na legislação da instituição que efectua a dedução).
O n.° 2 do artigo 111.° do Regulamento n.° 574/72 inclui, por conseguinte, um duplo limite ao processo de recuperação:
—
a instituição que pagou somas em excesso só pode recuperar, por intermédio da instituição de outro Estado-membro, o montante indevidamente pago nas condições e limites previstos na legislação que ela aplica;
—
a instituição de outro Estado-membro só efectua a dedução nas condições e limites previstos para essa compensação na legislação que aplica, «como se se tratasse de quantias pagas em excesso por si mesma».
No processo Cabras, a disposição pertinente é o n.° 2 do artigo 111.° do Regulamento n.° 574/72. Neste contexto, a Comissão salienta que, nos termos desta norma, não é necessário que a instituição de outro Estado-membro disponha de retroactivos para a dedução. Além disso, salienta que, por força do último período do n.° 1 do artigo 111.°, «na medida em que o montante pago em excesso não puder ser deduzido nas parcelas das prestações atrasadas, aplica-se o disposto no n.° 2».
4.
O artigo 111.° do Regulamento n.° 574/72 constitui uma precisão, no que diz respeito à repetição do indevido, do princípio geral da colaboração administrativa, previsto no n.° 2 do artigo 84.° do Regulamento n.° 1408/71. O mecanismo previsto no artigo 111.° do Regulamento n.° 574/72 não constitui, pois, o único meio de que dispõe a instituição que pagou quantias em excesso para as recuperar. Esta instituição pode, nas condições e limites previstos na legislação que aplica, exigir a repetição do indevido directamente ao beneficiário. Este mecanismo não depende da prévia aplicação infrutífera do artigo 111.° do Regulamento n.° 574/72. O próprio texto deste artigo é uma indicação de que as disposições dele constantes oferecem uma possibilidade à instituição que pagou quantias indevidas e lhe não impõem uma obrigação.
Quanto às segunda a quinta questões
De acordo com a Comissão, resulta dos trabalhos preparatórios do Regulamento n.° 574/72 que a inclusão do artigo 112.° só foi decidida na última fase das discussões.
Aquela inclusão foi proposta pela primeira vez na Comissão de Contas. Esta comissão, que, por força do n.° 3 do artigo 101.° do Regulamento n.° 574/72, apoia a Comissão Administrativa para a Segurança Social dos Trabalhadores Migrantes, tem por atribuições a aplicação das disposições financeiras dos regulamentos. E ela que estabelece em cada ano civil as contas entre os Estados-membros.
Aquando da 46.a sessão da Comissão de Contas, que teve lugar em 8 de Dezembro de 1970, a delegação italiana propôs incluir a seguinte disposição no regulamento de aplicação :
«As quantias que, por qualquer razão não fraudulenta, não sejam exigíveis ou deixem de o ser durante o processo de recuperação, ficam a cargo da instituição ou das instituições que tenham procedido aos pagamentos indevidos.»
Após esta reunião, a delegação italiana apresentou um texto alterado, com a seguinte redacção:
«Se uma instituição procedeu a pagamentos indevidos, quer directamente quer por intermédio de uma outra instituição, e a sua recuperação se tornou impossível, as quantias em questão ficam definitivamente a cargo dessa instituição, excepto no caso em que o pagamento indevido é o resultado de uma acção dolosa.»
Aquando da sua 114.a sessão, realizada em 22 de Dezembro de 1970, a Comissão Administrativa para a Segurança Social dos Trabalhadores Migrantes deu o seu acordo a esta proposta.
De acordo com a Comissão, através da inclusão do artigo 112.°, os autores do Regulamento n.° 574/72, pretenderam excluir expressamente que um Estado-membro procedesse à compensação de quantias indevidamente pagas e por qualquer razão — não fraudulenta — tornadas irrecuperáveis, aquando dos reembolsos de créditos com um outro Estado-membro.
Esse objectivo explica, nomeadamente, a redacção do artigo 112.° «... as quantias em causa ficam definitivamente a cargo de...».
Tendo em conta as respostas dadas pela Comissão, G. Cabras apresentou as seguintes observações.
Na opinião de G. Cabras, o processo de recuperação descrito pela Comissão está correcto e não suscita, em princípio, qualquer questão no que se refere à primeira liquidação de uma prestação.
De acordo com o autor no processo principal, é o facto de uma prestação de invalidez já calculada e liquidada ser revista que suscita problemas no litígio principal. Com efeito, G. Cabras observa que:
—
só a prestação belga foi objecto de um novo cálculo; contudo, o reexame do processo face ao direito comunitário não teve como efeito impor a cargo da instituição belga uma prestação de montante superior ao devido por força apenas da legislação nacional;
—
o subsídio belga, enquanto prestação cujo direito foi adquirido de maneira autónoma, inicialmente reduzido tendo em conta a prestação italiana e, por conseguinte, pago a taxa reduzida durante o processo de revisão, não pode ser qualificado de adiantamento na acepção do artigo 45.° do Regulamento n.° 574/72;
—
o pagamento indevido resulta em grande parte da tomada em consideração do montante real da prestação italiana à data do início da revisão; ora, pelas razões expostas pelas partes nas suas observações, a prestação italiana evoluiu mais rapidamente do que a prestação belga.
Nestas condições, G. Cabras pergunta se é possível considerar na realidade como uma prestação paga a título provisório e, por conseguinte, sujeita a repetição, a parte da prestação belga que se tornou indevida por causa da adaptação da prestação italiana.
Na opinião do autor no processo principal, o sistema de totalização dos períodos de seguro e de cálculo das prestações, que repousa sobre o artigo 51.° do Tratado, não implica de certo que a indexação de uma prestação atribuída pela instituição de um Estado-membro aproveite à instituição em vez de ao próprio trabalhador migrante.
G. Cabras recorda que, de acordo com o sétimo considerando do Regulamento n.° 1408/71, as normas de coordenação adoptadas para aplicação do artigo 51.° do Tratado devem garantir aos trabalhadores migrantes os direitos e regalias adquiridos sem que essas normas possam conduzir a cumulações injustificadas.
De acordo com o autor no processo principal, não há cumulação injustificada quando uma prestação proporcional (no presente caso, a prestação italiana) se cumula com uma outra prestação já reduzida nos termos das regras nacionais de anticumulação (prestação belga).
G. Cabras conclui que não é possível deduzir do artigo 111.° do Regulamento n.° 574/72 que o n.° 2 autorize, em qualquer hipótese, a instituição de um Estado-membro a aplicar processos administrativos ou coercivos constituindo o trabalhador migrante na obrigação de repor, para mais com efeitos retroactivos, as regalias adquiridas por força de uma primeira decisão e liquidadas pela instituição de um outro Estado. Se assim fosse, o artigo 112.° nunca teria aplicação, e o trabalhador migrante não disporia de qualquer segurança jurídica.
F. Grévisse
Juiz relator
( *1 ) Língua do processo: frances.
Top