RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-344/89 ( *1 )
I — Matéria de facto e tramitação processual
1. Enquadramento jurídico
Nos termos do artigo 51.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 574/72 do Conselho, de 21 de Março de 1972, que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e suas famílias que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 74, p. 1; EE 05 Fl p. 156):
«1.
Quando um beneficiário, nomeadamente :
a)
de prestações de invalidez,
b)
de prestações de velhice concedidas em caso de inaptidão para o trabalho,
c)
de prestações de velhice concedidas aos desempregados idosos,
d)
de prestações de velhice concedidas em caso de cessação de actividade profissional,
e)
de prestações de sobrevivência concedidas em caso de invalidez ou inaptidão para o trabalho,
f)
de prestações concedidas com a condição de os rendimentos do beneficiário não excederem um limite prescrito,
tiver estado em residência no território de um Estado-membro que não seja aquele em que se encontra a instituição devedora, o controlo administrativo e médico será efectuado, a pedido desta instituição, pela instituição do lugar de estada ou de residência do beneficiário segundo as modalidades previstas na legislação aplicada por esta última instituição. Todavia, a instituição devedora manterá a faculdade de mandar proceder ao controlo do beneficiário por um médico da sua escolha.»
Resulta do acórdão do reenvio que, segundo a legislação neerlandesa, a determinação do direito a uma prestação neerlandesa por salários não recebidos em caso de doença ou de incapacidade para o trabalho depende essencialmente da questão de saber se o interessado está incapaz de efectuar o seu trabalho devido a uma doença, independentemente do facto de eventualmente poder efectuar outro trabalho.
No fim das cinquenta e duas semanas durante as quais o interessado tem direito a uma prestação de doença, há que decidir se este tem direito a uma prestação de invalidez nos termos da legislação neerlandesa. A decisão de atribuir, suprimir ou reduzir a prestação em causa é adoptada pela associação profissional competente [no presente caso a Bedrijfsvereniging voor de Koopvaardij (Associação Profissional da Marinha Mercante, com sede em Haia, a seguir «BVK»], que para o efeito deve pedir parecer ao Gemeenschappelijke Medische Dienst (a seguir «GMD»), única instituição competente para mandar examinar, no lugar que determinar e pelo especialista que designar, o trabalhador em questão.
Se o interessado não se apresentar, sem motivo válido, em resposta a uma convocatória do GMD, o BVK decide, após parecer daquela instituição, quanto à concessão ou à recusa, total ou parcial, provisória ou permanente, da prestação em causa.
No âmbito da sua missão consultiva, o GMD verifica se, do ponto de vista médico, no caso de não estar total e permanentemente inválido, o interessado pode ainda efectuar o seu anterior trabalho e, em caso negativo, que limitações de ordem médica ao seu trabalho existem, sendo estas em geral determinadas pelo que convencionou designar de «coeficiente de capacidade residual», que serve para indicar as actividades adequadas ao interessado.
Nem a natureza nem o grau das limitações de ordem médica são determinantes para o direito a uma prestação de invalidez, mas sim o grau de redução dos rendimentos correspondentes a um trabalho adequado em relação ao que se convencionou designar de salário médio (em geral, o último salário auferido antes de ocorrer a incapacidade para o trabalho). Se esta diferença for inferior a uma determinada percentagem, o interessado não tem direito à referida prestação.
No caso de um beneficiário que resida fora dos Países Baixos e que se submeta a um exame médico neste país após ter sido convocado pelo GMD, a subsequente procura dos trabalhos que eventualmente lhe sejam adequados é feita geralmente sem a presença do interessado, que, normalmente, regressou ao seu país de residência.
Se, como resultado da investigação, o GMD emitir um parecer no sentido da redução ou da cessação da prestação em causa a partir de uma determinada data, o interessado é notificado por escrito do referido parecer, sendo informado dos trabalhos adequados que poderia efectuar nos Países Baixos.
2. Os fados do litígio no processo principal
Manuel Martínez Vidal, nacional espanhol, trabalhou desde 1963 como marinheiro ao serviço de entidades patronais neerlandesas.
No final de Abril de 1979, teve de cessar o trabalho por sentir dores nas costas, não mais o retomando. Regressou ao seu país de origem pouco depois do início da doença. Inicialmente, beneficiou de uma prestação de doença nos termos da Ziektewet (lei neerlandesa relativa à doença), passando posteriormente, a partir de 25 de Abril de 1980, a receber uma prestação de invalidez ao abrigo da Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (lei neerlandesa relativa ao seguro de invalidez), bem como da Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (lei neerlandesa relativa ao regime geral de invalidez), prestação calculada segundo uma percentagem de incapacidade para o trabalho de 80 % a 100 %.
Em Janeiro de 1980, foi operado a uma hérnia discai em Espanha. Segundo o relatório elaborado a esse propósito pelo Instituto Nacional de Seguridad Social (a seguir «INSS»), datado de 1 de Outubro de 1980, eram necessários outros exames médicos e, eventualmente, uma nova intervenção cirúrgica.
O INSS, que manteve M. Martínez sob controlo médico, elaborou relatórios complementares em 1 de Março de 1982 e 4 de Junho de 1984.
Por carta de 17 de Abril de 1989, o GMD convocou M. Martínez para se submeter, nos Países Baixos, a uma inspecção a efectuar por dois médicos designados pelo GMD.
M. Martínez não declarou que o seu estado de saúde o impedia de viajar aos Países Baixos, mas recusou-se a dar seguimento à referida convocatória.
Neste contexto, M. Martínez moveu procedimento judicial no Arrondissementsrechtbank te Amsterdam contra o GMD destinado a obter a declaração de que não está obrigado a regressar aos Países Baixos para se submeter à inspecção médica em litígio.
Por acórdão de 18 de Outubro de 1989, o arrondissementsrechtbank te Amsterdam decidiu suspender a instância, a fim de submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Pode a instituição devedora de uma prestação de invalidez — neste caso a competente para o controlo médico — fazendo uso dessa faculdade, prevista no n.° 1 do artigo 51.° do Regulamento n.° 574/72, determinar que um médico da sua escolha examine o beneficiário de uma prestação de invalidez, convocando-o para se deslocar do Estado-membro de estada ou de residência a fim de se submeter a um exame médico no Estado-membro onde se situa a instituição devedora e o beneficiário é obrigado a cumprir a referida convocatória?
2)
a)
Tem alguma importância para se responder à primeira questão o facto de se saber que o beneficiário podia deslocar-se sem prejuízo da sua saúde ao Estado-membro em que se situa a instituição devedora, neste caso a competente para efectuar o controlo médico?
b)
Tem importância para responder à segunda questão a) o facto de ser a instituição do lugar de estada ou de residência, ou a instituição devedora, neste caso a instituição competente para efectuar o controlo médico, a que ajuíza da capacidade de viajar?»
3. Tramitação processual no Tribunal de Justiça
O acórdão do arrondissementsrechtbank te Amsterdam deu entrada na Secretaria do Tribunal em 6 de Novembro de 1989.
Em conformidade com o artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, foram apresentadas observações escritas pelo Governo alemão, representado por E. Roder e G. Leibrock, na qualidade de agentes, pelo Governo neerlandês, representado por B. R. Bot, secretário-geral do Ministério dos Negocios Estrangeiros, na qualidade de agente, pelo Governo espanhol, representado por C. de la Higuera González e C. Bastarreche Sagúes, na qualidade de agentes, pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por B. J. Drijber, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente, pelo Gemeenschappelijke Medische Dienst, ^ representado por R. A. A. Duk, advogado no foro de Haia, e por Manuel Martínez Vidal, representado por J. P. Smit, advogado no foro de Amesterdão.
Com base no relatório preliminar do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
Por decisão de 4 de Julho de 1990, o Tribunal atribuiu o processo à Terceira Secção.
II — Resumo das observações escritas apresentadas ao Tribunal
Quanto à primeira questão
3.1.
M. Martínez, demandante no processo principal, recorda, antes de mais, o acórdão do Tribunal de 25 de Fevereiro de 1986, Spruyt (284/84, Colect., p. 685), no qual este afirma que:
«As disposições do Regulamento n.° 1408/71, e muito especialmente as do seu anexo VI, adoptadas em execução do artigo 51.° do Tratado, devem ser interpretadas à luz da finalidade deste artigo, que é contribuir para o estabelecimento de uma liberdade, tão completa quanto possível, da livre circulação de trabalhadores migrantes, princípio que se inscreve nos fundamentos da Comunidade.
O artigo 51.° impõe, de facto, ao Conselho a adopção, no domínio da segurança social, das medidas necessárias parą o estabelecimento da livre circulação de trabalhadores, instituindo especialmente o pagamento de prestações às pessoas que residam nos territórios dos Estados-membros. O escopo dos artigos 48.° a 51.° não será atingido se, por efeito do exercício do seu direito de livre circulação, os trabalhadores perdessem os benefícios de segurança social que lhes são assegurados pela legislação de um Estado-membro.»
Observa em seguida que o Regulamento n.° 574/72, que inclui regras relativas ao tipo de controlo e ao lugar onde este é efectuado, a saber, os artigos 18.° (relativamente à doença e à maternidade), 51.° (relativo à invalidez) e 61.° (relativamente aos acidentes de trabalho e às doenças profissionais), institui um regime que, em seu entender, pode ser resumido do seguinte modo.
O controlo administrativo e médico é efectuado pela instituição do lugar de residência, tendo, no entanto, a instituição competente a possibilidade de designar um médico da sua escolha, devendo neste caso, quer enviar um médico para examinar o interessado no Estado do lugar de residência, quer recorrer aos serviços de um médico do Estado da residência (ver o acórdão de 12 de Março de 1987, Rindone, 22/86, Colect., p. 1339). Por conseguinte, o interessado não é obrigado a regressar, para esse exame, ao Estado da instituição competente. Na falta dessa designação, a instituição competente fica vinculada pela apreciação efectuada pela instituição do lugar de residência (ver o acórdão de 11 de Março de 1986, Deghillage, 28/85, Colect., p. 991).
M. Martínez observa que, quanto à interpretação do artigo 18.° do regulamento em causa, o Tribunal declarou no processo Rindone:
«O n. o 5 do artigo 18.° do Regulamento n.° 574/72 deve ser interpretado no sentido de que a instituição competente pode mandar proceder à inspecção prevista por um médico à sua escolha, inclusive por um médico do país da residência do trabalhador, e que este não tem obrigação de regressar ao Estado da instituição competente para nele se submeter à inspecção médica.»
M. Martínez salienta que o Tribunal considerou a obrigação de regressar ao Estado da instituição competente, para aí se submeter a um exame médico, incompatível com o respeito devido ao estado de saúde do trabalhador.
Segundo M. Martínez, o artigo 51.° deve ser interpretado do mesmo modo. Com efeito, a inspecção médica nele prevista pode ser efectuada sem inconveniente por médicos do Estado da residência, que para o efeito dispõem dos formulários E 213 e E 214 nos quais podem prestar as informações médicas de que a instituição competente tem necessidade para adoptar uma decisão correcta. Só quando da situação médica resulte subsistir uma determinada capacidade para o trabalho, se procede, em conformidade com a legislação neerlandesa em causa e numa base puramente teórica, a um exame ergonômico a fim de determinar se existem trabalhos que. o interessado pode efectuar.
M. Martínez observa que, no caso de um trabalhador que reside no estrangeiro, esta apreciação é efectuada sem a sua presença, sendo-lhe comunicada por escrito.
Entende, além disso, que diversos factores argumentam em favor de um exame médico no Estado do lugar de residência. Deste modo, o interessado é examinado e interrogado na sua língua e pode, pela sua proximidade, manter-se em contacto com os médicos examinadores, a fim de se submeter a exames completos e eficazes, tendo a possibilidade de discutir os seus resultados.
M. Martínez entende, por conseguinte, que a primeira questão deve ser respondida negativamente.
3.2.
Segundo o GMD, a questão suscitada é a de saber se se deve dar ao artigo 51.° a mesma interpretação que o Tribunal adoptou no processo Rindone, a propósito do artigo 18.° do mesmo regulamento. O GMD contesta que a solução adoptada nesse processo também deva ser aplicada ao artigo 51.° Além disso, o acórdão proferido pelo Tribunal no processo Deghillage, invocado por M. Martínez, não pode ser tomado em consideração, atendendo a que este processo diz respeito ao artigo 57.° do Regulamento n.° 1408/71, uma norma relativa às prestações por doença profissional.
Em primeiro lugar, segundo o GMD, o artigo 18.° fixa de modo muito mais amplo e pormenorizado as funções e competências da instituição do lugar de residência do beneficiário. Com efeito, por força dos n. os 1 a 4 do artigo 18.°, é-lhe atribuída prioridade indiscutível na determinação da invalidez, ao passo que o artigo 51.o limita as eventuais funções da instituição do lugar de residência ao controlo administrativo e médico.
O GMD alega em seguida que, embora a noção de incapacidade para o trabalho no âmbito da fixação do direito às prestações de doença não difira sensivelmente nos diversos Estados-membros, permitindo assim à instituição do Estado da residência aplicar sem grande dificuldade a legislação de outro Estado-membro, a noção de incapacidade utilizada para determinar o direito às prestações de invalidez é sensivelmente diferente consoante os Estados-membros, excluindo assim o recurso à instituição do lugar de residência do beneficiário para se determinar validamente o grau de invalidez.
No entender do GMD, resulta também do objectivo prosseguido pelo Regulamento n:° 1408/71 que a decisão relativa ao grau e à duração da invalidez de um beneficiàrio deve, em princípio, ser tomada pela instituição competente. Segundo o GMD, pode até questionar-se a capacidade da instituição do lugar de residência para reunir os dados médicos e técnicos de que a instituição competente tem necessidade para poder decidir validamente, na medida em que a elaboração dos relatórios médicos e técnicos requer um conhecimento especializado da noção de incapacidade para o trabalho utilizada e que os peritos necessários se encontram em geral no Estado-membro da instituição competente.
O GMD observa que, tendo em conta o critério aplicado, que tem por objecto o trabalho efectuado no país do regime legal em causa, o apuramento do grau de invalidez é simultaneamente dependente de circunstâncias locais e extremamente complicado, pelo que, em numerosos casos, é absolutamente impossível à instituição do lugar de residência determinar correctamente o grau de invalidez. Além disso, embora o formulário E 214 possa auxiliar os médicos do Estado de residência do beneficiário, a prática confirmou que as dificuldades verificadas na sua utilização muitas vezes apenas são resolvidas pela intervenção de especialistas neerlandeses.
Segundo o GMD, o envio desses peritos ao Estado de residência do interessado também não é uma solução adequada, na medida em que, para além das despesas desproporcionadas que isso implica, os peritos podem não dispor, no lugar da residência do interessado, do equipamento necessário para proceder aos exames, prolongando inutilmente o processo de controlo.
O GMD considera, portanto, que, embora em alguns casos, o exame possa ser efectuado convenientemente no país da residência, em muitos outros casos é conveniente a deslocação do interessado.
O GMD alega ainda que, quando o Tribunal afirmou, no processo Rindone, a propósito do artigo 18.°, que a obrigação de regresso é incompatível com o respeito devido ao estado de saúde do interessado, não estava em causa um caso como o presente em que o interessado enferma já de uma incapacidade para o trabalho de longa duração embora possa viajar, apesar da sua doença. Com efeito, nesta hipótese, a situação do interessado estabilizou-se geralmente, enquanto o indivíduo referido no artigo 18.° corre o risco de ver o seu processo de convalescença seriamente contrariado por uma viagem «forçada». Por conseguinte, o GMD considera inconcebível que seja sempre incompatível com o respeito devido ao estado de saúde do interessado a convocatória para deslocar-se a outro Estado-membro, a fim de ser determinado o grau de incapacidade para o trabalho (o que está expressamente previsto no artigo 18.°, mas não no artigo 51.°). Segundo o GMD, trata-se de uma questão a resolver caso a caso.
O GMD acrescenta que o acórdão proferido no processo Rindone permitiu manipulações que levaram a prestações indevidas.
Por último, o GMD esclarece que, na prática, o interessado apenas é convocado se existirem alguns indícios que deixem supor que é ainda parcialmente capaz de trabalhar, não sendo feita a convocatória em caso de dúvidas quanto à sua aptidão para viajar.
Em conclusão, o GMD entende que, em princípio, deve responder-se afirmativamente à primeira questão.
3.3.
O Governo alemão recorda, antes de mais, que o artigo 51.° em questão faz parte do capítulo III do Regulamento n.° 574/72, que diz respeito às prestações de invalidez, de velhice e por morte. Existem fórmulas análogas à da segunda frase do n.° 1 desse artigo noutros pontos do regulamento em causa. É o caso do artigo 18.°, n.° 5, que se inscreve no capítulo II («Doença e maternidade») e que regula as prestações pecuniárias em caso de residência num Ęstado--membro que não seja o Estado competente, e do artigo 61.°, n.° 5, que se inscreve no capítulo IV («Acidentes de trabalho e doenças profissionais») e que diz respeito às prestações pecuniárias, diversas das rendas, em caso de residência num Estado-membro que não seja o Estado competente.
Segundo o Governo alemão, resulta do artigo 51.°, n.° 1, do Regulamento n.° 574/72 que uma instituição obrigada a pagar prestações de invalidez está, em princípio, autorizada a convocar o beneficiário para submeter-se a um exame médico no Estado-membro onde essa instituição tem sede. No entender do Governo alemão, esta interpretação impõe-se, pelo menos, por razões práticas. Com efeito, na falta de acordo recíproco entre o Estado-membro da instituição competente e o da instituição do lugar de residência quanto à avaliação do grau de incapacidade ou de invalidez, este apenas pode, em geral, ser correctamente determinado por médicos estabelecidos no território da instituição devedora local, que conheçam o regime de classificação aí vigente e os seus critérios, como a profissão principal exercida anteriormente e a possibilidade de afectação a outros empregos ou a situação do mercado de trabalho e, de modo decisivo, a capacidade de ganho do interessado.
Embora o Governo alemão considere possível o envio de um médico da confiança da instituição competente ao Estado da instituição do lugar de residência, as despesas pessoais e materiais daí resultantes, tendo em conta o grande número de pessoas envolvidas, ultrapassam as capacidades da instituição competente, tendo como consequência a impossibilidade prática de esta última fazer uso da possibilidade que lhe é oferecida pelo artigo 51.°, n.° 1, de designar um médico «da sua escolha», o que priva essa disposição de qualquer efeito útil.
No entender do Governo alemão, esta interpretação também não é contrária ao acórdão do Tribunal no processo Rindone. Observa que nesse acórdão estava em causa a interpretação do artigo 18.° do mesmo regulamento, que tem por objecto prestações pecuniárias em caso de incapacidade para o trabalho de alguém que está doente, por conseguinte, em regra geral, de pessoas que não estão aptas a viajar.
O Governo alemão observa que, em contrapartida, o artigo 51.° diz respeito à incapacidade permanente para o trabalho, sendo perfeitamente possível que o beneficiário não esteja tão doente que fique automaticamente privado de liberdade de movimento, como nos casos em que a incapacidade apenas diz respeito à realização de trabalhos físicos penosos. Por conseguinte, o problema da aptidão para viajar deve ser deixado à apreciação do juiz nacional.
O Governo alemão conclui que o artigo 51.°, n.° 1, não proíbe, em princípio, à instituição competente que convoque o beneficiário para se submeter a um exame no Estado-membro da instituição.
3.4.
O Governo neerhndês alega, em primeiro lugar, que, no presente caso, o interessado tem direito a prestações de invalidez por força do disposto no título III, capítulo 2, secção 1, do Regulamento n.° 1408/71. Em especial, o interessado tem direito às prestações previstas no artigo 39.°, por força do artigo 37.°, n.° 1. Aquele artigo prevê, no seu n.° 1, que a instituição competente determine, em conformidade com a legislação nacional, se o interessado preenche as condições exigidas para ter direito às prestações. Em conformidade com o n.° 2, o interessado obtém as prestações nos termos do disposto na legislação aplicada pela instituição competente. No entender do Governo neerlandês, o poder de decisão relativo às prestações de invalidez em causa foi, por conseguinte, conferido exclusivamente à instituição competente e rege-se pelo disposto na legislação nacional em causa.
No que diz respeito ao controlo administrativo e médico referido no artigo 51.°, n.° 1, do Regulamento n.° 574/72, o Governo neerlandês salienta que, na medida em que a instituição competente conserva a faculdade de designar um médico da sua escolha, compete-lhe também, por conseguinte, determinar as modalidades de realização desse controlo.
No entender do Governo neerlandês, é importante explicar de que modo a incapacidade para o trabalho de longa duração é determinada no âmbito da legislação neerlandesa para se poder responder à primeira questão. A este respeito, refere, em primeiro lugar, que, na acepção da Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (a seguir «AAW») e da Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (a seguir «WAO»), a noção de «incapacidade para o trabalho» significa que o interessado não tem possibilidade de auferir um salário equivalente ao que recebia antes, na sua profissão ou efectuando um outro trabalho adequado. Para apreciar a incapacidade para o trabalho, toma-se em conta seguidamente a formação adquirida, a profissão habitualmente exercida, a capacidade e aptidão do interessado e o seu estado de saúde. Estes factores permitem determinar as funções adequadas que o interessado pode ainda exercer. O grau de incapacidade para o trabalho, resulta da comparação entre os rendimentos anteriormente auferidos e os que o interessado pode ainda obter em funções adequadas. O Governo neerlandês observa qué esta apreciação é efectuada pelo pessoal do GMD (um mèdico, um especialista em questões laborais e um jurista), que é o organismo consultivo da associação profissional para a aplicação da AAW e da WAO. Por fim, se o interessado for convidado a deslocar-se aos Países Baixos para aí se submeter a um exame, realizam-se sucessivas entrevistas com as diferentes pessoas que emitem parecer relativamente à incapacidade.
Segundo o Governo neerlandês, tendo em conta a descrição precedente, compreende-se facilmente que possam existir circunstâncias que tornem necessário o regresso do interessado aos Países Baixos. Com efeito, os peritos referidos residem nos Países Baixos e, no entender do Governo neerlandês, para além dos eventuais problemas de autorização para poderem cumprir a sua missão por não estarem estabelecidos no Estado-membro em questão, não existe qualquer certeza de poderem dispor no Estado de residência do equipamento necessário para efectuarem os exames.
O Governo neerlandês acrescenta que, em qualquer caso, são reembolsadas as despesas de viagem e de estada efectuadas pelo interessado.
O Governo neerlandês entende, de resto, que o acórdão do Tribunal proferido no processo Rindone, a propósito do artigo 18.°, n.° 5, do mesmo regulamento, deve ser interpretado no sentido de que a obrigação de regresso do interessado ao Estado da instituição competente para aí se submeter a um exame médico só é inadmissível quando o seu estado de saúde a isso obste, o que não foi invocado por M. Martínez.
Segundo o Governo neerlandês, deve respònder-se, por conseguinte, à primeira questão que:
«Quando faça uso da faculdade consagrada ño artigó 51.°, ň.° í, do Regulamento (CEE) n.° 574/72 de mandar examinar o beneficiário de prestações de invalidez por um mèdico da sua escolha, a instituição devedora da prestação, ou a instituição competente para mandar efectuar o exame médico, pode convocar o beneficiário em questão para deslocar-se do Estado-membro do lugar de residência ou de estada ao Estado-membro da instituição devedora a fim de aí se submeter a exame médico, estando o beneficiário, em princípio, obrigado a responder a esse convite.»
3.5.
Segundo o Governo espanhol, a simples leitura do artigo 51.°, n.° 1, permite afirmar de imediato que nele não se prevê que o controlo administrativo e médico do interessado deva ser efectuado obrigatoriamente no território do Estado devedor da prestação, nem que deva ser exercido pela instituição competente. Segundo esta norma, o controlo é efectivamente realizado pela instituição do lugar de residência do beneficiário, podendo em princípio ser substituído ou complementado por um segundo controlo facultativo, efectuado por um médico designado pela instituição competente, o que não implica que o interessado deva deslocar-se ao Estado-membro desta instituição.
No entender do Governo espanhol, esta interpretação é confirmada pela jurisprudência do Tribunal, nomeadamente, pelos acórdãos nos processos Deghillage e Rindone.
Em primeiro lugar, no que diz respeito ao acórdão proferido no processo Deghillage, o Governo espanhol alega que o Tribunal fez unia nítida distinção entré a fàsé dã decisão quanto aò mérito (atribuição dã prestação) ė a fase prévia da elaboração dè um relatório, dó apuramento dós factos e da apresentação das provas, a qual pode decorrer num Estado-membro que não aquele de que faz parte a instituição competente. O Governo espanhol entende que esta jurisprudência é pertinente no presente caso, embora diga respeito à interpretação do artigo 57.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1408/71, que tem por objecto uma situação semelhante à referida no artigo 51. °, n.° 1, do Regulamento n.° 574/72, e consagre a validade e o alcance do acto médico realizado num outro Estado-membro, embora salvaguardando a competência da instituição devedora quanto à decisão final a adoptar na matéria.
O Governo espanhol alega que, no acórdão Rindone, o artigo 18.°, n.° 5, do Regulamento n.° 574/72 foi interpretado pelo Tribunal no sentido de que não existe qualquer obrigação de regresso do interessado ao Estado da instituição competente para aí se submeter a exame médico. Ora, segundo o Governo espanhol, esse artigo prossegue a mesma finalidade que o artigo 51.°
A este respeito, o Governo espanhol invoca o n.° 12 desse acórdão, do qual resulta que a fase de controlo do estado de saúde do interessado é da competência do Estado da residência, sem prejuízo dâ realização de um controlo facultativo pela instituição competente para adoptar a decisão definitiva ria matéria.
O Governo espanhol remete também para o h.° 13 dó acórdão, em cujos termos:
«Ėsta interpretação impõe-sè também em virtude dò objectivo prosseguido peló artigo 18.° dö Regúiaméntò n. o 574/72, beni comò pélo artigó 19.° dó Regulamento n.° 1408/71. Se a instituição competente fosse livre de não reconhecer a verificação da incapacidade de trabalho efectuada pela instituição do lugar de residência, de tal facto poderiam resultar, como sublinha o tribunal de reenvio, dificuldades de prova por parte do trabalhador cuja capacidade de trabalho se tivesse entretanto restabelecido. Ora, são precisamente estas dificuldades que a regulamentação comunitária em causa visa eliminar. Uma tal situação seria inaceitável pois prejudicaria “o estabelecimento de uma livre circulação, tão completa quanto possível, dos trabalhadores migrantes, princípio que faz parte dos próprios fundamentos da Comunidade”» (acórdão de 25 de Fevereiro de 1986, L. A. Spruyt, 284/84, Colect., p. 693).
Segundo o Governo espanhol, resulta do n.° 21 do mesmo acórdão que se presume que o trabalhador considerado incapaz de trabalhar se encontra num estado de saúde precário que desaconselha a sua deslocação, não sendo necessária a verificação da gravidade do seu estado. No entender do Governo espanhol, uma interpretação diferente do acórdão imporia ao trabalhador o ónus da prova do seu estado de saúde. Esta interpretação limitaria as competências do Estado da residência no que diz respeito ao controlo do estado de saúde do beneficiário para efeitos que não parecem ser pretendidos pelo legislador, sendo, na prática, muito difícil de determinar em cada caso o carácter adequado ou não da deslocação.
Ém apoio da sua argumentação, o Governo espanhol cita também o artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento ri.° 1408/71, em cujos termos:
«Salvo disposição contrària dò presènte regulamento, ás prestações pecuniárias dè invalidez; velhice óü sobrevivência-, ás rendas por acidente de trabalho ou doença profissional e os subsídios por morte adquiridos ao abrigo da legislação de um ou de mais Estados-membros não podem sofrer qualquer redução, modificação, suspensão, supressão ou confisco, pelo facto de o beneficiário residir no território de um Estado-membro que não seja aquele em que se encontra a instituição devedora.»
Em sua opinião, esta disposição reflecte o princípio segundo o qual a situação do interessado não deve ser agravada devido à sua residência, o que sucede, no entanto, se for obrigado a regressar ao Estado da instituição competente.
Segundo o Governo espanhol, deve responder-se à primeira questão que:
«Tendo em consideração a faculdade que. lhe é atribuída pelo n.° 1 do artigo 51.° do Regulamento (CEE) n.° 574/72, a instituição devedora de uma prestação de invalidez pode efectuar o exame médico de beneficiário, estipulando que o mesmo seja efectuado por um médico da sua escolha, embora o beneficiário não seja de forma alguma obrigado a deslocar-së do Estado onde se encontra ou reside para o Estado onde a instituição devedora está situada para aí se submeter a esse exame.»
3.6.
A Comissão alega, em primeiro lugar, que a simples leitura do artigo 51.° em causa permite concluir de imediato que o exame médico nele previsto deve ser efectuado no Estado da residência do trabalhador. Com efeito, essa disposição estabelece um regime em que a instituição competente devedora da prestação coopera com a instituição do lugar de residência do beneficiário. Assim, esta última efectua o exame médico a pedido e por conta da instituição competente, a qual conserva a possibilidade de fazer intervir um «médico da sua escolha». Segundo a Comissão, a expressão «médico da sua escolha» só pode referir-se a um médico que efectue o exame no Estado-membro da residência do beneficiário. Refere-se, pois, quer a um médico que trabalhe habitualmente nesse lugar, quer a um médico que aí se desloque. No entender da Comissão, nada no teor do artigo 51.° permite concluir que a instituição pode mandar efectuar o referido exame médico pelo seu médico no seu país, ao qual, por conseguinte, o interessado deve deslocar-se.
A Comissão observa, em segundo lugar, que o Tribunal adoptou essa interpretação a propósito do artigo 18.°, n.° 5, do mesmo regulamento, relativo ao exame médico de trabalhadores a fim de determinar se estes têm direito a subsídio por doença (acórdão proferido no processo Rindone, que se situa na linha do acórdão proferido no processo Deghillage). Por conseguinte, segundo a Comissão, na medida em que o artigo 51.°, n.° 1, parece preencher as mesmas funções do artigo 18.°, n.° 5, e tendo em conta a redacção quase idêntica das duas disposições, deve ser feita do artigo 51.°, por analogia, a interpretação que o Tribunal fez do artigo 18.°, n.° 5, no processo Rindone.
No entender da Comissão, as diferenças entre as duas disposições, avançadas pelo GMD para rejeitar uma interpretação por analogia, não são susceptíveis de pôr em causa as suas conclusões.
A Comissão salienta, antes de mais, que o facto de as disposições do artigo 51.° serem menos pormenorizadas do que as do artigo.18.° (relativas à doença) e do artigo 61.° (relativas às doenças profissionais) não é razão suficiente para aplicar de modo mais estrito o artigo 51.° Com efeito, é o objecto do processo do artigo 18.° que explica o carácter mais pormenorizado dessas disposições, uma vez que, neste caso, se procura determinar se o interessado está doente, processo em que surge precisamente a maior parte dos casos duvidosos. Em contrapartida, no âmbito do artigo 51.°, procura-se determinar se a incapacidade para o trabalho, já estabelecida, se mantém.
A Comissão entende, em seguida, que o facto de os trabalhadores incapacitados permanentemente para o trabalho poderem normalmente estar em melhores condições para viajar do que os doentes de curta duração também não constitui, ao contrário do que sustenta o GMD, razão suficiente para obrigar os trabalhadores atingidos por incapacidade para o trabalho de longa duração a deslocarem-se ao Estado da instituição competente a fim de aí se submeterem a um exame médico. A Comissão observa a este respeito que, quando o beneficiário afirma não poder viajar, é necessário que um médico verifique no local a veracidade dessa afirmação e que não se vê por que razão esse mesmo médico não pode efectuar também o controlo completo da incapacidade ou do grau desta.
Por fim, o facto de, no caso do artigo 51.°, o controlo ser efectuado pela instituição do lugar de residência «a pedido» da instituição competente também não é considerado pela Comissão uma diferença suficientemente importante em relação ao processo do artigo 18.° que permita concluir que o beneficiário é obrigado a obedecer a uma convocatória da instituição competente. Segundo a Comissão, com efeito, a presença no artigo 51.° da expressão «a pedido» explica-se pelo caracter periódico do exame médico, que apenas se realiza se a instituição competente o entender necessário à luz da sua legislação, ao contrário do processo do artigo 18.°, que impõe automaticamente a intervenção da instituição do lugar de residência.
A Comissão alega, em terceiro lugar, que, embora a instituição competente tenha de determinar, com base na sua legislação, o direito de um trabalhador a uma prestação por incapacidade para o trabalho, isso não significa que apenas um médico suficientemente familiarizado com os critérios dessa legislação, ou seja, um médico do Estado da instituição competente, esteja melhor colocado para determinar o grau de incapacidade para o trabalho.
A este respeito, a Comissão observa que, para além de o Tribunal já ter rejeitado um argumento semelhante a propósito do processo Rindone (n. os 8 e 9 do acórdão), o regime do artigo 51.° só tem sentido se se partir do princípio de que a instituição do lugar de residência também se pode pronunciar sobre o grau de incapacidade para o trabalho do trabalhador beneficiário. No que diz respeito às dificuldades que a instituição do lugar de residência pode ter, na prática quotidiana, para reunir as informações médicas e ergonómicas necessárias, a Comissão entende que para as evitar, tanto quanto possível, a instituição competente pode comunicar os seus próprios critérios de avaliação à instituição do lugar de residência, que os pode então tomar em consideração ao preencher a declaração médica (formulário E 116). Se, não obstante, subsistirem problemas, a instituição competente sempre pode decidir enviar um médico da sua escolha. Isto implica certamente despesas, mas do facto de fazer deslocar o interessado ao país da instituição competente também resultam despesas para esta última.
A Comissão salienta que o artigo 51.° assenta sobre o princípio da cooperação entre as instituições dos dois Estados-membros interessados e do reconhecimento recíproco das suas conclusões. Trata-se da melhor maneira de realizar os objectivos do artigo 51.° do Tratado CEE. Se um relatório médico contiver inexactidões manifestas, imputáveis ao interessado que, por exemplo, tenha fornecido intencionalmente informações inexactas, a instituição competente não é obrigada a aceitar esse relatório. A Comissão considera o princípio «fraus omnia corrum-pit» aplicável nesse caso e a este respeito cita, noutro contexto, o acórdão de 27 de Setembro de 1989, Van der Bijl (130/88, Colect., p. 3039).
A Comissão propõe que se responda do seguinte modo à primeira questão prejudicial:
«Tendo em conta as considerações precedentes, a Comissão entende que o beneficiário de uma prestação de invalidez não pode ser obrigado a regressar ao Estado da instituição competente para p exame médico referido no artigo 51.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 574/72.»
Quanto à segunda questão
3.7.
M. Martínez entende que, mesmo que não se responda totalmente pela negativa à primeira questão, o facto de se sujeitar a obrigação de regresso de um trabalhador ao Estado da instituição competente à questão de saber se essa deslocação é ou não prejudicial para a sua saúde, complica a aplicação do regime em causa.
Em primeiro lugar, considera absurda a verificação pela instituição competente da impossibilidade de viajar, o que implica que a pessoa tenha já efectuado a viagem cuja impossibilidade se procura precisamente verificar. Contudo, no entender de M. Martínez, deve ser rejeitada a própria ideia de submeter a apreciação da aptidão para viajar à instituição do Estado da residência.
Com efeito, M. Martínez entende que ao declarar, no processo Rindone, que a obrigação de se deslocar ao país da instituição competente é incompatível com o respeito devido ao estado de saúde do trabalhador, o Tribunal utilizou esta afirmação como ponto de partida para a sua fundamentação, e não como um critério que deva ser aplicado em cada caso individual, no sentido de se examinar se o estado de saúde do trabalhador permite ou não a sua deslocação.
Essa interpretação limita-se a atribuir à instituição do local de residência a função de verificar a aptidão para a deslocação, sendo contrária ao regime instituído no artigo 51.° que prevê a realização do exame médico pela instituição do Estado de residência.
3.8.
O GMD observa que, quando o trabalhador considera estar impossibilitado de se deslocar, compete à instituição do lugar de residência apreciar a situação.
3.9.
Segundo o Governo alemão, a licitude dessa convocação depende do estado de saúde do interessado, bastando que este faça certificar a sua inaptidão para se deslocar pela instituição do Estado no qual se encontra ou reside, verificação que vincula a instituição competente, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal, nomeadamente com o acórdão de 11 de Março de 1986, Deghillage (28/85, já citado).
3.10.
O Governo neerlandês, com base nas observações apresentadas sobre a primeira questão, propõe que se responda à segunda questão, alínea a), que,
«para se responder à primeira questão, importa determinar se o beneficiário pode deslocar-se, em prejuízo para a sua saúde, ao Estado-membro da instituição devedora ou da instituição competente para efectuar o exame médico»
e à segunda questão, alínea b), que:
«em casos como o que está em apreço, a aptidão para viajar pode ser verificada pela instituição do lugar de residência ou de es- % tada, atendendo a que não se trata de verificar uma incapacidade para o trabalho na acepção da legislação nacional em matéria de segurança social».
3.11.
O Governo espanhol, com base nas observações apresentadas sobre a primeira questão, propõe que se responda à segunda questão que
«que não se pode opor à conclusão acima formulada o facto de o beneficiário poder deslocar-se sem prejuízo para a sua saúde, e isto para evitar situações particularmente desfavoráveis para o trabalhador, que influenciem negativamente a- aplicação do princípio da livre circulação dos trabalhadores e que, no fim de contas, contrariem os objectivos que inspiram a regulamentação comunitária em matéria de prestações de segurança social»,
e que,
«uma vez demonstrado que a existência de uma capacidade hipotética do trabalhador para se deslocar não afecta a interpretação do artigo 51.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 574/72, é irrelevante a questão da atribuição da competência necessária para a verificação dessa capacidade».
3.12.
No que diz respeito à resposta à segunda questão, alínea b), a Comissão considera que o controlo da aptidão de um trabalhador para se deslocar apenas se pode realizar no Estado da instituição do lugar de residência antes de o interessado iniciar a referida viagem. Contudo, essa questão não necessita de ser respondida, na medida em que se deve responder negativamente à primeira questão.
J. C. Moitinho de Almeida
Juiz-relator
( *1 ) Língua do processo: neerlandês.
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