Processo C‑5/03
República Helénica
contra
Comissão das Comunidades Europeias
«FEOGA – Exclusão de determinadas despesas – Frutas e produtos hortícolas – Laranjas – Prémios ‘animais’ – Bovinos – Ovinos e caprinos»
Conclusões do advogado‑geral L. A. Geelhoed apresentadas em 14 de Outubro de 2004
Acórdão do Tribunal de Justiça (Terceira Secção) de 7 de Julho de 2005
Sumário do acórdão
1. Agricultura – FEOGA – Apuramento das contas – Recusa de assunção de despesas resultantes de irregularidades na aplicação da regulamentação comunitária – Contestação pelo Estado‑Membro em causa – Ónus da prova – Repartição entre a Comissão e o Estado‑Membro
(Regulamento n.° 729/70 do Conselho)
2. Agricultura – FEOGA – Apuramento das contas – Recusa de assunção de despesas resultantes de irregularidades na aplicação da regulamentação comunitária – Correcção financeira – Condições – Existência de uma carência significativa que expõe o FEOGA a um risco efectivo de perda
(Regulamento n.° 729/70 do Conselho)
1. Em matéria de financiamento da política agrícola comum pelo FEOGA, embora incumba à Comissão, quando entenda afastar determinadas despesas do financiamento comunitário, provar a existência de uma violação das regras comunitárias, não está obrigada a comprovar a existência de um prejuízo real ou de demonstrar de modo exaustivo a insuficiência dos controlos efectuados pelas administrações nacionais ou a irregularidade dos dados por estas transmitidos, mas podendo limitar‑se a apresentar indícios sérios nesse sentido ou um elemento de prova da dúvida séria e razoável que tem quanto a esses controlos ou a esses dados.
Dado que a Comissão apresentou esses elementos de prova, compete ao Estado‑Membro demonstrar, sendo caso disso, que a Comissão cometeu um erro relativamente às consequências financeiras que daí advêm. o Estado‑Membro não pode infirmar as constatações da Comissão sem comprovar as suas próprias alegações com elementos que provem a existência de um sistema fiável e operacional de controlo. Incumbe ao Estado‑Membro apresentar a prova mais detalhada e completa possível da veracidade dos seus controlos ou dos seus dados e, se for caso disso, da inexactidão das afirmações da Comissão.
Esta atenuação da exigência da prova explica‑se pela repartição das competências entre a Comunidade e os Estados‑Membros no quadro da política agrícola comum e pelo facto de a gestão do financiamento do FEOGA assentar principalmente nas administrações nacionais, às quais incumbe zelar pelo estrito cumprimento das regras comunitárias.
(cf. n.os 36, 38‑40, 46, 47, 62, 75, 79)
2. Em matéria de apuramento das contas do FEOGA, o facto de um procedimento ser perfectível não justifica, em si, uma correcção financeira. Deve existir uma carência significativa na aplicação das regras comunitárias explícitas, devendo tal carência expor o FEOGA a um risco efectivo de perda ou de irregularidade.
(cf. n.° 51)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)
7 de Julho de 2005 (*)
«FEOGA – Exclusão de determinadas despesas – Frutas e produtos hortícolas – Laranjas – Prémios ‘animais’ – Bovinos – Ovinos e caprinos»
No processo C‑5/03,
que tem por objecto um recurso de anulação nos termos do artigo 230.° CE, entrado em 3 de Janeiro de 2003,
República Helénica, representada por S. Charitaki e E. Svolopoulou, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por M. Condou‑Durande, na qualidade de agente, assistida por N. Korogiannakis, dikigoros, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),
composto por: A. Rosas (relator), presidente de secção, A. Borg Barthet, J.‑P. Puissochet, J. Malenovský e U. Lõhmus, juízes,
advogado‑geral: L. A. Geelhoed,
secretário: L. Hewlett, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 15 de Setembro de 2004,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 14 de Outubro de 2004,
profere o presente
Acórdão
1 Pela sua petição, a República Helénica pede a anulação da Decisão 2002/881/CE da Comissão, de 5 de Novembro de 2002, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia» (JO L 306, p. 26), na parte em que incide sobre correcções financeiras, no montante de 2 438 896,91 EUR, a título dos exercícios financeiros de 1997 a 2001, no que respeita ao sector das frutas e produtos hortícolas, no montante de 11 352 868 EUR, a título dos exercícios financeiros de 1999 a 2001, no que respeita aos prémios «animais» relativos aos bovinos, e no montante de 22 969 271 EUR, a título dos exercícios financeiros de 1998 e de 1999, no que se refere aos prémios «animais» relativos aos ovinos e caprinos.
2 Estas correcções financeiras correspondem, no sector das frutas e produtos hortícolas, a uma correcção pontual de 3% relativa a quotizações de seguro e a uma correcção forfetária de 2% relativa à insuficiência de controlos. No sector dos prémios «animais» relativos aos bovinos e no dos prémios «animais» relativos aos ovinos e caprinos, esta correcção financeira corresponde a correcções forfetárias de, respectivamente, 10% e 5%.
Quadro jurídico
A regulamentação comunitária geral relativa ao financiamento da política agrícola comum
3 O Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.° 1287/95 do Conselho, de 22 de Maio de 1995 (JO L 125, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 729/70»), constitui a regulamentação de base na matéria, no que respeita às despesas anteriores a 1 de Janeiro de 2000. Quanto às despesas posteriores a esta data, é o Regulamento (CE) n.° 1258/99 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 160, p. 103), que se aplica.
4 Por força dos artigos 1.°, n.° 2, alínea b), e 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, bem como dos artigos 1.°, n.° 2, alínea b), e 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1258/99, a Secção «Garantia» do FEOGA financia, no quadro da organização comum dos mercados agrícolas, as intervenções destinadas à regularização desses mercados agrícolas que sejam empreendidas segundo as regras comunitárias.
5 Segundo o artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 e o artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/99, a Comissão decidirá das despesas a excluir do financiamento comunitário, quando concluir que não foram efectuadas nos termos das regras comunitárias. Ao avaliar os montantes a excluir, a Comissão tomará em consideração o tipo e a gravidade da infracção, bem como os prejuízos financeiros resultantes para a Comunidade.
6 O Regulamento (CE) n.° 1663/95 da Comissão, de 7 de Julho de 1995, que estabelece as regras de execução do Regulamento n.° 729/70 no que respeita ao processo de apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia» (JO L 158, p. 6), prevê, no seu anexo, que o organismo pagador efectue o pagamento por cheque.
A regulamentação comunitária relativa às frutas e produtos hortícolas: as laranjas
7 O Regulamento (CE) n.° 2200/96 do Conselho, de 28 de Outubro de 1996, estabelece a organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas (JO L 297, p. 1).
8 O Regulamento (CE) n.° 2202/96 do Conselho, de 28 de Outubro de 1996, que institui um regime de ajuda aos produtores de determinados citrinos (JO L 297, p. 49), baseia esse regime em contratos celebrados entre organizações de produtores e transformadores e no controlo, qualitativo e quantitativo, desses contratos pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros interessados.
9 O Regulamento (CE) n.° 1169/97 da Comissão, de 26 de Junho de 1997, que estabelece as regras de execução do Regulamento n.° 2202/96 (JO L 169, p. 15), determina, no seu artigo 15.°, n.° 2, que a organização de produtores pagará integralmente aos seus membros, por transferência bancária ou postal, os montantes recebidos, no prazo de quinze dias úteis seguinte à recepção da ajuda ou da ajuda antecipada.
A regulamentação comunitária respeitante aos prémios «animais» relativos aos bovinos
10 O Regulamento (CEE) n.° 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968 (JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157), estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino.
11 A Directiva 92/102/CEE do Conselho, de 27 de Novembro de 1992, relativa à identificação e ao registo de animais (JO L 355, p. 32), determina, no seu artigo 11.°, n.° 1, que os Estados‑Membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para lhe dar cumprimento, no que se refere às exigências relativas aos bovinos, de modo a que estes, a partir de 1 de Fevereiro de 1993, sejam sujeitos a registo de acordo com as normas nacionais existentes e a uma identificação segundo as regras existentes referidas na directiva.
12 O Regulamento (CE) n.° 820/97 do Conselho, de 21 de Abril de 1997, que estabelece um regime de identificação e registo de bovinos e relativo à rotulagem da carne de bovino e dos produtos à base de carne de bovino (JO L 117, p. 1), adoptado, de acordo com o seu nono considerando, em razão de a aplicação da Directiva 92/102 ter sido, a este respeito, insatisfatória, é aplicável, de acordo com o seu artigo 22.°, segundo parágrafo, a partir de 1 de Julho de 1997.
13 O artigo 1.°, n.° 2, deste regulamento precisa que as disposições da Directiva 92/102 que digam respeito especificamente aos animais da espécie bovina deixam de ser aplicáveis a partir da data em que esses animais tenham de ser identificados nos termos do título I do mesmo regulamento.
14 O artigo 3.° desse regulamento determina que o regime de identificação e registo compreende marcas auriculares, bases de dados informatizadas, passaportes para os animais e registos individuais mantidos em cada exploração. Os artigos 4.° a 7.° definem, em pormenor, cada um dos elementos deste regime.
15 O Regulamento (CE) n.° 2629/97 da Comissão, de 29 de Dezembro de 1997, que estabelece disposições de aplicação do Regulamento n.° 820/97 no que respeita a marcas auriculares, registos das explorações e passaportes no âmbito do regime de identificação e registo dos bovinos (JO L 354, p. 19), é aplicável, por força do seu artigo 10.°, a partir de 1 de Janeiro de 1998. Faz algumas precisões às disposições do Regulamento n.° 820/97.
16 O Regulamento (CE) n.° 2630/97 da Comissão, de 29 de Dezembro de 1997, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento n.° 820/97 no que respeita ao nível mínimo dos controlos a efectuar no âmbito da identificação e registo dos bovinos (JO L 354, p. 23), é aplicável, de acordo com o seu artigo 6.°, a partir de 1 de Janeiro de 1998. Estabelece as exigências mínimas de acordo com as quais os controlos previstos no quadro do sistema de identificação e de registo dos bovinos devem ser efectuados. Mais particularmente, segundo o seu artigo 2.°, n.° 3, a selecção das explorações a inspeccionar será feita com base numa análise de riscos que tomará em conta os elementos enumerados no número seguinte.
17 O Regulamento (CEE) n.° 3508/92 do Conselho, de 27 de Novembro de 1992, estabelece um sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitários (JO L 355, p. 1). O Regulamento (CEE) n.° 3887/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (JO L 391, p. 36), com a redacção que lhe foi dada, para vigorar a partir de 1 de Janeiro de 1999, pelo Regulamento (CE) n.° 1678/98 da Comissão, de 29 de Julho de 1998 (JO L 212, p. 23, a seguir «Regulamento n.° 3887/92»), aplica‑se, nos termos do seu artigo 1.°, sem prejuízo de disposições especiais adoptadas nos regulamentos sectoriais.
18 O artigo 6.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3887/92 prevê um controlo administrativo que inclui, nomeadamente, verificações cruzadas relativas aos animais declarados, a fim de evitar qualquer dupla concessão de ajuda. A partir da alteração ocorrida em 1 de Janeiro de 1999 e uma vez que a base de dados informatizada passou a estar plenamente operacional de acordo com o artigo 5.° do Regulamento n.° 820/97, a nova alínea b) do n.° 2 desse artigo 6.° prevê ainda verificações cruzadas para garantir que as ajudas comunitárias só sejam concedidas relativamente a bovinos cujos nascimentos, movimentações e mortes tenham sido devidamente comunicados pelo requerente da ajuda comunitária à autoridade competente. O n.° 4 do mesmo artigo determina que a selecção dos pedidos que devem ser objecto de um controlo no local seja feita, designadamente, com base numa análise de riscos que tenha em conta elementos nele enumerados.
A regulamentação comunitária respeitante aos prémios «animais» relativos aos ovinos e caprinos
19 O Regulamento (CEE) n.° 2700/93 da Comissão, de 30 de Setembro de 1993, que estabelece normas de execução do prémio em benefício dos produtores de carnes de ovino e caprino (JO L 245, p. 99), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.° 279/94 da Comissão, de 8 de Fevereiro de 1994 (JO L 37, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 2700/93»), recorda, no seu primeiro considerando, que, nos termos do Regulamento n.° 3887/92, os pedidos de ajuda e o sistema integrado de gestão e de controlo são aplicáveis ao prémio por ovelha e por cabra a partir da campanha de 1994.
20 O artigo 1.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2700/93 estabelece um período de retenção durante o qual o produtor se compromete a manter na sua exploração o número de ovelhas e/ou de cabras relativamente ao qual é pedido o benefício do prémio. O segundo parágrafo deste número dispõe:
«Antes de ser colocada em pensão, durante o período de retenção, a totalidade ou parte do número de ovelhas e/ou cabras em relação ao qual é pedido o benefício do prémio, devem esses animais ser identificados» e «devem ser indicados no pedido de prémio o ou os locais em que essa retenção se realizará [...]»
21 Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, do mesmo regulamento, os controlos no local serão efectuados em conformidade com o disposto no artigo 6.° do Regulamento n.° 3887/92, devendo o sistema de registo permanente dos movimentos do efectivo aplicado observar as regras previstas no artigo 4.° da Directiva 92/102.
22 O artigo 10.°, n.° 5, do Regulamento n.° 3887/92, na sua versão original, que passou, a partir de 1 de Janeiro de 1999, a artigo 10.°, n.° 11, dispõe que, no caso de, por razões imputáveis a circunstâncias naturais da vida da manada, o agricultor não poder cumprir o seu compromisso de manter os animais declarados para prémio durante o período de retenção obrigatória, o direito ao prémio será mantido em relação ao número de animais elegíveis que se encontrarem efectivamente na sua posse durante o período obrigatório, desde que o agricultor tenha informado deste facto, por escrito, a autoridade competente, no prazo de dez dias úteis a contar da verificação da diminuição do número de animais.
Quanto à correcção financeira respeitante às frutas e produtos hortícolas
Correcção pontual de 3%
Argumentos das partes
23 O Governo grego contesta a correcção pontual de 3% correspondente à dedução de quotizações de seguro por organizações de produtores, apesar do disposto no artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1169/97. O conjunto das disposições e circulares nacionais revela que a legislação grega não permite nenhum desvio relativamente às disposições comunitárias e que as autoridades gregas nunca aceitaram actos a estas contrários nem nunca adoptaram a prática de reter ilegalmente o montante das quotizações de seguro. O pequeno número de eventuais infracções que não tenham sido imediatamente detectadas por essas autoridades constitui um fenómeno de menor importância que se inscreve no quadro da aplicação dos controlos exigidos e em caso algum pode ultrapassar o fim do mês de Março de 1999, data em que foram realizadas as inspecções da Comissão.
24 A Comissão constata que o Governo grego não põe em causa a retenção de 3% das subvenções a título de quotizações de seguro, nem o facto de esta prática ser contrária ao artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1169/97. Não estando a infracção relacionada com a realização ou a natureza dos controlos, não pôde ser integrada na correcção forfetária por controlos insuficientes. Além disso, as inspecções, tanto da Comissão como do Tribunal de Contas, revelaram que a prática em causa foi tolerada pelas autoridades gregas, pelo menos até 31 de Dezembro de 2000.
Apreciação do Tribunal de Justiça
25 Segundo a redacção do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1169/97, «[a] organização de produtores pagará integralmente [...] os montantes recebidos aos seus membros».
26 É pacífico que, no que respeita a determinadas organizações de produtores, não se verificou o pagamento integral dos montantes das ajudas recebidas, uma vez que 3% delas foram retidas a título de quotizações de seguro.
27 É, portanto, forçoso constatar que os pagamentos efectuados por essas organizações de produtores não foram feitos de acordo com as regras comunitárias. Em consequência, foi com razão que a Comissão excluiu do financiamento comunitário as quantias correspondentes.
28 O Governo grego sustenta que, de qualquer modo, a correcção pontual não deverá ser aplicada às despesas posteriores a 31 de Março de 1999.
29 A este respeito, há que notar que a Comissão, ao fazer referência tanto às medidas nacionais adoptadas até Julho de 1999 como aos controlos efectuados pelas instituições comunitárias no decurso do ano de 2000, sustenta que tal retenção persistiu pelo menos até 31 de Dezembro de 2000.
30 Ora, o Governo grego não produz nenhum elemento susceptível de contraditar a posição da Comissão.
31 Tendo em conta todas as considerações que precedem, não pode ser aceite a argumentação do Governo grego invocada para contrariar a correcção pontual de 3% correspondente à dedução, por organizações de produtores, de quotizações de seguro.
Correcção forfetária de 2%
Argumentos das partes
32 O Governo grego contesta a correcção forfetária de 2% com fundamento em que o pagamento por cheque não acarreta nenhum risco de perdas para o FEOGA, que o não pagamento no prazo, por uma organização de produtores, dos montantes das ajudas aos seus membros constituiu um caso isolado e não representativo, que a recusa, durante a inspecção da Comissão, de um carregamento cuja qualidade não estava em conformidade revela a aplicação correcta das regras comunitárias e não o contrário, e que, uma vez que a conservação dos talões de pesagem não é exigida pelas disposições comunitárias, a Comissão não pode acusá‑lo de não os ter conservado.
33 A Comissão alega que o Governo grego reconhece que, contrariamente ao artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1169/97, foram efectuados pagamentos por cheque e, no caso de quatro produtores, que os montantes das ajudas não foram pagos nos prazos previstos. Além disso, as afirmações dos funcionários encarregados dos controlos, de que havia uma tolerância de 5% para as frutas esmagadas e de 1% para as frutas estragadas, são reforçadas pelo facto de, durante toda a campanha em questão, só dois carregamentos terem sido recusados, um dos quais no próprio dia da inspecção da Comissão. Neste contexto, os talões de pesagem constituíam um meio precioso para melhorar a qualidade dos controlos. Uma vez, porém, que todos estes elementos apresentavam apenas, no seu conjunto, um pequeno risco de perdas para o FEOGA, a correcção forfetária aplicada foi limitada a 2%.
Apreciação do Tribunal de Justiça
34 No que se refere às duas primeiras acusações, relativas às organizações de produtores, há que recordar que, de acordo com a redacção do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1169/97, «[n]o prazo de quinze dias úteis seguinte à recepção da ajuda ou da ajuda antecipada, a organização de produtores pagará integralmente, por transferência bancária ou postal, os montantes recebidos aos seus membros [...]».
35 É pacífico que ocorreram pagamentos por cheque e que, no caso de quatro produtores, os montantes das ajudas não foram pagos nos prazos previstos.
36 É forçoso constatar que as despesas em causa não foram efectuadas de acordo com as regras comunitárias. Assim, foi com razão que a Comissão excluiu estas despesas do financiamento comunitário.
37 No que respeita ao pagamento por cheque, o Governo grego contesta que tenha existido um risco de perdas para o FEOGA, fazendo referência ao Regulamento n.° 1663/95, que autoriza o pagamento por cheque no contexto dos pagamentos, pelo FEOGA, aos organismos pagadores dos Estados‑Membros.
38 De acordo com jurisprudência constante, embora incumba à Comissão provar a existência de uma violação das regras comunitárias, uma vez provada essa violação, compete ao Estado‑Membro demonstrar, sendo caso disso, que a Comissão cometeu um erro relativamente às consequências financeiras que daí advêm (v., neste sentido, acórdãos de 12 de Julho de 1984, Luxemburgo/Comissão, 49/83, Recueil, p. 2931, n.° 30, e de 7 de Outubro de 2004, Espanha/Comissão, C‑153/01, ainda não publicado na Colectânea, n.° 67).
39 Além disso, a Comissão não está obrigada a comprovar a existência de um prejuízo real, podendo limitar‑se a apresentar indícios sérios nesse sentido (v. acórdão Espanha/Comissão, já referido, n.° 66). Esta atenuação da exigência da prova explica‑se pela repartição das competências entre a Comunidade e os Estados‑Membros no quadro da política agrícola comum (v., neste sentido, acórdãos de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão, C‑48/91, Colect., p. I‑5611, n.° 17, e de 1 de Outubro de 1998, Irlanda/Comissão, C‑238/96, Colect., p. I‑5801, n.° 29).
40 Efectivamente, a gestão do financiamento do FEOGA assenta principalmente nas administrações nacionais, às quais incumbe zelar pelo estrito cumprimento das regras comunitárias (v. acórdão Irlanda/Comissão, já referido, n.° 30).
41 Como foi realçado nos n.os 34 a 36 do presente acórdão, o pagamento por cheque ocorreu em violação do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1169/97. A Comissão sustenta, por um lado, que esta disposição tem por finalidade garantir que os beneficiários recebam pessoalmente o montante da ajuda que lhes é devida e, por outro, que havia uma mesma assinatura para várias pessoas, o que prova que os beneficiários não tinham recebido pessoalmente os montantes da ajuda em questão e que existiu um risco de perdas para o FEOGA.
42 A referência, feita pelo Governo grego, ao facto de tal modo de pagamento ser admitido noutros contextos não basta para infirmar as constatações da Comissão quanto à probabilidade de um risco de perdas para o FEOGA.
43 Em consequência, as duas primeiras acusações deste governo não podem ser aceites.
44 No que se refere à terceira e à quarta acusação, relativas aos transformadores, há que notar que elas se destinam a comprovar que foi erradamente que a Comissão concluiu que o sistema helénico de controlo das frutas e produtos hortícolas não era fiável nem eficaz e excluiu do financiamento comunitário as despesas em causa.
45 Pela sua terceira acusação, o Governo grego acusa a Comissão de se ter baseado não na aceitação ilegal de um carregamento cuja qualidade não estava em conformidade com a regulamentação na matéria, mas na rejeição, por aplicação da referida regulamentação, de tal carregamento.
46 Como foi realçado no n.° 38 do presente acórdão, compete à Comissão provar a existência de uma violação das regras comunitárias (v., neste sentido, também os acórdãos de 19 de Fevereiro de 1991, Itália/Comissão, C‑281/89, Colect., p. I‑347, n.° 19, e de 28 de Outubro de 1999, Itália/Comissão, C‑253/97, Colect., p. I‑7529, n.° 6).
47 Ora, resulta de uma jurisprudência constante que a Comissão não tem de demonstrar de modo exaustivo a insuficiência dos controlos efectuados pelas administrações nacionais ou a irregularidade dos dados por estas transmitidos, bastando‑lhe apresentar um elemento de prova da dúvida séria e razoável que tem quanto a esses controlos ou a esses dados (v., neste sentido, acórdão Países Baixos/Comissão, já referido, n.° 17, e de 4 de Março de 2004, Alemanha/Comissão, C‑344/01, Colect., p. I‑2081, n.° 58).
48 Há, pois, que verificar se a Comissão fez prova de um conjunto de factos convergentes do qual resulte essa dúvida séria e razoável. Na ocorrência, a Comissão baseou‑se, em primeiro lugar, no facto de só dois carregamentos de frutas apresentados durante a campanha em causa terem sido rejeitados (o segundo tendo‑o sido precisamente no momento em que dois auditores da Comissão estavam presentes) e, em segundo lugar, em afirmações dos representantes do Governo grego, segundo as quais era aplicada uma percentagem de tolerância de 5% e de 1% quanto, respectivamente, às frutas esmagadas e às frutas estragadas.
49 Como faz notar, com razão, o advogado‑geral no n.° 30 das suas conclusões, não resulta destes elementos de facto, nenhum dos quais indicia a existência de irregularidades, que exista uma dúvida quanto à natureza profunda e completa dos controlos efectuados pelo Estado‑Membro em causa. Assim, a Comissão não cumpriu a sua obrigação de fazer prova da seriedade e da razoabilidade da dúvida que tem a respeito de tais controlos.
50 Pela sua quarta acusação, o Governo grego contesta a consideração, para efeitos da apreciação do risco de perdas para o FEOGA, do facto de os transformadores não terem conservado os talões de pesagem relativos à campanha de 1997/1998, uma vez que nenhuma regra comunitária impunha que os conservassem.
51 A este respeito, há que realçar que o facto de um procedimento ser perfectível não justifica, em si, uma correcção financeira. Deve existir uma carência significativa na aplicação das regras comunitárias explícitas, devendo tal carência expor o FEOGA a um risco efectivo de perda ou de irregularidade (v., neste sentido, acórdão de 24 de Fevereiro de 2005, Países Baixos/Comissão, C‑318/02, não publicado na Colectânea, n.° 34).
52 Na ocorrência, a Comissão não referiu como é que a não conservação dos talões de pesagem podia constituir uma tal carência significativa na aplicação das disposições comunitárias, nem demonstrou por que é que a conservação dos talões era necessária para os controlos em questão.
53 Resulta das considerações que precedem que as duas primeiras acusações do Governo grego não podem ser aceites, enquanto a terceira e a quarta acusação são fundadas.
54 A este respeito, há que notar que, de acordo com o relatório de síntese AGRI‑625‑2002, ponto B.2.2.3.2, a correcção forfetária de 2% das despesas no sector das frutas e produtos hortícolas, a título das campanhas de 1997/1998 e 1998/1999, foi aplicada em razão de vários controlos revelarem incumprimentos. Ora, só duas das quatro séries de observações formuladas pela Comissão revelaram tais incumprimentos. Assim, a correcção forfetária baseou‑se numa justificação insuficiente.
55 A Decisão 2002/881 deve, portanto, ser anulada na medida em que excluiu do financiamento comunitário 2% das despesas efectuadas no sector das frutas e produtos hortícolas, em razão de controlos insuficientes.
Quanto à correcção financeira respeitante aos prémios «animais» relativos aos bovinos
Argumentos das partes
56 O Governo grego contesta a correcção forfetária de 10% aplicada pela Comissão aos prémios «animais» relativos aos bovinos e invoca, para este efeito, três séries de argumentos.
57 No que respeita, para começar, às graves carências notadas pela Comissão nos controlos‑chave, consistentes na ausência de comunicação das modificações da regulamentação do sistema integrado de gestão e de controlo introduzidas pelos Regulamentos n.os 1678/98 e 2804/99, no facto de a base de dados estar incompleta e na ausência de controlos cruzados, na manutenção de registos das manadas de bovinos em desconformidade com o Regulamento n.° 820/97, nas carências ao nível da marcação auricular dos bovinos, particularmente no que respeita aos recém‑nascidos, e na emissão de passaportes para os animais em desconformidade com o Regulamento n.° 820/97, o Governo grego considera que, tendo em conta as medidas transitórias e as melhorias verificadas nos procedimentos nacionais, tais carências não são suficientemente graves para justificar uma correcção forfetária de 10%.
58 Seguidamente, tratando‑se das carências graves notadas pela Comissão ao nível dos controlos secundários, no que respeita à não separação das tarefas, à cooperação insuficiente entre os serviços veterinários das autoridades competentes, ao controlo insuficiente das cooperativas agrícolas, à demora no tratamento dos pedidos, a uma análise dos riscos não informatizada e às divergências nos dados estatísticos, o Governo grego recorda, embora contestando a justeza das constatações da Comissão, que o desrespeito eventual de determinados controlos secundários apenas pode acarretar uma correcção forfetária que não ultrapasse 2%.
59 Por fim, o Governo grego invoca a ultrapassagem dos limites do poder de apreciação da Comissão, na medida em que o risco de perdas para o FEOGA não era susceptível de justificar uma taxa de correcção financeira de 10%.
60 A Comissão limita‑se, no essencial, a notar que as constatações em que se baseou a correcção forfetária foram expressamente reconhecidas ou não foram contraditadas pelo Governo grego. No que respeita à ultrapassagem dos limites do seu poder de apreciação, considera que as constatações feitas pelos seus serviços revelam carências graves no quadro da organização e da aplicação do sistema de controlos‑chave que, atendendo a que vários destes últimos não são aplicados ou são‑no de modo insuficiente, expõem o FEOGA a um importante risco de perdas.
Apreciação do Tribunal de Justiça
61 No que se refere, para começar, aos controlos‑chave, há que notar, como faz a Comissão, que o Governo grego reconhece expressamente as constatações da Comissão, com excepção da relativa à ausência de comunicação das modificações regulamentares ocorridas, respectivamente, em 1 de Janeiro de 1999 e 1 de Janeiro de 2000.
62 A este respeito, há que recordar que, tendo a Comissão apresentado um elemento de prova de uma dúvida séria e razoável, o Estado‑Membro não pode infirmar as constatações da Comissão sem comprovar as suas próprias alegações com elementos que provem a existência de um sistema fiável e operacional de controlo. Com efeito, incumbe ao Estado‑Membro apresentar a prova mais detalhada e completa possível da veracidade dos seus controlos ou dos seus dados e, se for caso disso, da inexactidão das afirmações da Comissão (v., neste sentido, acórdão de 24 de Fevereiro de 2005, Grécia/Comissão, C‑300/02, ainda não publicado na Colectânea, n.os 34 a 36).
63 Ora, o Governo grego afirma, por um lado, que estas modificações foram comunicadas em tempo útil graças aos seminários de informação anuais e, por outro lado, que o facto de as circulares que contêm as instruções detalhadas para a aplicação dos regulamentos em causa terem sido enviadas às prefeituras departamentais com uma demora de, respectivamente, dois e quatro meses não impediu a aplicação desses regulamentos aos controlos realizados em 1999 e 2000. Estas afirmações não são, no entanto, suficientes para infirmar a constatação da Comissão.
64 No que se refere, seguidamente, aos controlos secundários, há que notar que os elementos invocados pelo Governo grego com o fim de contraditar as alegações da Comissão não são suficientes para afastar as dúvidas que esta expressou quanto aos controlos em questão.
65 Com efeito, o referido governo limita‑se a contestar com afirmações gerais a inexistência de separação de tarefas, bem como de supervisão das cooperativas agrícolas. Menciona uma única circular com o fim de comprovar a existência de uma cooperação adequada entre os serviços veterinários das autoridades competentes. Embora admitindo a demora no tratamento dos pedidos, obstina‑se, no que respeita à análise dos riscos, em sustentar que esta foi efectuada manualmente e em tempo útil. Além disso, como faz notar o advogado‑geral no n.° 53 das suas conclusões, as afirmações do Governo grego sobre os dados estatísticos incorrectos são difíceis de compreender e não esclarecem o modo como tais dados são verificados e corrigidos. A falta de dados fiáveis sobre os controlos implica um risco elevado de prejuízo para o FEOGA.
66 No que se refere, finalmente, aos argumentos desse governo relativos à ultrapassagem dos limites do poder de apreciação da Comissão, há que declarar, como faz notar o advogado‑geral nos n.os 57 a 59 das suas conclusões, que, face às considerações que precedem, tais argumentos não podem ser aceites.
67 Com efeito, não tendo o Governo grego conseguido refutar as afirmações da Comissão com elementos comprovativos da existência de um sistema fiável e operacional de controlo, as carências graves, referenciadas pela Comissão, tanto nos controlos‑chave como nos controlos secundários devem ser consideradas provadas.
68 Deste modo, não se pode acusar a Comissão de ter aplicado, de acordo com as orientações que se contêm no documento n.° VI/5330/97, uma correcção de 10%, uma vez que, quando um ou mais controlos‑chave não são efectuados ou são tão mal ou tão raramente efectuados que são ineficazes para determinar a elegibilidade de um pedido ou para prevenir as irregularidades, se pode razoavelmente pensar que existe um risco elevado de perdas importantes para o FEOGA.
69 Tendo em conta o que precede, há que considerar não fundada a argumentação invocada pelo Governo grego contra a correcção forfetária de 10% aplicada aos prémios «animais» para os bovinos.
Quanto à correcção financeira respeitante aos prémios «animais» relativos aos ovinos e caprinos
Argumentos das partes
70 O Governo grego contesta a correcção forfetária de 5% aplicada pela Comissão aos prémios «animais» relativos aos ovinos e caprinos. Com efeito, esta correcção baseou‑se na correcção desses mesmos prémios, também à taxa de 5%, efectuada relativamente aos anos de 1995 a 1997. Ora, em razão das melhorias ocorridas no modo como o governo aplicou o regime no decurso dos anos de 1998 e 1999, tal correcção devia ser reduzida para 2%.
71 A Comissão limita‑se, no essencial, a fazer notar que as constatações em que a correcção financeira se baseou, consistentes na ausência de registo de movimentos do gado, na falta de fiabilidade das estatísticas resultantes dos controlos, nas demoras no tratamento dos dados, na ausência de realização de uma análise dos riscos, na indicação imprecisa do lugar de retenção do gado e na notificação verbal das perdas, não foram contraditadas. A inexistência de melhorias nítidas relativamente às constatações que levaram à aplicação de uma correcção forfetária de 5%, no que respeita aos anos de 1995 a 1997, levou à aplicação da mesma taxa de correcção relativamente aos anos de 1998 e 1999.
Apreciação do Tribunal de Justiça
72 Há que notar, a título liminar, que, pelo seu acórdão de 9 de Setembro de 2004 (Grécia/Comissão, C‑332/01, Colect., p. I‑7699, n.os 99 e segs.), o Tribunal de Justiça negou provimento ao recurso interposto pela República Helénica contra a Decisão 2001/557/CE da Comissão, de 11 de Julho de 2001, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia» (JO L 200, p. 28), na parte em que tal decisão incidia sobre a correcção forfetária de 5% aplicada aos prémios «animais» relativos aos ovinos e caprinos no que respeita aos anos de 1995 a 1997.
73 A correcção financeira que está em causa no presente recurso foi aplicada em razão das negligências gerais constatadas pela Comissão no que respeita aos anos de 1995 a 1997, relativamente às quais os serviços da Comissão não notaram qualquer melhoria nítida no decurso dos anos de 1998 e 1999.
74 Há, portanto, que examinar os elementos de prova, fornecidos pelo Governo grego, contrários às constatações da Comissão, a fim de verificar a existência de eventuais disparidades relativamente à situação que se apresentava no momento da precedente correcção forfetária.
75 A este respeito, há que recordar, como foi feito no n.° 62 do presente acórdão, que, quando a Comissão apresenta um elemento de prova da dúvida séria e razoável que tem relativamente ao sistema de controlo em questão, incumbe seguidamente ao Estado‑Membro apresentar a prova mais detalhada e completa da veracidade desses controlos ou da inexactidão das afirmações da Comissão.
76 À semelhança do que foi declarado pelo Tribunal de Justiça no processo que deu lugar ao acórdão de 9 de Setembro de 2004, Grécia/Comissão, já referido, o Governo grego reconhece que, quanto aos anos em causa e contrariamente ao que estava previsto no artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2700/93, o registo dos movimentos do gado continuava por determinar. Ora, este governo não trouxe aos autos nenhum elemento que permita identificar as melhorias a que faz referência.
77 Do mesmo modo, o referido governo reconhece a aceitação pelas suas autoridades da notificação verbal das perdas, contrariamente ao que determina o artigo 10.°, n.° 5, do Regulamento n.° 3887/92.
78 No que se refere à falta de fiabilidade das estatísticas que resultam dos controlos, é com razão que o advogado‑geral menospreza, no n.° 66 das suas conclusões, a referência do Governo grego às altas qualificações dos seus controladores, uma vez que elas não são suficientes para provar uma contagem correcta dos animais.
79 No que respeita à demora no tratamento dos dados e à análise dos riscos prevista no artigo 6.°, n.° 4, deste regulamento, há que remeter, como fazem as partes, para as constatações feitas em matéria de prémios «animais» relativos aos bovinos (v. n.os 62 e 65 do presente acórdão). Assim, um Estado‑Membro não pode pôr em causa as constatações da Comissão sem demonstrar as suas próprias alegações através de elementos que comprovem a existência de um sistema fiável e operacional de controlo. Uma simples referência ao facto de tal análise ser feita manualmente não é suficiente para este efeito (v. acórdão de 9 de Setembro de 2004, Grécia/Comissão, já referido, n.os 128 e 129).
80 Quanto à indicação do local de retenção dos animais, é de realçar, como fez o Tribunal nos n.os 133 a 137 do mesmo acórdão, que, atendendo à economia e ao objectivo do artigo 5.°, n.° 1, quarto travessão, do Regulamento n.° 3887/92, há que considerar que a indicação exigida deve ser suficientemente clara para permitir às autoridades de controlo verificarem o local exacto de retenção dos animais.
81 Assim, a argumentação utilizada pelo Governo grego contra a correcção forfetária de 5% dos prémios «animais» relativos aos ovinos e caprinos não pode ser aceite.
82 Tendo em conta todas as considerações que precedem, a Decisão 2002/881 deve ser anulada na parte em que exclui do financiamento comunitário 2% das despesas efectuadas no sector das frutas e produtos hortícolas. Quanto ao mais, deve ser negado provimento ao recurso da República Helénica.
Quanto às despesas
83 Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. De acordo com o artigo 69.°, n.° 3, do mesmo regulamento, se cada parte obtiver vencimento parcial, o Tribunal pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes ou que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas. Tendo a República Helénica sido vencida em duas das três acusações feitas pela Comissão, há que, de acordo com o pedido da Comissão, condená‑la a suportar dois terços das despesas da Comissão. Não tendo a República Helénica apresentado qualquer pedido sobre as despesas, as partes suportarão as suas próprias despesas quanto ao restante.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) decide:
1) A Decisão 2002/881/CE da Comissão, de 5 de Novembro de 2002, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», é anulada na parte em que exclui do financiamento comunitário 2% das despesas efectuadas no sector das frutas e produtos hortícolas.
2) Quanto ao mais, é negado provimento ao recurso.
3) A República Helénica suporta dois terços das despesas da Comissão das Comunidades Europeias.
4) As partes suportam as suas próprias despesas quanto ao restante.
Assinaturas
* Língua do processo: grego.
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