Arrêt de la Cour
Processo C‑110/02
Comissão das Comunidades Europeias
contra
Conselho da União Europeia
«Auxílio do Governo português aos suinicultores – Auxílio destinado a permitir o reembolso de auxílios declarados incompatíveis com o mercado comum – Decisão do Conselho que declara tal auxílio compatível com o mercado comum – Ilegalidade – Artigo 88.°, n.° 2, terceiro parágrafo, CE»
Sumário do acórdão
Auxílios concedidos pelos Estados – Poder de o Conselho autorizar um auxílio a título derrogatório perante circunstâncias excepcionais – Condições de exercício – Pedido dirigido ao Conselho pelo Estado‑Membro em causa antes de ser proferida pela Comissão uma decisão que declare o auxílio em causa incompatível com o mercado comum e tomada de decisão pelo Conselho no prazo de três meses – Limite – Anulação da eficácia de uma decisão anterior da Comissão
(Artigos 87.° CE, 88.° CE e 89.° CE)
O Tratado CE, ao organizar, no artigo 88.° CE, o exame permanente e a fiscalização dos auxílios pela Comissão, considera que a declaração da eventual incompatibilidade de um auxílio com o mercado comum resulta, sob controlo do Tribunal de Primeira Instância e do Tribunal de Justiça, de um procedimento adequado cuja execução é da competência desta instituição. Os artigos 87.° CE e 88.° CE reservam, assim, a esta última um papel central relativamente ao reconhecimento da eventual incompatibilidade de um auxílio.
Como resulta dos próprios termos do artigo 88.°, n.° 2, terceiro parágrafo, CE, esta disposição visa um caso excepcional e especial. Com efeito, o Conselho, deliberando por unanimidade, «[a] pedido de qualquer Estado‑Membro», pode decidir que se deve considerar que um auxílio, instituído ou a instituir por esse Estado, é compatível com o mercado comum, «em derrogação do disposto no artigo 87.° ou nos regulamentos previstos no artigo 89.°», se «circunstâncias excepcionais» justificarem tal decisão.
Dado que o poder conferido ao Conselho pelo artigo 88.°, n.° 2, terceiro parágrafo, CE reveste assim, manifestamente, carácter de excepção, deve admitir‑se que as precisões que constam do referido artigo 88.°, n.° 2, terceiro e quarto parágrafos, segundo as quais, por um lado, o pedido de um Estado‑Membro dirigido ao Conselho suspende o exame em curso na Comissão durante um prazo de três meses e, por outro, na falta de decisão do Conselho neste prazo, a Comissão decide, indicam que, uma vez expirado esse prazo, o Conselho deixa de ser competente para adoptar uma decisão nos termos do referido terceiro parágrafo relativamente ao auxílio em causa. Evita‑se, assim, que se tomem decisões cujo dispositivo se revelaria contraditório.
Consequentemente, se nenhum pedido tiver sido dirigido ao Conselho pelo Estado‑Membro interessado, com base no artigo 88.°, n.° 2, terceiro parágrafo, CE, antes de a Comissão declarar o auxílio em causa incompatível com o mercado comum e encerrar assim o procedimento referido no primeiro parágrafo da mesma disposição, o Conselho deixa de estar autorizado a exercer o poder excepcional que o referido terceiro parágrafo lhe concede para fins de declarar tal auxílio compatível com o mercado comum.
O Conselho também não pode anular a eficácia de tal decisão, declarando compatível com o mercado comum, nos termos da referida disposição, um auxílio destinado a compensar, em proveito dos beneficiários do auxílio ilegal declarado incompatível pela Comissão, os reembolsos a que estes são obrigados nos termos desta decisão.
(cf. n.os 29‑33, 45)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Tribunal Pleno )
29 de Junho de 2004(1)
«Auxílio do Governo português aos suinicultores – Auxílio destinado a permitir o reembolso de auxílios declarados incompatíveis com o mercado comum – Decisão do Conselho que declara tal auxílio compatível com o mercado comum – Ilegalidade – Artigo 88.°, n.° 2, terceiro parágrafo, CE»
No processo C-110/02,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por F. Santaolalla Gadea, D. Triantafyllou e V. Di Bucci, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por J. Carbery e F. Florindo Gijón, na qualidade de agentes,
recorrido,
apoiado porRepública Portuguesa, representada por L. Fernandes e I. Palma, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,e porRepública Francesa, representada por G. de Bergues e F. Million, na qualidade de agentes,
que tem por objecto a anulação da Decisão 2002/114/CE do Conselho, de 21 de Janeiro de 2002, relativa à autorização de concessão de uma ajuda pelo Governo de Portugal aos suinicultores beneficiários das medidas adoptadas em 1994 e 1998 (JO L 43, p. 18),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Tribunal Pleno ),,
composto por: V. Skouris, presidente, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, C. Gulmann, J.-P. Puissochet e J. N. Cunha Rodrigues, presidentes de secção, A. La Pergola, R. Schintgen, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr e K. Lenaerts (relator), juízes,
advogado-geral: F. G. Jacobs,
secretário: R. Grass,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 11 de Dezembro de 2003,
profere o presente
Acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 25 de Março de 2002, a Comissão das Comunidades Europeias pediu, nos termos do artigo 230.° CE, a anulação da Decisão 2002/114/CE do Conselho, de 21 de Janeiro de 2002, relativa à autorização de concessão de uma ajuda pelo Governo de Portugal aos suinicultores beneficiários das medidas adoptadas em 1994 e 1998 (JO L 43, p. 18, a seguir «decisão recorrida»).
2 Através de despachos do presidente do Tribunal de Justiça de 16 e 19 de Setembro de 2002, a República Portuguesa e a República Francesa, respectivamente, foram admitidas a intervir em apoio dos pedidos do Conselho, sendo esta última, todavia, somente autorizada a apresentar observações numa eventual fase oral.
Enquadramento jurídico
3 O artigo 88.°, n.os 2 e 3, CE prevê:
«2. Se a Comissão, depois de ter notificado os interessados para apresentarem as suas observações, verificar que um auxílio concedido por um Estado ou proveniente de recursos estatais não é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 87.°, ou que esse auxílio está a ser aplicado de forma abusiva, decidirá que o Estado em causa deve suprimir ou modificar esse auxílio no prazo que ela fixar.
Se o Estado em causa não der cumprimento a esta decisão no prazo fixado, a Comissão ou qualquer outro Estado interessado podem recorrer directamente ao Tribunal de Justiça, em derrogação do disposto nos artigos 226.° e 227.°
A pedido de qualquer Estado‑Membro, o Conselho, deliberando por unanimidade, pode decidir que um auxílio, instituído ou a instituir por esse Estado, deve considerar‑se compatível com o mercado comum, em derrogação do disposto no artigo 87.° ou nos regulamentos previstos no artigo 89.°, se circunstâncias excepcionais justificarem tal decisão. Se, em relação a este auxílio, a Comissão tiver dado início ao procedimento previsto no primeiro parágrafo deste número, o pedido do Estado interessado dirigido ao Conselho terá por efeito suspender o referido procedimento até que o Conselho se pronuncie sobre a questão.
Todavia, se o Conselho não se pronunciar no prazo de três meses a contar da data do pedido, a Comissão decidirá.
3. Para que possa apresentar as suas observações, deve a Comissão ser informada atempadamente dos projectos relativos à instituição ou alteração de quaisquer auxílios. Se a Comissão considerar que determinado projecto de auxílio não é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 87.°, deve sem demora dar início ao procedimento previsto no número anterior. O Estado‑Membro em causa não pode pôr em execução as medidas projectadas antes de tal procedimento haver sido objecto de uma decisão final.»
Decisão recorrida e seu contexto
4 Através do Decreto‑Lei n.° 146/94, de 24 de Maio de 1994 (Diário da República, I série‑A, n.° 120, de 24 de Maio de 1994, a seguir «Decreto‑Lei de 1994»), a República Portuguesa instituiu um regime de auxílios que tinha por objecto a criação, por um lado, de uma linha de crédito para o desendividamento das empresas do sector da pecuária intensiva e, por outro, de uma linha de crédito para o relançamento da actividade suinícola. Este regime de auxílios não foi notificado à Comissão.
5 Agindo com base no artigo 88.°, n.° 2, primeiro parágrafo, CE, a Comissão adoptou a Decisão 2000/200/CE, de 25 de Novembro de 1999, relativa ao regime de auxílios executado por Portugal para o desendividamento das empresas do sector da pecuária intensiva e o relançamento da actividade suinícola (JO 2000, L 66, p. 20). Nos termos do seu artigo 1.°, n.° 1, a linha de crédito para o desendividamento das empresas de pecuária intensiva é incompatível com o mercado comum nos casos em que o equivalente‑subvenção dessa linha de crédito, cumulado com os auxílios aos investimentos recebidos exceda 35% nas zonas agrícolas não desfavorecidas. O n.° 2 da mesma disposição declara incompatível com o mercado comum a linha de crédito para o relançamento da actividade suinícola. A recuperação dos auxílios já ilegalmente colocados à disposição dos beneficiários, acrescida de juros, é ordenada nos termos do artigo 3.° da referida decisão.
6 Por outro lado, a República Portuguesa estabeleceu, através do Decreto‑Lei n.° 4/99, de 4 de Janeiro de 1999 (Diário da República, I série‑A, n.° 2, de 4 de Janeiro de 1999, a seguir «Decreto‑Lei de 1999»), uma moratória que prolonga por um ano o prazo de reembolso de certos empréstimos contraídos pelas explorações do sector suinícola que se dedicam à produção, à recria e ao acabamento em ciclo fechado, bem como um financiamento a curto prazo, a favor das referidas explorações, através de empréstimos bonificados. Embora notificadas à Comissão, estas medidas foram aplicadas antes de esta se ter pronunciado a seu respeito.
7 Estes auxílios foram declarados incompatíveis com o mercado comum e a sua recuperação ordenada pela Decisão 2001/86/CE da Comissão, de 4 de Outubro de 2000, relativa ao regime de auxílios executado por Portugal no sector suinícola (JO 2000, L 29, p. 49).
8 Em 23 de Novembro de 2001, a República Portuguesa convidou o Conselho da União Europeia a adoptar, com base no artigo 88.°, n.° 2, terceiro parágrafo, CE, uma «decisão que a autorize a conceder um auxílio aos suinicultores portugueses que devem restituir os auxílios recebidos em 1994 e em 1998 e [que declare] esse auxílio compatível com o mercado comum».
9 Acolhendo este pedido, o Conselho adoptou a decisão recorrida, cujo artigo 1.° está redigido como segue:
«É considerada compatível com o mercado comum uma ajuda extraordinária do Governo português a conceder no sector suinícola português aos beneficiários abrangidos pelas Decisões da Comissão de 25 de Novembro de 1999 e de 4 de Outubro de 2000, de montante máximo de 16,3 milhões de euros, equivalente aos montantes que esses beneficiários devem restituir nos termos das citadas decisões.»
10 Após ter indicado as circunstâncias especiais e as características do sector suinícola português que conduziram a República Portuguesa a adoptar os Decretos‑Leis de 1994 e 1999, o considerando 9 da decisão recorrida precisa que os auxílios instituídos ao abrigo dos referidos decretos‑leis, «[…] não tendo tido incidências particulares no comércio intracomunitário, como o comprovou a evolução das trocas comerciais, não provocaram distorções de concorrência».
11 Nos termos dos considerandos 12 a 14 da decisão recorrida:
«(12) Por decisões respectivamente de 25 de Novembro de 1999 e de 4 de Outubro de 2000, a Comissão considerou as medidas em questão não compatíveis com o mercado comum. As autoridades portuguesas deram início, em aplicação das referidas decisões, ao processo de recuperação dos auxílios concedidos.
(13) Todavia, o reembolso das ajudas concedidas compromete a viabilidade económica de muitos dos beneficiários e terá um impacto social muito negativo em determinadas regiões, pelo facto de 50% do efectivo suíno estar concentrado em menos de 5% do território.
(14) Verificam‑se por conseguinte circunstâncias excepcionais que, a título derrogatório e na medida do estritamente necessário à correcção da situação de desequilíbrio observada, permitem considerar a ajuda compatível com o mercado comum, segundo as condições previstas na presente decisão.»
Quanto ao recurso
12 A Comissão invoca cinco fundamentos em apoio do seu recurso, baseados, respectivamente, em incompetência do Conselho, em desvio de poder e processual, em violação do Tratado CE e de vários princípios gerais, em erro manifesto de apreciação e em falta de fundamentação da decisão recorrida.
Quanto ao primeiro fundamento
Argumentos das partes
13 No âmbito do seu primeiro fundamento, a Comissão defende que o Conselho não tinha competência para adoptar a decisão recorrida. O raciocínio que desenvolve a este respeito comporta duas etapas.
14 Em primeiro lugar, a Comissão defende que a decisão recorrida tem efeitos idênticos aos que seriam produzidos pela revogação ou pela anulação das Decisões 2000/200 e 2001/86, pelas quais declarou incompatíveis com o mercado comum os auxílios pagos ao abrigo dos Decretos‑Leis de 1994 e 1999 e ordenou a sua recuperação.
15 Ao autorizar o pagamento aos suinicultores portugueses em causa de um auxílio de montante equivalente ao que têm de reembolsar nos termos das referidas decisões da Comissão, a decisão recorrida anulou os efeitos destas últimas. Com efeito, impediu a supressão efectiva dos auxílios declarados incompatíveis pela Comissão, bem como o retorno ao statu quo que o artigo 88.°, n.° 2, primeiro parágrafo, CE exige para preservar o mercado de distorções da concorrência.
16 Segundo a Comissão, a decisão recorrida consiste, na realidade, em autorizar os auxílios iniciais, anteriormente declarados incompatíveis por esta instituição.
17 Em segundo lugar, a Comissão defende que resulta do teor do artigo 88.° CE que o Tratado entendeu confiar‑lhe, a título de monopólio, as missões de controlo e gestão dos auxílios de Estado. Isto explica‑se pelo facto de só uma instância totalmente independente dos Estados‑Membros estar em condições de examinar, com a objectividade e a imparcialidade exigidas, as medidas de auxílio adoptadas por eles e de garantir que a concorrência não seja falseada numa medida contrária ao interesse comum.
18 Quanto ao poder conferido ao Conselho nos termos do artigo 88.°, n.° 2, CE, reveste‑se de um carácter de excepção, que exorbita do direito comum. Isso é atestado quer pelo teor do terceiro parágrafo desta disposição, que se refere a «circunstâncias excepcionais», quer pelo teor do quarto parágrafo, que prevê um prazo durante o qual o pedido do Estado‑Membro suspende o procedimento iniciado na Comissão, prazo no fim do qual esta retoma o seu poder de «decidir», ou seja, de se pronunciar definitivamente sobre os auxílios em causa. A concessão ao Conselho de tal poder de decisão, que, durante um período de tempo limitado, prevalece sobre o da Comissão, seria, de resto, irrelevante se a decisão do Conselho pudesse, em quaisquer circunstâncias, prevalecer sobre a da Comissão.
19 Segundo a Comissão, segue‑se que o Conselho não tem competência para adoptar uma decisão com base no artigo 88.°, n.° 2, terceiro parágrafo, CE, quando um auxílio tenha sido declarado incompatível com o mercado comum por uma decisão da Comissão. Nesta medida, o Conselho também não é competente para anular os efeitos de tal decisão, ao autorizar a concessão de auxílios destinados a compensar, na esfera jurídica dos beneficiários do auxílio assim declarado incompatível, o reembolso a que estão vinculados nos termos dessa mesma decisão.
20 O Conselho defende, em primeiro lugar, que o raciocínio da Comissão assenta por inteiro na premissa de que a decisão recorrida anulou ou revogou as Decisões 2000/200 e 2001/86. Ora, a decisão recorrida não põe em causa as obrigações de reembolso resultantes destas decisões, uma vez que foi, pelo contrário, no quadro da sua plena execução, e tendo em conta as consequências económicas e sociais criadas por esta execução, que o Conselho decidiu autorizar o novo auxílio que a República Portuguesa se propunha conceder.
21 A qualificação de novo auxílio depende, efectivamente, de considerações de ordem formal e objectiva. Ora, o auxílio autorizado pela decisão recorrida consiste, na verdade, num novo pagamento, resultante de outra disposição nacional que não os Decretos‑Leis de 1994 e 1999, com condições de elegibilidade e de pagamento diferentes das aplicáveis aos auxílios concedidos com base nestes decretos‑leis.
22 Segundo o Conselho, o facto de o auxílio autorizado pela decisão recorrida constituir um novo auxílio resulta também da definição de «novo auxílio» contida no artigo 1.° do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.° do Tratado CE (JO L 83, p. 1), disposição que tem em vista, a este propósito, «regimes de auxílio e auxílios individuais, que não sejam considerados auxílios existentes, incluindo as alterações a um auxílio existente». Com efeito, a noção de auxílio «existente» implica que o auxílio em causa tenha já sido autorizado, não sendo esse, precisamente, o caso do auxílio sobre o qual incide a decisão recorrida.
23 Por outro lado, o artigo 11.°, n.° 2, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 659/1999, que prevê a possibilidade de se autorizar o Estado‑Membro a acompanhar o reembolso do auxílio ilegal do pagamento de um auxílio de emergência à empresa em questão, confirma também a possibilidade de se adoptarem decisões divergentes relativamente aos auxílios de Estado concedidos sucessivamente aos mesmos operadores. O mesmo resulta da jurisprudência comunitária, que admitiu implicitamente que a Comissão possa subordinar o pagamento de novos auxílios declarados compatíveis à recuperação de auxílios anteriores declarados incompatíveis (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 13 de Setembro de 1995, TWD/Comissão, T‑244/93 e T‑486/93, Colect., p. II‑2265, e acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Maio de 1997, TWD/Comissão, C‑355/95 P, Colect., p. I‑2549).
24 Por fim, o Conselho afirma que nem as decisões da Comissão que declaram um auxílio incompatível com o mercado comum nem qualquer outro texto proíbem os beneficiários de tal auxílio de receberem outros auxílios num futuro mais ou menos próximo. O princípio do exame individual de cada auxílio sucessivo deve ser respeitado em todas as circunstâncias (acórdão de 23 de Novembro de 2000, Wirtschaftsvereinigung Stahl e o./Comissão, C‑441/97 P, Colect., p. I‑10293, n.° 55). Se a decisão recorrida não tivesse ocorrido, o auxílio que autorizou, que, de resto, foi de facto notificado à Comissão pela República Portuguesa, deveria ter sido examinado por esta instituição e dado lugar a uma decisão desta última.
25 Quanto, em segundo lugar, ao alcance do artigo 88.°, n.° 2, CE, o Conselho considera que o prazo de três meses referido no quarto parágrafo desta disposição está previsto para meros fins de suspensão. De onde resulta que o Conselho continua livre de autorizar o auxílio em causa, apesar do termo deste prazo.
26 Quanto ao conflito susceptível de ocorrer a este respeito entre uma decisão anterior da Comissão, que declara a incompatibilidade de um auxílio com o mercado comum, e uma decisão posterior do Conselho, que autoriza esse auxílio, este último defende que o princípio aplicável perante normas incompatíveis é, na falta de hierarquia entre elas, o princípio de que a norma posterior derroga a norma anterior.
27 A República Portuguesa compartilha, essencialmente, da análise do Conselho. O auxílio autorizado pela decisão recorrida é um novo auxílio, diferente dos instituídos pelos Decretos‑Leis de 1994 e 1999, tendo sido, a este título, notificado à Comissão. O referido Estado‑Membro acrescenta que a circunstância de o artigo 88.°, n.° 2, terceiro parágrafo, CE conferir ao Conselho o poder de se pronunciar não só sobre um auxílio «a instituir» mas também sobre um auxílio «instituído» confirma que este último está habilitado a autorizar um auxílio mesmo que a Comissão já se tenha pronunciado sobre ele. Efectivamente, resulta do n.° 3 do mesmo artigo que qualquer concessão ou qualquer «instituição» de um auxílio exige um exame prévio desse mesmo auxílio pela Comissão, de modo que o auxílio só pode ser instituído se existir uma decisão favorável da Comissão a este respeito.
Apreciação do Tribunal de Justiça
28 Para decidir quanto ao primeiro fundamento invocado pela Comissão em apoio do seu recurso, importa, em primeiro lugar, determinar se, como esta última defende, o artigo 88.°, n.° 2, CE deve ser interpretado no sentido de que, uma vez que a Comissão tenha adoptado uma decisão que declara o carácter incompatível de um auxílio de Estado com o mercado comum, o Conselho deixa de estar autorizado a decidir, com base no terceiro parágrafo desta disposição, que o referido auxílio deve ser considerado compatível com o mercado comum.
29 A este respeito, há que recordar, antes de mais, que o Tratado, ao organizar, no artigo 88.° CE, o exame permanente e a fiscalização dos auxílios por esta instituição, considera que a declaração da eventual incompatibilidade de um auxílio com o mercado comum resulta, sob controlo do Tribunal de Primeira Instância e do Tribunal de Justiça, de um procedimento adequado cuja execução é da competência da Comissão. Os artigos 87.° CE e 88.° CE reservam, assim, a esta última um papel central relativamente ao reconhecimento da eventual incompatibilidade de um auxílio (v., designadamente, acórdão de 21 de Novembro de 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires e Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C‑354/90, Colect., p. I‑5505, n.os 9 e 14).
30 Importa, depois, indicar que, como resulta dos próprios termos do artigo 88.°, n.° 2, terceiro parágrafo, CE, esta disposição se destina a um caso excepcional e especial (acórdão de 12 de Outubro de 1978, Comissão/Bélgica, 156/77, Recueil, p. 1881, n.° 16, Colect., p. 643). Segundo a referida disposição, com efeito, o Conselho, deliberando por unanimidade, «[a] pedido de qualquer Estado‑Membro», pode decidir que se deve considerar que um auxílio, instituído ou a instituir por esse Estado, é compatível com o mercado comum, «em derrogação do disposto no artigo 87.° ou nos regulamentos previstos no artigo 89.°», se «circunstâncias excepcionais» justificarem tal decisão.
31 Daí resulta que o poder conferido ao Conselho pelo artigo 88.°, n.° 2, terceiro parágrafo, CE se reveste manifestamente, como bem defende a Comissão, de carácter de excepção.
32 Em tal contexto, deve admitir‑se que as precisões que constam do referido artigo 88.°, n.° 2, terceiro e quarto parágrafos, segundo as quais, por um lado, o pedido de um Estado‑Membro dirigido ao Conselho suspende o exame em curso na Comissão durante um prazo de três meses e, por outro, na falta de decisão do Conselho neste prazo, a Comissão decide, indicam que, uma vez expirado esse prazo, o Conselho deixa de ser competente para adoptar uma decisão nos termos do referido terceiro parágrafo relativamente ao auxílio em causa. Evita‑se, assim, que se tomem decisões cujo dispositivo se revelaria contraditório.
33 A fixação de tal limitação temporal à competência do Conselho quando a Comissão já deu início ao procedimento referido no artigo 88.°, n.° 2, primeiro parágrafo, CE, sem ter, contudo, adoptado ainda qualquer decisão que declare o auxílio incompatível com o mercado comum, e a circunstância de a Comissão conservar, sozinha, no fim do prazo de três meses referido no quarto parágrafo desta disposição, a competência para decidir sobre o auxílio em causa indicam também que, se nenhum pedido tiver sido dirigido ao Conselho pelo Estado‑Membro interessado, com base no artigo 88.°, n.° 2, terceiro parágrafo, CE, antes de a Comissão declarar o auxílio em causa incompatível com o mercado comum e encerrar assim o procedimento referido no primeiro parágrafo da mesma disposição, o Conselho deixa de estar autorizado a exercer o poder excepcional que o referido terceiro parágrafo lhe concede para fins de declarar tal auxílio compatível com o mercado comum.
34 Pode observar‑se, a este respeito, que, no processo que deu lugar ao acórdão de 29 de Fevereiro de 1996, Comissão/Conselho (C‑122/94, Colect., p. I‑881), a decisão controvertida do Conselho não se seguiu a uma decisão da Comissão que declarasse um auxílio incompatível com o mercado comum, limitando‑se esta última a considerar, nesse caso, e com base no artigo 88.°, n.° 3, CE, que o projecto de auxílio em causa não era compatível com o mercado comum e a iniciar o procedimento previsto no n.° 2, primeiro parágrafo, deste artigo.
35 Pode, por fim, dizer‑se que a interpretação contida nos n.os 32 e 33 do presente acórdão, que permite evitar que um mesmo auxílio de Estado seja objecto de decisões contrárias tomadas sucessivamente pela Comissão e pelo Conselho, contribui, como a Comissão correctamente defendeu, para a segurança jurídica. Com efeito, importa, designadamente, recordar, a este respeito, que o carácter definitivo de uma decisão administrativa, adquirido com a expiração de prazos de recurso razoáveis ou por esgotamento das vias de recurso, contribui para a referida segurança (acórdão de 13 de Janeiro de 2004, Kühne & Heitz, C‑453/00, ainda não publicado na Colectânea, n.° 24).
36 Quanto ao argumento do Governo português baseado no facto de o artigo 88.°, n.° 2, terceiro parágrafo, CE autorizar também o Conselho a pronunciar‑se relativamente aos auxílios «instituídos», quando resulta do n.° 3 deste artigo que qualquer «instituição» de um auxílio exige, precisamente, que a Comissão se tenha previamente pronunciado sobre ele, de forma a que o Conselho possa decidir quanto a auxílios que tenham sido objecto de uma decisão anterior da Comissão, há que observar que resulta duma contradição nos termos. Com efeito, não se pode defender concomitantemente que um auxílio «instituído» na acepção do artigo 88.°, n.° 2, terceiro parágrafo, CE é um auxílio que deve necessariamente ter sido já declarado compatível com o mercado comum pela Comissão, nos termos das disposições do artigo 87.° CE, e que o Conselho dispõe do poder de declarar ulteriormente esse auxílio compatível com o mercado comum, em derrogação destas disposições.
37 Em segundo lugar, incumbe ao Tribunal de Justiça verificar se a circunstância de o Conselho não ter competência para se pronunciar sobre a compatibilidade de um auxílio com o mercado comum, a propósito do qual a Comissão já decidiu definitivamente, implica, como defende esta última, que o Conselho seja também incompetente para decidir quanto a um auxílio que tem por finalidade a atribuição, aos beneficiários do auxílio ilegal anteriormente declarado incompatível por uma decisão da Comissão, de um montante destinado a compensar os reembolsos a que estão obrigados nos termos dessa decisão.
38 A este respeito, importa dizer, antes de mais, que, contrariamente ao que defende o Conselho, não se pode inferir da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, perante tal auxílio, as instituições comunitárias conservam toda a liberdade para decidir sem serem obrigadas a ter devidamente em conta a decisão anterior da Comissão declarando a incompatibilidade dos auxílios inicialmente concedidos aos interessados.
39 Efectivamente, o Tribunal de Justiça decidiu, muito pelo contrário, que, quando a Comissão examina a compatibilidade de um auxílio de Estado com o mercado comum, deve tomar em consideração todos os elementos pertinentes, inclusivamente, se for caso disso, o contexto já apreciado numa decisão anterior e as obrigações que essa decisão anterior tenha podido impor a um Estado‑Membro (v., designadamente, acórdãos de 3 de Outubro de 1991, Itália/Comissão, C‑261/89, Colect., p. I‑4437, n.° 20, e TWD/Comissão, já referido, n.° 26). O Tribunal de Justiça daí concluiu, designadamente, que, uma vez que não foi apresentado à Comissão qualquer elemento novo que lhe permitisse apreciar se os auxílios em causa podiam beneficiar de uma derrogação nos termos do Tratado, esta tinha o direito de basear a sua decisão nas apreciações que já tinha feito na decisão anterior e no incumprimento da condição nela imposta (acórdão Itália/Comissão, já referido, n.° 23).
40 O Tribunal de Justiça decidiu, do mesmo modo, que um regime transitório que mantém os efeitos de um novo regime de auxílios de Estado, não notificado à Comissão e que foi declarado incompatível com o direito comunitário por uma decisão desta última – sem que esta instituição tenha exigido, todavia, a recuperação dos auxílios em causa –, deve, na medida do possível, ser interpretado de maneira a permitir garantir a sua compatibilidade com esta decisão, ou seja, no sentido de que tal regime transitório não autoriza a concessão de novos auxílios de Estado posteriormente à revogação do regime de auxílios censurado pela referida decisão da Comissão (despacho de 24 de Julho de 2003, Sicilcassa e o., C‑297/01, Colect., p. I‑7849, n.° 44).
41 Em seguida, importa recordar que, nos termos de uma jurisprudência consolidada, a supressão, mediante recuperação, de um auxílio estatal ilegalmente concedido é a consequência lógica do reconhecimento da sua ilegalidade (v., designadamente, acórdãos de 21 de Março de 1990, Bélgica/Comissão, dito «Tubemeuse», C‑142/87, Colect., p. I‑959, n.° 66, e de 7 de Março de 2002, Itália/Comissão, C‑310/99, Colect., p. I‑2289, n.° 98).
42 A obrigação que incumbe ao Estado‑Membro de suprimir um auxílio considerado incompatível com o mercado comum pela Comissão visa, com efeito, o restabelecimento da situação anterior e este objectivo atinge‑se a partir do momento em que os auxílios em causa, acrescidos, se for caso disso, de juros de mora, são restituídos pelo beneficiário. Através dessa restituição, este último perde a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes e é reposta a situação anterior à concessão da ajuda (v., designadamente, acórdãos de 4 de Abril de 1995, Comissão/Itália, C‑350/93, Colect., p. I‑699, n.os 21 e 22, e de 7 de Março de 2002, Itália/Comissão, já referido, n.os 98 e 99).
43 Nestas condições, admitir que um Estado‑Membro possa conceder aos beneficiários de um auxílio ilegal, anteriormente declarado incompatível com o mercado comum por uma decisão da Comissão, um novo auxílio de um montante equivalente ao do auxílio ilegal, destinado a neutralizar o impacto dos reembolsos a que estes últimos estão sujeitos nos termos da referida decisão, equivaleria a anular a eficácia das decisões tomadas pela Comissão nos termos dos artigos 87.° CE e 88.° CE (v., por analogia, acórdãos de 20 de Setembro de 1990, Comissão/Alemanha, C‑5/89, Colect., p. I‑3437, n.° 17, e de 7 de Março de 2002, Itália/Comissão, já referido, n.° 104).
44 Por fim, importa recordar que, tal como resulta dos n.os 33 e 35 do presente acórdão, uma vez que uma decisão declarando a incompatibilidade de um auxílio com o mercado comum tenha sido adoptada pela Comissão, o Conselho não pode paralisar a eficácia desta decisão, ao declarar, ele próprio, o auxílio compatível com o mercado comum com base no artigo 88.°, n.° 2, terceiro parágrafo, CE.
45 Daqui resulta que o Conselho também não pode anular a eficácia de tal decisão, ao declarar compatível com o mercado comum, nos termos da referida disposição, um auxílio destinado a compensar, em proveito dos beneficiários do auxílio ilegal declarado incompatível pela Comissão, os reembolsos a que estes são obrigados nos termos da referida decisão.
46 De resto, é forçoso admitir que, em tais circunstâncias, o auxílio concedido em segundo lugar é de tal modo indissociável daquele cuja incompatibilidade com o mercado comum foi anteriormente declarada pela Comissão que se torna muito artificial pretender operar uma distinção entre estes auxílios, para fins de aplicação do artigo 88.°, n.° 2, CE.
47 Resulta de tudo o exposto que o artigo 88.°, n.° 2, terceiro parágrafo, CE deve ser interpretado no sentido de que o Conselho não pode, com base nesta disposição, validamente, declarar compatível com o mercado comum um auxílio que tem por finalidade atribuir aos beneficiários de um auxílio ilegal anteriormente declarado incompatível com o mercado comum por uma decisão da Comissão um montante destinado a compensar os reembolsos a que são obrigados nos termos da referida decisão.
48 Quanto ao presente caso, é pacífico que a República Portuguesa não dirigiu qualquer pedido ao Conselho, com base no artigo 88.°, n.° 2, terceiro parágrafo, CE, a fim de conseguir que os auxílios instituídos pelos Decretos‑Leis de 1994 e 1999 fossem declarados compatíveis com o mercado comum. É também pacífico que estes auxílios foram declarados incompatíveis com o mercado comum e que a sua recuperação foi ordenada pelas Decisões 2000/200 e 2001/86.
49 Quanto à decisão recorrida, é forçoso concluir que resulta dos próprios termos do seu título e dos do seu artigo 1.° que o auxílio que entendeu declarar compatível com o mercado comum tinha por finalidade específica conceder aos beneficiários dos auxílios anteriormente declarados incompatíveis com o referido mercado, pelas Decisões 2000/200 e 2001/86, um montante destinado a permitir‑lhes fazer face aos reembolsos a que são obrigados nos termos destas duas decisões.
50 Como resulta do n.° 47 do presente acórdão, o Conselho não podia, validamente, adoptar uma decisão como a recorrida.
51 Daqui resulta que o primeiro fundamento invocado pela Comissão em apoio do seu recurso, baseado em incompetência do Conselho para adoptar a decisão recorrida, é procedente e que esta deve, consequentemente, ser anulada.
Quanto ao segundo, ao terceiro, ao quarto e ao quinto fundamento
52 Tendo sido acolhido o primeiro fundamento da Comissão e devendo a decisão recorrida ser anulada por essa razão, não é necessário examinar os outros fundamentos invocados pela Comissão em apoio do seu recurso.
Quanto às despesas
53 Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Conselho e tendo este sido vencido, há que condená‑lo nas despesas. De acordo com o artigo 69.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do mesmo regulamento, a República Portuguesa e a República Francesa suportarão as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Tribunal Pleno)
decide:
1) A Decisão 2002/114/CE do Conselho, de 21 de Janeiro de 2002, relativa à autorização de concessão de uma ajuda pelo Governo de Portugal aos suinicultores beneficiários das medidas adoptadas em 1994 e 1998, é anulada.
2) O Conselho da União Europeia é condenado nas despesas.
3) A República Portuguesa e a República Francesa suportarão as suas próprias despesas.
Skouris
Jann
Timmermans
Rosas
Gulmann
Puissochet
Cunha Rodrigues
La Pergola
Schintgen
Macken
Colneric
von Bahr
Lenaerts
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 29 de Junho de 2004.
O secretário
O presidente
R. Grass
V. Skouris
1 – Língua do processo: francês. Top
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