SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 23892/94
présentée par A.C.R.E.P.
contre le Portugal
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 16 octobre 1995 en présence de
MM. S. TRECHSEL, Président
H. DANELIUS
C.L. ROZAKIS
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
Mme G.H. THUNE
M. F. MARTINEZ
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
G.B. REFFI
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
J. MUCHA
E. KONSTANTINOV
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
P. LORENZEN
K. HERNDL
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 4 avril 1994 par A.C.R.E.P. contre
le Portugal et enregistrée le 15 avril 1994 sous le N° de dossier
23892/94 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
9 février 1995 et les observations en réponse présentées par la
requérante le 7 avril 1995 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante est une association ayant son siège à Lisbonne et
à Vicenza (Italie). Elle n'a plus aucune activité, sa dissolution
constituant l'objet de la présente requête.
Devant la Commission, l'association requérante est représentée
par Maître Romeu Francês, avocat au barreau de Lisbonne.
Les faits, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent
se résumer comme suit.
A. Les circonstances particulières de l'affaire
Par actes notariés des 18 août et 21 novembre 1988, fut créée une
"association internationale" A.C.R.E.P. ayant pour objet "l'étude et
diffusion culturelle et historique de la lignée constitutionnelle de
la Maison Royale de Bragance (Casa Real de Bragança)". Aux fins de cet
objet, le statut de l'association prévoyait notamment qu'elle devait
"promouvoir l'étude, la divulgation et le respect de la Constitution
monarchique de 1838", ainsi que "proposer au chef de la Maison Royale
Portugaise Dom Rosario Poidimani l'attribution de médailles, titres
honorifiques et nobiliaires prévus dans les lois monarchiques et
remises en vigueur (repristinadas) au moyen de décrets royaux ou actes
souverains de l'actuel représentant de la Maison Royale aux personnes
s'étant distinguées dans la vie sociale, culturelle et scientifique".
Le ministère public engagea alors une action civile contre
l'association requérante visant à prononcer sa dissolution.
Le 22 janvier 1991, la 4e chambre civile du tribunal de Lisbonne
(Tribunal da comarca de Lisboa - 4° Juízo Cível), par jugement rendu
sans audience (saneador-sentença), prononça la dissolution de
l'association requérante. Le tribunal se fonda sur deux motifs : le
premier tenait à l'absence d'autorisation préalable du Gouvernement
prévu par le décret-loi n° 594/74 du 7 novembre 1974, exigée pour les
associations internationales ; le second consistait en ce que l'objet
de l'association, ainsi que sa finalité, étaient contraires à la loi.
L'association requérante interjeta appel contre ce jugement
devant la cour d'appel (Tribunal da Relação) de Lisbonne. Elle fit
valoir notamment qu'avec l'entrée en vigueur de la Constitution de
1976, le décret-loi n° 594/74 était devenu inconstitutionnel, dans la
mesure où l'article 46 de la Constitution garantit la liberté
d'association et prévoit expressément la non-exigence d'autorisation
préalable, sans faire de distinction entre associations nationales et
internationales. S'agissant du second motif de dissolution, la
requérante fit valoir que l'objet de l'association n'était pas
contraire à la loi.
Par arrêt du 23 janvier 1992, la cour d'appel rejeta le recours.
Elle souligna que le décret-loi n° 594/74 était toujours d'application,
une autorisation préalable du Gouvernement étant donc nécessaire. La
cour d'appel, s'exprimant sur le second motif de dissolution, affirma
que l'objet de l'association requérante était légalement impossible,
contraire à la loi, à la réputation de l'Etat portugais et à l'ordre
public.
L'association requérante introduisit un recours contre cet arrêt
devant la Cour suprême (Supremo Tribunal de Justiça). Elle reprit les
arguments qu'elle avait avancés devant la cour d'appel et souligna qu'à
la lumière des articles 46 de la Constitution, 280 du Code civil et 11
de la Convention, l'objet de l'association n'était nullement contraire
à la loi.
Par arrêt du 6 octobre 1993, la Cour suprême rejeta le recours.
S'agissant du premier motif de dissolution, la Cour suprême
souligna que, quoiqu'après première lecture de l'article 46 de la
Constitution, le décret-loi 594/74 puisse sembler inconstitutionnel,
en réalité il n'en était rien. Se fondant sur une interprétation
téléologique des dispositions en cause, la Cour s'exprima ainsi :
(Traduction)
"Quoique le texte constitutionnel ne distingue pas entre
associations nationales et internationales, il appartient à
l'interprète de faire cette distinction ... L'article 11 de la
Convention, qui garantit en son paragraphe 1 la liberté d'association,
comporte en son paragraphe 2 plusieurs restrictions à l'exercice de ce
droit ... En droit portugais des restrictions sont énoncées de manière
générale aux articles 158-A et 182 par. 2, d) du Code civil. En ce qui
concerne les associations internationales, ces restrictions sont
énoncées à l'article 13 par. 2 du décret-loi n° 594/74, qui n'est pas
en contradiction avec l'article 46 par. 1 de la Constitution ... Ainsi,
les associations internationales sont toujours soumises à une
autorisation préalable du Gouvernement."
S'agissant du second motif de dissolution, la Cour suprême, après
avoir rappelé que l'article 46 par. 2 de la Constitution permet la
dissolution des associations dans les cas prévus par la loi moyennant
décision judiciaire, procéda à un examen du statut de l'association
requérante vis-à-vis des dispositions du droit portugais et affirma
notamment :
"L'Etat portugais est organisé sous la forme républicaine,
l'objet de l'association en cause étant donc clairement contraire à la
Constitution ... Les articles 158-A et 280 du Code civil sont
applicables au cas d'espèce en ce sens que l'acte de constitution de
l'A.C.R.E.P. est entaché de nullité parce que contraire à la loi et à
l'ordre public. L'association en cause ne peut non plus se prévaloir
de l'article 11 par. 1 de la Convention. En revanche, le paragraphe 2
[de cette disposition] lui est déjà applicable, en ce qu'elle n'est et
ne peut pas être créée pour des raisons, notamment, de sécurité
nationale."
Le 7 octobre 1993, la requérante introduisit un recours devant
le Tribunal constitutionnel (Tribunal Constitucional) portant sur la
prétendue inconstitutionnalité de l'article 13 du décret-loi n° 594/74
face à la teneur de l'article 46 de la Constitution. Dans son mémoire
de recours, présenté le 9 février 1994, l'agent du ministère public
près le Tribunal constitutionnel, se fondant sur le caractère
instrumental du recours en constitutionnalité, souleva une question
préalable concernant l'éventuel défaut d'utilité de ce dernier, compte
tenu du fait que la dissolution de l'association requérante était en
tout état de cause déjà acquise en vertu du second motif indiqué par
la Cour suprême.
Le recours est toujours pendant.
La partie de l'arrêt de la Cour suprême portant sur le second
motif de dissolution de la requérante est cependant passée en force de
chose jugée.
B. Eléments de droit interne
Article 46 de la Constitution de la République portugaise
(Traduction)
"1. Les citoyens ont le droit de créer des associations
librement et sans nécessité d'une quelconque autorisation dès lors que
celles-ci ne sont pas destinées à promouvoir la violence et que leur
objet n'est pas contraire à la loi pénale.
2. Les associations poursuivent librement leur objectif sans
ingérence des autorités publiques et ne peuvent pas être dissoutes par
l'Etat ou leurs activités suspendues sauf dans les cas prévus par la
loi et moyennant décision judiciaire.
..."
Code civil
(Traduction)
Article 158-A
"Sont applicables à la constitution de personnes morales les
dispositions de l'article 280, incombant au ministère public
l'introduction de la demande de déclaration judiciaire de nullité."
Article 182
"...
2. Les associations font également l'objet d'extinction
moyennant décision judiciaire :
...
d) Lorsque leur existence s'avère contraire à l'ordre public."
Article 280
"1. Est frappé de nullité l'acte juridique dont l'objet est
physiquement et légalement impossible, contraire à la loi ou non
déterminé.
2. Est frappé de nullité l'acte contraire à l'ordre public, ou
attentatoire aux bonnes moeurs."
Article 13 par. 2 du décret-loi n° 594/74
(Traduction)
"La promotion et la constitution d'associations internationales
au Portugal dépendent de l'autorisation du Gouvernement."
GRIEF
Invoquant l'article 11 de la Convention, l'association requérante
allègue que sa dissolution constitue une ingérence dans sa liberté
d'association.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 4 avril 1994 et enregistrée le
15 avril 1994.
Le 28 novembre 1994, la Commission a décidé, en application de
l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, de porter la requête
à la connaissance du Gouvernement défendeur, en l'invitant à présenter
par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la
requête.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 9 février 1995 et
la requérante y a répondu le 7 avril 1995.
EN DROIT
L'association requérante allègue que sa dissolution constitue une
ingérence injustifiée dans sa liberté d'association. Elle invoque
l'article 11 (art. 11) de la Convention, lequel se lit ainsi :
«1. Toute personne a droit (...) à la liberté d'association
(...)
2. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres
restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des
mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité
nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la
prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale,
ou à la protection des droits et libertés d'autrui. Le présent
article n'interdit pas que des restrictions légitimes soient
imposées à l'exercice de ces droits par les membres des forces
armées, de la police ou de l'administration de l'Etat.»
Le Gouvernement excipe d'emblée du non-épuisement des voies de
recours internes. D'après lui, tant que le recours en
constitutionnalité interjeté par la requérante devant le Tribunal
constitutionnel est pendant, elle ne peut pas saisir la Commission, en
vertu de l'inexistence d'une décision interne définitive.
La requérante combat cette thèse. D'après elle, le recours qui
est pendant devant le Tribunal constitutionnel ne concerne que la
compatibilité avec la Constitution d'une disposition légale, celle de
l'article 13 par. 2 du décret-loi n° 594/74. La requérante souligne
que sa dissolution a été prononcée également en raison de sa prétendue
incompatibilité avec la loi portugaise, cette partie de l'arrêt de la
Cour suprême étant passée en force de chose jugée et constituant dès
lors la décision interne définitive au sens de l'article 26 (art. 26)
de la Convention. La requérante prétend également que l'exception
soulevée par le Gouvernement est incompatible avec les arguments du
ministère public près le Tribunal constitutionnel.
La Commission observe que le Gouvernement considère qu'il n'y a
pas en l'espèce une décision interne définitive, le Tribunal
constitutionnel ne s'étant pas encore prononcé sur le recours de la
requérante. Elle relève toutefois que l'Etat portugais, agissant par
l'intermédiaire de l'agent du ministère public près le Tribunal
constitutionnel, soutient devant cette juridiction que le recours
interjeté par l'association requérante est dépourvu d'utilité, la
dissolution de cette dernière étant en tout état de cause acquise. Or
le Gouvernement ne saurait présenter à la Commission des arguments
incompatibles avec la thèse qu'il a soutenue devant le juge national
(cf. Cour eur. D.H., arrêt Kolompar du 24 septembre 1992, série A
n° 235-C, p. 54, par. 32).
Surabondamment, la Commission constate que la dissolution de la
requérante est acquise en raison du second motif indiqué par la Cour
suprême dans son arrêt du 6 octobre 1993, un éventuel arrêt favorable
du Tribunal constitutionnel ne pouvant plus porter remède à la
situation. Le Gouvernement ne le conteste pas du reste. Les recours
internes devant être épuisés étant uniquement ceux qui se révèlent
adéquats au redressement de la violation alléguée, force est de
constater que l'exception soulevée par le Gouvernement ne saurait être
retenue.
Le Gouvernement soutient également que l'article 11 (art. 11) de
la Convention n'est pas applicable en l'espèce. D'après lui, cette
disposition ne garantit pas l'octroi de la personnalité morale, mais
protège uniquement la liberté de chaque individu s'associer. Le
Gouvernement se réfère à cet égard à la décision de la Commission sur
la recevabilité de la requête N° 14223/88 (déc. 5.6.91, D.R. 70,
p. 218).
Le Gouvernement expose ensuite qu'à supposer même que
l'article 11 (art. 11) de la Convention soit applicable à la situation
litigieuse, et que la dissolution de la requérante puisse donc
s'analyser en une ingérence dans sa liberté d'association, il s'agirait
là d'une ingérence justifiée au regard des termes du paragraphe 2
(art. 11-2) de cette disposition.
Le Gouvernement fait observer sur ce point que l'ingérence en
cause était prévue par la loi, à savoir par les articles 158-A, 182 et
280 du Code civil et 13 par. 2 du décret-loi n° 594/74. Elle
poursuivait des buts légitimes, notamment la préservation de la
réputation de l'Etat portugais, la prévention du crime et la défense
de l'ordre, ainsi que la protection des droits d'autrui.
S'agissant du premier de ces buts, le Gouvernement expose que
l'Etat portugais étant organisé sous la forme républicaine, une
association internationale, c'est-à-dire, pouvant poursuivre ses
activités également à l'étranger, avec l'objet et les finalités en
cause, serait susceptible de jeter le discrédit sur l'Etat portugais.
En ce qui concerne le deuxième but, le Gouvernement affirme que
le titre nobiliaire ainsi que les pouvoirs que l'association et son
fondateur M. Rosario Poidimani se sont attribués, peuvent constituer
l'infraction d'usage de faux nom ou de fausse qualité, prévue à
l'article 38 de la loi n° 12/91 du 21 mars 1991.
S'agissant du troisième but indiqué, le Gouvernement souligne que
la poursuite des activités de la requérante pourrait affecter les
droits des vrais descendants de la Maison de Bragance.
Enfin, le Gouvernement soutient que la dissolution de la
requérante pouvait passer pour une mesure nécessaire, dans une société
démocratique, compte tenu de la marge d'appréciation dont les Etats
bénéficient en la matière, aucune violation de l'article 11 (art. 11)
ne pouvant donc être constatée en l'espèce.
Pour la requérante, l'article 11 (art. 11) de la Convention a
pour objet non seulement le droit à la création d'une association mais
également le droit à son maintien. Ayant été dissoute contre son gré,
la liberté d'association de la requérante s'en est trouvée affectée,
l'article 11 (art. 11) étant donc applicable en l'espèce.
La requérante soutient ensuite avoir été victime d'une ingérence
non justifiée au regard des termes du paragraphe 2 (art. 11-2) de cette
disposition et conteste les thèses du Gouvernement à cet égard. Ainsi,
s'agissant de la réputation de l'Etat portugais, la requérante expose
qu'elle ne représente que ses membres, et non pas l'Etat, de sorte que
la réputation de ce dernier ne pourrait jamais être affectée.
S'agissant de la prévention du crime et la défense de l'ordre, la
requérante soutient que le Gouvernement n'a pas réussi à démontrer en
quoi la poursuite de ses activités pourrait constituer une quelconque
infraction pénale et relève à cet égard que M. Rosario Poidimani n'a
jamais été accusé d'avoir commis l'infraction à laquelle se réfère le
Gouvernement. Enfin, s'agissant de la protection des droits d'autrui,
la requérante souligne qu'il s'agit là d'une prise de position du
Gouvernement en faveur de l'une des lignées de succession de la Maison
de Bragance, alors qu'il devrait assumer une position de neutralité en
la matière. La requérante expose vouloir défendre ce qu'elle appelle
la lignée constitutionnelle de la Maison de Bragance.
La Commission constate d'abord que la requérante est une
organisation non gouvernementale qui peut être titulaire du droit à la
liberté d'association et l'exercer (cf. No 8652/79, déc. 15.10.81,
D.R. 26, p. 89 et, mutatis mutandis, No 7805/77, déc. 5.5.79, D.R. 16,
p. 68).
Pour ce qui est de la question de savoir si l'article 11 de la
Convention garantit l'acquisition de personnalité morale, la Commission
rappelle qu'un tel problème avait été laissé indécis dans la requête
No 14223/88 citée par le Gouvernement.
Elle observe cependant qu'en l'espèce la requérante a été
dissoute suite aux décisions des juridictions internes et, à la
différence de l'association en cause dans la requête précitée, n'a
plus aucune activité, du moins au Portugal, en raison de cette
dissolution. Celle-ci a donc constitué une ingérence dans l'exercice
par la requérante de son droit à la liberté d'association (cf.
No 8652/79 précitée).
L'ingérence litigieuse se fondait, pour ce qui est du second
motif de dissolution, sur les articles 158-A, 182 et 280 du Code civil
et était donc "prévue par la loi" au sens du paragraphe 2 de
l'article 11 (art. 11-2) de la Convention. S'agissant cependant du
premier motif de dissolution, la Commission n'estime pas nécessaire
d'examiner la question de savoir si l'article 13 par. 2 du décret-loi
n° 594/74 pouvait également constituer une base légale de l'ingérence
en question.
Quant à la légitimité du but poursuivi, la Commission estime que
la dissolution de la requérante pouvait être considérée comme visant
la défense de l'ordre, ainsi que l'a rappelé la Cour suprême dans son
arrêt du 6 octobre 1993.
Quant à la nécessité de la mesure dans une société démocratique,
la Commission rappelle qu'elle implique un "besoin social impérieux"
et que les Etats bénéficient dans ce domaine d'une certaine marge
d'appréciation (cf. Cour eur. D.H., arrêt Handyside du 7 décembre 1976,
série A n° 24, p. 22, par. 48).
La Commission relève à cet égard que de nombreuses dispositions
du statut de la requérante ont été considérées contraires à la loi et
à l'ordre public. Il est vrai que la requérante conteste ces
conclusions, mais il s'agit là d'une question qui relève de
l'interprétation du droit interne, la Commission ne pouvant en cette
matière se substituer aux juridictions internes. Il lui incombe
exclusivement d'examiner la compatibilité des mesures litigieuses avec
les exigences de la Convention, surtout pour ce qui est du point de
savoir si les raisons invoquées par les juridictions internes pour
justifier ces mesures s'avèrent pertinentes et suffisantes par rapport
aux critères énoncés à l'article 11 (art. 11) de la Convention.
A cet égard, la Commission constate qu'il ressort du but de
l'association requérante, tel qu'il est défini par son statut, que
cette dernière prétend s'attribuer la faculté d'octroyer des médailles
et des titres honorifiques et nobiliaires, ceci dans le cadre de ce
qu'elle appelle "les lois monarchiques remises en vigueur". La
Commission observe que l'association requérante prétend par là
s'attribuer des prérogatives qui sont en général de la compétence
exclusive des Etats. Par ailleurs, elle souhaite le faire dans le cadre
de la Constitution monarchique de 1838, sans prendre en considération
la Constitution actuellement en vigueur au Portugal.
La Commission estime qu'un tel but ne saurait être considéré
comme compatible avec l'ordre public portugais.
Prenant en considération les motifs exposés par les juridictions
internes, en particulier par la Cour suprême dans son arrêt du
6 octobre 1993, et au vu du but de l'association requérante tel qu'il
est défini par son statut, la Commission estime que la dissolution
litigieuse, compte tenu de la marge d'appréciation dont bénéficient les
Etats en la matière, pouvait encore passer pour nécessaire dans une
société démocratique.
Il s'ensuit qu'il n'y a aucune apparence de violation de
l'article 11 (art. 11) de la Convention et que la requête doit dès lors
être rejetée comme manifestement mal fondée au sens de l'article 27
par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (S. TRECHSEL)
Full & Egal Universal Law Academy