AFFAIRE ALBANESE ET AUTRES c. ITALIE

PREMIÈRE SECTION

AFFAIRE ALBANESE ET AUTRES c. ITALIE

(Requête no 38583/13)

ARRÊT

STRASBOURG

25 avril 2024

Cet arrêt est définitif. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Albanese et autres c. Italie,

La Cour européenne des droits de l’homme (première section), siégeant en un comité composé de :

 Péter Paczolay, président,
 Gilberto Felici,
 Raffaele Sabato, juges,

et de Liv Tigerstedt, greffière adjointe de section,

Vu :

la requête (no 38583/13) contre la République italienne et dont 63 ressortissants de cet État (la liste des requérants et les précisions pertinentes figurent dans le tableau joint en annexe) (« les requérants »), représentés par Mes A. Saccucci, avocat à Rome, et B. Guaraldi, avocat à Finale d’Émilie, ont saisi la Cour le 8 mai 2013 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »),

la décision de porter à la connaissance du gouvernement italien (« le Gouvernement »), représenté par son agent, M. L. D’Ascia, les griefs tirés de l’article 6 § 1 de la Convention et l’article 1 du Protocole no 1 et de déclarer la requête irrecevable pour le surplus,

les observations des parties,

la décision par laquelle la Cour a rejeté l’opposition du Gouvernement à l’examen de la requête par un comité,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 2 avril 2024,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :

OBJET DE L’AFFAIRE​

1.  La requête concerne l’application de l’article 1, alinéa 207, de la loi no 266 de 2005 (« la loi de finances ») alors que la procédure entamée par les requérants était pendante.

2.   Les requérants, employés de la ville de Reggio d’Émilie, bénéficiaient d’une rémunération accessoire à titre de mesure d’incitation pour leur travail sur des projets municipaux aux termes de l’article 18, alinéa 1, de la loi no 109 de 1994. Plafonnée à 1,5% du montant prévu par les appels d’offres, cette rémunération était partagée par tous les employés concernés et rentrait dans la base de calcul des cotisations de sécurité sociale, dont une partie à la charge des employés et l’autre de l’employeur.

3.  Jusqu’au début de 1999, la municipalité détermina et paya la rémunération accessoire aux requérants déduisant les seules cotisations de sécurité sociale à la charge des employés. Les cotisations à la charge de l’administration restaient donc hors du plafond maximal de 1,5 % fixé par la loi.

4.   A partir de juin 1999, en application du nouveau règlement adopté par la municipalité le 28 avril 1999, les intéressés commencèrent à percevoir la rémunération accessoire diminuée aussi des montants des cotisations à charge de la mairie, laquelle leur demanda la restitution des cotisations‑employeur payées pour les années précédentes.

5.  Le 6 avril 2000, les requérants saisirent le tribunal de Reggio d’Émilie qui, par un jugement du 30 octobre 2003, fit droit à leur demande ordonnant à la municipalité de payer la rémunération accessoire sans déduire les cotisations-employeur.

6.  Entre-temps, l’article 3, alinéa 29, de la loi no 350 de 2003 introduisit une nouvelle réglementation applicable aux seules administrations locales qui releva le montant maximal du traitement accessoire à 2 % brut comprenant aussi les cotisations-employeur.

7.  Par la suite, l’article 1, alinéa 207, de la loi no 266 du 23 décembre 2005 (« la loi de finances ») établit ce qui suit :

« (...) l’article 18, alinéa 1, de la loi no 109 de 1994 (...) doit être interprété comme comprenant aussi les cotisations de sécurité sociale à la charge de l’administration ».

8.  Enfin, le décret législatif no 163 de 2006 abrogea l’article 18 de la loi no 109 de 1994 et introduisit une nouvelle prévision qui fixa le montant maximal à 2 % brut comprenant aussi les cotisations-employeur.

9.  Saisie par la municipalité, dans un arrêt du 2 juillet 2008, la cour d’appel de Bologne confirma la décision de première instance en affirmant que les lois nos 350 de 2003 et 266 de 2005 n’avaient aucun effet rétroactif.

10.  Par arrêt de 8 novembre 2012, la Cour de cassation accueillit le pourvoi de la municipalité et, en application de l’article 1, alinéa 207, de la loi de finances, rejeta les demandes de requérants.

11.  Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention et l’article 1 du Protocole no 1, les requérants estiment que l’adoption de la loi de finances a modifié l’issue de la procédure qu’ils avaient entamée et a porté une atteinte disproportionnée au respect de leurs biens.

APPRÉCIATION DE LA COUR

12.  Constatant que ce grief n’est pas manifestement mal fondé ni irrecevable pour un autre motif visé à l’article 35 de la Convention, la Cour le déclare recevable.

13.   Les principes généraux concernant la législation rétroactive visant à influencer le dénouement judiciaire d’un litige ont été résumés dans les affaires Vegotex International S.A. c. Belgique [GC], no 49812/09, 3 novembre 2022, D’Amico c. Italie, no 46586/14, 17 février 2022, et Zielinski et Pradal et Gonzalez et autres c. France [GC], nos 24846/94 et 9 autres, CEDH 1999-VII.

14.  Le Gouvernement soutient tout d’abord que, avant la promulgation de la loi de finances, il n’y avait pas une jurisprudence bien établie en faveur des requérants. Il affirme, en outre, que l’interprétation adoptée par ladite loi était la plus conforme aux intentions initiales du législateur et était suivie par la plupart des administrations publiques. Il note enfin que l’interprétation litigieuse avait été appliquée également au sujet d’autres mesures d’incitation similaires (prévues pour les employés chargés de la récupération des impôts non payées et de la collecte de données statistiques).

15.  La Cour note, en premier lieu, que l’existence d’une interférence n’est pas en question car la Cour de cassation a tranché le litige sur le seul fondement de la loi de finances (voir paragraphe 10 ci-dessus).

16.  Quant au fait qu’il n’y avait pas une jurisprudence bien établie en faveur des requérants avant la promulgation de la loi litigieuse, la Cour rappelle que le droit à la protection contre l’ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la justice dans le but d’influer sur le dénouement judiciaire d’un litige ne présuppose pas l’existence préalable d’un droit ayant une base suffisamment solide en droit interne (voir D’Amico, précité, § 36).

17.  Pour ce qui est des autres arguments du Gouvernement, la Cour les considère non pertinents au vu de ce que l’intervention de la loi de finances a fait obstacle à ce que le juridictions internes puissent se prononcer sur l’interprétation de l’article 18, alinéa 1, de la loi no 109 de 1994. Elle a donc eu pour effet de trancher définitivement l’issue des litiges en cours, validant la position de la municipalité au détriment des requérants (voir D’Amico, précité, § 34).

18.  Partant, la Cour considère que cette intervention, destinée à sécuriser l’issue de la procédure, constitue bien une ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la justice.

19.  Ensuite, le Gouvernement estime que l’ingérence repose sur des motifs impérieux d’intérêt général, notamment la protection des intérêts financiers de l’administration, la solution d’une incertitude jurisprudentielle et l’élimination d’une disparité de traitement par rapport aux bénéficiaires de rémunérations accessoires similaires à celle perçue par les requérants.

20.  La Cour estime que ces raisons ne suffisent pas à justifier l’intervention législative en l’espèce.

21.  Quant à l’intérêt financier de l’administration, la Cour a jugé à plusieurs reprises qu’il ne permet en principe pas de justifier une intervention rétroactive du législateur (Vegotex International S.A., précité, § 103). Le Gouvernement n’a d’ailleurs pas soutenu que l’impact de l’interprétation adoptée par les juridictions du fond aurait été d’une ampleur telle qu’elle aurait pu mettre en péril l’équilibre financier de l’État (ibidem).

22.  S’agissant ensuite de l’objectif de mettre fin à un conflit de jurisprudence, la Cour a admis que, dans des circonstances exceptionnelles, une intervention rétroactive du législateur puisse être justifiée, en vue notamment d’interpréter ou de clarifier une disposition législative plus ancienne, de combler un vide juridique ou de neutraliser les effets d’une jurisprudence nouvelle (Vegotex International S.A., précité, § 107).

23.  En l’espèce, il ressort des observations des parties que, avant l’adoption de la loi des finances, les seules juridictions du fond qui s’étaient prononcée en la matière avaient interprété l’article 18 de la loi no 109 de 1994 en faveur des employés et que la Cour de cassation n’était pas encore intervenue.

24.  Dans pareilles circonstances, la Cour ne discerne aucun conflit de jurisprudence pouvant justifier une intervention législative. Au demeurant, il appartient à la Cour de cassation de régler les conflits de ce genre (voir D’Amico, précité, § 36, et Zielinski et Pradal et Gonzalez et autres, précité, § 59).

25.  En outre, contrairement aux faits dans l’affaire Vegotex International S.A. (précité), en l’espèce les requérants n’ont pas essayé de se prévaloir d’un vide juridique manifeste ou d’un revirement jurisprudentiel, mais simplement tenté d’obtenir le maintien du régime que la municipalité de Reggio d’Émilie leur avait initialement appliqué (paragraphe 3 ci-dessus ; voir D’Amico, précité, § 39).

26.  Quant à l’argument du Gouvernement selon lequel l’intervention en question serait justifiée par l’objectif d’éviter toute discrimination entre les bénéficiaires de la rémunération accessoire en cause et les bénéficiaires d’autres formes de traitement similaires, la Cour reconnaît que ceci peut en principe être considéré un objectif d’intérêt général. Cependant, elle estime que cet argument ne saurait l’emporter sur les risques inhérents à l’adoption d’une législation rétroactive qui a pour effet d’influer de manière décisive sur l’issue d’un litige pendant auquel l’État était partie (voir D’Amico, précité, § 38, et Arras et autres c. Italie, no 17972/07, § 49, 14 février 2012).

Elle note, d’une part, que les autres rémunérations citées par le Gouvernement concernent des secteurs d’activité tout à fait différents (voir paragraphe 14 ci-dessus) ; d’ailleurs, le Gouvernement n’a fourni aucune information sur les montants et les modalités de calcul de ceux-ci, ce qui ne permet pas de considérer qu’il y ait eu discrimination face à des situations similaires.

D’autre part, les modifications du traitement accessoire adoptées, sans effet rétroactif, par la loi no 350 de 2003 puis par le décret législatif no 163 de 2006 (voir paragraphes 6 et 8 ci-dessus) auraient permis de faire face en large partie aux exigences indiquées par le Gouvernement sans influer sur les procédures en cours (voir D’Amico, précité, § 40).

27.  Compte tenu de ces circonstances, la Cour estime que le Gouvernement n’a pas suffisamment démontré l’existence de circonstances exceptionnelles qui, lues à la lumière des critères rappelés par l’arrêt Vegotex International S.A. (précité, § 108), auraient pu justifier l’intervention litigieuse.

28.  Partant, il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention.

29.  Les requérants se plaignent aussi d’une atteinte à leur droit au respect de leur biens au sens de l’article 1 du Protocole no 1.

30.  Les principes généraux à cet égard ont été résumés dans les affaires Azienda Agricola Silverfunghi S.a.s. et autres c. Italie, nos 48357/07 et 3 autres, §§ 98-104, 24 juin 2014, et Stefanetti et autres c. Italie, nos 21838/10 et 7 autres, §§ 48-52, 15 avril 2014.

31.  La Cour n’estime pas nécessaire de déterminer si les requérants étaient titulaires d’un bien ou d’une espérance légitime suffisamment établie appelant la protection de l’article 1 du Protocole nº 1, le grief étant en tout cas irrecevable pour les motifs suivants.

32.  La Cour a déjà reconnu qu’une disposition rétroactive qui constituait une ingérence législative contraire à l’article 6 § 1 était néanmoins conforme au principe de légalité (voir Azienda Agricola Silverfunghi S.a.s. et autres, précité, § 104 et jurisprudence y citée). Elle ne voit aucune raison de s’écarter de cette conclusion en l’espèce.

33.  Quant au but poursuivi par l’État, la Cour rappelle que les autorités nationales sont les mieux placées pour déterminer ce qui est d’utilité publique et qu’elles jouissent d’une certaine marge d’appréciation. Elle a déjà reconnu que la poursuite d’un but qui ne constitue pas un motif impérieux d’intérêt général justifiant une ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la justice peut néanmoins être considéré un but légitime au sens de l’article 1 du Protocole no 1 (voir, par exemple, Azienda Agricola Silverfunghi S.a.s. et autres, précité, § 105, et Maggio et autres c. Italie, nos 46286/09 et 4 autres, § 60, 31 mai 2011).

34.  Compte tenu du fait que l’intervention législative concernait une rétribution accessoire accordée aux employés à titre d’incitation, la Cour estime que la marge d’appréciation en l’espèce était particulièrement ample (voir, mutatis mutandis, Azienda Agricola Silverfunghi S.a.s. et autres, précité, §§ 103-105).

35.  La Cour accepte donc que la loi de finances poursuivait, par son article 1, alinéa 207, l’objectif d’utilité publique de garantir la viabilité et la solidité des comptes des administrations locales, ainsi que d’assurer l’application d’un régime de cotisations uniforme aux formes d’incitation similaires.

36.  Elle note, en outre, que la disposition litigieuse n’a pas affecté le montant du salaire de base perçu par les requérants et que, selon leurs propres allégations, l’impact sur leur rémunération accessoire n’a pas dépassé 50 %. Elle estime donc que les requérants n’ont pas dû supporter une charge disproportionnée et excessive en conséquence.

37.  Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

38.  Les requérants demandent l’octroi des montants indiqués dans le tableau joint en annexe au titre du dommage matériel, 20 000 euros (EUR) chacun pour préjudice moral et EUR 86 022,57 conjointement pour les frais et dépens engagés devant la Cour. Leurs représentants affirment que ces frais seront payés par les requérants en cas de gain de cause et demandent donc que toute somme octroyée à ce titre leur soit versée directement.

39.  Le Gouvernement conteste ces prétentions.

40.  En ce qui concerne le dommage matériel, la Cour a constaté qu’à l’époque des faits il n’y avait pas une jurisprudence bien établie en faveur des requérants (voir paragraphes 16, 23 et 24 ci-dessus). Compte tenu des cette circonstance, statuant en équité, la Cour alloue les montants indiqués dans le tableau en annexe pour la perte de chance (Zielinski et Pradal et Gonzalez et autres, précité, § 79, et D’Amico, précité, § 45).

41.  En outre, elle octroie à chaque requérant 900 euros (EUR) pour préjudice moral, plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt sur cette somme.

42.  Enfin, quant au frais et dépens, la Cour rappelle qu’un requérant ne peut obtenir le remboursement de ses frais et dépens que dans la mesure où se trouvent établis leur réalité, leur nécessité et le caractère raisonnable de leur taux. La réalité des honoraires d’un représentant est établie si le requérant les a payés ou doit les payer (voir Merabishvili c. Géorgie [GC], no 72508/13, §§ 370-371, 28 novembre 2017). En l’espèce, les avocats de requérants n’ont produit aucun document attestant de l’engagement de leurs clients à payer les honoraires indiqués (voir, a contrario, M.S.S. c. Belgique et Grèce [GC], no 30696/09, § 414, CEDH 2011). La Cour rejette donc la demande formulée à ce titre.

​PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,

a)    que l’État défendeur doit verser aux requérants, dans un délai de trois mois, les sommes indiquées dans le tableau joint en annexe, plus tout montant pouvant être du sur ces sommes à titre d’impôt par les requérants ;

b)    qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ces montants seront à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;

Fait en français, puis communiqué par écrit le 25 avril 2024, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

 Liv Tigerstedt Péter Paczolay

 Greffière adjointe Président

ANNEXE

No

Prénom NOM

Année de naissance

Lieu de résidence

Montant demandé par requérant pour dommage matériel

(en euros)

Montant alloué par requérant pour dommage matériel

(en euros)[1]

Montant alloué par requérant pour dommage moral

(en euros)[2]

1.

Paolo ALBANESE

1964

Reggio d’Émilie

3 401,38

510

900

2.

Enrica BAGNI

1955

Reggio d’Émilie

2 998,46

450

900

3.

Annarosa BELLELLI

1953

Reggio d’Émilie

16 285,43

2 440

900

4.

Furio BELLELLI

1968

Reggio d’Émilie

5 145,40

770

900

5.

Giuseppe BELTRAMI

1960

Correggio

7 574,10

1 140

900

6.

Luca BERTOLINI

1966

Reggio d’Émilie

8 272,96

1 240

900

7.

Luciano BIANCHI

1949

Reggio d’Émilie

9 712,92

1 460

900

8.

Antonella BIGI

1964

Reggio d’Émilie

5 285,59

790

900

9.

Claudio BIGLIARDI

1955

San Polo d’Enza

5 345,86

800

900

10.

Maria Grazia BOMBARDA

1959

Reggio d’Émilie

4 129,92

620

900

11.

Cristina BONDAVALLI

1973

Reggio d’Émilie

5 710,02

860

900

12.

Paolo BORCIANI

1944

Reggio d’Émilie

15 383,35

2 310

900

13.

Silvano BROGLIA

1947

Reggio d’Émilie

8 408,29

1 260

900

14.

Cristian CABASSI

1972

Reggio d’Émilie

3 213,34

480

900

15.

Vincenzo CABASSI

1941

Reggio d’Émilie

2 866,53

430

900

16.

Claudio CAMPARI

1956

Reggio d’Émilie

7 330,09

1 100

900

17.

Rossana CAPILUPPI

1970

Santa Vittoria di Gualtieri

8 435,30

1 270

900

18.

Cristina CARPI

1962

Reggio d’Émilie

3 147,95

470

900

19.

Giacomo CASARINI

1960

Reggio d’Émilie

1 613,48

240

900

20.

Giulio CASELLI

1946

Reggio d’Émilie

1 124,19

170

900

21.

Moreno CASTAGNOLI

1953

Ligonchio

4 380,64

660

900

22.

Giuliana CATTANI

1962

Reggio d’Émilie

9 574,92

1 440

900

23.

Aldo CAVATORTI

1951

Campegine

9 019,27

1 350

900

24.

Stefania COLLI

1958

Vezzano sul Crostolo

2 904,95

440

900

25.

Deanna DAVOLI

1950

Reggio d’Émilie

3 121,71

470

900

26.

Marco DEL BIANCO

1958

Reggio d’Émilie

5 721,27

860

900

27.

Gianni FABBI

1949

Reggio d’Émilie

3 167,99

480

900

28.

Paride FERRETTI

1950

Reggio d’Émilie

4 342,29

650

900

29.

Stefano FONTANILI

1960

Castelnovo ne’ Monti

9 016,89

1 350

900

30.

Angelo FORNACIARI

1959

Reggio d’Émilie

8 749,25

1 310

900

31.

Marcello GALLINGANI

1959

Scandiano

9 353,96

1 400

900

32.

Vandino GASPARINI

1947

Reggio d’Émilie

13 164,35

1 970

900

33.

Erasmo INCERTI

1946

Reggio d’Émilie

4 779,71

720

900

34.

Mirco LANZONI

1957

Reggio d’Émilie

9 306,06

1 400

900

35.

Pietro LANZONI

1947

Reggio d’Émilie

3 988,33

600

900

36.

William LEURATTI

1968

Albinea

2 996,16

450

900

37.

Gloria LUPPI

1961

Reggio d’Émilie

5 702,75

860

900

38.

Renata MAININI

1960

Reggio d’Émilie

4 747,58

710

900

39.

Mauro MARMIROLI

1954

Reggio d’Émilie

1 917,29

290

900

40.

Brunella MAZZIERI

1962

Reggio d’Émilie

3 327,13

500

900

41.

Daniele MONCIGOLI

1950

Reggio d’Émilie

12 279,29

1 840

900

42.

Daniela MORDACCI

1964

Reggio d’Émilie

6 690,12

1 000

900

43.

Carlotta MORINI

1967

Reggio d’Émilie

6 868,35

1 030

900

44.

Roberto MORISI

1969

Sorbolo

3 193,66

480

900

45.

Bruno OLIVI

1945

Reggio d’Émilie

1 354,49

200

900

46.

Maurizio PARADISI

1962

Reggio d’Émilie

4 446,75

670

900

47.

Maria Beatrice PERUZZI

1957

Reggio d’Émilie

3 334,74

500

900

48.

Antonio PIRELLI

1954

Reggio d’Émilie

5 971,73

900

900

49.

William PISTELLI

1952

Casina

7 239,89

1 090

900

50.

Daniela PIVETTI

1964

Reggio d’Émilie

4 642,62

700

900

51.

Sereno PRODI

1951

Reggio d’Émilie

2 769,49

420

900

52.

Annalisa RINALDI

1968

Reggio d’Émilie

1 620,17

240

900

53.

Giampaolo ROMEI

1964

San Giovanni di Novellara

3 935,40

590

900

54.

Giuliano RONZONI

1954

Bagnolo in Piano

4 322,97

650

900

55.

Maura ROVACCHI

1955

Reggio d’Émilie

7 280,11

1 090

900

56.

Agostino SANDROLINI

1950

Cavriago

2 461,24

370

900

57.

Anna SASSI

1959

Reggio d’Émilie

5 737,24

860

900

58.

Alessandra SEDEZZARI

1958

Reggio d’Émilie

969,75

150

900

59.

Maria Pia TERENZIANI

1965

Reggio d’Émilie

5 519,89

830

900

60.

Concetta TINELLI

1967

Reggio d’Émilie

1 658,71

250

900

61.

Annamaria TONDELLI

1967

Reggio d’Émilie

8 464,52

1 270

900

62.

Giovanna VELLANI

1963

Reggio d’Émilie

4 976,11

750

900

63.

Domenico VIZZARI

1949

Reggio d’Émilie

3 940,96

590

900

[1] Plus tout montant pouvant être dû à titre d'impôt par la partie requérante.

[2] Plus tout montant pouvant être dû à titre d'impôt par la partie requérante.