AFFAIRE ANAGNOSTOU-DEDOULI c. GRECE

PREMIÈRE SECTION

AFFAIRE ANAGNOSTOU-DEDOULI c. GRÈCE

(Requête no 24779/08)

ARRÊT

STRASBOURG

16 septembre 2010

DÉFINITIF

16/12/2010

Cet arrêt est devenu définitif en vertu de l'article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l'affaire Anagnostou-Dedouli c. Grèce,

La Cour européenne des droits de l'homme (première section), siégeant en une chambre composée de :

Nina Vajić, présidente,
Christos Rozakis,
Khanlar Hajiyev,
Dean Spielmann,
Sverre Erik Jebens,
Giorgio Malinverni,
George Nicolaou, juges,
et de Søren Nielsen, greffier de section,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 26 août 2010,

Rend l'arrêt que voici, adopté à cette date :

PROCÉDURE

1. A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 24779/08) dirigée contre la République hellénique et dont une ressortissante de cet Etat, Mme Artemis Anagnostou-Dedouli (« la requérante »), a saisi la Cour le 13 mai 2008 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).

2. La requérante est représentée par Me P. Paparrigopoulou, avocate à Athènes. Le gouvernement grec (« le Gouvernement ») est représenté par les délégués de son agent, M. K. Georgiadis, assesseur auprès du Conseil juridique de l'Etat, et Mme Z. Hadjipavlou, auditrice auprès du Conseil juridique de l'Etat.

3. La requérante allègue en particulier une violation de son droit d'accès à un tribunal, garanti par l'article 6 § 1 de la Convention, en raison du refus du ministre du Travail et de la Sécurité sociale de se conformer à la décision de la commission des suspensions du Conseil d'Etat, combiné avec le refus du Parlement de mettre en œuvre la procédure prévue par l'article 86 de la Constitution.

4. Le 29 septembre 2009, la vice-présidente de la première section a décidé de communiquer le grief tiré de 6 § 1 au Gouvernement. Comme le permet l'article 29 § 1 de la Convention, il a en outre été décidé que la chambre se prononcerait en même temps sur la recevabilité et le fond.

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE

5. La requérante est née en 1951 et réside à Athènes.

6. La requérante est fonctionnaire au ministère du Travail et de la Sécurité sociale depuis 1976. En 2001, elle fut promue au grade de directrice générale du Département des assurances sociales de ce ministère.

7. Le 6 août 2004, immédiatement après les élections, le législateur adopta une loi 3260/2004, dont l'article 10 § 2 disposait : « A compter de la publication de la présente loi, le mandat des directeurs généraux et directeurs généraux adjoints est terminé d'office ».

8. A la demande du ministre du Travail et de la Sécurité sociale, une commission des promotions de ce ministère procéda au remplacement des directeurs généraux. Des entretiens eurent lieu pour les postes auxquels la requérante se porta candidate. Par une décision du 1er septembre 2005, la commission dégrada la requérante au rang de simple directrice. Cette dégradation eut pour résultat le retrait de la grande majorité de ses compétences, la réduction de son salaire et son exclusion des comités, organes consultatifs et autres institutions qui lui apportaient un revenu supplémentaire.

9. Le 13 juin 2006, la requérante saisit le Conseil d'Etat d'un recours en annulation de la décision de dégradation ainsi que d'une demande de suspension d'exécution de diverses décisions relatives à sa dégradation.

10. Le 6 novembre, puis le 14 novembre 2006, le président de la troisième chambre du Conseil d'Etat et la commission des suspensions du Conseil d'Etat accueillirent respectivement la demande de la requérante. Tant le président que la commission se fondèrent sur le fait que le procès‑verbal de la commission des promotions ne contenait aucune appréciation individualisée des candidats qui avaient participé aux entretiens pour les postes de directeurs généraux et aucun commentaire sur leur personnalité et sur leur capacité à assumer les fonctions de chef hiérarchique d'une direction générale.

11. Le 9 novembre 2006, la requérante remit par huissier au ministre l'ordre de suspension émis par le Conseil d'Etat.

12. Le 7 décembre 2006, la requérante envoya une lettre au ministre, par laquelle elle l'invitait à se conformer à l'ordre du Conseil d'Etat.

13. Le 28 décembre 2006, la division du personnel du ministère informa la requérante que le ministre avait pris connaissance du dossier et que la nomination au poste de directeur général relevait de sa compétence exclusive. Quant au paiement des différences de salaires réclamées par la requérante, la division du personnel indiquait que cette demande ne pouvait être satisfaite tant que le Conseil d'Etat ne s'était pas prononcé de manière définitive sur le recours en annulation.

14. Le 20 avril 2007, la requérante porta plainte contre le ministre pour manquement à son devoir de fonction, conformément à l'article 259 du code pénal. Elle se constitua aussi partie civile et demanda pour préjudice moral la somme de 44 euros.

15. Le 25 mai 2007, le procureur près la Cour de cassation transmit la plainte à l'Assemblée nationale afin que celui-ci mette en œuvre la procédure de levée de l'immunité parlementaire du ministre.

16. Le 3 juillet 2007, la présidente de l'Assemblée nationale porta cette plainte à la connaissance de la formation plénière de celle-ci. La procédure pour mettre en mouvement l'action publique ne fut engagée, car aucune motion de mise en accusation n'avait été soumise par au moins trente députés, comme prévu par les articles 86 § 3 de la Constitution, 5 § 1 de la loi 3126/2003 relative à la responsabilité pénale des ministres et 154 § 2 du règlement de l'Assemblée.

17. Le 11 juin 2007, la requérante saisit le comité de trois membres du Conseil d'Etat chargé de contrôler la bonne exécution de ses arrêts par l'administration. Elle réclamait que l'administration se conforme à la décision du 14 novembre 2006 de la commission des suspensions du Conseil d'Etat.

18. Par un document du 3 décembre 2007, l'administration informa le comité des raisons pour lesquelles elle avait omis de se conformer à la décision précitée. Elle soutenait qu'à compter de la publication de la loi 3260/2004, le statut des chefs hiérarchiques des directions générales avait été modifié. Les postes de directeurs généraux de carrière avaient été abolis et remplacés par un système des chefs hiérarchiques désignés par une commission des nominations. En l'occurrence, cette commission avait déjà, sur le fondement de cet amendement législatif, désigné un nouveau chef hiérarchique et adopté l'acte de nomination. La suspension de cette nomination décidée par la commission des suspensions du Conseil d'Etat ne pouvait avoir qu'un caractère symbolique, car l'exécution de la suspension reviendrait à perpétuer une situation qui avait déjà été modifiée par le législateur. L'administration se prévalait d'un avis dans ce sens émis par le Conseil juridique de l'Etat.

19. Par une décision du 20 décembre 2007, le comité de trois membres constata l'omission injustifiée pendant plus d'un an de l'administration de se conformer à la décision du 14 novembre 2006 et invita le ministère du Travail et de la Sécurité sociale à le faire. Il releva que la nomination d'une autre directrice générale à la place de la requérante tombait aussi sous le coup de la décision de la commission des suspensions du 14 novembre 2006 et que l'administration aurait dû rétablir la requérante dans son poste jusqu'à ce que le Conseil d'Etat se prononce sur le recours en annulation. Le comité fixa un délai d'un mois à l'administration pour se conformer à la décision. Il fixa aussi le 25 juin 2008 comme date du nouvel examen de l'affaire devant lui.

20. A cette dernière date, le comité se réunit à nouveau. Pour expliquer l'omission continue de se conformer à la décision de la commission des suspensions, l'administration invoqua des motifs d'intérêt général relatifs au bon fonctionnement de la direction générale du Département des assurances sociales. Le comité constata encore cette omission de l'administration et considéra que le ministère du Travail et de la Protection sociale devait être obligé de verser à la requérante une certaine somme.

21. Compte tenu cependant du fait que l'affaire de la requérante avait été renvoyée à la commission des nominations par le ministre lui-même et que la requérante avait été invitée pour un nouvel entretien auquel elle ne s'était pas rendue, le comité ajourna l'affaire, afin de permettre à l'administration de répondre à certaines questions relatives à la procédure devant la commission des nominations et fixer le montant à verser à la requérante. Elle fixa le prochain examen de l'affaire au 9 avril 2009.

22. Le 30 octobre 2008, l'administration introduisit une demande de révocation de la décision de la commission des suspensions du Conseil d'Etat.

23. Par une décision du 9 décembre 2009 et en exécution de la décision de la commission des suspensions du Conseil d'Etat, la ministre du Travail confia à la requérante des tâches de chef hiérarchique de direction générale au Département des assurances sociales de ce ministère.

24. Le 31 octobre 2008, la requérante avait, en outre, saisi le tribunal administratif d'Athènes d'une action en dommages-intérêts sur le fondement de l'article 105 de la loi d'accompagnement du code civil. Elle réclamait une somme de 82 732,42 euros au titre du dommage matériel qu'elle avait subi, en raison des pertes de salaire, du 9 novembre 2006 au 31 décembre 2008, période pendant laquelle elle n'avait pas pu occuper son poste de directrice générale. Elle demandait aussi 40 000 euros pour dommage moral. L'affaire est encore pendante devant cette juridiction.

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

25. L'article 86 de la Constitution dispose :

« 1. La Chambre des députés peut seule mettre en accusation les membres et les anciens membres du Conseil des ministres ainsi que les secrétaires d'État pour les délits commis durant l'exercice de leurs fonctions, ainsi qu'il est prévu par la loi. La création par la loi de délits ministériels est interdite.

2. Aucune poursuite, enquête judiciaire, enquête préliminaire ou instruction préliminaire contre les personnes et les délits mentionnés au paragraphe 1 n'est permise sans une résolution préalable de la Chambre des députés, conformément au paragraphe 3. Si, au cours d'une autre enquête judiciaire, enquête préalable, d'un interrogatoire préalable ou d'une enquête administrative, un témoignage met en cause les personnes ou les délits mentionnés au paragraphe précédent, celui-ci doit être promptement présenté à la Chambre par la personne conduisant l'enquête judiciaire, l'enquête préliminaire ou l'instruction.

3. La motion de mise en accusation est soumise par au moins trente membres de la Chambre. Celle-ci, par une résolution prise à la majorité absolue du nombre total des députés, crée une commission parlementaire spéciale pour conduire une instruction préliminaire, à moins que la motion soit rejetée comme manifestement infondée. Les conclusions de la commission prévue à l'alinéa précédent sont présentées en assemblée plénière, qui décide de la mise en accusation ou non. La résolution ad hoc est prise à la majorité absolue du nombre total des députés. La Chambre exerce ses compétences conformément au paragraphe 1 jusqu'à la fin de la seconde session de la législature commencée après la commission du délit. La Chambre peut à n'importe quel moment révoquer sa résolution ou suspendre la mise en accusation, les mesures préliminaires ou les poursuites en utilisant la procédure et la majorité prévues au premier alinéa de ce paragraphe.

4. La compétence pour juger de ces affaires, en première et dernière instance, appartient à une Haute Cour spéciale, la plus élevée dans la hiérarchie des tribunaux, qui est composée dans chaque cas de six membres du Conseil d'État et de sept membres de la Cour de cassation. Les membres réguliers et suppléants de la Haute Cour sont choisis par tirage au sort, après la mise en accusation, par le président de la Chambre, lors d'une séance publique de la Chambre, parmi les membres de ces deux hautes juridictions, dont la nomination ou la promotion à ce rang a eu lieu antérieurement à la présentation de la motion de mise en accusation. La Haute Cour est présidée par le plus élevé en grade des membres de la Cour de cassation désignés par le tirage au sort et, dans le cas de personnes de rang égal, par le plus ancien d'entre eux.

Une chambre d'accusation, composée pour cette affaire par deux membres du Conseil d'État et trois membres de la Cour de cassation, exerce dans le cadre de la Haute Cour. Les membres de cette chambre d'accusation ne peuvent pas être également membres de la Haute Cour. Par décision de la chambre d'accusation, un de ses membres appartenant à la Cour de cassation est nommé comme juge d'instruction. Les poursuites préliminaires sont conclues par la publication de son ordonnance.

La charge de procureur devant la Haute Cour et devant la chambre d'accusation de ce paragraphe est exercée par un membre du parquet de la Cour de cassation qui est choisi par tirage au sort en même temps que son adjoint. Les alinéas 2 et 3 de ce paragraphe sont également applicables à la chambre d'accusation et l'alinéa 2 s'applique aussi au procureur.

Dans le cas de la mise en accusation devant la Haute Cour d'un membre ou d'un ancien membre du Conseil des ministres ou d'un secrétaire d'État, un collaborateur quelconque peut être accusé conjointement.

5. Au cas où la procédure relative à la mise en accusation d'un membre ou d'un ancien membre du Conseil des ministres ou d'un secrétaire d'État n'a pas été achevée pour une raison quelconque, y compris la prescription, la Chambre des députés peut, à la demande de celui qui avait été accusé ou de ses héritiers, constituer une commission spéciale pour examiner les charges, avec également la participation de hauts magistrats. »

26. Les articles pertinents de la loi 3126/2003 relative à la responsabilité pénale des ministres se lisent ainsi :

Article 1

« Des crimes ou délits commis par un ministre, pendant l'exercice de ses fonctions, sont jugés conformément aux dispositions de cette loi par la Haute Cour établie en vertu de l'article 86 de la Constitution, même si le ministre a cessé d'avoir cette qualité. »

Article 2

« Les ministres sont considérés comme des fonctionnaires au sens de l'article 13 A du code pénal. »

Article 4

« 1. Il n'est pas permis d'engager une enquête préliminaire, des poursuites pénales, une instruction préliminaire ou une instruction contre un ministre, pour les infractions mentionnées à l'article 1 sans la décision préalable du Parlement siégeant en formation plénière (...). »

Article 15 § 5

Une constitution de partie civile n'est pas autorisée devant la Haute Cour. L'action en dommages-intérêts pour préjudice moral est exercée et examinée selon les dispositions de droit commun. »

27. Les articles pertinents du code pénal sont ainsi libellés :

Article 13

« Dans le code, les termes suivants ont le sens ci-dessous :

a) Est fonctionnaire celui à qui a été confié légalement, même provisoirement, l'exercice de la puissance publique, municipale, communale ou d'une autre personne de droit public. »

Article 259

« Un fonctionnaire qui manque délibérément aux devoirs de sa fonction dans le but de procurer à lui-même ou à un tiers un avantage illégal ou de causer un dommage à l'Etat ou à un tiers est puni d'une peine d'emprisonnement. »

EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION

28. La requérante allègue que le refus du ministre du Travail et de la Sécurité sociale de se conformer à la décision de la commission des suspensions du Conseil d'Etat, combiné avec le refus du Parlement de mettre en œuvre la procédure prévue par l'article 86 de la Constitution, a violé son droit d'accès à un tribunal. Elle invoque l'article 6 § 1 de la Convention, ainsi libellé :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

A. Sur la recevabilité

29. Le Gouvernement invite la Cour à rejeter ce grief comme incompatible ratione materiae avec la Convention. Il souligne que la procédure pénale contre le ministre n'avait aucun rapport avec la protection des droits de caractère civil de la requérante, tel que celui relatif à la perception des salaires et une pension de retraite. Au cas hypothétique où le ministre aurait été condamné, une sanction lui aurait été infligée, mais cette sanction ne serait pas celle de se conformer à la décision de la commission des suspensions du Conseil d'Etat. La plainte de la requérante constituait un moyen de pression afin d'obtenir de la part de l'administration l'exécution de cette décision. Il résulte des articles 1 et 15 § 5 de la loi 3126/2003 que si une procédure pénale était ouverte contre le ministre devant la Haute Cour, la requérante n'aurait pas eu le droit de se constituer partie civile devant cette juridiction ; elle aurait pu introduire ses prétentions pour dommage moral seulement devant les juridictions civiles ou administratives.

30. Le Gouvernement prétend que lorsque la requérante s'est constituée partie civile, elle ne visait pas à assurer la réparation de son préjudice moral à travers la condamnation pénale du ministre, mais qu'elle a agi seulement à des fins répressives et de vengeance avec pour objectif lointain d'obtenir que l'administration se plie à la décision de la commission. Ceci serait d'autant plus vrai que la requérante a par la suite introduit une action sur le fondement de l'article 105 de la loi d'accompagnement du code civil, qui n'exige pas une faute de l'organe de l'Etat responsable de l'acte illégal. On ne saurait donc attribuer un caractère civil à une procédure pénale qui ne pouvait avoir aucune répercussion ou, en tout cas, ne pouvait pas avoir une issue directement déterminante pour les droits de caractère civil de la requérante.

31. La requérante souligne qu'elle s'est constituée partie civile avec réserve de déclarer le montant total de l'indemnité qu'elle réclamait pendant l'examen de l'affaire par les juridictions pénales. Toutefois, en raison de l'immunité de juridiction dont bénéficient les ministres, la procédure n'a pas avancé et ainsi elle n'a pas pu demander les sommes de 185 117,90 euros pour salaires et allocations et de 40 000 euros pour dommage moral. Elle se prévaut à cet égard de l'arrêt de la Cour dans l'affaire Tsalkitzis c. Grèce (no 11801/04, § 30, 16 novembre 2006).

32. Selon elle, le droit de réclamer la réparation de son dommage est indépendant de l'exercice des poursuites pénales contre le ministre. En tout cas, en se constituant partie civile, elle a fait usage d'un des moyens légaux que le droit grec lui offrait pour ce type de situation. Elle soutient qu'elle n'a pas introduit une plainte pour faire pression, comme le soutient le Gouvernement, mais parce que le ministre lui a causé un dommage en manquant à ses devoirs de fonction.

33. La Cour rappelle que le droit de faire poursuivre ou condamner pénalement des tiers ne saurait être admis en soi : il doit impérativement aller de pair avec l'exercice par la victime de son droit d'intenter l'action, par nature civile, offert par le droit interne, ne serait-ce qu'en vue de l'obtention d'une réparation symbolique ou de la protection d'un droit de caractère civil, à l'instar, par exemple, du droit de jouir d'une « bonne réputation » (Perez c. France [GC], no 47287/99, §§ 70-71, CEDH 2004-I et Schwarkmann c. France, no 52621/99, § 41, 8 février 2005).

34. La Cour souligne d'emblée que la présente affaire a trait à la question de l'exécution par l'administration d'une décision d'une formation du Conseil d'Etat, la Commission des suspensions, de cette juridiction, dans un litige qui opposait la requérante à l'administration à propos de sa réintégration dans le service où elle travaillait et, par conséquent, de son droit à continuer de percevoir des salaires et allocations et cotiser pour sa pension de retraite.

35. A cet égard, la présente affaire se distingue tant de l'arrêt Tsalkitzis c. Grèce précité, qui concernait le refus du Parlement d'autoriser l'ouverture de poursuites pénales, contre un député, pour diverses infractions pénales, que de l'arrêt Syngelidis c. Grèce (no 24895/07, 11 février 2010), qui avait trait aux poursuites pénales engagées par le requérant contre son ex-épouse, députée au Parlement, pour non respect d'une décision de justice relative au droit de visite concernant leur fils.

36. La Cour estime qu'en dépit de la formulation du grief de la requérante, l'enjeu principal de la procédure litigieuse était non pas le refus du Parlement de mettre en œuvre la procédure prévue par l'article 86 de la Constitution, mais le refus du ministre du Travail et de la Sécurité sociale de se conformer à la décision de la commission des suspensions du Conseil d'Etat avec toutes les incidences que cela pourrait avoir sur la situation, notamment salariale, de la requérante. Le fait qu'elle a voulu lancer la procédure prévue par l'article 86 ne constituait qu'une modalité, parmi d'autres, pour parvenir à se faire indemniser de la perte de ses salaires et allocations et tenter ainsi de remédier à l'inexécution d'une décision de justice qui portait sur ses droits et obligations de caractère civil.

37. D'ailleurs, la requérante avait engagé cette procédure parmi d'autres, comme l'action fondée sur l'article 105 de la loi d'accompagnement du code civil et la saisine du comité des trois membres du Conseil d'Etat. Or, toutes ces actions avaient aussi un caractère patrimonial et étaient imbriquées. A les dissocier, comme tente de le faire le Gouvernement, on verserait dans l'artifice et on affaiblirait à un degré considérable la protection des droits de la requérante (voir, mutatis mutandis, Gorraiz Lizarraga et autres c. Espagne, no 62543/0, §§ 46-47, ECHR 2004-III). Le fait que la procédure devant la Haute Cour excluait toute intervention de la requérante et la constitution de partie civile de sa part ne saurait jouer au détriment de celle-ci, dans la mesure où elle a tenté de faire exécuter la décision de la commission des suspensions par tous les moyens que lui offrait le droit grec. Reste à déterminer si cette exécution était déterminante pour ses droits de caractère civil.

38. A cet égard, la Cour rappelle que dans son arrêt Micallef c. Malte ([GC], no 17056/06, §§ 82-86, 15 octobre 2009), elle a considéré que, dès lors que le droit en jeu, tant dans la procédure au principal que dans la procédure d'injonction, revêt un « caractère civil » au sens de l'article 6, et que la mesure provisoire est déterminante pour le droit à « caractère civil » en question, l'article 6 trouvera à s'appliquer. De plus, dans l'arrêt Vilho Eskelinen et autres c. Finlande ([GC], no 63235/00, 19 avril 2007), la Cour a déclaré qu'il ne peut en principe être dérogé aux garanties de l'article 6 pour les litiges ordinaires dans le domaine du travail, tels que ceux concernant les salaires, les indemnités ou autres avantages, en raison du caractère particulier du lien unissant le fonctionnaire dont il s'agit et l'Etat concerné. Il est clair que ces principes trouvent à s'appliquer aux faits de l'espèce.

39. Par conséquent, la Cour considère que l'article 6 § 1 de la Convention s'appliquait à toutes les procédures litigieuses et qu'il convient de rejeter l'exception d'irrecevabilité pour incompatibilité ratione materiae soulevée par le Gouvernement. La Cour relève par ailleurs que le grief dont il s'agit ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.

B. Sur le fond

1. Arguments des parties

40. Le Gouvernement se prévaut de la jurisprudence de la Cour dans les affaires Waite et Kennedy c. Allemagne ([GC], no 26083/94, CEDH 1999-I), A. c. Royaume-Uni, (no 35373/97, 17 décembre 2002), Ernst et autres c. Belgique (no 33400/96, 15 juillet 2003) et Cordova c. Italie (no1) (no 0877/98, ECHR 2003-I), dans lesquelles celle-ci a jugé que pour déterminer si un privilège de juridiction est admissible au regard de la Convention, il importe d'examiner si les requérants disposent d'autres voies de recours raisonnables pour protéger efficacement leurs droits garantis par la Convention. Il affirme que tel est le cas en l'espèce.

41. Tout d'abord, le Gouvernement soutient que le refus du Parlement d'ouvrir des poursuites contre le ministre n'a pas porté atteinte au droit d'accès de la requérante à un tribunal. L'administration s'est conformée à la décision de la commission des suspensions et si cette mise en conformité a traîné en longueur, ceci était dû au fait que pour des raisons légales, la réintégration de la requérante au même poste n'était plus possible. D'autre part, si la procédure devant le Parlement n'a pas été engagée, c'était parce qu'une motion de mise en accusation n'a pas été soumise par trente députés comme l'exige l'article 86 § 3 de la Constitution.

42. En outre, le Gouvernement souligne que la requérante disposait d'autres voies raisonnables qu'elle a du reste exercées : le recours devant le comité de trois membres du Conseil d'Etat et l'action sur le fondement de l'article 105 de la loi d'accompagnement du code civil. Un arrêt d'une juridiction pénale condamnant le ministre pour manquement à son devoir de fonction ne pouvait avoir aucune incidence ni sur l'exécution de la décision de la commission des suspensions ni sur l'action en dommages-intérêts. Enfin, le Gouvernement affirme que la requérante pouvait introduire une action en dommages-intérêts aussi devant les juridictions civiles sur le fondement des articles 57 (atteinte à la personnalité), 59 (réparation du préjudice moral), 914 (responsabilité civile) et 932 (réparation du préjudice moral) du code civil.

43. La requérante soutient qu'un aspect important de son litige concernait la réparation du dommage causé par l'infraction commise par le ministre et qui n'avait aucun rapport avec l'exercice des fonctions politiques de celui-ci. L'immunité de juridiction du ministre pour un délit de droit pénal commun constitue une ingérence disproportionnée dans le droit d'accès à un tribunal et contraire au principe d'égalité, car finalement un ministre ne rend compte à personne pour un délit aussi sérieux que le manquement à son devoir de fonction.

2) Principes généraux dégagés par la jurisprudence de la Cour

44. La Cour rappelle que le droit d'accès à un tribunal garanti par l'article 6 § 1 de la Convention serait illusoire si l'ordre juridique interne d'un Etat contractant permettait qu'une décision judiciaire définitive et obligatoire reste inopérante au détriment d'une partie. L'exécution d'un jugement, de quelque juridiction que ce soit, doit être considérée comme faisant partie intégrante du « procès » au sens de l'article 6. La Cour a déjà reconnu que la protection effective du justiciable et le rétablissement de la légalité impliquent l'obligation pour l'administration de se plier à un jugement ou arrêt prononcé par la plus haute juridiction administrative de l'Etat en la matière (voir Hornsby c. Grèce, 19 mars 1997, § 40 et suiv., Recueil des arrêts et décisions 1997-II).

45. Si on peut admettre que les Etats contractants, dans des circonstances exceptionnelles et, comme en l'espèce, dans le cadre de la marge d'appréciation dont ils jouissent en matière de droit social, interviennent dans la procédure d'exécution d'une décision de justice, pareille intervention ne peut avoir comme conséquence ni d'empêcher, ni d'invalider ou encore de retarder de manière excessive l'exécution, ni, encore moins, de remettre en question le fond de cette décision (voir, mutatis mutandis, Immobiliare Saffi c. Italie [GC], no 22774/93, § 74, ECHR 1999 –V).

46. Un délai anormalement long pour exécuter une décision de justice contraignante peut donc entraîner une violation de la Convention. Le caractère raisonnable du délai doit être déterminé en fonction de la complexité de la procédure d'exécution, du comportement du requérant et des autorités compétentes ainsi que du montant et de la nature de l'indemnité accordée par le tribunal (Burdov c. Russie (no 2), no 33509/04, 15 janvier 2009, § 66).

47. La Cour rappelle, en outre, sa jurisprudence selon laquelle lorsqu'un Etat reconnaît une immunité aux membres de son Parlement, la protection des droits fondamentaux peut s'en trouver affectée. On ne peut, pour autant, de façon générale, considérer l'immunité parlementaire comme une restriction disproportionnée au droit d'accès à un tribunal tel que le consacre l'article 6 § 1. De même que ce droit est inhérent à la garantie d'un procès équitable assurée par cet article, de même certaines restrictions à l'accès doivent-elles être tenues pour lui être inhérentes ; on en trouve un exemple dans les limitations généralement admises par les Etats contractants comme relevant de la doctrine de l'immunité parlementaire (voir A. c. Royaume‑Uni, no 35373/97, § 83, CEDH 2002‑X et, mutatis mutandis, Al-Adsani c. Royaume-Uni [GC], no 35763/97, § 56, CEDH 2001-XI).

48. Toutefois, il serait contraire au but et à l'objet de la Convention que les Etats contractants, en adoptant l'un ou l'autre des systèmes normalement utilisés pour assurer l'immunité aux membres du Parlement, soient ainsi exonérés de toute responsabilité au regard de la Convention dans le domaine d'activité concerné. Il y a lieu de rappeler que la Convention a pour but de protéger des droits non pas théoriques ou illusoires, mais concrets et effectifs. La remarque vaut en particulier pour le droit d'accès aux tribunaux, vu la place éminente que le droit à un procès équitable occupe dans une société démocratique (voir Aït-Mouhoub c. France, arrêt du 28 octobre 1998, Recueil 1998-VIII, p. 3227, § 52). Il serait incompatible avec la prééminence du droit dans une société démocratique et avec le principe fondamental qui sous-tend l'article 6 § 1, à savoir que les revendications civiles doivent pouvoir être portées devant un juge, qu'un Etat pût, sans réserve ou sans contrôle des organes de la Convention, soustraire à la compétence des tribunaux toute une série d'actions civiles ou exonérer de toute responsabilité certaines catégories de personnes (voir Fayed c. Royaume-Uni, arrêt du 21 septembre 1994, série A no 294‑B, p. 49, § 65).

49. Ainsi, dans le cas où l'immunité parlementaire entrave l'exercice du droit d'accès à la justice, la Cour recherchera si les actes incriminés étaient liés à l'exercice de fonctions parlementaires stricto sensu afin de conclure sur la proportionnalité ou non de la mesure mise en cause (Cordova c. Italie (no 1), no 40877/98, § 62, CEDH 2003‑I, De Jorio c. Italie, no 73936/01, § 53, 3 juin 2004 et Tsalkitzis c. Grèce, précité, § 47).

50. L'absence d'un lien évident avec une activité parlementaire appelle une interprétation étroite de la notion de proportionnalité entre le but visé et les moyens employés. Il en est particulièrement ainsi lorsque les restrictions au droit d'accès découlent d'une délibération d'un organe politique (Tsalkitzis c. Grèce, précité, § 49).

3) Application au cas d'espèce

a. Le refus du Parlement de mettre en œuvre la procédure prévue par l'article 86 de la Constitution

51. La Cour note d'emblée que la présente affaire se distingue des arrêts Tsalkitzis et Syngelidis précités tant par la fonction qu'occupaient les requérants que par le cadre législatif applicable. Ces deux dernières affaires concernaient le refus du Parlement d'autoriser l'ouverture des poursuites contre des députés et la législation applicable étaient les articles 61 et 62 de la Constitution et 83 du Règlement du Parlement. En l'espèce, il s'agissait de la levée de l'immunité d'un ministre aux fins des poursuites et ce cas est régi par l'article 86 de la Constitution et la loi 3126/2003 relative à la responsabilité pénale des ministres.

52. La Cour relève que l'article 86 de la Constitution introduit un traitement préférentiel des ministres en général face aux infractions pénales, qui se manifeste par la compétence exclusive du Parlement d'ouvrir les poursuites pénales contre un ministre et par la brièveté du délai dans lequel le Parlement peut être appelé à exercer cette compétence. La Cour reconnaît, dans une certaine mesure, la légitimité du but poursuivi par cette réglementation : le fait que l'introduction de la procédure dépend de la décision d'un organe politique peut paraître sujet à caution ; il tend cependant à éviter la pénalisation de la vie politique et l'intervention intempestive de la justice dans la conduite des affaires politiques.

53. En l'espèce, il ressort du dossier que le plancher de trente députés nécessaire pour la mise en accusation du ministre n'a pas été atteint. Ceci a eu pour résultat d'empêcher la requérante de se joindre à la procédure devant les juridictions pénales et de réclamer, comme elle le souligne dans ses observations, les sommes de 185 117,90 euros pour perte de salaires et allocations et de 40 000 euros pour dommage moral. Toutefois, l'impossibilité d'ouvrir des poursuites pénales contre le ministre n'a pas eu des incidences irréparables sur le but déclaré de la requérante, qui était de revendiquer en justice certaines sommes pour préjudices matériel et moral. L'immunité de juridiction du ministre ne joue qu'en matière pénale et ne protège pas celui-ci ou, à plus forte raison, en l'espèce, l'Etat, contre les procédures civiles dans ce contexte (voir, mutatis mutandis, Kart c. Turquie [GC], no 8917/05, § 98, CEDH 2009- ).

54. La Cour note que, parallèlement à sa constitution de partie civile, la requérante a introduit, sur le fondement de l'article 105 de la loi d'accompagnement du code civil, une action en dommages et intérêts contre l'Etat devant le tribunal civil à raison des mêmes faits que ceux invoqués dans la plainte avec constitution de partie civile ; cette procédure est toujours pendante. Elle considère donc que la tentative infructueuse de la requérante de mettre en cause la responsabilité pénale du ministre n'a pas eu pour conséquence de la priver de toute action en réparation.

55. La Cour attache aussi du poids au fait qu'au cas où le Parlement aurait acquiescé à l'ouverture des poursuites contre le ministre, celui-ci aurait été jugé par la Haute Cour Spéciale, devant laquelle il n'aurait pas été possible pour la requérante de se constituer partie civile.

56. Les restrictions apportées au droit d'accès de la requérante pour soumettre en justice ses prétentions pécuniaires n'ont pas porté atteinte à la substance même de son droit à un tribunal et n'ont pas été disproportionnées sous l'angle de l'article 6 § 1 de la Convention.

b. L'exécution de la décision du 14 novembre 2006

57. Reste à examiner si la procédure d'exécution de cette décision a été conforme aux exigences de l'article 6 de la Convention.

58. La Cour relève que le 9 novembre 2006, la requérante a remis par huissier de justice au ministre l'ordre de suspension émis par le Conseil d'Etat. Le 11 juin 2007, elle a saisi le comité de trois membres du Conseil d'Etat se plaignant que l'administration ne s'était pas conformée aux décisions des 9 et 14 novembre 2006. Par une décision du 20 décembre 2007, le comité de trois membres a constaté l'omission injustifiée pendant plus d'un an de l'administration de se conformer et a invité le ministère à le faire. Il a aussi fixé au 25 juin 2008 la date du nouvel examen de l'affaire devant lui. A cette dernière date, le comité a encore constaté cette omission de l'administration et a considéré que le ministre devait être obligé de verser à la requérante une certaine somme. Par une décision du 9 décembre 2009 et en exécution de la décision de la commission des suspensions du Conseil d'Etat, la ministre du Travail a confié à la requérante des tâches de chef hiérarchique de direction générale au Département des assurances sociales de ce ministère.

59. Entre le 9 novembre 2006 et le 9 décembre 2009, il s'est donc écoulé un délai de trois ans environ, pendant lequel la requérante n'a pas pu retrouver son poste antérieur. Il ressort du dossier que ce retard n'était pas seulement dû à un manque de diligence de la part de l'administration à rétablir le status quo ante, mais à un refus fondé sur le fait que les postes, comme celui occupé par la requérante, avaient été abolis et les nouveaux postes créés à la place étaient déjà occupés par d'autres personnes. L'intention de l'administration de ne pas se conformer était aussi manifeste par le fait que le 30 octobre 2008, elle a introduit une demande de révocation de la décision de la commission des suspensions.

60. Ce n'est que le 9 décembre 2009, alors que la Cour avait été saisie et avait communiqué depuis peu la requête au Gouvernement, que l'administration s'est décidée à confier à la requérante des tâches équivalentes à celles qu'elle avait eues auparavant.

61. Au vu de ce qui précède, la Cour estime qu'en s'abstenant pendant une longue période de prendre les mesures nécessaires pour se conformer à la décision de la commission de suspension, les autorités ont privé les dispositions de l'article 6 § 1 de la Convention de leur effet utile. Il y a donc eu violation de cette disposition sur ce point.

II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 14 COMBINE AVEC L'ARTICLE 6 DE LA CONVENTION

62. Invoquant l'article 14 de la Convention, combiné avec l'article 6 § 1, la requérante se plaint d'une rupture de l'égalité entre ministre et simples justiciables face à l'engagement des poursuites pénales.

63. La Cour a déjà relevé que les ministres font l'objet d'un traitement particulier concernant les infractions pénales qu'ils ont commises pendant l'exercice de leurs fonctions. Ce traitement spécial consiste en la compétence exclusive du Parlement dans l'engagement des poursuites et dans le laps de temps limité pendant lequel le Parlement peut exercer cette compétence. La Cour a déjà jugé que le droit de jouir des droits garantis par la Convention sans être soumis à discrimination est également transgressé lorsque, sans justification objective et raisonnable, les Etats n'appliquent pas un traitement différent à des personnes dont les situations sont sensiblement différentes (Thlimmenos c. Grèce, [GC], 6 avril 2000, § 44). Or le traitement différent prévu entre les ministres et les simples justiciables est justifié par le souci d'éviter la criminalisation de la vie politique et l'ingérence fréquente de la justice dans les différends politiques, si les ministres tombaient sous le coup de la procédure pénale ordinaire.

64. Il s'ensuit que cette partie de la requête doit être déclarée irrecevable, comme étant manifestement mal fondée, en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

III. SUR LES AUTRES VIOLATIONS ALLÉGUÉES

65. Invoquant l'article 13 de la Convention, la requérante se plaint du défaut dans l'ordre juridique grec d'un recours effectif de nature à obliger un ministre d'exécuter une décision judiciaire. Elle allègue aussi une violation de l'article 14, combiné avec l'article 9, car les différentes mesures prises par le ministre contre elle, et notamment sa dégradation, étaient dues à ses convictions politiques. Enfin, invoquant l'article 1 du Protocole no 1, elle se plaint du fait que le refus du ministre à exécuter la décision de la commission des suspensions l'a privée d'une partie substantielle de ses revenus.

66. La Cour note que le grief relatif à l'article 13 se confond avec celui tiré de l'article 6. Quant à celui relatif aux articles 14 et 9, il n'est pas étayé : la requérante soutient dans l'abstrait que sa dégradation était due à ses convictions politiques mais n'apporte aucun élément de nature à démontrer que ce fut vraiment le cas. Enfin le grief relatif à l'article 1 du Protocole no 1 doit être déclaré irrecevable pour non-épuisement des voies de recours internes car la question de la réparation des dommages matériel et moral est pendante devant les juridictions nationales.

67. Il s'ensuit que cette partie de la requête doit être déclarée irrecevable, comme étant manifestement mal fondée, en application de l'article 35 §§ 1, 3 et 4 de la Convention.

IV. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

68. Aux termes de l'article 41 de la Convention,

« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »

A. Dommage

69. La requérante réclame d'abord 185 117,90 euros (EUR) au titre du préjudice matériel qu'elle aurait subi et qui correspondrait à des compléments de salaires, d'allocations et revenus divers qu'elle aurait reçu en tant que directrice générale pendant la période du 19 octobre 2005 au mois de mars 2009. Elle réclame aussi 40 000 EUR pour dommage moral.

70. Le Gouvernement soutient que les prétentions de la requérante sont vagues et non établies et n'ont pas de lien de causalité avec les violations alléguées de la Convention. Quant au dommage moral, il souligne que l'action en dommages et intérêts par laquelle la requérante demande la même somme au titre de ce dommage est encore pendante devant les tribunaux nationaux. Quant à la durée pendant laquelle l'administration ne s'est pas conformée à la décision de la commission des suspensions, le Gouvernement estime que le constat de la violation ou, tout au plus, une somme de 3 000 EUR constituerait une satisfaction équitable suffisante.

71. La Cour rappelle qu'elle a constaté une violation de l'article 6 § 1 en ce qui concerne le retard pris par l'administration de se conformer à la décision de la commission des suspensions. Compte tenu du fait que la question de la réparation des dommages matériel et moral est pendante devant les juridictions nationales, la Cour estime ne rien devoir accorder à ce titre.

B. Frais et dépens

72. La requérante demande également 3 000 EUR pour les frais et dépens engagés devant la Cour.

73. Selon la jurisprudence constante de la Cour, l'allocation de frais et dépens au titre de l'article 41 présuppose que se trouvent établis leur réalité, leur nécessité et, de plus, le caractère raisonnable de leur taux (Iatridis c. Grèce (satisfaction équitable) [GC], no 31107/96, § 54, CEDH 2000-XI).

74. La Cour observe avec le Gouvernement que les prétentions de la requérante au titre des frais et dépens ne sont pas accompagnées des justificatifs nécessaires. Il convient donc d'écarter sa demande.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L'UNANIMITÉ,

1. Déclare la requête recevable quant au grief tiré de la violation du droit d'accès à un tribunal en raison du refus du ministre du Travail et de la Sécurité sociale de se conformer à la décision de la commission des suspensions du Conseil d'Etat, combiné avec le refus du Parlement de mettre en œuvre la procédure prévue par l'article 86 de la Constitution et irrecevable pour le surplus ;

2. Dit qu'il n'y a pas eu violation de l'article 6 § 1 de la Convention pour ce qui est du refus du Parlement de mettre en œuvre la procédure prévue par l'article 86 de la Constitution ;

3. Dit qu'il y a eu violation de l'article 6 § 1 de la Convention en ce qui concerne le retard de l'administration de se conformer à la décision de la commission des suspensions du Conseil d'Etat ;

4. Rejette la demande de satisfaction équitable.

Fait en français, puis communiqué par écrit le 16 septembre 2010, en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

Søren NielsenNina Vajić
GreffierPrésidente

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