En l'affaire Air Canada c. Royaume-Uni (1),
La Cour européenne des Droits de l'Homme, constituée,
conformément à l'article 43 (art. 43) de la Convention de sauvegarde
des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ("la Convention")
et aux clauses pertinentes de son règlement A (2), en une chambre
composée des juges dont le nom suit:
MM. R. Ryssdal, président,
F. Gölcüklü,
F. Matscher,
B. Walsh,
C. Russo,
A. Spielmann,
S.K. Martens,
R. Pekkanen,
Sir John Freeland,
ainsi que de M. H. Petzold, greffier,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les
23 novembre 1994 et 26 avril 1995,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date:
_______________
Notes du greffier
1. L'affaire porte le n° 9/1994/456/537. Les deux premiers chiffres
en indiquent le rang dans l'année d'introduction, les deux derniers la
place sur la liste des saisines de la Cour depuis l'origine et sur
celle des requêtes initiales (à la Commission) correspondantes.
2. Le règlement A s'applique à toutes les affaires déférées à la Cour
avant l'entrée en vigueur du Protocole n° 9 (P9) et, depuis celle-ci,
aux seules affaires concernant les Etats non liés par ledit Protocole
(P9). Il correspond au règlement entré en vigueur le 1er janvier 1983
et amendé à plusieurs reprises depuis lors.
_______________
PROCEDURE
1. L'affaire a été déférée à la Cour par la Commission européenne
des Droits de l'Homme ("la Commission") le 11 mars 1994, dans le délai
de trois mois qu'ouvrent les articles 32 par. 1 et 47 (art. 32-1,
art. 47) de la Convention. A son origine se trouve une requête
(n° 18465/91) dirigée contre le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et
d'Irlande du Nord et dont Air Canada, société de droit canadien et
enregistrée au Royaume-Uni comme société étrangère, avait saisi la
Commission le 2 mai 1991 en vertu de l'article 25 (art. 25).
La demande de la Commission renvoie aux articles 44 et 48
(art. 44, art. 48) ainsi qu'à la déclaration britannique reconnaissant
la juridiction obligatoire de la Cour (article 46) (art. 46). Elle a
pour objet d'obtenir une décision sur le point de savoir si les faits
de la cause révèlent un manquement de l'Etat défendeur aux exigences
de l'article 6 (art. 6) de la Convention et de l'article 1 du
Protocole n° 1 (P1-1).
2. En réponse à l'invitation prévue à l'article 33 par. 3 d) du
règlement A, la requérante a manifesté le désir de participer à
l'instance et a désigné ses conseils (article 30).
3. La chambre à constituer comprenait de plein droit
Sir John Freeland, juge élu de nationalité britannique (article 43 de
la Convention) (art. 43), et M. R. Ryssdal, président de la Cour
(article 21 par. 3 b) du règlement A). Le 24 mars 1994, celui-ci a
tiré au sort le nom des sept autres membres, à savoir M. F. Gölcüklü,
M. F. Matscher, M. B. Walsh, M. C. Russo, M. A. Spielmann,
M. S.K. Martens et M. R. Pekkanen, en présence du greffier (articles 43
in fine de la Convention et 21 par. 4 du règlement A) (art. 43).
4. En sa qualité de président de la chambre (article 21 par. 5
du règlement A), M. Ryssdal a consulté, par l'intermédiaire du
greffier, l'agent du gouvernement britannique ("le Gouvernement"), les
conseils de la requérante et le délégué de la Commission au sujet de
l'organisation de la procédure (articles 37 par. 1 et 38).
Conformément à l'ordonnance rendue en conséquence le 11 mai 1994, le
greffier a reçu les mémoires respectifs de la requérante et du
Gouvernement les 29 août et 2 septembre 1994. Le 6 octobre 1994, le
secrétaire de la Commission a indiqué que le délégué s'exprimerait en
plaidoirie.
5. Ainsi qu'en avait décidé le président, les débats se sont
déroulés en public le 21 novembre 1994, au Palais des Droits de l'Homme
à Strasbourg. La Cour avait tenu auparavant une réunion préparatoire.
Ont comparu:
- pour le Gouvernement
MM. M.R. Eaton, ministère des Affaires étrangères
et du Commonwealth, agent,
D. Pannick, QC, conseil,
M. Maynard, service des douanes,
W. Parker, service des douanes, conseillers;
- pour la Commission
Sir Basil Hall, délégué;
- pour le requérant
MM. R. Webb, QC, conseil,
D. Clark, solicitor.
La Cour a entendu en leurs déclarations Sir Basil Hall, M. Webb
et M. Pannick, ainsi que des réponses aux questions du président et
d'un autre juge.
EN FAIT
I. Les circonstances de l'espèce
A. Contexte du litige
6. De 1983 à 1987, plusieurs incidents suscitèrent des
préoccupations quant à l'efficacité des dispositifs de sécurité de la
société requérante à l'aéroport d'Heathrow, à Londres:
1) Entre novembre 1983 et septembre 1984, plusieurs conteneurs,
dont les services des douanes (Customs and Excise) pensaient qu'ils
renfermaient de la drogue, disparurent du hangar de transit d'Air
Canada.
2) En mars 1986, 809 kg de résine de cannabis furent découverts
dans un conteneur en provenance de l'Inde (New Delhi).
3) En mai 1986, un conteneur en provenance de Thaïlande, qui
avait été soustrait à la zone contrôlée, fut intercepté et l'on y
découvrit 300 kg de résine de cannabis. Deux membres du personnel
d'Air Canada furent, par la suite, reconnus coupables d'infractions
liées à l'importation de résine de cannabis.
4) Le 11 juin 1986, les services des douanes écrivirent au
responsable du centre de fret de la société requérante, afin de lui
exprimer leurs préoccupations au sujet de l'entrée en contrebande de
grandes quantités de drogue dans le pays avec l'assistance du personnel
d'Air Canada. Dans sa réponse, celle-ci s'engagea à améliorer sa
sécurité.
5) Le 15 décembre 1986, les services des douanes écrivirent à
tous les responsables des compagnies aériennes aux aéroports de
Heathrow et Gatwick, pour les avertir des sanctions qu'ils encourraient
si des importations illégales étaient découvertes à bord de leurs
appareils. La lettre précisait notamment que dans l'hypothèse où un
avion servirait au transport d'une marchandise confiscable, les
inspecteurs des douanes "envisager[aient] d'user des pouvoirs dont la
loi les investit, y compris ceux de saisir et confisquer l'appareil ou,
à défaut, d'imposer des sanctions pécuniaires".
6) Le 31 décembre 1986, les services des douanes écrivirent de
nouveau à la société requérante pour l'informer qu'ils prélèveraient
2 000 livres sterling ("GBP") sur sa caution, en application de
l'article 152 de la loi de 1979 sur les douanes (Customs and Excise
Management Act, "la loi de 1979") à raison de précédents manquements
à la sécurité.
7) Entre novembre 1986 et janvier 1987, un autre conteneur fut
enlevé du hangar de transit d'Air Canada sans autorisation du service
compétent et un laps de temps considérable s'écoula avant que la
société requérante n'en avisât les douanes. Il fut décidé de retenir
5 000 GBP sur la caution d'Air Canada.
B. Découverte d'une cargaison de résine de cannabis
7. Le 26 avril 1987, un avion Tristar, propriété de la société
requérante et exploité par elle, d'une valeur supérieure à 60 millions
de livres, atterrit à l'aéroport d'Heathrow à Londres, où il débarqua
des marchandises, dont un conteneur qui, à son ouverture, se révéla
renfermer 331 kg de résine de cannabis, estimés à 800 000 GBP. Le
numéro de la lettre de transport aérien du conteneur était faux, le
système informatique fret ne disposait d'aucune donnée sur le conteneur
et aucune lettre de transport aérien n'avait été établie et envoyée au
sujet de celui-ci.
L'avion empruntait une ligne programmée et régulière depuis
Singapour et se dirigeait vers Toronto avec escale à Bombay et
Heathrow. Il transportait tant des passagers payants que des
marchandises.
C. Action des inspecteurs des douanes
8. Le 1er mai 1987 au matin, des inspecteurs des douanes ("les
inspecteurs"), en vertu des pouvoirs que leur conférait l'article 139
par. 1 de la loi de 1979, saisirent l'appareil, confiscable selon eux
au regard de l'article 141 par. 1 de ladite loi. Les passagers
attendaient l'embarquement.
9. Le même jour, dans l'exercice des pouvoirs prévus à
l'article 139 par. 5 de la loi de 1979 et au paragraphe 16 de
l'annexe 3 à celle-ci, les inspecteurs restituèrent l'avion à la
société requérante moyennant paiement d'une peine pécuniaire, à savoir
une traite de 50 000 GBP.
10. A l'époque, on n'indiqua nullement à la société requérante
pourquoi l'on avait décidé de saisir l'avion ou d'imposer la peine.
C'est seulement au cours de la procédure devant la Commission
européenne des Droits de l'Homme que le Gouvernement a avancé les
problèmes de sécurité antérieurs (paragraphe 6 ci-dessus) comme
explication des mesures prises par les inspecteurs.
D. Procédure devant la High Court
11. Le 20 mai 1987, la société requérante déposa un recours par
lequel elle contestait que l'avion fût confiscable. Les inspecteurs
engagèrent en conséquence une action en confiscation devant la High
Court afin qu'elle confirmât notamment que l'avion était confiscable
au moment de la saisie conformément au paragraphe 6 de l'annexe 3
(paragraphe 18 ci-dessous).
12. Le 18 juin 1988, un Master de la High Court rendit une
ordonnance dont les termes étaient acceptés par les parties et selon
laquelle il y avait lieu de statuer sur les questions préjudicielles
ci-après:
"1) Les faits suivants: a) la découverte de résine de
cannabis dans le conteneur ULD6075AC et b) le transport par
l'appareil dont il s'agit de ce conteneur sur le vol AC859 du
26 avril 1987 constituaient-ils à eux seuls une "utilisation
de l'avion pour le transport d'une marchandise confiscable" au
sens de l'article 141 par. 1 a) de la loi de 1979 sur les
douanes, de nature à en justifier la saisie ultérieure le 1er
mai 1987?
2) Les défendeurs ont-ils un moyen de défense à opposer aux
plaignants [les inspecteurs] dans la présente action s'ils
établissent qu'ils ignoraient que le conteneur susvisé
renfermait de la résine de cannabis et n'avaient pas témoigné
d'insouciance en ce qu'ils n'en avaient pas découvert le
contenu?
3) Les défendeurs ont-ils un moyen de défense à opposer aux
plaignants dans la présente action s'ils établissent qu'ils
n'auraient pu, en témoignant d'une vigilance raisonnable,
découvrir que du cannabis avait été dissimulé et caché ou était
transporté dans le conteneur et que l'exercice d'une vigilance
raisonnable n'aurait pu empêcher la dissimulation dans le
conteneur?
4) Est-il nécessaire que les plaignants prouvent dans cette
instance:
i. que les défendeurs savaient ou auraient dû savoir que
de la résine de cannabis se trouvait à bord de l'avion le
26 avril 1987 et/ou
ii. que l'avion n'effectuait pas un voyage régulièrement
programmé et licite?"
13. Le 7 novembre 1988, le juge Tucker, prononçant le jugement de
la High Court (Weekly Law Reports 1989, vol. 2, p. 589), conclut en ces
termes:
"Je ne pense pas que le rédacteur de la loi de 1979 avait à
l'esprit la situation dont nous avons à connaître. Je ne puis
croire que le parlement entendait que l'exploitant innocent et
de bonne foi d'un avion présentant un grand intérêt sur un vol
international programmé encoure le risque de voir ledit avion
confisqué si, à son insu et sans aucune insouciance de sa part,
une personne mal intentionnée introduit à bord de l'avion des
marchandises en contrebande ou dont la distribution est
interdite."
Il statua ainsi sur les questions préjudicielles:
"1. Non. A eux seuls ces faits ne constituent pas une
"utilisation de l'avion pour le transport d'une marchandise
confiscable".
2. Oui. C'est un moyen de défense.
3. Oui. C'est un moyen de défense.
4. Il est nécessaire que les plaignants prouvent dans la
présente instance:
i) que les défendeurs savaient ou auraient dû savoir que
de la résine de cannabis se trouvait à bord de l'avion le
26 avril 1987; ou (mais non et)
ii) que l'avion ne faisait pas un voyage régulièrement
programmé et licite."
E. Procédure devant la Court of Appeal
14. Le 14 juin 1990, la Court of Appeal infirma la décision de la
High Court (Customs and Excise Commissioners v. Air Canada, Queen's
Bench Division 1991, vol. 2, p. 446). Lord Justice Purchas dit ceci
(pp. 467-468):
"La formulation de l'article 141 est, selon moi, claire et
sans ambiguïté et n'autorise aucune implication ou
interprétation évocatrice d'un élément équivalant à l'intention
criminelle (mens rea) et ne concerne aucunement une personne
au sens le plus large du terme, qu'il s'agisse d'un
utilisateur, d'un propriétaire ou d'un détenteur, mais est liée
exclusivement à l'utilisation de 'la chose' pour l'exécution
de l'infraction qui a rendu les biens confiscables. (...)
Selon moi, les circonstances atténuantes prévues à
l'article 152 et au paragraphe 16 de l'annexe 3 révèlent
clairement que le parlement se proposait de laisser aux
inspecteurs [certains] éléments d'appréciation. En outre,
l'exercice de ce pouvoir d'appréciation sera facilement
susceptible de contrôle judiciaire en vertu du titre 53 du
règlement de la Cour suprême. (...) Je me bornerai à relever
qu'il se peut qu'il y ait des arguments valables à invoquer
pour exclure les avions à réaction intercontinentaux ou gros
porteurs volant sur des lignes régulières du champ
d'application de l'article 141 par. 1 dans la même mesure que
les navires dépassant une certaine taille ont été exclus et de
les faire tomber sous l'empire de l'article 142 (...)"
Les réponses aux questions préjudicielles furent celles-ci:
1. Oui
2. Non
3. Non
4. Non
15. Bien que la Court of Appeal ait prononcé la confiscation de
l'appareil, Air Canada ne se trouva pas dépossédée de celui-ci
puisqu'elle avait versé la somme exigée pour la restitution de l'avion
(voir le paragraphe 7 de l'annexe 3 au paragraphe 19 in fine
ci-dessous).
16. Dans son arrêt, Lord Justice Purchas ajouta (pp. 464 et 467):
"Au nom d'Air Canada, M. Webb, s'appuyant sur la
jurisprudence susmentionnée, a présenté les arguments suivants:
(...) sinon par sa forme, du moins par ses effets,
l'article 141 constituerait une disposition pénale en vertu de
laquelle des peines sévères pourraient être infligées en
pratique au détenteur ou propriétaire de navires ou d'avions
particulièrement gros; dès lors, conformément aux arrêts cités,
cet article impliquerait pour les inspecteurs des douanes
l'obligation d'établir, lors de la procédure en confiscation,
l'existence, chez les agents ou employés de la compagnie
aérienne, d'une certaine forme de conscience correspondant à
la présomption d'intention criminelle des dispositions pénales.
(...)
Pour moi, la réponse à cette thèse, qui en démontre
l'inexactitude, est que le procès sur lequel débouchent les
articles 141 par. 1 et 139 et l'annexe 3 est, par définition,
un procès civil. Cela n'empêcherait pas cette disposition
d'être, par nature, pénale si tous les autres éléments
militaient en ce sens. La seule formulation ne serait pas
nécessairement déterminante encore que la procédure devant les
tribunaux civils exposée à l'annexe 3 doive jouer un grand
rôle. Toute discussion devient toutefois inutile au vu de la
jurisprudence antérieure (...) [selon laquelle] l'article 141
et ceux qui l'ont précédé dans les lois de 1952 et de 1876
aboutissent à un procès in rem contre tout véhicule, conteneur
ou objet similaire utilisé en fait lors de l'opération de
contrebande (...)"
Lord Justice Balcombe et Sir David Croom-Johnson convinrent que
l'article 141 par. 1 ne créait pas d'infraction pénale (pp. 468 et
469).
17. La Court of Appeal à cette occasion puis, le 7 novembre 1990,
la Chambre des lords refusèrent l'autorisation de saisir cette
dernière.
II. Droit et pratique internes pertinents
A. Loi de 1979 sur les douanes
18. Confiscabilité
Article 141 par. 1
"(...) lorsqu'un bien devient confiscable en vertu des lois
sur les douanes -
a) tout navire, avion, véhicule, animal, conteneur (y
compris tout article faisant partie des bagages des
passagers) ou toute autre chose utilisée pour le transport,
la manutention, le dépôt ou la dissimulation du bien
confiscable, soit au moment où il était devenu confiscable,
soit dans le but de commettre l'infraction qui l'a ensuite
rendu confiscable (...) est également confiscable."
Annexe 3, paragraphe 6
"En cas de notification régulière d'un recours relatif à un
bien conformément aux [paragraphes 3 et 4 ci-dessus], les
inspecteurs engagent une procédure tendant à la confiscation
judiciaire de l'objet du litige, et si le tribunal estime que
ce bien était confiscable à l'époque de la saisie, il en
prononce la confiscation."
19. Pouvoirs des inspecteurs après la saisie
Article 139 par. 5
"Sous réserve des paragraphes 3 et 4 et de l'annexe 3 à [la]
loi, il y a lieu de traiter tout bien saisi ou retenu en vertu
des lois sur les douanes, en attendant qu'il soit statué sur
sa confiscation ou sur l'usage qu'il convient d'en faire et,
en cas de confiscation judiciaire ou si l'on estime qu'il
aurait dû y avoir confiscation, il y a lieu d'en disposer selon
les modalités fixées par les inspecteurs."
Article 152
"Les inspecteurs peuvent, s'ils l'estiment opportun,
a) surseoir, suspendre ou régler à l'amiable toute
procédure relative à une infraction ou tendant à la
confiscation judiciaire de tout bien en vertu des lois sur
les douanes; ou
b) restituer, sous réserve des conditions qu'ils jugeraient
adéquates, tout bien confisqué ou saisi en vertu de ces
lois; ou
c) après le jugement, atténuer ou rapporter toute sanction
pécuniaire infligée au titre de ces lois (...)"
Annexe 3, paragraphe 16
"Lorsqu'il y a eu saisie au motif que l'objet était
confiscable, les inspecteurs peuvent à tout moment, s'ils le
jugent bon et nonobstant le fait qu'il n'y a pas encore eu
confiscation judiciaire ou si l'on estime qu'il n'y a pas
encore eu pareille confiscation
a) le livrer à tout demandeur moyennant paiement à eux de
toute somme qu'ils jugeraient adéquate, mais ne dépassant
pas, à leur avis, la valeur de l'objet, y compris tous
droits ou taxes exigibles qui n'auraient pas été acquittés
(...)"
Annexe 3, paragraphe 7
"Lorsque la confiscation judiciaire d'un objet est prononcée
ou passe pour avoir été prononcée conformément au paragraphe 5
ou au paragraphe 6 (...), sans préjudice de la remise ou de la
vente de l'objet par les inspecteurs des douanes en application
du paragraphe 16 (...), la confiscation prend effet à la date
où l'objet est devenu confiscable."
B. Contrôle judiciaire
20. L'exercice des pouvoirs dont les inspecteurs des douanes se
trouvent investis est susceptible de contrôle judiciaire. Les trois
motifs traditionnels de pareil contrôle tels que Lord Diplock les a
décrits dans l'affaire Council of Civil Service Unions v. Minister for
the Civil Service (Appeal Cases 1985, p. 375 - Chambre des lords) sont
l'illégalité, l'irrationalité et l'irrégularité procédurale.
Par "illégalité" on entend que le décideur doit interpréter
correctement les normes juridiques régissant son pouvoir de décision
et leur donner effet.
L'"irrationalité" - ou ce que l'on désigne souvent par
l'expression "attitude déraisonnable selon Wednesbury" ("Wednesbury
unreasonableness") - vaut pour une décision qui défie de manière si
flagrante la logique ou les principes moraux communément admis que
nulle personne sensée n'aurait pu la prendre après avoir réfléchi au
problème.
"L'irrégularité procédurale" couvre l'inobservation des règles
fondamentales de la justice naturelle ou le défaut d'équité, en matière
de procédure, envers la personne que concernera la décision, de même
que l'inobservation de règles de procédure expressément énoncées, même
lorsque pareil manquement n'implique aucun déni de justice naturelle.
21. Dans l'affaire R. v. Secretary of State for the Home
Department, ex parte Brind (Appeal Cases 1991, vol. 1, p. 696), la
Chambre des lords a dit que le défaut de proportionnalité ne passe pas
d'habitude pour un motif distinct de contrôle en droit administratif
anglais.
Lord Ackner, tout en considérant qu'une décision administrative
souffrant d'un manque total de proportionnalité serait déraisonnable
au sens de la jurisprudence Wednesbury, indiqua que tant que le
parlement n'avait pas intégré la Convention au droit interne, les cours
et tribunaux britanniques n'avaient aucune base pour suivre la théorie
de la proportionnalité appliquée par la Cour européenne des Droits de
l'Homme (pp. 762-763).
Lord Lowry cita (à la page 767), pour l'approuver, un extrait
de Halsbury's Laws of England (vol. 1 (1), paragraphe 78):
"Proportionnalité: les tribunaux annuleront tout exercice du
pouvoir discrétionnaire ne présentant pas un rapport
raisonnable entre l'objectif poursuivi et les moyens employés
à cette fin ou débouchant sur des sanctions prises par les
autorités administratives ou les tribunaux inférieurs sans
commune proportion avec la faute en cause. Le principe de
proportionnalité est un principe bien établi du droit européen
et les juridictions anglaises l'appliquent lorsque le droit
européen est applicable en droit interne. Ce principe est
encore à l'état d'ébauche en droit anglais; le défaut de
proportionnalité n'y constitue pas normalement un moyen
distinct de contrôle judiciaire mais il représente un indice
du caractère manifestement déraisonnable [de la décision]."
22. Le contrôle judiciaire de décisions des inspecteurs des douanes
a été demandé dans deux affaires. Dans R. v. Commissioners of Customs
and Excise, ex parte Haworth (jugement du 17 juillet 1985), la High
Court a estimé que les inspecteurs n'avaient pas agi d'une manière
raisonnable en ce qu'ils n'avaient fourni au propriétaire des biens
saisis lors d'une tentative de contrebande ni les informations
nécessaires sur les faits retenus contre lui ni l'occasion de les
discuter.
De même, dans R. v. Commissioners of Customs and Excise, ex
parte Tsahl (jugement du 11 décembre 1989), la High Court a invité les
inspecteurs à prendre comme date d'évaluation des diamants qu'ils
avaient saisis, non la date de l'importation mais celle de la
restitution pour déterminer le montant à verser en vue de cette
dernière.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
23. La société requérante a saisi la Commission (requête
n° 18465/91) le 2 mai 1991. Elle voyait dans la saisie de son avion
et la restitution ultérieure de celui-ci sous condition une atteinte
à son droit au respect de ses biens garanti par l'article 1 du
Protocole n° 1 (P1-1). Elle prétendait en outre que la procédure
litigieuse ne répondait pas aux exigences de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention.
24. La Commission a retenu la requête le 1er avril 1993. Dans son
rapport du 30 novembre 1993 (article 31) (art. 31), elle conclut, par
neuf voix contre cinq, à la non-violation de l'article 1 du
Protocole n° 1 (P1-1) et, par huit voix contre six, à la non-violation
de l'article 6 (art. 6).
25. Le texte intégral de son avis et des opinions dissidentes dont
il s'accompagne figure en annexe au présent arrêt (1).
_______________
1. Note du greffier: pour des raisons d'ordre pratique il n'y figurera
que dans l'édition imprimée (volume 316-A de la série A des
publications de la Cour), mais chacun peut se le procurer auprès du
greffe.
_______________
CONCLUSIONS PRESENTEES A LA COUR PAR LE GOUVERNEMENT
26. Dans son mémoire, le Gouvernement invite la Cour à dire et
déclarer que les faits ne révèlent aucune violation des droits de la
requérante tels que les garantissent les articles 1 du Protocole n° 1
et 6 de la Convention (P1-1, art. 6).
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE N° 1
(P1-1)
27. La société requérante voit dans la saisie de son avion et dans
l'obligation qui lui a été faite ultérieurement de verser 50 000 GBP
afin de le recouvrer, une ingérence injustifiée dans le droit au
respect de ses biens, au mépris de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1)
à la Convention, ainsi libellé:
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi
et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit
que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils
jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens
conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement
des impôts ou d'autres contributions ou des amendes."
28. Il ne prête pas à controverse entre les comparants que les
faits dénoncés constituaient une ingérence dans le droit de la
requérante au respect de ses biens. Ils sont en revanche en désaccord
sur le point de savoir s'il y a eu privation de propriété au regard du
premier alinéa (P1-1) ou réglementation de l'usage des biens au regard
du second (P1-1).
A. La règle applicable
29. La Cour rappelle que l'article 1 (P1-1) garantit en substance
le droit de propriété et contient trois normes distinctes: la première,
qui s'exprime dans la première phrase du premier alinéa (P1-1) et revêt
un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété;
la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa (P1-1),
vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions;
quant à la troisième, consignée dans le second alinéa (P1-1), elle
reconnaît aux Etats contractants le droit de réglementer l'usage des
biens conformément à l'intérêt général ou d'assurer le paiement des
impôts ou d'autres contributions ou des amendes.
30. Il ne s'agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport
entre elles: la deuxième et la troisième ont trait à des exemples
particuliers d'atteintes au droit de propriété; dès lors, elles doivent
s'interpréter à la lumière du principe consacré par la première (voir,
entre autres, l'arrêt AGOSI c. Royaume-Uni du 24 octobre 1986, série A
n° 108, p. 17, par. 48).
31. La requérante estime avoir été privée, quoique temporairement,
de son avion, puis, définitivement, des 50 000 GBP qu'elle a dû verser
pour pouvoir recouvrer son appareil. Il y aurait donc eu privation de
propriété.
32. Pour le Gouvernement, rejoint par la Commission, il ne s'agit
pas d'une affaire de privation de propriété puisqu'il n'y a eu aucun
transfert de la propriété de l'avion. La saisie et la demande de
paiement doivent passer pour relever du système de réglementation de
l'usage d'un appareil employé pour l'importation de drogues prohibées.
33. La Cour partage cette manière de voir. Elle relève, en premier
lieu, que la saisie de l'avion a constitué une restriction temporaire
à son utilisation et n'a pas entraîné de transfert de propriété; en
second lieu, la décision de la Court of Appeal prononçant la
confiscation du bien n'a pas eu pour effet de priver Air Canada de la
propriété puisque la somme exigée pour la restitution de l'appareil
avait été versée (paragraphe 15 ci-dessus).
34. En outre, le régime de la législation laisse apparaître que la
remise de l'appareil sous condition du versement d'une somme d'argent
constituait en fait une mesure prise en application d'une politique
tendant à empêcher les avions d'introduire au Royaume-Uni entre autres
des drogues prohibées. Comme telle, elle relevait de la réglementation
de l'usage de biens. Dès lors s'applique en l'espèce le second alinéa
de l'article 1 (P1-1) (voir, mutatis mutandis, l'arrêt AGOSI précité,
p. 17, par. 51).
B. Observation des exigences du second alinéa
35. Il reste à déterminer si l'ingérence dans les droits de
propriété de la requérante se conciliait avec le droit que le second
alinéa de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) reconnaît à l'Etat "de
mettre en vigueur les lois qu'il (...) juge (...) nécessaires pour
réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général".
36. Selon la jurisprudence bien établie de la Cour, le second
alinéa de l'article 1 (P1-1) doit s'interpréter à la lumière du
principe énoncé à la première phrase de l'article (P1-1) (voir, en
dernier lieu, l'arrêt Gasus Dosier- und Fördertechnik GmbH c. Pays-Bas
du 23 février 1995, série A n° 306-B, p. 49, par. 62). Par conséquent,
toute ingérence doit ménager un "juste équilibre" entre les exigences
de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la
protection des droits fondamentaux de l'individu. Le souci de réaliser
cet équilibre se reflète dans la structure de l'article 1 (P1-1) tout
entier, y compris dans son second alinéa; dès lors, il doit y avoir un
rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et
le but poursuivi.
37. A cet égard, la requérante considère que l'ingérence dans ses
droits de propriété ne se justifiait pas sur le terrain de l'article 1
du Protocole n° 1 (P1-1). D'abord, selon elle, le pouvoir de
confisquer l'appareil et de subordonner sa restitution à un versement
ne dépendait pas de la preuve que le propriétaire, l'exploitant ou la
compagnie aérienne avaient commis une faute. Elle relève d'ailleurs
que l'action intentée devant les juridictions britanniques a été menée
à partir de prémisses convenues entre les parties et d'après lesquelles
il n'y avait pas eu faute de la part d'Air Canada.
En deuxième lieu, les pouvoirs dont il s'agit auraient été
exercés sans audience devant un organe judiciaire. En particulier, il
n'aurait existé aucune garantie légale suffisante pour protéger Air
Canada contre l'usage du pouvoir d'appréciation des agents des douanes.
Enfin, la saisie temporaire de l'appareil, de même que
l'obligation de verser 50 000 GBP, serait disproportionnée à tout
manquement éventuel.
38. Le Gouvernement affirme que de bonnes raisons d'intérêt général
justifiaient les mesures prises par les inspecteurs en l'occurrence.
A de précédentes occasions, les dispositifs insuffisants d'Air Canada
auraient permis le transport de drogues dangereuses. Elle aurait
failli à sa promesse d'améliorer la situation. Les événements ayant
conduit à la saisie de l'appareil auraient résulté de très graves
lacunes en matière de sécurité (paragraphe 6 ci-dessus). De plus, il
conviendrait de noter qu'après les incidents en cause, il n'y a plus
eu de problèmes de sécurité avec Air Canada. Les inspecteurs auraient
ainsi agi dans le cadre de la marge d'appréciation que leur reconnaît
le second alinéa de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) afin d'inciter
la société requérante à adopter des normes de sécurité plus
rigoureuses.
En outre, si Air Canada estimait que la décision d'exiger le
versement d'une somme d'argent n'avait aucune base raisonnable ou qu'il
y avait eu abus de pouvoir, elle aurait pu contester l'exercice du
pouvoir d'appréciation des inspecteurs en demandant le contrôle
judiciaire. Dans cette hypothèse, les juridictions auraient pu
connaître tant des questions de fait que de droit. De surcroît, de par
la législation existante (paragraphes 20-22 ci-dessus), les inspecteurs
auraient été tenus de motiver leurs actes.
En somme, selon le Gouvernement, un juste équilibre aurait été
ménagé en l'occurrence.
39. La Commission considère elle aussi qu'Air Canada aurait pu
intenter une procédure de contrôle judiciaire et que les mesures prises
étaient proportionnées au but recherché, à savoir réglementer l'usage
de l'appareil ayant servi à l'importation de drogues prohibées.
40. La Cour note d'abord qu'il ressort clairement de la décision
de la Court of Appeal que la saisie de l'avion comme l'obligation du
versement, en l'absence d'un constat de faute ou de négligence dans le
chef de la société requérante, se conciliaient avec les dispositions
pertinentes de la loi de 1979 (paragraphes 18-19 ci-dessus).
41. L'ampleur des pouvoirs de confiscation dont l'article 141
par. 1 de la loi investit les inspecteurs est certes frappante; la
saisie de l'appareil de la requérante et sa restitution sous condition
de paiement constituaient incontestablement des mesures exceptionnelles
dont on a usé afin de voir améliorer les dispositifs de sécurité de la
compagnie. Ces mesures furent prises après la découverte d'un
conteneur dont l'affrètement comportait diverses irrégularités en
matière de transport et renfermant 331 kg de résine de cannabis
(paragraphe 7 ci-dessus). D'ailleurs, cet incident était le dernier
en date d'une longue série de manquements prétendus à la sécurité qui
avaient été signalés à Air Canada et avaient permis l'importation
illégale de drogue au Royaume-Uni entre 1983 et 1987 (paragraphe 6
ci-dessus). Notamment, une lettre des inspecteurs du 15 décembre 1986
avait averti Air Canada - ainsi que d'autres exploitants - que, en cas
de transport de marchandises prohibées, ils envisageraient d'exercer
les pouvoirs prévus par la loi de 1979, y compris la saisie et la
confiscation de l'appareil.
42. Dans ce contexte, les mesures litigieuses cadraient sans aucun
toute avec l'intérêt général qu'il y a à combattre le trafic
international de la drogue.
43. La requérante prétend toutefois qu'à l'époque des événements
dont elle tire grief, les inspecteurs n'avaient avancé aucune raison
pour justifier leur action et qu'ils ont été en fait juge et partie.
Ce serait seulement au cours de la procédure devant la Commission
qu'auraient été mentionnés des manquements antérieurs à la sécurité
(paragraphe 10 ci-dessus).
44. La Cour ne saurait accueillir cette thèse. Elle relève qu'Air
Canada avait la faculté d'introduire un recours en contrôle judiciaire
pour contester l'absence de motivation, par les inspecteurs, de la
saisie de l'appareil, ou même de faire valoir que leurs actes
s'analysaient en un abus de pouvoir. Bien que ce recours ne constitue
pas un appel sur le bien-fondé de la cause, la Cour a déjà noté dans
son arrêt AGOSI (loc. cit., pp. 20-21, paras. 59-60) l'existence et la
portée suffisante de ce recours quant à l'exercice de la latitude dont
usent les inspecteurs dans l'exercice des pouvoirs que la loi leur
reconnaît.
Par ailleurs, si l'indication d'emblée des motifs aurait permis
de clarifier la situation, la requérante ne pouvait sérieusement douter
des raisons de la décision des inspecteurs, vu les nombreux incidents
tenant aux divers manquements à la sécurité et aux irrégularités qui
s'étaient produits dans le passé (paragraphe 6 ci-dessus) - incidents
qu'elle n'a pas cherché à contester dans la procédure devant la Cour -
et la lettre d'avertissement des inspecteurs envoyée entre autres à Air
Canada pour signaler que la saisie d'un appareil pouvait s'envisager
(paragraphe 6, point 5, ci-dessus).
45. La requérante prétend ensuite que le recours en contrôle
judiciaire permettait seulement aux tribunaux d'examiner le "caractère
raisonnable" de l'exercice du pouvoir d'appréciation. Elle souligne
que, selon eux, le principe de la proportionnalité ne fait pas partie
du droit anglais (paragraphe 21 ci-dessus).
46. La Cour rappelle qu'en une précédente occasion, elle est
parvenue à la conclusion que le contrôle judiciaire revêt en droit
anglais une portée suffisante pour remplir l'exigence du second alinéa
de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1). En particulier, les
juridictions internes peuvent dire que l'exercice du pouvoir
d'appréciation des inspecteurs était illégitime aux motifs qu'il était
entaché d'illégalité, d'irrationalité ou d'irrégularité procédurale
(voir le paragraphe 20 ci-dessus et l'arrêt AGOSI précité, ibidem).
D'ailleurs, dans certains cas, les tribunaux ont estimé que les
inspecteurs avaient usé de manière déraisonnable des pouvoirs que leur
confère la loi de 1979 (paragraphe 22 ci-dessus).
Il n'existe aucune raison de conclure différemment sur ce point
en l'espèce nonobstant l'exclusion relative du principe de la
proportionnalité comme motif distinct de contrôle (paragraphe 21
ci-dessus).
47. Enfin, vu la grande quantité de cannabis découverte dans le
conteneur, sa valeur marchande (paragraphe 7 ci-dessus) ainsi que la
valeur de l'appareil saisi, la Cour ne tient pas la condition de verser
50 000 GBP pour disproportionnée à l'objectif poursuivi, à savoir la
prévention de l'importation de drogues prohibées au Royaume-Uni.
48. Compte tenu de ce qui précède, ainsi que de la marge
d'appréciation de l'Etat en la matière, la Cour estime que, dans les
circonstances de l'espèce, un juste équilibre a été réalisé. Partant,
il n'y a pas eu violation de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1).
II. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L'ARTICLE 6 PAR. 1 (art. 6-1) DE
LA CONVENTION
49. La requérante prétend de plus avoir en réalité fait l'objet
d'une sanction pénale. En ordre subsidiaire, la saisie de l'appareil
reviendrait à une décision, sans instance judiciaire, sur les droits
et obligations de caractère civil de la compagnie, au mépris de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1), dont les passages pertinents sont ainsi
libellés:
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial
(...) qui décidera (...) du bien-fondé de toute accusation en
matière pénale dirigée contre elle (...)"
A. Applicabilité
1. Accusation en matière pénale
50. Selon Air Canada, les inspecteurs lui auraient en réalité
infligé une amende et ni l'action en confiscation ni la possibilité
théorique d'un contrôle judiciaire ne rempliraient les exigences de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1).
51. Le Gouvernement, rejoint par la Commission, relève en revanche
qu'en droit interne aucune accusation en matière pénale n'a été portée
contre la requérante et que les juridictions répressives ne sont pas
intervenues dans cette cause.
52. La Cour souscrit à l'observation du Gouvernement. Il faut
noter aussi que la Court of Appeal a expressément rejeté l'argument du
conseil d'Air Canada d'après lequel l'article 141 de la loi de 1979
revenait à une disposition pénale (paragraphe 16 ci-dessus). Sur ce
point, la Court of Appeal a souligné que la qualification des
dispositions pertinentes de "civiles" ne l'empêchait pas d'y voir en
réalité une disposition "pénale" par nature. Elle a toutefois résolu
la question en se référant à la jurisprudence antérieure et selon
laquelle l'article 141 prévoyait une procédure in rem contre, entre
autres, tout véhicule servant à des fins de contrebande.
La Cour en a elle aussi la conviction, pour les mêmes raisons.
De plus, les éléments mentionnés plus haut - l'absence d'une
accusation en matière pénale ou d'une disposition "pénale" par nature
comme la circonstance que les tribunaux répressifs ne sont pas
intervenus - combinés avec le fait qu'il n'y a eu aucune menace de
procédure pénale dans l'hypothèse où la compagnie n'obtempérerait pas,
suffisent à distinguer la présente cause de l'affaire Deweer
c. Belgique (arrêt du 27 février 1980, série A n° 35), dans laquelle
le requérant avait été tenu de verser une certaine somme, sous peine
de voir son commerce fermé provisoirement, s'il voulait éviter des
poursuites pénales.
53. La Cour rappelle aussi que dans l'affaire AGOSI (loc. cit.),
la requérante avait présenté un argument analogue. A cette occasion,
la Cour avait estimé que la confiscation des biens en question par le
tribunal interne découlait du délit de contrebande commis par une autre
partie et que des poursuites pénales, relatives à cette infraction,
n'avaient pas été ouvertes contre AGOSI. Celle-ci avait certes pâti,
dans ses droits patrimoniaux, de ces mesures, mais on ne pouvait en
conclure pour autant qu'elle eût fait l'objet d'une "accusation en
matière pénale" aux fins de l'article 6 (art. 6) (loc. cit., p. 22,
paras. 65-66).
54. Compte tenu de ce que, contrairement à AGOSI, la société
requérante a dû verser une certaine somme et que son bien n'a pas été
confisqué, la Cour entend adopter la même position.
55. Les faits dénoncés n'impliquaient donc pas une décision sur
"une accusation en matière pénale".
2. Droits et obligations de caractère civil
56. Les comparants ne nient pas que la présente affaire a trait à
une contestation relative aux droits de caractère civil de la société
requérante.
Vu sa jurisprudence constante, la Cour n'aperçoit aucune raison
de s'écarter de cette position (arrêt Editions Périscope c. France du
26 mars 1992, série A n° 234-B, p. 66, par. 40).
B. Observation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
57. La requérante prétend en outre que les procédures prévues par
la loi de 1979 ont décidé de ses droits et obligations de caractère
civil. Elle affirme sur ce point également que ni l'action en
confiscation ni le recours du contrôle judiciaire ne cadraient avec
l'article 6 par. 1 (art. 6-1). En particulier, la proportionnalité des
mesures contestées n'aurait pu être examinée dans le cadre d'une
procédure de contrôle judiciaire et plus les dispositions légales à
l'examen seraient larges, plus la portée du contrôle serait restreinte.
D'ailleurs, celui-ci revêtirait un caractère discrétionnaire.
58. Selon le Gouvernement, les inspecteurs ne pouvaient confisquer
l'appareil tant qu'ils n'avaient pas intenté devant la High Court une
action en confiscation dans le cadre de laquelle la requérante avait
la faculté de se défendre. D'ailleurs, celle-ci aurait pu user du
recours en contrôle judiciaire pour contester la décision de
subordonner la restitution de l'avion à un versement.
59. Pour la Commission, le grief de la requérante relatif à
l'action en confiscation se rapporte davantage au contenu des droits
et obligations en droit interne qu'à tel ou tel droit procédural
afférent à une décision sur des droits de caractère civil. D'ailleurs,
en ce qui concerne le recours en contrôle judiciaire, elle ne serait
pas prête à formuler des vues dans l'abstrait puisque Air Canada n'en
a pas usé.
60. La Cour note que le grief de la requérante concerne à la fois
la saisie de l'appareil et le versement de 50 000 GBP.
61. Quant à la saisie, les dispositions pertinentes de la
législation britannique commandaient aux inspecteurs d'engager une
action en confiscation dès que la saisie de l'appareil avait été
contestée (paragraphes 11 et 18 ci-dessus). Ils ont bien entamé cette
action et, avec l'accord des parties, elle s'est limitée à certaines
questions de droit précises. Cela étant, l'exigence de l'accès à un
tribunal inhérente à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) se trouve remplie.
62. Par ailleurs, Air Canada pouvait demander le contrôle
judiciaire pour contester la décision des inspecteurs de subordonner
la restitution de l'appareil à un versement. Comme la Cour l'a noté
plus haut (paragraphe 44 ci-dessus), si Air Canada s'était prévalue de
ce recours, elle eût pu contester les faits sur lesquels les
inspecteurs s'étaient fondés pour exercer leur pouvoir d'appréciation.
Or, pour une raison ou une autre, elle n'a en réalité pas introduit ce
recours. Dans ces conditions, la Cour ne juge pas devoir examiner dans
l'abstrait si la portée du contrôle judiciaire tel que l'opèrent les
juridictions anglaises satisferait aux exigences de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention.
CONCLUSION
63. Partant, il n'y a pas eu violation de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention.
PAR CES MOTIFS, LA COUR
1. Dit, par cinq voix contre quatre, qu'il n'y a pas eu violation
de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1);
2. Dit, par cinq voix contre quatre, qu'il n'y a pas eu violation
de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience
publique au Palais des Droits de l'Homme, à Strasbourg, le 5 mai 1995.
Signé: Rolv RYSSDAL
Président
Signé: Herbert PETZOLD
Greffier
Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 51
par. 2 (art. 51-2) de la Convention et 53 par. 2 du règlement A,
l'exposé des opinions séparées suivantes:
- opinion dissidente de M. Walsh;
- opinion dissidente de M. Martens, à laquelle se rallie
M. Russo;
- opinion dissidente de M. Pekkanen.
Paraphé: R. R.
Paraphé: H. P.
OPINION DISSIDENTE DE M. LE JUGE WALSH
(Traduction)
1. Je regrette de devoir marquer mon désaccord avec la majorité
de la Cour en l'espèce.
2. Quant à l'allégation par la requérante d'un manquement à
l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1), la Cour dit que la disposition
applicable est le second alinéa de l'article 1 (P1-1). Elle estime
donc qu'en privant Air Canada de la somme de 50 000 GBP, le Royaume-Uni
a pris une mesure justifiable au regard de la Convention car conforme
à "l'intérêt général qu'il y a à combattre le trafic international de
la drogue". Au vu des faits particuliers de la cause, la Cour déclare
en réalité que dans "l'intérêt général", les biens ou la propriété
d'une personne innocente peuvent être confisqués au profit de l'Etat
sans indemnisation et qu'en pareil cas il n'y a pas infraction aux
dispositions de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1). Je crains que
pareille proposition n'amène certains à la comparer à l'idée qu'il peut
être "opportun qu'un innocent meure pour le peuple".
3. En l'espèce, le Royaume-Uni n'a pas cherché à contester
l'innocence de la requérante. D'ailleurs, il ne pouvait le faire, les
tribunaux internes ayant déjà tenu pour un fait établi l'innocence de
la compagnie. Celle-ci était l'exploitant innocent et de bonne foi
d'un appareil, valant plusieurs millions de livres, sur un vol
international programmé et risquant d'être confisqué à raison de l'acte
criminel d'une personne, inconnue de la requérante et sans que celle-ci
ait témoigné d'insouciance, qui avait introduit à son bord en
contrebande des marchandises prohibées et qui avait ainsi utilisé en
secret l'appareil pour le transport desdites marchandises. D'après la
législation britannique traitant des droits et devoirs des services des
douanes, il est clair que l'innocence de la requérante ne joue pas sur
la confiscabilité de son avion. A mon sens, les dispositions de
l'article 1 (P1-1) n'autorisent pas les mesures prises.
4. Il y a lieu de rappeler que l'affaire AGOSI (1) concernait la
confiscation de biens passés en contrebande. Ici, c'est la drogue qui
fut passée en contrebande, non l'appareil qui fut saisi en tant que
bien confiscable. La saisie fut opérée cinq jours après le vol en
cause, alors pourtant que l'appareil avait pu effectuer plusieurs vols
dans l'intervalle. Il ressort à l'évidence des circonstances que les
douanes ont pris cette mesure à l'encontre d'Air Canada pour faire un
exemple afin d'attirer son attention (comme celle d'autres compagnies
internationales) sur l'importance d'un contrôle attentif des
marchandises effectivement transportées dans un appareil devant
atterrir au Royaume-Uni. Mais, dans le même temps, on n'accusa
nullement la requérante d'avoir manqué de vigilance ou d'avoir été
totalement innocente de tel ou tel méfait. On décida pourtant de la
sanctionner. La méthode consista à saisir l'appareil, puis à
subordonner sa restitution au versement de 50 000 GBP avant de le
confisquer. L'appareil se trouvant encore en transit avant sa
destination finale et rempli de passagers, la requérante n'avait pas
d'autre choix que d'acquitter la somme réclamée. Les inspecteurs des
douanes entamèrent par la suite une procédure en confiscation et la
Court of Appeal leur donna gain de cause. Cette décision revenait à
une preuve irréfutable que l'avion avait été régulièrement saisi et
l'argent de la requérante régulièrement confisqué. La confiscation
judiciaire s'appliquait rétroactivement à l'époque de la saisie.
_______________
1. Série A n° 108.
_______________
5. En droit britannique, cette procédure passe pour civile plutôt
que pénale. La Cour exprime la même opinion en ce qui concerne la
Convention. Je ne partage pas cet avis. Dans l'affaire Özturk
c. Allemagne (série A n° 73), la Cour a réaffirmé "l'autonomie" de la
notion de "pénal" au sens de l'article 6 (art. 6) de la Convention et
dit qu'il y a lieu d'examiner la nature et le degré de gravité de la
sanction que risque de subir l'intéressé. Il est patent, en
l'occurrence, que les autorités avaient pour intention d'imposer une
pénalité de 50 000 GBP et qu'elles y ont réussi. La Court of Appeal
anglaise a confirmé cette sanction en la jugeant conforme à la loi.
Il est certain que le contrôle judiciaire n'aurait pu aboutir à une
décision en sens contraire. Cette procédure se borne à vérifier la
légalité de la mesure dénoncée au regard du droit national. Pour
finir, la requérante fut pénalisée de 50 000 GBP, en réalité pour
l'acte délictueux d'une ou de plusieurs personnes inconnues d'elle,
acte dont elle ne portait pas la responsabilité. Si la confiscation
est qualifiée de décision in rem, la sanction fut infligée in personam.
6. Il y a eu, selon moi, infraction à l'article 1 du
Protocole n° 1 et à l'article 6 (P1-1, art. 6).
OPINION DISSIDENTE DE M. LE JUGE MARTENS,
À LAQUELLE SE RALLIE M. LE JUGE RUSSO
(Traduction)
Introduction
1. La présente affaire a débuté par une saisie, première étape de
la confiscation (1), de sorte que l'analyse doit commencer là aussi.
Pour la faciliter, je ferai quelques remarques introductives de
caractère plus ou moins comparatif (2).
_______________
1. Lord Justice Purchas a qualifié l'article 141 par. 1 de :
"dispositions confiscatoires" (Queen's Bench 1991, vol. 2, p. 467)
2. Ces remarques n'ont pas d'autre prétention que de faciliter
l'analyse et n'ont aucune valeur scientifique. Mes investigations
comparatives furent, par force, limitées : je me suis contenté
d'examiner les codes pénaux autrichien, belge, français, allemand,
néerlandais et suisse ainsi que des manuels. Je me suis employé à
tenir compte du fait que les dispositions pertinentes ont, presque
partout, été modifiées récemment dans le cadre d'une législation dans
l'esprit du temps tendant à priver les criminels du produit de leurs
crimes et que j'avais besoin des anciens textes.
_______________
A l'heure actuelle, la confiscation servant en général
désormais à priver certains criminels du produit de leur crime, on peut
se demander si elle relève du droit pénal (3). La confiscation en
cause ici repose toutefois sur une législation antérieure à cette
évolution. Elle ne revêt pas un caractère réparateur et, si l'on fait
abstraction des nuances nationales (4), elle tombe manifestement sous
l'empire du droit pénal (5): à l'évidence elle a pour finalité de
sanctionner une infraction (la contrebande de drogues) afin d'en éviter
la répétition (6).
_______________
3. Voir toutefois l'arrêt de la Cour du 9 février 1995 dans l'affaire
Welch c. Royaume-Uni, série A n° 307-A.
4. D'après la Court of Appeal (Lord Justice Purchas), le pouvoir prévu
à l'article 141 par. 1 est un pouvoir in rem exécutoire comme un droit
de caractère civil (Queen's Bench 1991, vol. 2, p. 460).
5. Voir l'observation de Sir David Croom-Johnson dans son jugement en
l'espèce (Queen's Bench 1991, vol. 2, p. 469) : "On ne peut dire que
l'article 141 de la loi de 1979 n'ait aucun lien avec la criminalité."
6. La loi de 1979 entendait empêcher la contrebande (voir le jugement
du juge Tucker, p. 8). A ce propos, je ne peux m'empêcher de citer
l'euphémisme charmant du Gouvernement d'après lequel les pouvoirs
prévus à l'article 141 par. 1 ne servent que lorsque les inspecteurs
des douanes "le jugent bon pour encourager l'adoption de normes de
sécurité plus rigoureuses de la part de la compagnie en cause".
_______________
Le droit pénal permet d'habitude de confisquer la chose
matérielle objet de l'infraction (objectum sceleris) ainsi que la chose
matérielle au moyen de laquelle celle-ci a été commise (instrumentum
sceleris). Nous supposons qu'en l'occurrence la confiscation se range
dans cette dernière catégorie.
Je note en outre que l'objet de la confiscation était un avion
qui avait atterri sur un aéroport britannique, dans l'accomplissement
d'un service aérien international programmé et autorisé (7). Ce qui
implique qu'il appartenait à une compagnie aérienne possédant les
autorisations de fonctionnement requises en vertu d'un accord bilatéral
entre le Royaume-Uni et le Canada, après avoir été désignée par le
Canada et acceptée par le Royaume-Uni pour les services convenus (8).
_______________
7. Voir l'article 6 de la Convention de Chicago de 1949 sur l'aviation
civile internationale.
8. Voir Bin Cheng, The law of international air transport (Stevens
& Sons, Londres/New York, 1962), pp. 290-291 et 363.
_______________
Il s'agit d'un élément important de la présente affaire: il
montre qu'on ne saurait avoir le moindre doute quant à la
respectabilité du propriétaire. Il montre en outre que nous ne sommes
pas en présence d'une confiscation trouvant sa justification dans le
caractère illégal en soi de l'objet confisqué, comme c'est le cas pour
des objets pornographiques (9) ou autres objets interdits tels que les
armes, les explosifs ou la drogue saisis et confisqués.
_______________
9. Voir l'arrêt Handyside c. Royaume-Uni du 7 décembre 1976, série A
n° 24, p. 30, § 66.
_______________
J'aurais une dernière remarque introductive à formuler:
d'habitude, la confiscation d'un instrumentum sceleris qui n'est pas
en soi illégal n'est permise que si celui-ci appartient à l'auteur de
l'infraction; lorsqu'il est possible de confisquer cet instrumentum
aussi dans le cas où il appartient à un tiers, il existe en principe
des garanties s'appliquant au tiers auquel on n'a rien à reprocher.
La règle de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) applicable
2. Aux fins de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1), les
confiscations - d'un objectum ou d'un instrumentum sceleris - doivent
passer pour des "penalties" au sens du second alinéa de cet article
(P1-1). Je préfère cette interprétation à celle de l'arrêt AGOSI
c. Royaume-Uni (10).
_______________
10. Arrêt du 24 octobre 1986, série A n° 108.
_______________
L'affaire AGOSI concernait la confiscation de l'objectum
sceleris (confiscation de pièces d'or qu'on avait tenté d'introduire
en contrebande au Royaume-Uni). La Cour a vu dans cette confiscation
un exemple de "réglementation de l'usage des biens". Son raisonnement
fut le suivant: 1) l'interdiction de l'importation de pièces d'or au
Royaume-Uni constitue une "réglementation de l'usage" de ces pièces;
2) la confiscation des pièces d'or introduites en contrebande
représentait une composante de cette "réglementation de l'usage";
3) partant, la confiscation des pièces d'or (passées en contrebande)
est un exemple de la "réglementation de l'usage" des pièces d'or.
Ce raisonnement (11) ne peut assurément pas s'appliquer à la
confiscation de l'instrumentum sceleris. La présente affaire le montre
bien: l'interdiction dont il s'agit est celle de l'importation d'une
drogue réglementée (la résine de cannabis) (12), mais la confiscation
d'un avion ne saurait passer pour un exemple de "réglementation de
l'usage" de la résine de cannabis. Je préfère donc faire relever les
deux types de confiscation de biens de l'alinéa 2, deuxième partie, de
l'article 1 (P1-1), où les Etats se sont réservé le droit de mettre en
vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour assurer le paiement des
"penalties".
_______________
11. Qui est en soi assez artificiel ; voir aussi W. Peukert,
EuGRZ 1988, p. 510.
12. Voir le rapport de la Commission, paragraphe 24.
_______________
Absence d'un moyen de défense tiré de l'innocence du propriétaire
3. L'article 141 par. 1 (13) de la loi de 1979 (14) exige que "la
chose" à confisquer ait été "utilisée pour le transport, la
manutention, le dépôt ou la dissimulation" d'un autre bien à son tour
confiscable en vertu des lois sur les douanes, c'est-à-dire, d'une
manière générale, un bien dont l'importation au Royaume-Uni est soit
interdite, soit permise seulement après paiement de droits (15). Pour
employer des termes ordinaires (16): l'article 141 par. 1 donne aux
inspecteurs (17) le pouvoir de confisquer une chose au moyen de
laquelle une infraction (contrebande ou tentative de contrebande) a été
commise (18).
_______________
13. Pour le texte, se reporter au paragraphe 18 de l'arrêt.
14. J'utilise "la loi de 1979" et "les inspecteurs" dans le même sens
que la Cour : voir les paragraphes 6 et 8 de son arrêt.
15. Voir l'article 49 de la loi de 1979.
16. Et en laissant de côté - car ne présentant pas d'intérêt ici - le
fait que, bien que l'importation de marchandises prohibées ou
l'importation sans versement de droits constituent des infractions
pénales, dans ce cas aussi les marchandises importées sont confiscables
même si l'importation a été faite en toute innocence : voir le jugement
de Sir David Croom-Johnson, Queen's Bench 1991, vol. 2, pp. 469-470.
17. Voir la note 13.
18. Cette interprétation se trouve corroborée par l'article 142
par. 1; pour le texte, voir le rapport de la Commission, paragraphe 23.
_______________
Une confiscation en vertu de l'article 141 par. 1 de la loi de
1979 constitue donc une confiscation de l'instrumentum sceleris et
relève de l'article 1, second alinéa, du Protocole n° 1 (P1-1) (voir
le paragraphe 2 ci-dessus).
4. L'article 141 par. 1 se distingue à deux égards du "type
normal" de confiscation de l'instrumentum sceleris: d'abord, il
"n'autorise aucune implication ou interprétation évocatrice d'un
élément équivalant à l'intention criminelle (mens rea)"; en second
lieu, il "ne concerne aucunement une personne au sens le plus large,
qu'il s'agisse d'un utilisateur, d'un propriétaire ou d'un détenteur"
(19).
_______________
19. Lord Justice Purchas dans son jugement du 14 juin 1990 (Queen's
Bench 1991, vol. 2, p. 467) ; voir aussi l'arrêt de la Cour,
paragraphe 16.
_______________
La première différence n'autorise pas à conclure que la
confiscation en cause ici ne se range pas dans la catégorie indiquée
au paragraphe 1 ci-dessus: que la confiscation n'exige pas de constater
que quelqu'un est coupable d'une infraction ne change rien au fait
qu'elle présuppose la commission d'une infraction (peu importe par qui)
et qu'elle est censée prévenir de telles infractions en les
sanctionnant.
La combinaison de ces deux différences a pour effet que, par
le jeu de l'article 141 par. 1, un instrumentum sceleris appartenant
à une autre personne que l'auteur de l'infraction peut être confisqué,
que le propriétaire soit ou non répréhensible du fait que son bien a
servi à la commission de l'infraction. En conséquence, le propriétaire
de l'instrumentum ne peut plaider son "innocence" pour se défendre
contre la confiscation. C'est d'ailleurs ce qui a été établi dans la
procédure engagée en l'occurrence par Air Canada (20).
_______________
20. Voir les paragraphes 14-16 de l'arrêt de la Cour. Le résultat est
encore plus surprenant si l'on tient compte de ce que, en vertu de
l'article 141 par. 3, le propriétaire et le commandant d'un avion
devenant confiscable "sont tous les deux passibles, à l'issue d'une
procédure sommaire, d'une peine égale à la valeur de l'avion (...)"!
_______________
5. Voilà qui pose la question suivante (qui était aussi au coeur
du débat dans l'affaire AGOSI): le pouvoir de l'exécutif de confisquer
le bien d'une personne en tant qu'instrumentum sceleris sans même (21)
que ladite personne soit autorisée à prouver qu'elle n'est en rien
répréhensible du fait que son bien a servi à commettre l'infraction,
se concilie-t-il avec le droit garanti par le premier paragraphe,
première phrase, de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1)?
_______________
21. "Même" puisque, compte tenu de ce que la confiscation est, en
pratique, une sanction pénale, il serait normal d'exiger que les
autorités apportent la preuve de l'intention délictueuse (mens rea)
dans le chef du propriétaire.
_______________
Je n'hésite pas à répondre à cette question par la négative
(22). Il n'y a pas place ici pour une marge d'appréciation. La
confiscation d'un bien pour sanctionner un manquement à la loi - quelle
que soit la gravité de ce manquement et, en conséquence, quelque poids
que puisse avoir l'intérêt général à empêcher celui-ci en sanctionnant
sévèrement l'infraction - en l'absence de tout "rapport entre le
comportement du propriétaire ou de la personne responsable des biens
et l'infraction à la loi" (23) est à coup sûr incompatible avec la
prééminence du droit comme avec le droit garanti par l'article 1 du
Protocole n° 1 (P1-1) (24).
_______________
22. Voir, dans le même sens, l'opinion dissidente du juge Pettiti dans
l'affaire AGOSI (loc. cit., p. 27 : "Un tel article (P-1), à mon sens,
exige qu'en droit interne un propriétaire de bonne foi et innocent
puisse rentrer en possession de ses biens."). Voir aussi dans ce
sens : G. Cohen-Jonathan, La Convention européenne des Droits de
l'Homme (Economica, Paris, 1989) pp. 536-537 ; Peukert, EuGRZ 1988,
p. 510 et (peut-être) Velu-Ergec, La Convention européenne des Droits
de l'Homme (Bruylant, Bruxelles, 1990), p. 686, par. 841 in fine.
23. Extrait de la plaidoirie de M. Frowein en sa qualité de délégué
de la Commission à l'audience dans l'affaire AGOSI (série B n° 91,
p. 103). Je souscris pleinement à ses arguments et recommande la
lecture des pages 102 et 103.
24. Voir à ce propos également l'arrêt Hentrich c. France du
22 septembre 1994, Cour européenne des Droits de l'Homme, série A
n° 296-A, p. 21, paras. 47-49.
Voir aussi l'intéressant article de Michael Milde "Le rôle de
l'OACI [Organisation de l'Aviation Civile Internationale] dans la lutte
contre l'abus et le trafic illicite de drogue" dans les Annals of Air
and Space Law, vol. XIII (1988), pp. 133 et suiv. A la page 152, il
examine notre problème. Selon lui, une compagnie aérienne "ne devrait
pas être automatiquement responsable dans le cas où des drogues
illicites se trouvent dissimulées dans son appareil (par exemple dans
des conteneurs ou des paquets), pour lesquels l'affréteur a fait une
fausse déclaration. (...) Le transporteur n'est pas d'habitude à même
de déceler ou d'empêcher une dénaturation de l'affrètement sans
procéder à une inspection minutieuse du chargement. D'ailleurs,
celle-ci serait impraticable, en particulier en cas de chargement par
conteneurs, puisque la compagnie aérienne n'a ni la compétence ni les
qualifications professionnelles". Il poursuit en ces termes : "Les
transporteurs par voie aérienne ne doivent pas devenir les victimes du
processus de l'interdiction des drogues, ils ne doivent pas voir saisir
leurs appareils, sauf s'il y a preuve d'une faute de leur part ou de
celle de leurs salariés ou agents, ou s'il est établi qu'ils sont des
auxiliaires dans l'infraction de trafic de drogue."
_______________
Aux paragraphes 54 et 55 de son arrêt AGOSI, la Cour traite de
cette question, mais de manière assez ambiguë à mes yeux. S'il faut
comprendre que, pour la Cour, même en l'absence de quelque rapport que
ce soit entre le comportement du propriétaire du bien confisqué et
l'infraction qui a conduit à la confiscation, celle-ci peut néanmoins
remplir les exigences de l'alinéa 2 de l'article 1 (P1-1), je marque
respectueusement mon désaccord.
A mon sens, pareille privation de propriété sans indemnisation,
par la voie d'une "penalty", n'est compatible avec l'article 1 du
Protocole n° 1 (P1-1) que si le propriétaire est d'une manière ou d'une
autre répréhensible à raison de l'infraction commise au moyen de son
bien. Nous nous trouvons dans le domaine de la législation douanière
et je peux donc admettre un renversement de la charge de la preuve
(25), mais je pense que si le propriétaire établit son "innocence" -
c'est-à-dire qu'il n'a pu raisonnablement savoir ou soupçonner que son
bien servirait d'instrument de l'infraction ni, même en témoignant de
la vigilance voulue, l'éviter (26) - la confiscation de son bien à
titre de sanction n'est pas tolérable. La confiscation à titre de
"sanction" sans que le propriétaire puisse invoquer son innocence
renverse le juste équilibre entre la protection du droit au respect des
biens et les exigences de l'intérêt général.
_______________
25. Voir l'arrêt de la Cour Salabiaku c. France du 7 octobre 1988,
série A n° 141-A, et son arrêt Pham Hoang c. France du
25 septembre 1992, série A n° 243.
26. Je note que le juge Tucker a dit dans son jugement (p. 14) que le
conseil des inspecteurs des douanes avait concédé "qu'en l'espèce, rien
n'indiquait que les défendeurs [c'est-à-dire Air Canada] connaissaient
l'existence du conteneur litigieux ou de son contenu, ou qu'ils aient
témoigné d'insouciance".
_______________
En raison de la vague récente de législations tendant à priver
les criminels du produit de leurs crimes, il est d'autant plus
nécessaire de maintenir fermement ce principe: l'expérience nous a
appris que dans leur lutte contre la criminalité internationale, les
Etats ne restent pas toujours dans les limites fixées par la
Convention. C'est à la Cour qu'il appartient de veiller à ce que
celles-ci soient observées.
Le pouvoir d'appréciation est-il un substitut adéquat à défaut d'un
moyen de défense tiré de l'innocence du propriétaire?
6. La Court of Appeal a, bien entendu, perçu que l'article 141
par. 1 était sujet à l'objection ci-dessus et qu'on pouvait donc le
qualifier de "dur en vérité". Elle a toutefois indiqué qu'en faisant
jouer l'article 152 et le paragraphe 16 de l'annexe 3, les inspecteurs
pouvaient atténuer cette rigueur, dans le cadre de leur pouvoir
d'appréciation (27). Pour ajouter un autre élément de consolation, la
Court of Appeal a indiqué que "l'exercice de ce pouvoir d'appréciation
sera facilement susceptible de contrôle judiciaire en vertu du titre
53 du règlement de la Cour suprême. C'est un recours qui a pris une
grande extension ces dernières années (...)".
_______________
27. Voir l'arrêt de Lord Justice Purchas, Queen's Bench 1991, vol. 2,
p. 468.
_______________
7. Certes, en application de l'article 152 et du paragraphe 16 de
l'annexe 3 (28) les inspecteurs peuvent, en bref, "s'ils l'estiment
opportun" restituer "le bien" saisi comme bien confiscable au
propriétaire
"moyennant paiement (...) de toute somme qu'ils jugeraient
adéquate, mais ne dépassant pas, à leur avis, la valeur de
l'objet (...)".
________________
28. Pour le texte de ces dispositions, se reporter au paragraphe 19
de l'arrêt de la Cour.
_______________
Cette échappatoire est néanmoins inacceptable, pour deux
raisons.
La première et la plus importante est qu'elle est incompatible
avec la prééminence du droit. L'article 141 par. 1 ne cadrerait avec
l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) que si "l'innocence du
propriétaire" constituait un moyen de défense contre la confiscation
(paragraphe 5 ci-dessus). Pour se concilier avec la prééminence du
droit, "la législation interne doit offrir une certaine protection
contre des atteintes arbitraires aux droits garantis" par l'article 1
du Protocole n° 1 (P1-1) (29). Aussi le parlement eût-il dû exprimer
clairement la "restriction indispensable" susmentionnée dans la loi de
1979 elle-même et, en outre, ne pouvait-il à bon droit substituer cette
formulation de la restriction en la laissant - sans la moindre
indication de cette intention - à la latitude totalement illimitée (si
l'on applique la loi) des inspecteurs pour veiller à ne pas user de
leur pouvoir de confisquer lorsque "l'innocence" est établie.
_______________
29. Voir l'arrêt Herczegfalvy c. Autriche du 24 septembre 1992,
série A n° 244, p. 27, par. 89.
_______________
La seconde raison en est que si (nonobstant l'objection ci-
dessus) on devait accepter le "substitut" mentionné plus haut, il
faudrait simplement appliquer la condition qu'il équivaut à la
restriction (indispensable) voulue par la loi de 1979 elle-même.
Autrement dit, il faudrait en toute certitude que les inspecteurs
restituent "la chose" "saisie comme bien confiscable" sans demander un
paiement dans le cas où le propriétaire établit son "innocence".
Or cette condition ne se trouve nullement remplie. Comme je
l'ai déjà relevé, le texte de la loi leur reconnaît une liberté totale
("s'ils l'estiment opportun"), ce qui donne fortement à entendre qu'ils
n'ont aucune obligation de restituer l'objet sans paiement dans
l'hypothèse où "l'innocence" se trouve établie (30). Je note à cet
égard une nette différence entre les plaidoiries du Gouvernement en
l'espèce et dans l'affaire AGOSI. Dans cette cause-là, il avait fait
valoir que
"lorsqu'il n'y a aucune faute dans le chef du propriétaire,
il est probable que le bien lui sera restitué. En effet, il
serait pervers, ou totalement déraisonnable, de conserver la
marchandise parce que cela ne servirait pas visiblement le but
de la législation" (31).
_______________
30. A ce propos, je renvoie à l'arrêt de la Court of Appeal dans
l'affaire AGOSI, en particulier aux observations de Lord Denning ; voir
l'arrêt de la Cour dans cette affaire, loc. cit., p. 11, par. 30.
31. Voir son mémoire, série B n° 91, p. 83 ; voir aussi le compte
rendu de ces arguments figurant dans le rapport de la Commission :
rapport, p. 26, par. 63, ibidem.
_______________
Au paragraphe 53 de son arrêt AGOSI, la Cour présente ce
passage comme une concession du Gouvernement. En l'espèce, le
Gouvernement s'est abstenu d'en faire une semblable. Ce qui renforce
la conclusion qu'il est loin d'être certain qu'un propriétaire pouvant
établir l'absence de toute faute de sa part pourrait être sûr de se
voir restituer la somme qu'il a dû verser pour recouvrer son avion
saisi en tant que bien confiscable.
Exigences procédurales de l'article 1 du Protocole n° 1 et de
l'article 6 par. 1 (P1-1, art. 6-1)
8. Toutefois, supposons un instant qu'il soit hors de doute que
les inspecteurs agiraient de manière déraisonnable (au sens Wednesbury)
s'ils refusaient de restituer l'appareil sans paiement (ou, dans le cas
où celui-ci aurait déjà été exigé, en remboursant cette somme) à un
propriétaire ayant établi l'absence de toute faute de sa part. Cela
ne suffirait-il pas pour dire que, si "l'innocence" ne constitue pas
un moyen de défense contre la confiscation en soi, les pouvoirs dont
l'article 152 et le paragraphe 16 de l'annexe 3 investissent les
inspecteurs rendent acceptable l'ensemble de leurs mesures au regard
de l'alinéa 2 de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1)?
A mon avis: non. Même alors, ces mesures enfreindraient
l'article 1 du Protocole n° 1 combiné avec l'article 6 par. 1
(art. 6-1+P1-1) de la Convention. Je marque en effet mon désaccord
avec la conclusion de la Cour, au paragraphe 60 de son arrêt AGOSI,
reprise au paragraphe 46 du présent arrêt, d'après laquelle le contrôle
judiciaire revêt, en droit anglais, une portée suffisante pour remplir
les exigences du second alinéa de l'article 1 (P1-1).
Je rappelle que les pouvoirs prévus à l'article 141 par. 1 ne
se concilient avec les obligations du Royaume-Uni au regard du
Protocole n° 1 (P1) que si le bien saisi comme bien confiscable doit
être restitué sans paiement à un propriétaire "innocent" (voir les
paragraphes 5 et 7 ci-dessus). Il s'ensuit que lorsqu'une contestation
surgit entre le propriétaire et les inspecteurs quant au point de
savoir s'il a établi son "innocence", cette contestation a trait à un
droit de caractère civil: non seulement la confiscation constituait une
mesure exécutoire comme un droit de caractère civil (32), mais aux fins
de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, le droit du
propriétaire de se voir restituer son bien confisqué illégalement ou,
selon le cas, de se voir rembourser le montant exigé versé sans cause
légale est lui aussi un droit de caractère civil (33). Partant, le
propriétaire a le droit de voir trancher cette contestation par un
tribunal remplissant les exigences de l'article 6 par. 1 (art. 6-1),
c'est-à-dire un tribunal doté de la plénitude de juridiction quant aux
questions pouvant se poser.
_______________
32. Voir la note 3.
33. Voir, mutatis mutandis, mon opinion concordante dans l'affaire
Fayed c. Royaume-Uni, série A n° 294-B, pp. 58-59.
_______________
On peut aussi, à l'évidence, se placer dans une autre
perspective qui mène à la même conclusion. Quelle que soit la
qualification que l'on donne en droit national au "système" des
articles 141 par. 1 et 152, combinés avec le paragraphe 16 de
l'annexe 3 (civil, pénal ou administratif), il a pour résultat que les
inspecteurs ont le pouvoir de poursuivre et de sanctionner les
exploitants de compagnies aériennes qui (à leur avis) sont coupables
d'avoir participé, d'une manière ou d'une autre, à des infractions à
la loi de 1979 en leur infligeant une amende considérable et en les
forçant à la payer (34). D'après la jurisprudence de la Cour, l'octroi
d'un tel pouvoir à des autorités administratives se concilie en
principe avec l'article 6 (art. 6) à condition que l'exploitant d'une
ligne aérienne puisse porter toute décision le touchant ainsi devant
un tribunal offrant les garanties de cette disposition (art. 6) (35).
_______________
34. Il ne prête pas à controverse que les inspecteurs ont qualifié les
50 000 GBP de "peine".
35. Voir entre autres, mutatis mutandis, l'arrêt de la Cour Bendenoun
c. France du 24 février 1994, série A n° 284, p. 19, par. 46.
______________
Les parties ont débattu de la portée du contrôle judiciaire en
droit anglais, mais ce débat ne revêt pas d'importance. Quelle que
soit sa portée, le contrôle judiciaire ne constitue assurément pas un
appel au fond (36). Voici en revanche ce qu'il y a lieu d'exiger: seul
un tribunal doté de la plénitude de juridiction "offre les garanties"
de l'article 6 (art. 6) (37).
_______________
36. Voir Lord Donaldson of Lymington MR dans R. v. Secretary of State
for the Home Department, ex parte Brind, AC 1991, vol. 1, p. 722 :
"(...) il ne faut jamais oublier qu'il [c'est-à-dire le contrôle
judiciaire] relève d'une fonction de surveillance et non d'appel" (les
mots en italique figurent dans l'original). Voir aussi Wade & Forsyth,
Administrative Law (Clarendon, Londres, 1994), pp. 38 et 284 et suiv.
(le chapitre : "Jurisdiction over fact and law"), et l'arrêt de la Cour
O. c. Royaume-Uni du 8 juillet 1987, série A n° 120, p. 27, par. 63.
37. Je renvoie à mon opinion dissidente approfondie dans l'affaire
Fischer c. Autriche, série A n° 312, p. 25.
_______________
Conclusion
9. C'est pourquoi j'ai voté pour le constat d'une violation de
l'article 1 du Protocole n° 1 et de l'article 6 par. 1 (P1-1,
art. 6-1).
OPINION DISSIDENTE DE M. LE JUGE PEKKANEN
(Traduction)
Je regrette de ne pouvoir suivre la majorité en la présente
affaire en ce qui concerne l'article 1 du Protocole n° 1 comme
l'article 6 de la Convention (P1-1, art. 6).
1. Les inspecteurs ont apparemment saisi l'avion en question non
afin de le confisquer, mais pour contraindre la requérante à verser "la
pénalité" de 50 000 GBP. Celle-ci ne fut pourtant pas perçue à titre
d'amende ou autre sanction, mais comme condition de la restitution de
l'avion saisi. Ces décisions des inspecteurs prises le même jour
relèvent en réalité toutes deux d'un même plan d'action ayant un
objectif déterminé.
L'une et l'autre décision s'appuyait sur la loi de 1979 sur les
douanes, qui reconnaît aux inspecteurs un pouvoir d'appréciation
pratiquement illimité à la fois pour la saisie et les mesures à prendre
à sa suite. Une disposition légale de ce genre est-elle assez précise
pour satisfaire au critère de "prévisibilité", comme la Convention
l'exige, d'après la jurisprudence de la Cour? Dans l'affaire Margareta
et Roger Andersson c. Suède (arrêt du 25 février 1992, série A
n° 226-A, p. 25, par. 75), cette condition, pour autant qu'elle
concerne l'exercice d'un pouvoir d'appréciation, a été décrite en ces
termes: "Une loi qui confère un pouvoir d'appréciation ne se heurte pas
en soi à cette exigence, à condition que l'étendue et les modalités
d'exercice d'un tel pouvoir se trouvent définies avec une netteté
suffisante, eu égard au but légitime en jeu, pour fournir à l'individu
une protection adéquate contre l'arbitraire". A mes yeux, la loi dont
il s'agit ne remplit pas ce critère de prévisibilité.
2. Dans une situation où la loi confère aux inspecteurs un pouvoir
d'appréciation exceptionnellement large, un défendeur devrait
nécessairement avoir le droit d'accéder à un tribunal doté de la
plénitude de juridiction, qui examinerait toutes les questions
contentieuses. Or cette exigence ne se trouve pas satisfaite à mon
sens.
Le contrôle judiciaire semble être le seul recours judiciaire
offert au requérant en l'occurrence; pour les raisons développées
ci-après, il ne s'agit toutefois pas d'un recours suffisant. La
procédure en confiscation devant un tribunal n'est pas adéquate lorsque
les deux décisions prises par les inspecteurs avaient pour finalité non
de confisquer l'avion, mais de contraindre la requérante à acquitter
une "pénalité".
3. Les inspecteurs n'entendaient pas priver la requérante de la
propriété de l'appareil; ils voulaient limiter l'usage de celui-ci
jusqu'au versement de la "pénalité". L'affaire tombe à cet égard sous
l'empire du second alinéa de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1).
Selon la jurisprudence de la Cour, pour qu'une ingérence se révèle
légitime, il faut, notamment, qu'un équilibre ait été maintenu entre
les intérêts de l'Etat et ceux de l'individu d'une manière qui reflète
le principe de la proportionnalité, et que le requérant ait eu une
occasion adéquate d'exposer sa cause aux autorités compétentes (arrêt
AGOSI c. Royaume-Uni du 24 octobre 1986, série A n° 108, pp. 18-19,
paras. 54-55).
Or rien n'indique que les inspecteurs aient suivi la théorie
de la proportionnalité pour prendre leur décision. Quant à la portée
du contrôle judiciaire, la Chambre des lords déclare clairement dans
son arrêt dans l'affaire Brind (paragraphes 21 et 46 du présent arrêt)
que les tribunaux britanniques ne pourraient appliquer le critère de
la proportionnalité retenu par notre Cour puisque la Convention n'est
pas intégrée au droit interne.
4. Quant à l'article 6 (art. 6) de la Convention, je conclus que
l'existence du contrôle judiciaire ne remplit pas les exigences de
l'article 6 (art. 6) en ce qui concerne le droit d'accès à un tribunal.
Le contrôle judiciaire en droit anglais implique seulement une
compétence de surveillance, non d'appel. En outre, eu égard aux motifs
limités permettant de solliciter le contrôle judiciaire (paragraphe 20
de l'arrêt), on ne saurait y voir dans les circonstances de la cause
un contrôle judiciaire effectif aux fins de l'article 6 (art. 6).
5. C'est pourquoi je conclus à la violation de l'article 1 du
Protocole n° 1 (P1-1) comme de l'article 6 (art. 6) de la Convention.
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