AFFAIRE BELVEDERE ALBERGHIERA S.R.L. c. ITALIE

DEUXIÈME SECTION

AFFAIRE BELVEDERE ALBERGHIERA S.r.l. c. ITALIE

(Requête no 31524/96)

ARRÊT

STRASBOURG

30 mai 2000

DÉFINITIF

30/08/2000 

En l'affaire Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie,

La Cour européenne des Droits de l'Homme (deuxième section), siégeant en une chambre composée de :

MM.C.L. Rozakis, président,
A.B. Baka,
B. Conforti,
G. Bonello,
MmeV. Strážnická,
M.P. Lorenzen,
MmeM. Tsatsa-Nikolovska, juges,
et de M. E. Fribergh, greffier de section,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 13 janvier et 11 mai 2000,

Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCÉDURE

1.  A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 31524/96) dirigée contre la République italienne et dont une société à responsabilité limitée de droit italien, la société Belvedere Alberghiera S.r.l. (« la requérante »), avait saisi la Commission européenne des Droits de l'Homme (« la Commission ») le 2 mai 1996, en vertu de l'ancien article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »). La requérante alléguait une atteinte injustifiée à son droit au respect de ses biens. Le 1er juillet 1998, la Commission a décidé de porter la requête à la connaissance du gouvernement italien (« le Gouvernement »), en l'invitant à présenter par écrit des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.

2.  A la suite de l'entrée en vigueur du Protocole no 11 à la Convention le 1er novembre 1998, et conformément à l'article 5 § 2 dudit Protocole, l'examen de l'affaire a été confié à la Cour. Conformément à l'article 52 § 1 du règlement de la Cour, le président de la Cour a attribué l'affaire à la deuxième section. La chambre constituée au sein de ladite section comprenait de plein droit M. B. Conforti, juge élu au titre de l'Italie (articles 27 § 2 de la Convention et 26 § 1 a) du règlement), et M. C.L. Rozakis, président de la section (article 26 § 1 a) du règlement). Les autres membres désignés par ce dernier pour compléter la chambre étaient M. M. Fischbach, M. P. Lorenzen, Mme M. Tsatsa-Nikolovska, M. A.B. Baka et M. E. Levits (article 26 § 1 b) du règlement). M. Fischbach et M. Levits ont été remplacés respectivement par M. G. Bonello et Mme V. Strážnická.

3.  Devant la Cour, la requérante est représentée par Me Nicolò Paoletti. Le Gouvernement est représenté par son agent, M. U. Leanza, et par son coagent, M. V. Esposito.

4.  Le 21 septembre 1999, la chambre a déclaré la requête recevable[1] et a décidé de tenir une audience sur le fond.

5.  La requérante et le Gouvernement ont chacun déposé un mémoire.

6.  L'audience s'est déroulée en public le 13 janvier 2000 au Palais des Droits de l'Homme, à Strasbourg.

Ont comparu :

–pour le Gouvernement
M.V. Esposito,coagent ;
 

–pour la requérante
M.N. Paoletti, avocat au barreau de Rome,
Mme N. Paoletti, avocate au barreau de Rome,conseils.
 

EN FAIT

I.  LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE

7.  La requérante, propriétaire de l'hôtel Belvedere sis à Monte Argentario, était également propriétaire d'un terrain de 1 375 mètres carrés permettant aux clients de l'hôtel d'accéder directement à la mer.

8.  Par une décision du 19 mai 1987, la municipalité de Monte Argentario approuva le projet de construction d'une route qui devait se réaliser sur le terrain de la requérante.

9.  Par un arrêté du 25 mai 1987, le maire de Monte Argentario ordonna l'occupation d'urgence du terrain de la requérante. A une date non précisée, l'administration procéda à l'occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.

1.  La procédure diligentée par la requérante devant le tribunal administratif

10.  La requérante introduisit un recours devant le tribunal administratif de Toscane (« le TAR »). Elle contestait notamment la légalité de la décision de la municipalité du 19 mai 1987 et de l'occupation du terrain.

11.  Par un jugement rendu le 2 décembre 1987, le TAR de Toscane accueillit le recours de la requérante et annula la décision de la municipalité du 19 mai 1987 ainsi que tous les actes ultérieurs. Le tribunal estima que la municipalité avait approuvé le projet litigieux sans avoir procédé au préalable à des tests techniques suffisants. De ce fait, le projet approuvé était illégal et ne pouvait pas être considéré comme d'intérêt public (non atto a realizzare un interesse pubblico).

12.  Cette décision fut déposée au greffe le 24 mai 1988 et acquit force de chose jugée le 9 juin 1989.

2.  La procédure d'exécution engagée par la requérante

13.  Par des lettres des 8 juillet 1988, 11 août 1989 et 18 juillet 1990, la requérante invita la municipalité de Monte Argentario à procéder à la remise en état du terrain et à la restitution de celui-ci, en exécution du jugement du TAR. Ces courriers demeurèrent sans suite.

14.  La requérante introduisit un recours en exécution (giudizio di ottemperanza) devant le TAR de Toscane, en vue d'obtenir la remise en état et la restitution du terrain, conformément au jugement du 2 décembre 1987.

15.  Par une décision du 26 juin 1991, le TAR rejeta le recours de la requérante, au motif que l'exécution du jugement du 2 décembre 1987 se révélait impossible du fait de l'expropriation indirecte.

16.  Le tribunal observa que le jugement du 2 décembre 1987 ayant annulé la décision de la municipalité de Monte Argentario en raison de vices de la procédure d'instruction du dossier, n'avait pas exclu que, par la suite, la municipalité pût renouveler la procédure et adopter une nouvelle décision – ce qui n'avait en tout cas pas eu lieu. Puis le tribunal observa que, par le jeu du principe de l'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva), la requérante n'était plus propriétaire du terrain qui appartenait désormais à la municipalité de Monte Argentario en raison de l'achèvement des travaux de construction de la route. En effet, en dépit du jugement rendu par ce même tribunal et malgré le fait que l'œuvre réalisée par l'administration était dangereuse et contraire à l'intérêt public, la réalisation de l'œuvre par l'administration avait entraîné le transfert de propriété du terrain. Par conséquent, la restitution du terrain était impossible. L'illégalité de ce transfert de propriété donnait toutefois le droit à l'intéressée de réclamer des dommages-intérêts devant les juridictions civiles.

17.  La requérante interjeta appel de cette décision devant le Conseil d'Etat. Elle faisait notamment valoir que le TAR avait constaté l'illégalité du comportement de l'administration avant l'accomplissement des travaux par cette dernière et que l'administration avait ignoré ce jugement. L'application en l'espèce du principe de l'expropriation indirecte vidait de substance la décision judiciaire, puisque l'administration était libre d'agir de manière illégale dans le seul but d'acquérir la propriété d'un terrain.

18.  Par une ordonnance du 5 juin 1995, la section V du Conseil d'Etat, saisie du recours, décida de déférer l'affaire devant la formation plénière. Il ressort de cette ordonnance que la section concernée considérait qu'en l'espèce la perte de propriété du terrain du fait de la réalisation de l'œuvre publique équivalait à un déni de justice. En effet, si un jugement administratif, comme celui du 2 décembre 1987, favorable au propriétaire d'un terrain, n'avait aucune efficacité face à la volonté de l'administration de s'approprier ce bien, il en résultait que le propriétaire concerné était à la merci de l'administration. Par ailleurs, la section V du Conseil d'Etat constata que la municipalité de Monte Argentario, après l'annulation de la décision par le TAR, n'avait jamais renouvelé la procédure d'instruction ni adopté de nouvelle décision.

19.  Par un arrêt du 7 février 1996, le Conseil d'Etat en chambres réunies rejeta l'appel de la requérante. Le Conseil d'Etat estima que l'application du principe de l'expropriation indirecte en l'espèce n'avait entraîné aucun déni de justice. En effet, affirma le Conseil, les travaux de construction avaient été terminés pour l'essentiel le 7 août 1987, à savoir avant le jugement du TAR. Après cette date, seuls des travaux complémentaires et de moindre importance avaient été effectués, notamment l'installation de l'éclairage et l'achèvement de la chaussée. Par conséquent, le 7 août 1987 devait être considéré comme la date du transfert de la propriété du terrain, puisqu'à cette date la destination de celui-ci était devenue irréversible du fait de l'achèvement des travaux. La restitution de ce dernier était impossible, en raison de l'expropriation indirecte. Le 7 août 1987 était également la date à laquelle avait commencé à courir le délai de prescription pour réclamer des dommages-intérêts.

II.  LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

A.  La loi no 85 du 22 octobre 1971

20.  Cette loi régit la procédure accélérée d'expropriation, qui permet à l'administration de construire avant l'expropriation. Une fois déclarée d'utilité publique l'œuvre à réaliser et adopté le projet de construction, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans. Ce décret devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Après la période d'occupation doivent intervenir un décret d'expropriation formelle et le paiement d'une indemnité.

B.  Le principe de l'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva ou accessione invertita)

21.  Dans les années 70, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains, qui ne furent pas suivies de décrets d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'une œuvre publique. Restait à savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait perdu également la propriété du terrain.

1.  La jurisprudence avant l'arrêt no 1464 du 16 février 1983 de la Cour de cassation

22.  La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d'un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale il faut entendre une occupation illégale ab initio, c'est-à-dire sans titre, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l'occupation se prolongeant au-delà de l'échéance autorisée sans qu'un décret d'expropriation ne soit intervenu.

23.  Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration ne perdait pas la propriété du terrain après l'achèvement de l'ouvrage public ; toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l'état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages-intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l'illégalité découlant de l'occupation était permanente. L'administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d'expropriation : dans ce cas, l'action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l'indemnité d'expropriation et les dommages-intérêts n'étaient dus que pour la période antérieure au décret d'expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).

24.  Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l'état de celui-ci lorsque l'administration avait agi sans qu'il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980).

25.  Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l'achèvement de l'ouvrage public. L'intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir, seul précédent, Cour de cassation, arrêt no 3243 de 1979).

2.  L'arrêt no 1464 du 16 février 1983 de la Cour de cassation

26.  Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l'expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d'un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l'occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l'occupation, l'ouvrage public a été réalisé. Lorsque l'occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l'achèvement de l'ouvrage public. Lorsque l'occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l'échéance de la période d'occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d'expropriation indirecte, l'intéressé a droit à une réparation intégrale, l'acquisition du terrain ayant eu lieu sine titulo. Toutefois, cette réparation n'est pas versée automatiquement : il incombe à l'intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.

3.  La jurisprudence après l'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

a)  La prescription

27.  Dans un premier temps, la jurisprudence avait considéré qu'aucun délai de prescription ne trouvait à s'appliquer, puisque l'occupation sine titulo du terrain constituait un acte illégal continu (paragraphe 23 ci-dessus). La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, avait affirmé que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans (paragraphe 26 ci-dessus). Par la suite, la première section de la Cour de cassation a affirmé qu'un délai de prescription de dix ans devait s'appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et que celui-ci commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.

b)  Cas de non-application du principe de l'expropriation indirecte

28.  Les développements récents de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d'un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l'administration connaît des exceptions.

29.  Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d'Etat a affirmé qu'il n'y a pas d'expropriation indirecte lorsque les décisions de l'administration et le décret d'occupation d'urgence ont été annulés par les juridictions administratives, d'autant que, sinon, la décision judiciaire serait vidée de substance.

30.  Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l'administration ne devient pas propriétaire d'un terrain lorsque les décisions qu'elle a adoptées et la déclaration d'utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l'intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut alternativement demander des dommages-intérêts. L'illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.

31.  Dans l'arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu'il n'y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d'utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas le principe de l'expropriation indirecte ne trouve donc pas application. L'intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L'introduction d'une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.

32.  Dans l'arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des sections réunies et affirmé que le transfert de propriété par le jeu de l'expropriation indirecte n'a pas lieu lorsque la déclaration d'utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.

c)  L'arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle

33.  Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle était appelée à se prononcer en premier lieu sur la question de la compatibilité avec la Constitution du principe de l'expropriation indirecte : la Cour a déclaré la question irrecevable au motif qu'elle-même n'était pas compétente pour examiner un principe jurisprudentiel mais pouvait uniquement connaître des dispositions législatives. En deuxième lieu, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l'application à l'action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l'article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle : la Cour a affirmé que le fait que l'administration devienne propriétaire d'un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne posait aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l'intérêt public, à savoir la conservation de l'ouvrage public, l'emportait sur l'intérêt du particulier, à savoir le droit de propriété.

d)  Le montant de la réparation en cas d'expropriation indirecte

34.  Selon la jurisprudence de la Cour de cassation en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, est due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale.

35.  La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Par l'arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara cette disposition inconstitutionnelle.

36.  En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui a modifié la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut pas être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans ce cas, l'indemnisation ne peut pas dépasser le montant de l'indemnité prévue dans l'hypothèse d'une expropriation formelle (somme divisée par deux de la valeur vénale et du revenu foncier, de laquelle on déduit 40 %), sans cet abattement de 40 % et moyennant une augmentation de 10 %. Par l'arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique.

EN DROIT

I.  SUR LA VIOLATION ALLéGUéE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE no 1

37.  La requérante se plaint de l'impossibilité de récupérer son terrain en raison du principe de l'expropriation indirecte, qui a été appliqué en dépit de la décision du tribunal administratif de Toscane (« le TAR ») ayant annulé le projet de construction et le décret d'occupation, jugés illégaux et dépourvus d'utilité publique. La requérante allègue la violation de l'article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »

A.  Arguments des comparants

1.  La requérante

38.  La requérante soutient que l'ingérence dans son droit au respect de ses biens n'est pas compatible avec l'article 1 du Protocole no 1.

39.  Elle fait observer que toute expropriation indirecte est contraire au principe de légalité pour les motifs suivants : l'administration devient propriétaire d'un terrain par suite d'un comportement illégal, à savoir l'occupation sans titre ; le particulier ne peut bénéficier des garanties procédurales prévues en cas d'expropriation formelle ; le principe de l'expropriation indirecte n'est pas énoncé par des dispositions législatives mais a été créé par la jurisprudence et est considéré comme « droit vivant ».

40.  Des éléments ultérieurs amènent la requérante à soutenir que dans le cas d'espèce le principe de légalité n'a pas été respecté. Elle observe qu'elle ne peut pas obtenir la restitution du terrain malgré la décision du tribunal administratif, ayant acquis force de chose jugée, par laquelle tous les actes administratifs, y compris la déclaration d'utilité publique, ont été annulés ex tunc. La décision du Conseil d'Etat, qui a refusé la restitution du terrain en raison de l'application du principe de l'expropriation indirecte, constitue ainsi une atteinte injustifiée à son droit au respect de ses biens. La requérante note que, par le jeu du principe de l'expropriation indirecte, le propriétaire d'un terrain se trouve à la merci de l'administration : cette dernière – dans le seul but de s'approprier un terrain – peut réaliser sur celui-ci une œuvre dépourvue d'utilité publique après l'avoir occupé de manière tout à fait illégale, et peut ne pas respecter les décisions judiciaires reconnaissant l'illégalité de son comportement.

41.  La requérante précise que le TAR était appelé à statuer uniquement sur la légalité des actes de l'administration et ne pouvait se prononcer sur le fond de l'affaire, c'est-à-dire le point de savoir si et quand les travaux de construction de la route s'étaient terminés. En revanche, le Conseil d'Etat, saisi d'un recours en exécution (ottemperanza), avait compétence sur le fond et pouvait donc déterminer la date de la fin des travaux.

42.  La requérante fait enfin observer que, s'il est vrai que le montant qui peut être réclamé en cas de privation d'un terrain n'ayant pas eu lieu pour cause d'utilité publique correspond au dédommagement intégral (paragraphe 34 ci-dessus), toutefois, à supposer même qu'elle ait la possibilité de réclamer des dommages-intérêts, ces derniers ne sauraient être considérés comme une compensation du préjudice allégué. En effet, la requérante demande à la Cour de se prononcer non pas sur le comportement de l'administration – ce qui a déjà été fait par le TAR – mais sur le refus opposé par le Conseil d'Etat, à savoir sur la non-restitution du terrain. En conclusion, la requérante invite la Cour à rétablir la légalité.

2.  Le Gouvernement

43.  Le Gouvernement soutient que la privation du terrain dont la requérante a fait l'objet est conforme à l'article 1 du Protocole no 1.

44.  Il observe en premier lieu que l'ingérence dans le droit au respect des biens de la requérante est « prévue par la loi », en l'occurrence un principe élaboré par la jurisprudence, qui a trouvé une application constante et unanime depuis l'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation (paragraphe 26 ci-dessus). Le Gouvernement se réfère notamment aux arrêts no 3940 de 1988 et no 12546 de 1992 de la Cour de cassation, à l'arrêt no 877 de 1991 du Conseil d'Etat et à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle. Le principe jurisprudentiel constituerait ainsi une base légale claire, accessible et suffisante et serait l'expression du « droit vivant », à savoir le droit effectivement en vigueur.

45.  Le Gouvernement fait observer en deuxième lieu que la privation du terrain de la requérante a eu lieu « pour cause d'utilité publique ». En effet, in origine, le projet de construction et les décisions de l'administration avaient été adoptés pour cause d'utilité publique. Il est vrai que tous les actes administratifs ont été ensuite annulés par le tribunal administratif ; cependant, en vertu du principe de l'expropriation indirecte, l'ouvrage public réalisé constitue de facto une nouvelle cause d'utilité publique. L'achèvement des travaux entrepris par l'administration a donc un double effet : d'une part, il entraîne une reconnaissance de l'utilité publique de l'œuvre réalisée, d'autre part, il fait cesser l'illégalité du comportement de l'administration.

46.  En conséquence de ce mécanisme, le terrain ne peut plus être restitué à l'intéressée, sa destination devant passer pour être devenue publique de manière irréversible.

47.  L'illégalité existant jusqu'au moment de l'achèvement des travaux donne toutefois à l'intéressée le droit de demander une réparation par équivalence, à savoir des dommages-intérêts, à réclamer devant le juge compétent. Le Gouvernement soutient que le recours en dommages-intérêts en l'espèce pourrait être encore introduit devant les juridictions compétentes, qu'il permettrait à la requérante d'obtenir le dédommagement intégral et constituerait donc une réparation suffisante de l'ingérence dans son droit au respect de ses biens. Sur ce point, le Gouvernement se réfère à l'arrêt de la Cour dans l'affaire Zubani (arrêt Zubani c. Italie du 7 août 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV).

48.  Une action en dommages-intérêts serait possible puisque, selon le Gouvernement, le délai de prescription de cinq ans qui a commencé à courir le 7 août 1987, date de la fin des travaux, a été interrompu par l'action en exécution engagée par la requérante devant le Conseil d'Etat. Le Gouvernement précise que le Conseil d'Etat, saisi d'un recours en exécution (ottemperanza), avait compétence pour apprécier les faits de la cause, dont la date de la fin des travaux. Par conséquent, il n'y a pas de contradiction avec la res judicata du TAR, juridiction qui ne pouvait pas se prononcer sur des points de fait.

49.  L'action en dommages-intérêts permettrait à la requérante d'obtenir le dédommagement intégral, la déclaration d'utilité publique ayant été annulée par le TAR. Le Gouvernement se réfère sur ce point à l'arrêt no 148 du 30 avril 1999 de la Cour constitutionnelle (paragraphe 36 ci-dessus).

50. Le Gouvernement précise enfin que le recours tendant à l'obtention d'une réparation par équivalence devrait être engagé par la requérante, puisqu'elle a tenté en vain d'obtenir la restitution du terrain. Les dommages-intérêts compenseraient l'ingérence dans son droit au respect de ses biens.

B.  Sur l'observation de l'article 1 du Protocole no 1

51.  La Cour rappelle que l'article 1 du Protocole no 1 contient trois normes distinctes : « la première, qui s'exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général (...). Il ne s'agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d'atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s'interpréter à la lumière du principe consacré par la première » (voir, entre autres, l'arrêt James et autres c. Royaume-Uni du 21 février 1986, série A no 98, pp. 29-30, § 37, lequel reprend en partie les termes de l'analyse que la Cour a développée dans son arrêt Sporrong et Lönnroth c. Suède du 23 septembre 1982, série A no 52, p. 24, § 61 ; voir aussi les arrêts Les
saints monastères c. Grèce du 9 décembre 1994, série A no 301-A, p. 31, § 56, et Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 55, CEDH 1999-II).

1.  Sur l'existence d'une ingérence

52.  La Cour note que les parties s'accordent pour dire qu'il y a eu privation de propriété.

53.  Elle rappelle que, pour déterminer s'il y a eu privation de biens au sens de la deuxième « norme », il faut non seulement examiner s'il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (arrêt Sporrong et Lönnroth précité, pp. 24-25, § 63).

54.  La Cour note qu'en l'espèce la décision du Conseil d'Etat faisant application du principe de l'expropriation indirecte a eu pour conséquence de priver la requérante de la possibilité d'obtenir la restitution de son terrain. Dans ces circonstances, la Cour conclut que la décision du Conseil d'Etat a eu pour effet de priver la requérante de son bien au sens de la seconde phrase du premier paragraphe de l'article 1 du Protocole no 1 (arrêt Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).

55.  Pour être compatible avec l'article 1 du Protocole no 1 une telle ingérence doit être opérée « pour cause d'utilité publique » et « dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux de droit international ». L'ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (arrêt Sporrong et Lönnroth précité, p. 26, § 69). En outre, la nécessité d'examiner la question du juste équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu'il s'est avéré que l'ingérence litigieuse a respecté le principe de légalité et n'était pas arbitraire » (arrêt Iatridis précité, § 58 ; arrêt Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).

2.  Sur le respect du principe de légalité et le but de l'ingérence

56.  La Cour rappelle que l'article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu'une ingérence de l'autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l'un des principes fondamentaux d'une société démocratique, est inhérente à l'ensemble des articles de la Convention (arrêt Iatridis précité, § 58) et implique le devoir
de l'Etat ou d'une autorité publique de se plier à un jugement ou à un arrêt rendus à leur encontre.

57.  La Cour n'estime pas utile de juger in abstracto si le rôle qu'un principe jurisprudentiel, tel que celui de l'expropriation indirecte, occupe dans un système de droit continental est assimilable à celui occupé par des dispositions législatives. Cependant, elle rappelle que le principe de légalité signifie l'existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (arrêt Hentrich c. France du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19-20, § 42, et arrêt Lithgow et autres c. Royaume-Uni du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).

58.  A ce propos, la Cour observe que la jurisprudence en matière d'expropriation indirecte a connu une évolution qui a conduit à des applications contradictoires (paragraphes 22-36 ci-dessus), ce qui pourrait aboutir à un résultat imprévisible ou arbitraire et priver les intéressés d'une protection efficace de leurs droits et, par conséquent, serait incompatible avec le principe de légalité.

59.  La Cour relève aussi que, selon le principe consacré par la Cour de cassation dans son arrêt no 1464 de 1983, toute expropriation indirecte a lieu de par l'occupation illégale d'un terrain. Cette illégalité peut exister dès le début ou survenir par la suite. La Cour émet des réserves sur la compatibilité avec le principe de légalité d'un mécanisme qui, de manière générale, permet à l'administration de tirer bénéfice d'une situation illégale et par l'effet duquel le particulier se trouve devant le fait accompli.

60.  En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.

61.  Dans la présente affaire, la Cour relève que, le 2 décembre 1987, le TAR a annulé ex tunc les décisions adoptées par l'administration pour cause d'illégalité et pour absence d'intérêt public. Toutefois, ce constat du TAR, concluant à l'illégalité et à l'absence d'intérêt public de l'occupation du terrain de la requérante (paragraphe 11 ci-dessus), n'a pas abouti à la restitution du terrain, puisque le Conseil d'Etat a considéré que le transfert de propriété en faveur de l'administration était irréversible.

62.  La Cour estime qu'une telle ingérence n'est pas conforme à l'article 1 du Protocole no 1. Une telle conclusion la dispense de rechercher si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits individuels.

63.  Dès lors, il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1.

II.  SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

64.  Aux termes de l'article 41 de la Convention,

« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »

65.  La requérante sollicite la restitution et la remise en l'état du terrain litigieux, mesures qui constituent selon elle la seule manière propre à remédier à la violation alléguée, puisqu'elle permettrait de rétablir la situation telle qu'elle existait avant que la violation de l'article 1 du Protocole no 1 ne survînt. En outre, la requérante sollicite un dédommagement pour préjudice matériel à déterminer en équité ou, s'il y a lieu, sur la base d'une expertise, et en tout cas non inférieur à 80 000 000 lires italiennes (ITL) plus intérêts et indexation, couvrant au moins la non-jouissance du terrain pour la période d'occupation, jusqu'à la restitution. La requérante réclame ensuite 30 000 000 ITL plus intérêts et indexation au titre du préjudice moral que lui aurait causé le comportement de l'Etat. Elle demande enfin le remboursement des frais encourus devant les juridictions nationales et le remboursement de 8 000 000 ITL pour ceux exposés devant la Cour.

66.  Le Gouvernement a déclaré que la restitution du terrain est impossible du fait de l'expropriation indirecte et soutient que l'action en dommages-intérêts que la requérante aurait la faculté d'introduire devant les juridictions italiennes pourrait compenser la violation alléguée. De ce fait, le Gouvernement, se référant aux arrêts de la Cour dans les affaires B. c. France du 25 mars 1992, série A no 232-C, et De Wilde, Ooms et Versyp c. Belgique du 10 mars 1972 (article 50), série A no 14, excipe de l'irrecevabilité de la demande en satisfaction équitable de la requérante.

67.  Pour le cas où la Cour ne retiendrait pas cette exception, le Gouvernement exclut la possibilité de restituer le terrain, pour les raisons indiquées par le Conseil d'Etat. Le Gouvernement considère également que la restitution du terrain sortirait du champ d'application de l'article 41 de la Convention. S'agissant du préjudice matériel, le Gouvernement prétend qu'aucune somme ne saurait être accordée à ce titre, étant donné que la requérante peut encore demander des dommages-intérêts devant les juridictions nationales. Quant au préjudice moral, le Gouvernement considère que le constat de violation constitue une satisfaction suffisante. Pour les frais, le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Cour, tout en soulignant que la somme demandée est excessive.

68.  A la lumière des motifs qui ont conduit au constat de violation de l'article 1 du Protocole no 1, la Cour estime que l'exception du Gouvernement doit être rejetée. L'acte du gouvernement italien que la Cour a estimé contraire à la Convention n'est pas une expropriation à laquelle n'aurait manqué, pour être légitime, que le paiement d'une indemnité équitable ; il s'agit d'une mainmise de l'Etat sur le terrain de la requérante, à laquelle celle-ci n'a pu remédier (voir, mutatis mutandis, l'arrêt Papamichalopoulos c. Grèce du 31 octobre 1995, série A no 330-B, pp. 59‑60, § 36).

69.  La Cour considère cependant que, dans les circonstances de la cause, la question de l'application de l'article 41 ne se trouve pas en état. Vu la violation constatée de l'article 1 du Protocole no 1, la meilleure forme de réparation dans cette affaire consiste dans la restitution du terrain par l'Etat, en plus d'une indemnité pour les dommages matériels subis, comme la privation de jouissance, et d'une indemnité pour préjudice moral. Les comparants n'ont toutefois pas fourni de renseignements précis sur ce point. Partant, il y a lieu de réserver la question et de fixer la procédure ultérieure en tenant compte de l'éventualité d'un accord entre l'Etat défendeur et la requérante (article 75 § 1 du règlement).

par ces motifs, la cour, À l'unanimitÉ,

1.Dit qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 ;

2.Dit que la question de l'article 41 de la Convention ne se trouve pas en état pour les dommages matériel et moral, ainsi que pour les frais et dépens supportés devant les juridictions nationales et devant la Cour ; en conséquence,

a)  réserve cette question ;

b)  invite le Gouvernement et la requérante à lui donner connaissance, dans les six mois, de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;

c)  réserve la procédure et délègue au président le soin de la fixer au besoin.

Fait en français, puis communiqué par écrit le 30 mai 2000, en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

Erik Fribergh              Christos Rozakis
    Greffier       Président

Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l'exposé des opinions séparées suivantes :

–  opinion concordante de M. Rozakis ;

–  opinion concordante de M. Bonello ;

–  opinion concordante de M. Lorenzen, à laquelle M. Baka déclare se rallier.

C.L.R.
                E.F.

OPINION CONCORDANTE DE M. LE JUGE ROZAKIS

(Traduction)

Je souhaiterais clarifier ma position en l'espèce, laquelle m'a conduit à constater une violation de l'article 1 du Protocole no 1. En effet, si je souscris de manière générale aux conclusions et au raisonnement de la Cour, il demeure quelques détails, essentiels pour ma décision de dire qu'il y a eu violation, qui doivent à mon sens être développés davantage :

a)  La violation de l'article 1 du Protocole no 1 en l'occurrence tire son origine de la décision du Conseil d'Etat d'appliquer la règle de l'expropriation indirecte et, partant, de priver la société requérante de la possibilité d'obtenir la restitution de son terrain, dont la municipalité de Monte Argentario s'était illégalement emparée.

b)  La règle de l'expropriation indirecte, appliquée aux circonstances du cas d'espèce, recouvre un mode d'expropriation qui relève du second alinéa de l'article 1 du Protocole no 1. En conséquence, pour qu'une expropriation soit conforme à cette disposition, elle doit être opérée pour cause d'utilité publique et respecter les conditions prévues par la loi.

c)  Il ne semble faire aucun doute que l'expropriation indirecte était en l'occurrence réalisée pour cause d'utilité publique. En appliquant ce principe, le Conseil d'Etat tendait à protéger les ouvrages publics entrepris par la municipalité et qui avaient été achevés même avant que le tribunal administratif ne prononçât son jugement. Il ne faut dès lors pas confondre l'intérêt public inexistant à l'origine – comme le tribunal administratif l'a constaté – avec l'intérêt public sur lequel reposait l'expropriation indirecte.

d)  Pourtant, comme la Cour le dit clairement dans son arrêt, le principal problème en l'espèce réside dans le fait que le principe de l'expropriation indirecte, dégagé par la jurisprudence, « a connu une évolution qui a conduit à des applications contradictoires (...), ce qui pourrait aboutir à un résultat imprévisible ou arbitraire et priver les intéressés d'une protection efficace de leurs droits ». J'ajoute aussi que le principe de l'expropriation indirecte appliqué dans des circonstances comme celles de la présente affaire ne semble pas pouvoir se concilier avec l'exigence quant à la qualité de la loi qui doit accompagner un principe énoncé par la loi ou la jurisprudence pour que celui-ci remplisse toutes les conditions de l'article 1 du Protocole no 1.

En conclusion, j'estime avec la Cour que l'ingérence dénoncée ne se conciliait pas avec l'article 1 du Protocole no 1, puisqu'elle ne s'appuyait sur aucune base légale.

OPINION CONCORDANTE DE M. LE JUGE BONELLO

(Traduction)

1.  J'ai voté avec la majorité pour le constat d'une violation de l'article 1 du Protocole no 1 et je souscris en principe pleinement au raisonnement qui a conduit à cette conclusion.

2.  La présente opinion séparée traite de ce que je perçois comme une réponse insuffisante de la Cour aux arguments du Gouvernement et à l'arrêt de la Cour constitutionnelle italienne (no 188 de 1995).

3.  Il ne prête pas à controverse en l'occurrence a) que la décision d'occuper le terrain de la société requérante était illégale et non valide, et b) que les travaux de construction entrepris sur ce terrain en application de cet avis d'expropriation non valable étaient eux aussi illégaux.

4.  Or, dans son arrêt susmentionné, la Cour constitutionnelle italienne a approuvé le « principe de l'expropriation indirecte » dégagé par la Cour de cassation (et qui ne figure dans aucun recueil de lois) ; en vertu de ce principe, une propriété privée que l'on destine illégalement à l'expropriation et sur laquelle on construit illégalement un ouvrage, n'en devient pas moins un bien public une fois les travaux achevés. La Cour constitutionnelle a ajouté que le fait que les autorités soient devenues propriétaires du terrain en tirant profit de leur propre comportement illégal ne soulève aucun problème au regard de la Constitution puisque l'intérêt public à sauvegarder les ouvrages pour le bien public l'emporte sur l'intérêt individuel au respect du droit de propriété (paragraphe 33 du présent arrêt).

5.  L'article 1 du Protocole no 1 subordonne la privation de biens privés à l'existence d'une loi et au respect des conditions que celle-ci énonce. Aucune loi n'autorise en Italie une expropriation dans les circonstances que la Cour constitutionnelle a approuvées. Mais, aux seules fins de l'argument, je concéderai qu'une poussée d'activisme judiciaire de la part d'une Cour de cassation, suivie en cela par une Cour constitutionnelle, revêt une efficacité suffisante en droit pour combler le vide manifeste du recueil de lois italien et peut tenir de « loi » à la place d'une disposition légale inexistante. Le problème demeure cependant de savoir si cette « quasi-loi » remplit tous les critères minimums que fixe la Convention.

6.  A la différence de la Cour constitutionnelle italienne, la conduite illégale des autorités me pose à moi vraiment un problème. J'ai infiniment de peine à me convaincre qu'un acte illégal est un acte illégal, mais que la somme de deux actes illégaux donne naissance à des droits en faveur du contrevenant. J'hésite à faire l'emplette de nouvelles marques d'éthique juridique qui, une fois qu'un édifice aura été construit irrégulièrement sur un terrain irrégulièrement acquis, transformeront en quelque sorte un abus en légalité. Les programmes de construction sont sans aucun doute dotés de bienfaisantes vertus ; transformer un tort en droit n'est pas, que je sache, l'une d'entre elles.

7.  En dégageant le principe fondamental voulant que toutes les ingérences dans la jouissance des droits et libertés fondamentaux soient « prévues par la loi », les organes de la Convention ont (dans d'autres affaires, à propos d'autres droits) sensiblement affiné cette notion. Ils ont établi que « le membre de phrase « prévue[s] par la loi » (...) concerne aussi la qualité de la « loi » ; il la veut compatible avec la prééminence du droit, mentionnée dans le préambule de la Convention »[2].

8.  Je ne vois guère d'indices de compatibilité avec la prééminence du droit dans une norme créée par la jurisprudence qui subordonne l'acquisition de droits à la délinquance du contrevenant. Les arguments d'après lesquels l'on peut acquérir des droits ex turpis causa ne peuvent à mes yeux se situer très haut sur l'échelle de la « qualité » de la prééminence du droit.

9.  La Cour a, me semble-t-il, perdu une occasion rêvée d'étendre l'examen du principe de la « qualité de la loi » adopté dans d'autres affaires au cas d'une privation de biens sous l'angle de l'article 1 du Protocole no 1. C'est dommage.

OPINION CONCORDANTE DE M. LE JUGE LORENZEN,
À LAQUELLE M. LE JUGE BAKA DÉCLARE SE RALLIER

(Traduction)

Avec la majorité, j'estime qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1, mais je regrette de ne pouvoir partager pleinement le raisonnement suivi par elle.

Ce qui s'est produit dans cette affaire, c'est que la municipalité a décidé d'exproprier le terrain de la requérante, a mis sa décision à exécution très rapidement et a construit une route sur le terrain. La requérante a interjeté appel devant le tribunal administratif de Toscane (TAR) qui, le 2 décembre 1987, s'est prononcé en sa faveur ; il a estimé notamment que le projet de route était illégal et que l'intérêt public ne commandait pas de construire la route (et donc de s'emparer du terrain de la requérante). Cette décision acquit force de chose jugée, mais fut prononcée alors que la route avait déjà été construite. Au terme de la procédure ultérieure en exécution, le TAR déclara même dans son jugement du 26 juin 1991 que le projet de route était « dangereux et contraire à l'intérêt public ». Cette conclusion n'a été contestée ni par le Conseil d'Etat ni, devant notre Cour, par le gouvernement italien. L'on peut donc dire que les juridictions italiennes ont en fait reconnu que le terrain avait été pris à la requérante au mépris de l'article 1 du Protocole no 1.

Selon la jurisprudence constante de la Cour, pour retirer à un requérant la qualité de « victime », il ne suffit pas en principe que les autorités nationales aient reconnu, explicitement ou en substance, qu'il y a eu violation de la Convention, mais il faut que la violation de la Convention soit réparée (voir, mutatis mutandis, l'arrêt Amuur c. France du 25 juin 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-III, p. 846, § 36, et l'arrêt Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 50, CEDH 1999-VII).

Je partage l'avis de la majorité (paragraphe 61) selon laquelle il importe dans une affaire comme celle-ci de voir comment les autorités nationales ont réagi au fait que l'occupation de la propriété était illégale car n'étant pas dans l'intérêt public. Si, par exemple, les autorités avaient restitué la propriété à la requérante et avaient versé à celle-ci une indemnité pour le préjudice que l'occupation illégale de son terrain lui avait causé, la société ne pourrait manifestement plus se prétendre victime. La majorité semble toutefois estimer qu'il faut absolument qu'il y ait restitutio in integrum pour pouvoir dire qu'un requérant n'est plus victime de la violation. Je ne saurais partager une telle conclusion. Il peut se révéler impossible de remettre les

choses dans l'état initial simplement parce que la propriété n'existe plus – je songe par exemple à un immeuble qui aurait été démoli. Mais même si la restitutio in integrum est en principe possible, on ne saurait en faire toujours la condition pour purger une violation de l'article 1 du Protocole no 1. Si elle devait entraîner des frais excessifs manifestement disproportionnés à la valeur de la propriété dont le requérant aurait été illégalement dépossédé, je ne constaterais aucune violation de cet article dans l'hypothèse où le requérant aurait été pleinement dédommagé du préjudice subi.

En l'occurrence, le Conseil d'Etat italien a déclaré dans son arrêt du 7 février 1996 que la restitution du terrain était impossible par suite de l'expropriation indirecte.

L'arrêt ne procède à aucune évaluation des frais qu'aurait entraînés la restitution ou de tout autre obstacle substantiel qui aurait pu empêcher celle-ci. A le lire, on a au contraire l'impression que le simple fait que les travaux de construction étaient achevés a entraîné un transfert irréversible de propriété par la voie d'une expropriation indirecte. Légaliser des actes manifestement illégaux de manière aussi automatique, pourvu que ces actes soient accomplis avec assez de rapidité et sans tenir compte des actions judiciaires relatives à leur légalité qui seraient déjà pendantes, porterait à mon sens gravement atteinte au respect du droit et de l'ordre et ne se concilierait pas avec le concept de la prééminence du droit, consacré par le préambule de la Convention et essentiel à l'application de ses dispositions. Quoi qu'il en soit, à partir des informations en notre possession, je ne puis considérer comme établi qu'il était impossible de rendre le terrain à la requérante ou que cette restitution aurait impliqué des frais excessifs. C'est pourquoi avec la majorité j'estime qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1.

La circonstance que la société requérante n'ait même pas perçu une indemnité pour avoir été illégalement privée de son terrain, mais ait dû engager elle-même une procédure judiciaire – et dans un délai qui en principe commence à courir à compter de la fin des travaux – me préoccupe profondément. Eu égard à la conclusion qui précède, je n'ai toutefois pas à rechercher en l'espèce si ce fait contrevient en soi audit article.

Enfin, je tombe d'accord avec la majorité pour dire que l'on peut se demander si la jurisprudence sur l'expropriation indirecte développée par les juridictions italiennes fournit une base légale suffisante à une privation de propriété, mais qu'il ne s'impose pas de trancher cette question en l'occurrence.

[1].  Note du greffe : la décision de la Cour est disponible au greffe.

[2]1.  Arrêt Silver et autres c. Royaume-Uni du 25 mars 1983, série A no 61, p. 34, § 90 ; arrêt Malone c. Royaume-Uni du 2 août 1984, série A no 82, p. 32, § 67 ; arrêt Halford c. Royaume-Uni du 25 juin 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-III, p. 1017, § 49 ; Rotaru c. Roumanie [GC], no 28341/95, avis de la Commission, § 64, CEDH 2000-V.

Full & Egal Universal Law Academy