AFFAIRE BRONIOWSKI CONTRE LA POLOGNE

Résolution finale CM/ResDH(2009)89[1]

Exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme

Broniowski contre Pologne

(Requête no 31443/96, arrêt du 22 juin 2004 – Grande Chambre et

arrêt du 28 septembre 2005 - Règlement amiable, article 41)

Le Comité des Ministres, en vertu de l’article 46, paragraphe 2, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qui prévoit que le Comité surveille l’exécution des arrêts définitifs de la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après nommées « la Convention » et « la Cour ») ;

Vu les arrêts définitifs transmis par la Cour au Comité ;

Rappelant que la violation de la Convention constatée par la Cour dans cette affaire concerne l’absence d’un mécanisme efficace pour la mise en œuvre du droit du requérant – réaffirmé et incorporé en droit polonais en 1985 puis en 1997 - à être indemnisé pour des biens abandonnés à la suite de la modification des frontières au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale (violation de l’article 1 du Protocole no1) (voir détails dans l’Annexe) ;

Rappelant que, souscrivant à l’appréciation des autorités judiciaires polonaises, la Cour a conclu que les faits de la cause révélaient l’existence dans l’ordre juridique polonais d’une défaillance structurelle, en conséquence de laquelle une catégorie entière de particuliers s’étaient vus privés de leur droit au respect de leurs biens et qu’elle a estimé que les lacunes du droit et de la pratique internes décelées dans l’affaire particulière du requérant pouvaient donner lieu à l’avenir à de nombreuses requêtes bien fondées ;

Rappelant également qu’au vu de cette situation, en tenant compte de la Résolution du Comité des Ministres du 12 mai 2004 sur les arrêts qui révèlent un problème structurel sous-jacent (Res(2004)3) ainsi que de la Recommandation du Comité sur l’amélioration des recours internes (Rec(2004)6) de la même date, la Cour a, pour la première fois, indiqué dans le dispositif de son arrêt du 22 juin 2004 le type de mesures d’ordre général que l’Etat défendeur devait prendre, sous le contrôle du Comité des Ministres et conformément au principe de subsidiarité, de façon à éviter qu’un grand nombre d’affaires similaires ne soit porté devant elle ;

S’étant assuré que, dans le délai imparti, l’Etat défendeur a versé à la partie requérante, la satisfaction équitable prévue dans les arrêts (voir détails dans l’Annexe) ;

Rappelant que, le 5 juillet 2005, le Comité a adopté une résolution intérimaire ResDH(2005)58 dans cette affaire dans laquelle il a entre autres rappelé que l’adoption de mesures d’exécution nécessaires était particulièrement urgente dans les affaires où un arrêt a été rendu révélant des défaillances structurelles ou générales dans le droit ou la pratique internes et où un grand nombre de nouvelles requêtes concernant le même problème était pendant devant la Cour ou risquait de lui être soumis ;

Rappelant que le Comité a souligné que la nécessité d’adopter les mesures nécessaires constituait une préoccupation particulière étant donné que les personnes concernées par la situation mise en cause par la Cour ne pouvaient obtenir réparation ni par des recours internes ni par la Cour elle-même, puisque cette dernière avait décidé d’ajourner l’examen des requêtes similaires en attendant la solution du problème sous‑jacent en Pologne ;

S’étant félicité dans sa résolution intérimaire des mesures d’exécution déjà prises, notamment le fait que plusieurs dispositions législatives mise en cause par l’arrêt avaient été déclarées inconstitutionnelles, et en ayant appelé aux autorités polonaises d’intensifier leurs efforts afin d’achever rapidement la réforme législative en cours, de créer les conditions nécessaires pour sa mise en œuvre effective et de produire un plan d’action complet, y compris un calendrier, sur la façon dont elles envisagent d’assurer cette mise en œuvre ;

Ayant décidé de continuer à donner priorité à l’examen de cette affaire jusqu’à ce que l’arrêt sur le fond ait été pleinement exécuté ;

Ayant noté les développements positifs intervenus après ladite résolution intérimaire ;

Notant, de surcroît qu’à partir du 4 décembre 2007, la Cour a commencé à rayer de son rôle les requêtes dans des affaires similaires et que, le 23 septembre 2008, elle a décidé de mettre fin à la procédure d’arrêt pilote, considérant que le niveau d’indemnisation (20% de la valeur initiale des biens) finalement retenu par la nouvelle loi sur l’exercice du droit à indemnisation pour les biens abandonnés au-delà des frontières actuelles de la République polonaise (ci-après « loi de juillet 2005 ») respectait les obligations de la Pologne en vertu de l’Article 1er du Protocole no 1 et que les procédures d’indemnisation mises en place fonctionnaient de manière efficace ;

Notant qu’aucune autre mesure d’exécution ne s’impose dans cette affaire,

DECLARE, après avoir examiné les mesures prises par l’Etat défendeur (voir Annexe), qu’il a rempli ses fonctions en vertu de l’article 46, paragraphe 2, de la Convention dans la présente affaire et

DECIDE d’en clore l’examen.

Annexe à la Résolution finale CM/ResDH(2009)89

Informations sur les mesures prises afin de se conformer aux arrêts dans l’affaire

Broniowski contre Pologne

Résumé introductif de l’affaire

L’affaire concerne la violation du droit du requérant au respect de ses biens (violation de l’article 1 du Protocole no 1), en ce qu’il n’a pas pu faire valoir son droit à être indemnisé pour des biens abandonnés dans les territoires

au-delà de la rivière Boug (provinces orientales de la Pologne d’avant-guerre) au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale.

En adoptant les lois de 1985 et 1997 sur l’administration foncière, l’Etat polonais a réaffirmé et a incorporé en droit interne l’obligation d’indemniser les demandeurs concernés par des biens abandonnés dans les territoires au-delà du Boug, obligation qu’il avait contractée en vertu des traités internationaux conclus en 1944 (à savoir les accords conclus entre le Comité polonais de libération nationale et les anciennes républiques socialistes soviétiques d’Ukraine, du Belarus et de Lituanie). Cependant, les autorités polonaises ont imposé des limitations successives à l’exercice du droit du requérant à être indemnisé et, en ayant recours à des pratiques qui en on fait un droit inexécutable sur le plan concret, l’ont rendu illusoire et ont détruit son essence même.

De surcroît, ce droit a été juridiquement éteint par une loi de décembre 2003, en vertu de laquelle les réclamants, dans la situation du requérant, qui s’étaient déjà vu attribuer une indemnisation partielle, fût-elle minime (2 % de la valeur du bien, dans le cas du requérant), ont perdu le droit de percevoir une indemnisation supplémentaire. En revanche, ceux qui n’avaient encore obtenu aucune indemnisation se sont vu accorder un montant équivalant à 15 % de la valeur de ce à quoi ils pouvaient prétendre.

Vu les conséquences pour le requérant de la législation concernant les biens abandonnés au-delà du Boug, telle qu’elle a été appliquée en pratique, la Cour européenne a conclu qu’il avait subi une charge disproportionnée et excessive qui ne pouvait être justifiée par un intérêt général légitime poursuivi par les autorités.

I.Paiement de la satisfaction équitable et mesures individuelles

a) Détails de la satisfaction équitable

Arrêt

Dommage matériel

Dommage moral

Frais & dépens

Total

Arrêt du 22/06/2004

-

-

9591 euros

9 591 euros

Payé le 09/09/2004

Arrêt du 28/09/2005 – Règlement amiable

somme globale de 213 000 PLN

24 000 PLN

237 000 PLN

Payé le 12/10/2005

b) Mesures individuelles

Les parties ont conclu un règlement amiable selon lequel le paiement d’une somme forfaitaire de 237 000 PLN (environ 60 000 euros) constituerait le règlement final de l’affaire. Cette somme a été payée. Ainsi, aucune mesure supplémentaire ne s’avère requise.

II.Mesures générales

1) Mesures indiquées par la Cour dans le cadre de la procédure d’arrêt pilote

Dans cette affaire, pour la première fois, donnant suite à la résolution du Comité des Ministres sur les arrêts qui révèlent un problème structurel sous-jacent (Res(2004)3) et à sa Recommandation sur l’amélioration des recours internes (Rec(2004)6), la Cour s’est prononcée dans le dispositif d’un arrêt sur les mesures d’ordre général qu’un Etat défendeur devait prendre pour remédier à une défaillance structurelle à l’origine de la violation constatée. Ce faisant, la Cour a décidé d’indiquer à l’Etat polonais le type de mesures à adopter, sous le contrôle du Comité des Ministres, et conformément au principe de subsidiarité, de façon à éviter qu’un grand nombre d’affaires similaires ne soit porté devant elle.

Ainsi, la Cour a rappelé que la violation de l’article 1 du Protocole no 1 tirait son origine d’un problème à grande échelle affectant un grand nombre de personnes (près de 80 000) et pouvant donner lieu à l’avenir à de nombreuses requêtes fondées. Dans le dispositif de l’arrêt, la Cour a précisé que :

- la violation constatée résultait d’un problème structurel lié au dysfonctionnement de la législation et pratique internes occasionné par l’absence de mécanisme effectif visant à mettre en œuvre les droits patrimoniaux reconnus aux demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug ;

- l’Etat défendeur devait garantir, par des mesures législatives et des pratiques administratives appropriées, la mise en œuvre des droits patrimoniaux en question pour les autres demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug, ou fournir à ceux-ci une réparation équivalente, conformément aux principes de protection des droits patrimoniaux énoncés à l’article 1 du Protocole no 1 ;

La Cour a en outre décidé de reporter l’examen de toutes les requêtes similaires (environ 270 requêtes au 01/12/2007) en attendant l’issue de la procédure d’arrêt pilote et l’adoption des mesures requises au niveau national.

2) Mesures adoptées par les autorités polonaises

a) Mise en place d’un nouveau mécanisme d’indemnisation

Décision de la Cour constitutionnelle du 15 décembre 2004

Le 15 décembre 2004, la Cour Constitutionnelle a déclaré inconstitutionnelles plusieurs dispositions de la loi de décembre 2003 (loi sur la déduction de la valeur des biens abandonnés au-delà des frontières actuelles de l’Etat polonais, en conséquence de la guerre qui a débuté en 1939, du prix d’achat ou des droits d’usage perpétuel de biens de l’Etat) mises en cause dans l’arrêt de la Grande Chambre.

La décision de la Cour Constitutionnelle portait notamment sur l’article 2, paragraphe 4, de la loi en vertu duquel les demandeurs, dans la situation du requérant, qui s’étaient déjà vu attribuer une indemnisation partielle, avaient perdu le droit de recevoir une indemnisation supplémentaire. La disposition qui limitait le droit des demandeurs d’être indemnisés au dessus du seuil de 50 000 zlotys a aussi été déclarée inconstitutionnelle (article 3, paragraphe 2).

Selon le droit national, les dispositions légales déclarées inconstitutionnelles ne sont plus en vigueur à partir de la date de la publication de la décision de la Cour Constitutionnelle (le 27 décembre 2004 en l’espèce). Exception a été faite pour l’article 3, paragraphe 2, qui, en vertu de la décision de la Cour Constitutionnelle, est resté en vigueur jusqu’au 30 avril 2005.

Par conséquent, à partir de décembre 2004, les demandeurs dans la même situation que le requérant ne rencontraient plus d’obstacles pour faire valoir leur droit à une indemnisation égale à celle prévue pour les personnes qui n’avaient auparavant reçu aucune indemnisation.

Activités de l’Office des biens agricoles en application de la loi de décembre 2003

Entre janvier et octobre 2004, l’Office a organisé 30 000 ventes aux enchères et a mis en vente 60 000 hectares de terrain. Pendant cette période, les personnes ayant le droit d’obtenir des propriétés à titre d’indemnisation selon la loi de décembre 2003 ont participé à 60 ventes aux enchères et ont conclu 33 contrats d’achat avec l’Office.

Réforme législative

Le Comité a adopté, début juillet 2005, la Résolution intérimaire ResDH(2005)58, dressant le bilan des mesures adoptées alors et indiquant les questions en suspens, notamment en ce qui concernait l’achèvement de la réforme législative en cours. Peu après, le Parlement a adopté la loi précitée de juillet 2005 sur l’exercice du droit à indemnisation pour les biens abandonnés au-delà des frontières actuelles de la République polonaise, entrée en vigueur le 7 octobre 2005. Selon l’article 13 de la loi, l’indemnisation peut être réalisée selon deux voies différentes, en fonction du choix du demandeur, à savoir : soit comme auparavant, en compensant la valeur indexée du bien d’origine par le prix de vente d’un bien de l’Etat acquis par le biais d’une procédure d’appel d’offres, soit en percevant une allocation en espèces, c’est-à-dire un montant en liquide obtenu par le fonds d’indemnisation.

Les ayants droit pouvaient déposer, jusqu’à fin 2008, une demande d’indemnisation. Le plafond légal d’indemnisation au titre des biens abandonnés au-delà du Boug a été fixé par la loi à 20 % de leur valeur initiale.

Règlement amiable conclu dans le cadre de la procédure d’arrêt pilote

Dans le règlement amiable du 28 septembre 2005 conclu entre les parties, la Cour a examiné non seulement la situation individuelle du requérant mais également les mesures de caractère général adoptées en exécution de l’arrêt au principal. Dans ce règlement amiable, le Gouvernement s’est engagé à prendre des mesures générales supplémentaires, visant notamment l’amélioration du fonctionnement du nouveau mécanisme d’indemnisation mis en place par la réforme législative de 2005. Il a également reconnu son obligation de mettre à la disposition des demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug une forme de réparation pour tout dommage matériel ou moral subi du fait du fonctionnement défectueux du régime législatif applicable avant la mise en place du nouveau mécanisme d’indemnisation. La Cour a observé que les mesures adoptées à ce stade par le gouvernement témoignaient de la volonté tangible des autorités de remédier aux défaillances structurelles constatées.

Mesures visant à assurer la mise en œuvre du nouveau mécanisme d’indemnisation

Une réglementation sur la gestion du fonds d’indemnisation spécial a été adoptée par le Ministère du Trésor en décembre 2005. En avril 2006 un accord a été conclu sur les conditions de versement des indemnisations entre le ministère et la Banque de l’économie nationale (BGK). Au début du mois de juillet 2007, le fonds d’indemnisation disposait de 126 650 000 euros. De plus, au début de 2008, le système informatique affecté aux dossiers individuels et servant au transfert d’informations des registres locaux vers le registre central tenu par le Ministère du Trésor et vers la Banque, lequel assure le versement des indemnisations, est devenu pleinement opérationnel.

En août 2007 le Ministère du Trésor public a mis en place un site Internet spécial pour diffuser des informations sur la mise en œuvre de la loi de juillet 2005. Selon les informations publiées sur ce site, à la fin du mois de juillet 2009 la Banque de l’économie nationale avait versé 19,444 indemnisations aux demandeurs concernés, ce qui correspond à environ 825 643 018 euros. Dans l’ensemble, plus de 19 000 demandeurs ont pu bénéficier du nouveau mécanisme d’indemnisation, leur nombre total étant estimé par les autorités à 100 000 personnes.

Par ailleurs, suite à l’entrée en vigueur de la loi de juillet 2005, les possibilités d’indemnisation par des procédures de vente aux enchères de terrains appartenant à l’Etat ont été améliorées. Le fonds de terrains prévus pour les ventes aux enchères a été considérablement élargi, ce qui a permis aux demandeurs concernés de conclure 1 635 ventes aux enchères pour la période 2004-2006. La valeur totale des demandes satisfaites pour cette période s’élevait à 16 600 000 euros.

b) Recours spécifiques en indemnisation

Les autorités polonaises ont confirmé dans l’arrêt Broniowski relatif au règlement amiable l’existence de voies de droit civil spécifiques permettant aux demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug de saisir les juridictions polonaises pour obtenir une indemnisation des préjudices matériel et/ou moral subis en raison des dysfonctionnements liés à la législation interne avant la mise en place du nouveau mécanisme d’indemnisation.

La jurisprudence des tribunaux internes a de plus confirmé l’existence d’une action civile en vertu de l’article 417 ou de l’article 4171 du Code Civil par des demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug en matière de préjudice matériel. Dans deux arrêts de 2004, la Cour Suprême a déclaré qu’en vertu de l’article 417 du Code civil, l’Etat polonais était responsable pour tout préjudice matériel causé par la non-exécution du « droit à être crédité » (de la valeur des biens abandonnés au-delà du Boug) en raison des dysfonctionnements de la législation relative à ces biens (arrêt du 30/06/2004, no IV CK 491/03 et arrêt du 06/10/2004, no I CK 447/2003).

De plus, les autorités polonaises estiment que si les demandeurs le souhaitent, ils peuvent présenter devant les tribunaux polonais une demande pour préjudice moral sur la base de l’article 448 combiné avec l’article 23 du Code civil. Elles se sont engagées à ne pas remettre en question le fait que ces dispositions constituent une base légale suffisante pour la présentation d’une telle demande.

3) Evaluation par la Cour des mesures adoptées dans le cadre de la procédure d’arrêt pilote

Les autorités polonaises ont sélectionné un groupe de cas prioritaires parmi ceux qui étaient pendants devant la Cour afin de tester le nouveau mécanisme d’indemnisation. Dans deux décisions du 4 décembre 2007 concernant des affaires similaires, la Cour a constaté notamment que le niveau maximal de l’indemnisation retenu par la nouvelle loi de 2005 répondait aux exigences de la Convention et que les procédures d’indemnisation mises à la disposition des demandeurs en question, en vertu de cette loi, fonctionnaient de manière efficace (décision Wolkenberg et autres contre la Pologne, requête no 50003/99 et décision Witkowska-Tobola contre la Pologne, requête no 11208/02). La Cour a également pris note des recours en droit civil spécifiques permettant aux demandeurs concernés de solliciter devant les juridictions polonaises une indemnisation pour tout dommage matériel et/ou moral subi par eux à raison des défaillances structurelles que l’arrêt au principal a jugées contraires à l’article 1 du Protocole no 1. Sur la base de ces constats, la Cour a engagé le processus de radiation des affaires clones de son rôle. Elle a radié 112 requêtes entre décembre 2007 et septembre 2008 et 176 autres requêtes en septembre 2008. Le 23 septembre 2008, la Cour a décidé de clore la procédure d’arrêt pilote appliquée aux affaires « de la rivière Boug » (cf. décision dans l’affaire E.G. c. Pologne du 23 septembre 2008).

La Cour a précisé que ces décisions étaient sans préjudice de toute autre décision qu’elle pourrait être amenée à prendre de réinscrire au rôle des requêtes rayées ou d’examiner au fond de futures requêtes similaires au cas où le fonctionnement futur du mécanisme d’indemnisation mis en place par la loi de juillet 2005 le justifierait (voir §77 in fine de la décision Wolkenberg et autres contre la Pologne, précitée et §29 in fine de la décision E.G. c. Pologne, précitée).

4) Publication

L’arrêt de la Cour européenne a été publié sur le site Internet du Ministère de la justice .

III.Conclusions de l’Etat défendeur

Le gouvernement estime que le versement de la somme convenue dans le règlement amiable conclu dans cette affaire a entièrement remédié aux conséquences pour la partie requérante de la violation de la Convention constatée par la Cour européenne, que les mesures de caractère général adoptées vont prévenir des violations similaires et que la Pologne a, par conséquent, rempli ses obligations en vertu de l’article 46, paragraphe 1, de la Convention.

[1] Adoptée par le Comité des  Ministres le 30 septembre 2009 lors de la 1065e réunion des Délégués des Ministres

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