Résolution ResDH(2005)55
relative aux arrêts de la Cour européenne des Droits de l'Homme
concernant le contrôle de la correspondance des détenus et le droit à un recours effectif (affaire Calogero Diana et 6 autres affaires – voir tableau à l'annexe II)
(adoptée par le Comité des Ministres le 5 juillet 2005,
lors de la 933e réunion des Délégués des Ministres)
Le Comité des Ministres, en vertu de l'ancien article 54 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales et de l'article 46, paragraphe 2, de la Convention telle qu'amendée par le Protocole no 11 (ci-après dénommée «la Convention»),
Vu les arrêts de la Cour européenne des Droits de l'Homme dans l'affaire Calogero Diana et six autres affaires (voir détails dans l'annexe II) et transmis au Comité des Ministres en vertu de l'ancien article 54 de la Convention ou des articles 44 et 46 de la Convention ;
Rappelant qu'à l'origine de ces affaires se trouvent des requêtes dirigées contre l'Italie introduites devant la Commission européenne des Droits de l'Homme en vertu de l'ancien article 25, et que la Commission européenne des Droits de l'Homme ou la Cour européenne des Droits de l'Homme a déclaré recevables les griefs concernant en particulier la violation du droit des détenus au respect de leur correspondance et/ou l'absence des recours internes effectifs afin de contester le contrôle de la correspondance ;
Rappelant que la Cour a constaté :
- qu'il y avait eu, dans toutes ces affaires, des violations de l'article 8 de la Convention à cause des insuffisances dans la loi pénitentiaire de l'Italie no 354/1975 cette dernière laissait une trop grande latitude dans l'imposition du contrôle de la correspondance, dans la durée de ce contrôle, et de plus n'interdisait pas explicitement le contrôle de la correspondance avec les organes de la Convention ;
- qu'il y avait eu dans deux de ces affaires (Calogero Diana et Domenichini) des violations de l'article 13 en raison de l'absence de recours effectif contre les décisions ordonnant le contrôle de la correspondance des détenus ; et
- qu'il y avait eu une violation de l'article 6, paragraphe 3b, dans l'affaire Domenichini, le contrôle de la correspondance du requérant avec son avocat ayant porté atteinte au droits de la défense du requérant ;
Rappelant que la Cour a dit que l'Etat défendeur, dans l'affaire Natoli, devait verser aux avocates du requérant 4 000 000 de lires italiennes pour frais et dépens, moins la somme de 6 100 francs français qui avait été versée dans le cadre de l'assistance judiciaire par le Conseil de l'Europe et qu'aucune satisfaction équitable devait être payée dans les autres affaires ;
Vu les Règles adoptées par le Comité des Ministres relatives à l'application de l'article 46, paragraphe 2, de la Convention, telle qu'amendée par le Protocole no 11, règles qui s'appliquent par décision du Comité des Ministres aux affaires relevant de l'ancien article 54 ;
Ayant invité le gouvernement de l'Italie à l'informer des mesures prises à la suite des arrêts de la Cour européenne, eu égard à l'obligation qu'a l'Italie de s'y conformer selon l'article 46, paragraphe 1, (ancien article 53) de la Convention ;
Rappelant sa Résolution intérimaire ResDH(2001)178 du 5 décembre 2001 dans laquelle le Comité a pris note du processus législatif débuté en 1997 visant à mettre en œuvre les arrêts de la Cour européenne et s'est félicité des mesures intérimaires prises en attendant l'aboutissement de ce processus ;
Rappelant que dans la même Résolution intérimaire le Comité des Ministres a également noté que le projet de loi ne pouvait pas être adopté avant le changement de législature en avril 2001 et en conséquence a invité instamment les autorités à reprendre sans retard le processus législatif afin d'assurer pleinement la conformité du droit italien avec la Convention concernant le contrôle de la correspondance des détenus, y compris le droit à un recours effectif ;
Regrettant que cette réforme législative n'ait été menée à bien qu'en avril 2004, soit plus de sept ans après les arrêts de la Cour ;
Notant, néanmoins, avec satisfaction le contenu de la reforme tel que présenté par le Gouvernement italien et reproduit à l'annexe I de cette Résolution, y compris :
- l'introduction dans la législation de motifs clairs pour l'imposition du contrôle ou des restrictions de la correspondance des détenus ainsi que des délais pour ces mesures ;
- la confirmation législative d'exemption du contrôle de la correspondance avec les organes de la Convention ;
- les mesures de caractère administratif visant à assurer l'application effective des nouvelles dispositions législatives ;
- l'extension du contrôle judiciaire afin de couvrir également le contrôle ou les restrictions de la correspondance des détenus ;
Ayant noté, cependant, que l'efficacité de ce contrôle judiciaire a été contestée récemment dans des arrêts de la Cour européenne et que les autorités considèrent actuellement ce nouveau problème, afin d'assurer la conformité avec les conditions de la Convention (voir Résolution intérimaire ResDH(2005)56 dans les affaires Messina contre Italie (no 2), arrêt du 28 septembre 2000, Ganci contre Italie, arrêt du 30 octobre 2003 et Bifulco contre Italie, arrêt du 8 février 2005, définitif le 8 mai 2005) et ayant constaté que l'examen par le Comité de cette question est mieux poursuivi dans le contexte d'exécution de ces nouveaux arrêts ;
Rappelant, dans ce contexte, sa Déclaration du Comité du 12 mai 2004 visant à assurer l'efficacité à long terme de la Cour européenne des Droits de l'Homme, notamment par l'amélioration de l'exécution de ses arrêts, le plan d'action adopté lors du Troisième Sommet du Conseil de l'Europe (Varsovie, 16-17 mai 2005) et la Recommandation du Comité Rec(2004)6 aux Etats membres sur l'amélioration des recours internes ;
S'étant assuré que la satisfaction équitable octroyée dans l'affaire Natoli a été versée aux avocates du requérant le 8 novembre 2001, c'est-à-dire, six mois et vingt-neuf jours après la date limite et que ces dernières ont renoncé au intérêts de retard en raison de leur modicité ;
Déclare qu'il a rempli ses fonctions en vertu de l'ancien article 54 et l'article 46, paragraphe 2, de la Convention dans ces affaires.
Annexe I à la Résolution finale ResDH(2005)55
Informations fournies par le gouvernement de l'Italie sur les mesures d'ordre général
Introduction
1.Par suite de ces arrêts de la Cour européenne, le gouvernement italien a entamé, en 1997, des réformes législatives et réglementaires afin de prévenir toute violation analogue à celles constatées par la Cour dans ces affaires. Par sa Résolution intérimaire ResDH(2001)178 du 5 décembre 2001, le Comité des Ministres a fait le point des mesures prises ou prévues par l'Italie jusqu'en 2001, et il a prié instamment l'Italie d'adopter la réforme législative requise pour garantir pleinement la conformité du droit interne avec la Convention. Depuis l'adoption de cette réforme intérimaire, les mesures d'ordre général suivantes ont été adoptées :
I.Nouveau cadre juridique pour la surveillance du courrier
a. Généralités
2.En avril 2004, la législation relative à l'administration pénitentiaire a été amendée par la loi 95/2004 (en vigueur depuis le 14 avril 2004).
3.Le nouvel article 18-ter, « Restrictions et contrôle de la correspondance », ajouté à la loi 354/1975, a fixé des limites de nature et de temps aux contrôles ou restrictions pouvant être imposées à la correspondance des détenus. Désormais, de telles mesures ne doivent être prises sauf si elles sont nécessaires à la prévention des crimes ainsi qu'au maintien de l'ordre et de la sécurité dans la prison (article 18-ter, paragraphe 1).
4.Aux termes de la nouvelle disposition, la durée de ces mesures ne peut excéder six mois, mais peut ensuite être prolongée jusqu'à trois mois. Les mesures de restriction ou de contrôle suivantes peuvent être prises : a. restriction de la correspondance par lettres ou télégrammes et de la réception d'articles de presse ; b. visa obligatoire de toute correspondance ; c. contrôle du contenu des enveloppes reçues ou envoyées, sans lecture de la correspondance envoyée.
5.Ces mesures peuvent être adoptées par décision judiciaire motivée (comme le prévoyait déjà le texte précédent) à la demande du parquet ou sur proposition du directeur de l'institution pénitentiaire. Cette décision est rendue par le juge d'application des peines vis-à-vis des individus condamnés et placés en détention, ainsi que des personnes déjà reconnues coupables en première instance. Elle peut être rendue par un juge mentionné à l'article 279 du Code de procédure pénale vis-à-vis d'un inculpé jusqu'à ce que celui-ci soit jugé en première instance. Lorsque ce juge est un magistrat du siège, la mesure est prise par le Président du tribunal ou de la Cour d'assises. Le contrôle de la correspondance peut être délégué par les magistrats précités au directeur ou à un membre de l'institution pénitentiaire désigné par le directeur (article 18ter, paragraphes 3-4).
6.Si, après un visa de contrôle, le juge considère qu'il ne faut pas remettre la correspondance ou des journaux à leur destinataire, il doit en ordonner la rétention. Dans tous ces cas, le détenu doit en être informé (article 18-ter, paragraphe 5).
7.En ce qui concerne le temps pris pour exécuter ces arrêts, le gouvernement souhaite indiquer que la question de la mise en œuvre rapide des arrêts de la Cour européenne fait l'objet d'un examen, en particulier devant le Parlement, et a abouti à ce jour à l'adoption d'une résolution et à la présentation d'un projet de loi sur le suivi des arrêts de la Cour européenne.
b. Exemption du contrôle de la correspondance avec les avocats et les organes de la Convention européenne
8.L'article 18-ter, paragraphe 2, de la nouvelle loi entérine l'article 38, paragraphe 11, du décret présidentiel 230/2000, qui exempte de tout contrôle ou de toute restriction la correspondance des détenus avec les organes de la Convention européenne, entre autres.
9.Se référant explicitement à l'article 103 du Code de procédure pénale, il confirme également que la correspondance d'un détenu avec son avocat est exempte de toute surveillance, à condition qu'elle soit reconnaissable comme telle. Cette exemption était déjà prévue à l'article 103 du Code, en vigueur depuis 1989, mais n'avait pas été appliquée dans la pratique, d'où des violations de la Convention (violations de l'article 8 dans les affaires Natoli et Madonia). Les autorités italiennes ont donc décidé de prendre des mesures administratives supplémentaires pour garantir que les dispositions nouvellement adoptées soient bel et bien appliquées dans la pratique (voir ci-dessous, le résumé des circulaires du ministère de la Justice).
c. Application de la législation par les circulaires du ministère de la Justice
10.Le 1er juillet 2004, le service pénitentiaire du ministère de la Justice a publié une circulaire intitulée « Contrôle et visa de la correspondance des détenus – loi no 95 du 8 avril 2004 ». Cette circulaire souligne que l'article 18-ter a pour principal objectif de sauvegarder la vie privée des détenus ainsi que de garantir l'efficacité de gestion et d'organisation des prisons, où l'ordre, la sécurité et la discipline sont nécessaires.
De plus, la circulaire ci-dessus fixe trois règles de base sur la surveillance du courrier :
1) l'enveloppe ou l'emballage de la correspondance doit être examiné à l'aide d'instruments ou de chiens dressés ;
2) si un pli ou un colis semble suspect sous l'angle de l'ordre et de la sécurité dans la prison, il doit être mis de côté en attendant que l'autorité compétente en autorise l'examen approfondi ;
3) dans ce dernier cas, le pli ou le colis ne peut être ouvert qu'en présence du détenu (comme le prescrit l'article 18-ter, paragraphes 1c et 7, de la loi 95/2004), à qui il ne peut être restitué qu'une fois inspecté.
11.Le 3 mai 2005, le Service pénitentiaire du ministère de la Justice a publié une deuxième circulaire intitulée « Contrôle et visa de la correspondance – Convention européenne des Droits de l'Homme ». Cette circulaire, qui vise à aligner entièrement la pratique en matière de surveillance du courrier sur les arrêts de la Cour européenne des Droits de l'Homme, établit ou réitère notamment les règles suivantes :
(a). non seulement le personnel pénitentiaire chargé de surveiller le courrier « arrivée » ou « départ » appose sur le pli ou le colis un timbre, mais il y inscrit la date du contrôle initial afin que celle-ci puisse être vérifiée à tout moment ;
(b). tous les directeurs de prison doivent tenir à jour leur registre de surveillance du courrier, comme le prescrit la circulaire du 14 mars 1994 ;
(c). en ce qui concerne les détenus soumis au régime spécial de l'article 41bis de la loi 354/1975, la demande faite au juge pour que soit prorogée au-delà du délai initial de six mois la décision autorisant la censure du courrier, doit s'accompagner de la phrase « pour les trois mois suivants », ce qui exclut toute poursuite de la censure. En cela sera bien précisée la différence de durée entre le régime de l'article 41bis et la censure de la correspondance au titre de l'article 18-ter.
12.Au surplus, cette circulaire mentionne explicitement les arrêts de la Cour européenne, y compris celui rendu dans l'affaire Domenichini, où la Cour a conclu à une violation de l'article 6, paragraphe 3(b), en raison du contrôle de la correspondance entre le requérant et son avocat. La circulaire attire l'attention des autorités compétentes sur le fait que les modalités et limites de la surveillance du courrier sont désormais bien fixées à l'article 18-ter de la loi 354/1975, introduit par la loi 95/2004 conformément à l'arrêt précité de la Cour européenne, entre autres. Elle rappelle que la correspondance des détenus adressée aux organisations internationales de protection des droits de l'homme, y compris la Cour européenne, doit être exempte de contrôle.
II.Garantie de l'existence de remèdes internes effectifs
13.Dans les arrêts Calogero Diana et Domenichini, les restrictions ou contrôles de la correspondance incriminés par les requérants avaient déjà été imposés par la justice, qui agissait toutefois sur le plan administratif (voir paragraphes 12 et 42 de l'arrêt Domenichini), et les violations de l'article 13 de la Convention étaient dues à l'impossibilité de contester ces décisions devant une instance indépendante. Par suite des arrêts de la Cour, le gouvernement a entamé une réforme législative ayant notamment pour but de mettre en place des voies de recours internes, conformément à l'article 13. En 1999, il a présenté au Parlement un projet de loi portant amendement des articles 18 et 35 de la loi 354/1975, qui délimitent tous deux le pouvoir de contrôler le courrier des détenus et introduisent des recours internes. Ces amendements n'ont cependant pas été adoptés, à cause du changement de législature d'avril 2001.
14.La loi 96/2004 mentionnée ci-dessus autorise désormais explicitement le contrôle judiciaire des décisions imposant la surveillance ou la restriction de la correspondance des détenus (nouvel article 18-ter, paragraphe 6, de la loi 354/1975, lu en conjonction avec l'article 14-ter – préexistant – de la loi 354/1975). Les plaintes qui n'ont pas d'effet suspensif, peuvent être déposées dans un délai de dix jours à compter de la notification de la mesure incriminée. Le tribunal qui s'en saisit doit se prononcer à leur sujet dans les dix jours suivant leur réception, et le juge ayant rendu la décision incriminée ne peut y siéger.
15.Des exemples de jurisprudence ont été présentés au Comité des Ministres, faisant droit à des plaintes de détenus et annulant les restrictions imposées à la correspondance de ceux-ci, en vertu de la nouvelle loi et des arrêts de la Cour européenne. Le dernier en date de ces exemples est l'annulation, par le tribunal d'application des peines de Turin, d'une décision tendant à prolonger la surveillance du courrier d'un détenu, au motif que la décision incriminée n'était pas aussi circonstanciée que l'imposent à la fois la législation italienne et la « jurisprudence établie de la Cour européenne des Droits de l'Homme » (décision 1900/05 du 11 mai 2005).
16.Selon le gouvernement, la décision de cette instance illustre la volonté croissante des tribunaux italiens d'appliquer la législation interne en fonction des impératifs de la Convention rappelés par la Cour européenne dans ses arrêts. Il encourage avec force cette évolution, qui aide effectivement l'Italie à honorer son engagement de respecter les arrêts de la Cour européenne.
17.Tout en reconnaissant que certaines problèmes persistent en ce qui concerne la durée des procédures, le gouvernement considère que la nouvelle voie de recours empêchera de nouvelles violations de l'article 13 de la Convention analogues à celles constatées dans les présentes affaires. À cet égard, le gouvernement ne manquera pas de tenir compte de la Recommandation Rec(2004)6 du Comité des Ministres sur l'amélioration des recours internes.
Annexe II à la Résolution ResDH(2005)55
Détails relatifs aux requêtes, arrêts et violations établies par la Cour européenne
Affaire
Requête no
Date de l'arrêt
Diana Calogero
15211/89
15/11/1996
Domenichini Massimo
15943/90
15/11/1996
Rinzivillo Antonio
31543/96
21/12/2000; définitif le 21/03/2001
Natoli Vincenzo
26161/95
09/01/2001
Di Giovine Emilio
39920/98
26/07/2001; définitif le 26/10/2001
Madonia Antonino
55927/00
06/07/2001; définitif le 06/10/2001
Messina Antonio (no 3)
33993/96
24/10/2002; définitif le 21/05/2003
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