TROISIÈME SECTION
CREŢU ET AUTRES c. ROUMANIE
(Requête no 34877/02)
ARRÊT
STRASBOURG
8 juillet 2008
DÉFINITIF
01/12/2008
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.
En l’affaire Creţu c. Roumanie,
La Cour européenne des droits de l’homme (troisième section), siégeant en une chambre composée de :
Josep Casadevall, président,
Corneliu Bîrsan,
Boštjan M. Zupančič,
Egbert Myjer,
Ineta Ziemele,
Luis López Guerra,
Ann Power, juges,
et de Santiago Quesada, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 17 juin 2008,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 34877/02) dirigée contre la Roumanie et dont trois ressortissants de cet Etat, Mmes Acsenia et Simona Creţu et M. Petru Dorin Creţu (« les requérants »), ont saisi la Cour le 30 août 2002 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants, qui ont été admis au bénéfice de l’assistance judiciaire, sont représentés par Me Nicoleta Popescu, avocate à Bucarest. Le gouvernement roumain (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. Răzvan-Horaţiu Radu, du ministère des Affaires étrangères.
3. Les requérants allèguent la violation de leur droit de voir juger leur cause équitablement ainsi que de leur droit de propriété en raison de l’issue d’une action en revendication introduite par des tiers à leur encontre et visant un terrain pour lequel le droit de propriété des requérants avait été préalablement établi dans le cadre d’une action les opposant à l’Etat.
4. Le 7 décembre 2006, la Cour a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Comme le permet l’article 29 § 3 de la Convention, elle a en outre décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le fond de l’affaire.
EN FAIT
LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
5. Les requérants, Mmes Acsenia et Simona Creţu et M. Petru Dorin Creţu, sont des ressortissants roumains, nés respectivement en 1933, 1962 et 1960 et résidant à Botoşani. La première requérante est la mère des deux autres requérants dont le père, l’époux de la première requérante, décéda le 1er juillet 1998, les requérants étant ses héritiers.
6. Par un contrat de vente devant notaire du 20 mai 1975, la première requérante et son époux achetèrent une maison et ses annexes situées au no 6 de la rue Teilor, à Botoşani. En raison de la prohibition instituée par la loi no 58/1974 sur la vente de terrains, les parties conclurent en même temps un contrat sous seing privé dans lequel figurait le prix réel de la vente de la maison et du terrain afférent de 1 124 m2. Les acheteurs prirent aussitôt possession de l’immeuble.
7. Le 20 janvier 1979, un tiers, G.C., obtint 647 m2du terrain ci-dessus, à la suite d’un échange de terrains avec les autorités locales de Botoşani.
8. Le 14 juin 1992, sur une demande de la première requérante et de son époux faite en vertu de la loi no 18/1991, le préfet de Botoşani reconstitua leur droit de propriété pour 1 000 mètres carrés du terrain en cause. Cependant, le 22 mai 1997, il annula sa décision antérieure et émit un nouvel ordre par lequel il n’octroyait à la requérante et à son mari qu’une partie de 447 m2 dudit terrain.
A. Action en constatation
9. Mécontents de cette solution, les époux Creţu la contestèrent devant le tribunal de première instance de Botoşani, par le biais d’une action en constatation à l’encontre de la mairie de Botoşani.
10. Dans son mémoire en défense, cette dernière fit valoir que les plaignants n’étaient propriétaires que de 447 m2 du terrain en litige, le restant, soit 647 m2, appartenant à G.C. en vertu de la décision du 20 janvier 1979.
11. Par un jugement du 5 mai 1998, le tribunal de première instance de Botoşani fit droit à l’action et constata que la première requérante et son époux étaient propriétaires du terrain de 1 124 m2. Il retint que les documents versés au dossier, y compris l’expertise technique du terrain, les dépositions des témoins et le fait que les plaignants avaient possédé la totalité du terrain sans interruption depuis 1975, attestaient que celui-ci faisait également l’objet du contrat de vente conclu en 1975.
12. Par un arrêt du 4 novembre 1998, l’appel de la mairie fut rejeté par le tribunal départemental de Botoşani. En l’absence de recours, ledit arrêt devint définitif.
B. Action en annulation de l’ordre du préfet du 22 mai 1997
13. Parallèlement, le 17 août 1997, la première requérante et son époux introduisirent une action en annulation de l’ordre du préfet du 22 mai 1997. Dans son mémoire en défense, le préfet fit savoir, lui aussi, que G.C. était, à son avis, propriétaire d’une partie du terrain réclamé par les plaignants.
14. Par un jugement du 23 mars 1999, le tribunal de première instance de Botoşani fit droit à l’action et annula l’ordre du préfet, en retenant que le droit de propriété des requérants sur la totalité du terrain avait été établi par le jugement du 5 mai 1998 et par l’arrêt définitif du 4 novembre 1998.
15. Le recours du préfet fut annulé pour défaut de motivation, par
un arrêt définitif du 9 novembre 1999 du tribunal départemental de Botoşani.
C. La publicité du droit de propriété des requérants
16. Le 6 avril 2000, la mairie de Botoşani refusa d’inscrire sur le registre agricole le droit de propriété des requérants sur le terrain de 1 124 m2, au motif qu’une partie dudit terrain appartenait à G.C.
17. Par conséquent, les requérants assignèrent le maire devant le tribunal départemental de Botoşani. Celui-ci se défendit en invoquant à nouveau le fait que, le 20 janvier 1979, G.C. était devenu propriétaire d’une partie de 647 m2 de ce terrain.
18. Toutefois, sur la base des jugements du 5 mai 1998 et du
23 mars 1999 qui avaient reconnu le droit de propriété des requérants sur la totalité du terrain en cause, le tribunal départemental fit droit à l’action et condamna le maire à faire l’inscription demandée par les requérants sur le registre agricole.
19. Cette solution fut confirmée sur un recours du maire par un arrêt définitif du 15 décembre 2000 de la cour d’appel de Suceava.
20. Le 7 mars 2002, le tribunal de première instance de Botoşani, sur une demande des requérants, ordonna l’inscription sur le livre foncier de leur droit de propriété sur le terrain de 1 124 m2, dans la mesure où ils avaient été reconnus en tant que propriétaires par le jugement du 5 mai 1998 et payaient les impôts afférents.
D. Action en revendication contre les requérants
21. Le 19 septembre 2000, G.C. assigna les requérants et le maire devant le tribunal de première instance de Botoşani, en revendication du terrain de 647 m2.
22. Après l’examen des documents versés au dossier, y compris les décisions définitives qui reconnaissaient le droit de propriété des requérants sur la totalité du terrain, et des dépositions des témoins, le tribunal de première instance rejeta l’action, par un jugement du 17 novembre 2000.
23. Toutefois, cette solution fut infirmée, sur un appel de G.C., par le tribunal départemental de Botoşani. Celui-ci constata, d’une part, que G.C. avait fait preuve de son droit de propriété par le contrat d’échange de 1979 et par l’inscription de son droit au livre foncier jusqu’en 1998 et que ces preuves contredisaient les dires des requérants selon lesquels le tiers n’avait jamais eu la possession du terrain litigieux. D’autre part il nota que les requérants ne se prévalaient pas d’un titre valable dans la mesure où les décisions par lesquelles leur droit de propriété avait été reconnu ne pouvaient être prises en compte, ces dernières n’étant pas opposables à G.C., lequel n’avait pas été partie à ces procédures.
24. Le tribunal départemental rendit son arrêt le 10 septembre 2001. Sur un recours des requérants, cet arrêt fut confirmé par la cour d’appel de Suceava, par un arrêt définitif du 19 mars 2002.
25. Le 2 novembre 2004, la cour d’appel de Suceava rejeta une action par laquelle les requérants demandaient l’annulation de l’échange de terrains intervenu en 1979 entre G.C. et les autorités.
26. Enfin, le 30 novembre 2005, la cour d’appel de Galaţi rejeta l’objection à l’exécution (contestaţie la executare) de l’arrêt du 10 septembre 2001 introduite par les requérants.
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1 À LA CONVENTION
27. Les requérants allèguent que leur droit de propriété tel que prévu par l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention a été enfreint par les juridictions qui ont fait droit à l’action en revendication introduite à leur encontre, dans la mesure où ils bénéficiaient des décisions définitives antérieures reconnaissant leur droit de propriété sur le terrain litigieux. L’article 1 est ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
A. Sur la recevabilité
28. La Cour constate que ce grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs qu’il ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.
B. Sur le fond
1. Thèses des parties
a) Le Gouvernement
29. Le Gouvernement ne conteste pas l’ingérence dans le droit de propriété des requérants mais fait valoir que celle-ci était prévue par loi, poursuivait un but légitime et avait respecté un juste équilibre entre les intérêts en jeu. En particulier, le Gouvernement met en avant le fait que l’action en revendication reste un moyen efficace de protection du droit de propriété qui découle de l’application des dispositions du code civil roumain, et permet d’éclaircir la situation juridique du terrain.
30. Il souligne qu’une décision judiciaire n’a qu’un effet relatif, n’étant donc opposable qu’aux parties à la procédure en cause. Dès lors, en omettant d’introduire le tiers dans les procédures opposant les requérants à l’Etat et d’invoquer l’acte d’échange de 1979, ces derniers ont assumé le risque de ne pouvoir opposer au tiers les décisions rendues dans les litiges contre les autorités.
31. Le Gouvernement argüe, enfin, qu’une action en constatation, comme celle utilisée par les requérants pour faire valoir leur droit de propriété à l’encontre de l’Etat, ne fait que tirer des conclusions sur la base de certains actes, et ne peut, par conséquent, ni confirmer ni consolider les actes présentés par les parties, le titulaire du droit encourant toujours le risque de voir ultérieurement son titre comparé à un autre.
b) Les requérants
32. Les requérants mettent l’Etat en cause pour l’ingérence qu’ils ont subie, dans la mesure où ce sont les organes de l’Etat qui leur ont reconnu dans un premier temps le droit de propriété sur la totalité du terrain. Ils rappellent qu’ils ont fait inscrire leur droit sur le livre foncier et payé les impôts afférents au droit de propriété, et estiment dès lors qu’ils ont subi une privation de propriété à l’issue de l’action en revendication à leur encontre.
33. Ils font savoir que les juridictions les ont privés de leur propriété en appliquant automatiquement le principe de l’opposabilité des actes juridiques et sans procéder à une comparaison véritable des titres présentés par les parties. De plus, les tribunaux n’ont pas expliqué en quoi le titre du tiers, qui n’était, d’ailleurs, qu’un acte administratif, était opposable aux requérants, alors que leur titre, confirmé par le jugement définitif de 1998, n’était pas opposable au tiers.
2. Appréciation de la Cour
34. Comme elle l’a précisé à plusieurs reprises, la Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 contient trois normes distinctes : « la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général. Il ne s’agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première » (voir, entre autres, l’arrêt James et autres c. Royaume-Uni du 21 février 1986, série A no 98, pp. 29-30, § 37, Sporrong et Lönnroth c. Suède du 23 septembre 1982, série A no 52, p. 24, § 61, Les saints monastères c. Grèce du 9 décembre 1994, série A no 301-A, p. 31, § 56, Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 55, CEDH 1999-II et Străin et autres c. Roumanie, no 57001/00, § 36, CEDH 2005‑VII).
a) Sur l’existence d’un bien
35. Les parties s’accordent à reconnaître l’existence d’un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole no 1. La Cour note que le droit de propriété des requérants a été en effet reconnu par le biais d’une décision judiciaire définitive et que les requérants paient les impôts afférents au droit de propriété, lequel a été inscrit au livre foncier.
36. Dès lors, la Cour estime que les requérants avaient un bien selon
cet article.
b) Sur l’existence d’une ingérence
37. La Cour constate qu’à la suite de l’arrêt du 19 mars 2002 rendu dans le cadre de l’action en revendication, les requérants ne pouvaient plus disposer de la partie de terrain pour laquelle les tribunaux ont reconnu le droit de propriété au bénéfice du tiers (paragraphes 23-24 ci-dessus). Dans ces conditions, l’arrêt en question a eu pour effet de priver partiellement les requérants de leur bien, au sens de la seconde phrase du premier paragraphe de l’article 1 du Protocole no 1 (Bock et Palade c. Roumanie, no 21740/02, § 56, 15 février 2007).
c) Sur la justification de l’ingérence
38. La Cour rappelle qu’une privation de propriété peut seulement se justifier si l’on démontre notamment qu’elle est intervenue pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi. De surcroît, toute ingérence dans la jouissance de la propriété doit répondre au critère de proportionnalité, et un juste équilibre doit, notamment, être maintenu entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu, l’équilibre à préserver étant détruit si l’individu concerné supportait une charge spéciale et exorbitante (Sporrong et Lönnroth, pp. 26-28, §§ 69-74 et Străin et autres, § 44, arrêts précités).
i. « Prévue par loi »
39. La Cour est satisfaite que la réglementation interne combinée avec la doctrine et la pratique en la matière aient conféré en l’espèce à l’action en revendication un statut clair et prévisible dans le droit interne. Elle rappelle qu’elle a toujours entendu le terme « loi » dans son acception « matérielle » et non « formelle » (pour une présentation détaillée de l’action en revendication, voir aussi Străin et autres, précité, § 27, mutatis mutandis, Bock et Palade, précité, § 61, et Lupaş et autres c. Roumanie, nos 1434/02, 35370/02 et 1385/03, §§ 45-46, CEDH 2006‑XV (extraits)).
ii. But de l’ingérence
40. L’action en revendication tendant à établir le vrai propriétaire du terrain litigieux, l’on peut considérer qu’elle satisfait à l’intérêt général de sauvegarder la sécurité des rapports juridiques.
iii. Proportionnalité de l’ingérence
41. La Cour rappelle également que, selon sa jurisprudence constante, la réglementation selon laquelle un particulier est parfois obligé à céder à un autre un bien qui lui appartient relève exclusivement du droit privé et échappe au domaine de la Convention, sauf si son application engage la responsabilité de l’Etat d’une manière ou d’une autre et, notamment, si elle a été arbitraire et inéquitable (H. c. Royaume-Uni, no 10000/82, décision de la Commission du 4 juillet 1983, Décisions et rapports (DR) 33, p. 268, Oguz Aral, Galip Tekin et Inci Aral c. Turquie, no 24563/94, décision de la Commission du 14 janvier 1998, Uthke c. Pologne (déc.), no 48684/99, 28 septembre 2000, et S.Ö., A.K., Ar.K. c. Turquie (déc.), no 31138/96, 14 septembre 1999).
42. La Cour note tout d’abord que l’action en revendication, opposant le tiers aux requérants, apparaît plutôt comme un litige entre particuliers qui n’engage donc pas en soi la responsabilité de l’Etat sur le terrain de l’article 1 du Protocole, étant donné, entre autres, le caractère équitable de la procédure litigieuse (paragraphes 47-49 ci-dessous).
A supposer, compte tenu de la participation de l’Etat dans la genèse du litige (paragraphes 7-9 et 13 ci-dessus), que cette action ne se résume pas à un litige entre particuliers, la responsabilité de l’Etat dans cette privation sera examinée dans les paragraphes qui suivent.
43. La Cour rappelle qu’elle n’est pas appelée à examiner si l’ordre juridique interne est apte à garantir l’exercice des droits prévus par la Convention ; elle a uniquement pour tâche d’examiner si, en l’espèce, les mesures adoptées par les autorités roumaines ont été adéquates et suffisantes (voir, mutatis mutandis, l’arrêt Ignaccolo-Zenide c. Roumanie § 108, [GC], no 31679/96, ECHR 2000-I et Ruianu c. Roumanie, no 34647/97, § 66, 17 juin 2003). De surcroît, il ne lui appartient pas de se prononcer sur la règle de l’opposabilité des actes juridiques en général, dans la mesure où c’est au premier chef aux autorités nationales, et notamment aux cours et tribunaux, qu’il incombe d’interpréter et d’appliquer la législation interne (García Ruiz c. Espagne [GC], no 30544/96, § 28, CEDH 1999‑I).
44. En l’espèce la Cour note que, bien que les requérants aient pris connaissance des prétentions du tiers sur le terrain litigieux au plus tard par le biais du mémoire en défense de l’Etat lors de l’action en constatation (paragraphe 10 ci-dessus), ils n’ont pas mis en cause le tiers ni dans l’action en constatation, ni dans celle en annulation de l’ordre du préfet, ni dans celle portant sur la publicité de leur droit de propriété. Il s’ensuit que l’action en revendication initiée par le tiers a été, en réalité, la première occasion pour les tribunaux d’entendre le tiers et de procéder à la comparaison effective des prétentions contradictoires des parties sur le terrain litigieux. La Cour estime que, bien qu’il n’ait pas fait lui-même les démarches pour mettre le tiers en cause, l’Etat a rempli ses obligations positives sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1 en invoquant chaque fois les droits du tiers et en assurant le cadre législatif pour que les parties fassent valoir leur droits et prétentions (voir, mutatis mutandis, Sovtransavto Holding c. Ukraine, no 48553/99, § 96, CEDH 2002‑VII).
45. La Cour ne peut souscrire aux arguments des requérants quant à l’application défectueuse de la règle de l’opposabilité. Elle estime que les tribunaux ayant examiné l’action en revendication étaient tenus par le cadre fixé par les parties dans les actions précédentes et dans lequel les décisions invoquées par les requérants avaient été adoptées. Il s’ensuit qu’en constatant l’inopposabilité desdites décisions aux tiers, les tribunaux n’ont fait qu’agir en conséquence du choix des requérants de ne pas mettre en cause le tiers dans les actions antérieurement initiées contre l’Etat.
46. Ces éléments suffisent à la Cour pour conclure que la privation de propriété subie par les requérants n’a pas rompu le juste équilibre entre les intérêts en jeu.
Partant, il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
47. Les requérants considèrent que l’action en revendication et leur objection à l’exécution n’ont pas été jugées équitablement, comme l’exige l’article 6 § 1 de la Convention.
48. Eu égard aux informations dont elle dispose et rappelant qu’elle ne peut que de façon limitée connaître des erreurs de fait ou de droit prétendument commises par les juridictions internes, auxquelles il revient au premier chef d’examiner les faits et d’interpréter et d’appliquer le droit interne (Brualla Gómez de la Torre c. Espagne, arrêt du 19 décembre 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997‑VIII, p. 2955, § 31 et García Ruiz, précité, § 28), la Cour n’aperçoit aucune apparence d’arbitraire dans la manière dont les juridictions internes ont jugé les deux actions. En définitive, rien ne permet à la Cour de s’écarter de la conclusion de ces juridictions.
49. Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
1. Déclare la requête recevable quant au grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention et irrecevable pour le surplus ;
2. Dit qu’il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 8 juillet 2008, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Santiago QuesadaJosep Casadevall
GreffierPrésident
Full & Egal Universal Law Academy