AFFAIRE DOYNOV c. BULGARIE

TROISIÈME SECTION

AFFAIRE DOYNOV c. BULGARIE

(Requête no 27455/22)

ARRÊT
 

STRASBOURG

1er avril 2025

DÉFINITIF

15/09/2025

Cet arrêt est devenu définitif en vertu de l’article 44 § 2 de la Convention.
Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Doynov c. Bulgarie,

La Cour européenne des droits de l’homme (troisième section), siégeant en une chambre composée de :

 Ioannis Ktistakis, président,
 Peeter Roosma,
 Lətif Hüseynov,
 Darian Pavli,
 Diana Kovatcheva,
 Úna Ní Raifeartaigh,
 Mateja Đurović, juges,
et de Milan Blaško, greffier de section,

Vu :

la requête (no 27455/22) dirigée contre la République de Bulgarie et dont un ressortissant de cet État, M. Mihail Ivanov Doynov (« le requérant »), a saisi la Cour en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention ») le 25 mai 2022,

la décision de porter à la connaissance du gouvernement bulgare (« le Gouvernement ») le grief concernant la violation alléguée du droit à un procès équitable et, en particulier, le défaut d’impartialité allégué de la Cour administrative suprême, et de déclarer la requête irrecevable pour le surplus,

les observations des parties,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 11 mars 2025,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :

INTRODUCTION

1.  La requête porte, sous l’angle de l’article 6 § 1 de la Convention, sur le défaut allégué d’indépendance et d’impartialité de la Cour administrative suprême concernant une action en responsabilité dont elle était appelée à connaître et qui était dirigée contre elle relativement à une violation du droit de l’Union européenne (l’« UE »).

EN FAIT

2.  Le requérant est né en 1973 et réside à Burgas. Il a été représenté par Me Z. Boychev, avocat.

3.  Le Gouvernement a été représenté par son agente, Mme R. Nikolova, du ministère de la Justice.

4.  Le 25 novembre 2015, le requérant fut arrêté et placé en garde à vue. Il était soupçonné d’être l’auteur d’une fausse alerte à la bombe qui avait eu lieu dans un centre culturel au moment où devait se tenir un concert avec la participation de jeunes enfants, parmi lesquels sa fille.

5.  Par la suite, l’intéressé introduisit devant les juridictions administratives un recours en annulation de l’ordre de placement en garde à vue. Son recours fut rejeté par un jugement du tribunal administratif de Burgas du 5 juillet 2016. Par un arrêt du 6 mars 2018, la cinquième chambre de la Cour administrative suprême, statuant en formation de trois juges, à savoir Y.D., D.D. et E.M., confirma ledit jugement. Les deux juridictions estimèrent que l’ordre de placement en garde à vue était conforme aux dispositions pertinentes de la loi sur le ministère de l’Intérieur et qu’il existait, au moment de l’arrestation du requérant, des raisons plausibles de le soupçonner d’avoir lancé de fausses alertes à la bombe, faits qui étaient constitutifs de l’infraction prévue à l’article 326, alinéa 1 du code pénal.

6.  Le 16 juin 2017, le requérant fut mis en examen pour les faits reprochés. Il fut reconnu coupable de ladite infraction par un jugement du tribunal de district de Burgas du 3 juillet 2018, qui fut confirmé en appel le 17 janvier 2019. Eu égard à l’absence de condamnation antérieure le concernant, le tribunal décida, en application de l’article 78a du code pénal, de le dispenser d’une sanction pénale et de lui imposer une simple amende administrative d’un montant de 1 000 levs bulgares (BGN) (l’équivalent de 511 euros (EUR)).

7.  Par ailleurs, le requérant avait déposé une plainte pénale en relation avec des conflits dans la copropriété dans laquelle il habitait, plainte qui fut classée sans suite par le parquet de district de Burgas le 23 août 2017.

8.  Le 7 février 2020, le requérant engagea une action sur le fondement l’article 2c (член 2в) de la loi sur la responsabilité de l’État afin d’obtenir une réparation pour plusieurs violations alléguées du droit de l’UE. Il soutenait, en particulier, que le tribunal administratif de Burgas, la Cour administrative suprême et le parquet avaient commis des violations suffisamment caractérisées du droit de l’UE concernant son placement en garde à vue et sa plainte pénale (paragraphes 5 et 7 ci-dessus), et réclamait 1 065 BGN (544 EUR) pour dommage matériel et 5 500 BGN (2 812 EUR) pour dommage moral.

9.  Le tribunal de district de Burgas, que le requérant avait initialement saisi, considéra que le litige relevait de la compétence des juridictions administratives et se dessaisit au profit du tribunal administratif de Burgas. Ce dernier, après avoir constaté que la demande du requérant était notamment dirigée contre lui, renvoya l’affaire au tribunal administratif de Yambol, conformément à l’article 7, alinéa 2 de la loi sur la responsabilité de l’État (paragraphe 27 ci-dessous).

10.  Estimant que le requérant n’avait pas suffisamment précisé les fondements factuels et juridiques de son action, le tribunal administratif de Yambol l’invita à clarifier ses demandes. L’intéressé indiqua qu’il se plaignait de plusieurs violations de ses droits tels que garantis par la Charte des droits fondamentaux de l’UE, à savoir, en particulier, son droit à l’assistance d’un avocat, son droit à la liberté, sa liberté d’expression, son droit à un tribunal et à un procès équitable, qui auraient été commises au cours des procédures menées devant les juridictions administratives et dans le cadre de l’examen de sa plainte pénale.

11.  Dans un jugement rendu le 4 décembre 2020, le tribunal administratif de Yambol rappela que trois conditions devaient être réunies pour que la responsabilité d’un État membre fût engagée pour violation du droit de l’UE, à savoir, d’une part, l’existence d’une règle juridique ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, d’autre part, une violation suffisamment caractérisée de la règle en question et, enfin, l’existence d’un lien de causalité direct entre ladite violation et le préjudice subi. Concernant les circonstances de l’espèce, il jugea que les dispositions du droit de l’Union invoquées par le requérant avaient effectivement pour objet de conférer des droits aux particuliers, mais que la méconnaissance de ces règles n’avait pas été établie. En conséquence, il rejeta l’action du requérant. Le jugement indiquait qu’il était susceptible d’un pourvoi en cassation et que celui-ci, dans la mesure où la Cour administrative suprême était partie défenderesse à la procédure, devait, en application de l’article 7, alinéa 2 de la loi sur la responsabilité de l’État, être introduit devant la Cour suprême de cassation.

12.  Le requérant forma un pourvoi devant la Cour suprême de cassation. Le 1er mars 2021, la haute juridiction considéra qu’elle n’était pas compétente pour examiner l’affaire, qui relevait de la compétence des juridictions administratives et non pas de celle des juridictions civiles, et elle renvoya le dossier à la Cour administrative suprême.

13.  Dans un premier temps, la présidente de la cinquième section de la Cour administrative suprême, à savoir la juge Y.D., considéra que le requérant n’avait pas payé la taxe judiciaire due et, par une ordonnance du 7 avril 2021, elle mit un terme à la procédure. Le requérant interjeta appel de l’ordonnance. Il justifia du règlement de la taxe et demanda le déport de tous les juges de la Cour administrative suprême au motif que cette juridiction était défenderesse à l’action. Il releva en outre que la présidente Y.D. faisait partie de la formation ayant rendu l’arrêt du 6 mars 2018, dont il contestait la conformité au droit de l’UE (paragraphe 5 ci-dessus). Par une ordonnance du 29 juin 2021, la haute juridiction, siégeant en une formation de trois juges, annula la première ordonnance et ordonna la poursuite de la procédure.

14.  La Cour administrative suprême, composée de trois juges de la cinquième chambre, V.G, G.K. et P.B., tint une audience le 20 octobre 2021. Le requérant y réitéra sa demande de récusation de l’ensemble des juges de cette cour au motif que la juridiction elle-même était partie à la procédure. Il suggéra que son affaire fût examinée par la juridiction suprême compétente en matière civile, à savoir la Cour suprême de cassation. La demande fut rejetée à l’audience, la Cour administrative suprême jugeant qu’aucun des motifs de récusation des juges visés à l’article 22 du code de procédure civile n’était caractérisé.

15.  Dans le cadre de cette procédure, la Cour administrative suprême était représentée par une juriste du service juridique de son administration, qui déposa des observations écrites et prit part à l’audience.

16.  Par un arrêt du 10 février 2022, la formation de trois juges de la Cour administrative suprême rejeta le pourvoi du requérant. En réponse aux assertions de celui-ci concernant la compétence et le manque d’impartialité allégué de ladite Cour, elle retint que la règle prévue à l’article 7, alinéa 2 de la loi sur la responsabilité de l’État, selon laquelle un tribunal saisi d’une action en responsabilité à laquelle il était lui-même défendeur devait se dessaisir au profit du tribunal de même niveau le plus proche, ne s’appliquait pas aux juridictions suprêmes, dans la mesure où la plus haute instance de chaque ordre de juridiction était unique et ne pouvait être remplacée. La Cour administrative suprême considéra en outre qu’il n’y avait pas d’obstacle à ce qu’elle se prononçât en tant qu’instance de cassation dans le cadre d’une procédure à laquelle elle était partie en tant que personne morale et en qualité de substitut procédural (процесуален субституент) de l’État dont la responsabilité était engagée. S’agissant des circonstances de la cause, elle estima que l’impartialité de la formation appelée à juger l’affaire n’était pas sujette à caution dès lors qu’aucun de ses membres n’avait fait partie de la formation ayant prononcé la décision dont la conformité au droit de l’UE était contestée. Elle releva par ailleurs que le requérant n’avait invoqué aucune circonstance spécifique justifiant la récusation d’un des juges de cette formation.

17.  Pour ce qui est du fond de la demande du requérant, la Cour administrative suprême rappela que selon l’article 51 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE, les autorités internes étaient tenues au respect des dispositions de ce texte uniquement lorsque l’application du droit de l’Union était en cause, et elle jugea que ce n’était pas le cas en l’espèce. Elle considéra, à cet égard, que la garde à vue du requérant, ordonnée conformément à la loi sur le ministère de l’Intérieur sur des suspicions de commission d’une infraction pénale, ne concernait pas un domaine de compétence de l’UE. Elle en déduisit que, dans ces circonstances, le requérant n’était pas fondé à rechercher la responsabilité de l’État pour des violations du droit de l’UE et, en conséquence, elle confirma le jugement du tribunal administratif sur ce point par substitution de motifs.

18.  Quant à la partie de la demande du requérant relative à la décision de classement sans suite prise par le parquet de Burgas du 23 août 2017 (paragraphe 7 ci-dessus), la haute juridiction rappela que la possibilité d’engager la responsabilité de l’État pour une violation manifeste du droit de l’UE ne s’appliquait pas aux décisions prises par le parquet dans des affaires pénales. Elle conclut que la demande du requérant à cet égard était irrecevable et que la partie du jugement du 4 décembre 2020 la concernant devait être considérée comme nulle et non avenue.

19.  Le pourvoi ayant été rejeté, le requérant fut condamné à verser à la Cour administrative suprême 100 BGN (51 EUR) au titre des frais de représentation de la juridiction par une juriste interne, en application de l’article 10 de la loi sur la responsabilité de l’État. Le 2 septembre 2022, le tribunal administratif de Yambol, en tant que juridiction ayant statué en première instance sur l’action du requérant, envoya à l’intéressé une lettre de rappel, lui indiquant qu’il devait verser le montant des frais au remboursement desquels il avait été condamné dans un délai de sept jours, à défaut de quoi un titre exécutoire serait délivré à son encontre.

LE CADRE JURIDIQUE pertinent

20.  L’article 117, alinéa 2, de la Constitution bulgare proclame l’indépendance du pouvoir judiciaire. Aux termes de cette disposition, les juges, les jurés, les procureurs et les enquêteurs sont soumis, lors de l’accomplissement de leurs fonctions, uniquement à la loi. Selon l’article 195 de la loi sur le pouvoir judiciaire (Закон за съдебната власт), les magistrats (juges, procureurs et enquêteurs) ne peuvent, pendant la durée de leur mandat, occuper un poste électif, un emploi dans la fonction publique nationale ou européenne ou un emploi salarié, ni exercer une activité commerciale ou une profession libérale. Ils ne peuvent être membres d’un parti politique ou d’une organisation syndicale en dehors de l’institution judiciaire et doivent, plus généralement, s’abstenir de toute activité susceptible de porter atteinte à leur indépendance.

21.  Le Conseil supérieur de la magistrature (le « CSM ») est l’autorité chargée par la Constitution d’assurer la gestion du système judiciaire et d’en garantir l’indépendance. Il a compétence pour, entre autres, élaborer le projet de budget annuel de la justice, fixer la rémunération des magistrats, organiser les procédures pour leur recrutement et promotion, et exercer le pouvoir disciplinaire à leur égard (voir, pour plus de détails, Donev c. Bulgarie, no 72437/11, §§ 31-37, 26 octobre 2021). Conformément à l’article 129 alinéa 3 de la Constitution, les magistrats deviennent inamovibles, sur décision du CSM, à l’issue d’une période de cinq ans. Au-delà de celle-ci, il ne peut être mis fin à leurs fonctions que dans les cas suivants : lorsqu’ils ont atteint l’âge de 65 ans, en cas de démission, de condamnation pénale à une peine d’emprisonnement ou d’incapacité physique durable, ou encore lorsqu’ils ont commis des manquements graves ou systématiques à leurs obligations professionnelles ou des actes nuisibles au prestige de l’institution judiciaire.

22.  Le code de procédure civile, applicable à la procédure administrative de manière subsidiaire, dispose par ailleurs en son article 22 qu’un juge ne peut siéger dans une affaire notamment dans le cas où il est partie à la procédure, il présente un lien de parenté avec une des parties, il a déjà connu de l’affaire à une autre occasion ou en une autre qualité et, plus généralement, lorsque les circonstances font naître un doute plausible quant à son impartialité. En pareille situation, le juge en cause doit se déporter, de sa propre initiative ou à la suite d’une demande de récusation formulée par une partie. Les demandes de récusation sont examinées par la formation de jugement, avec la participation du juge en cause, et la décision doit être motivée (article 23, alinéa 2 du code). En outre, selon la jurisprudence constante des juridictions bulgares, l’absence d’impartialité du tribunal constitue une irrégularité de procédure substantielle, qui justifie l’annulation de la décision en appel ou en cassation. Le code de procédure civile ne prévoit cependant pas la possibilité de contester le rejet d’une demande de déport séparément du jugement sur le fond de l’affaire.

23.  La Cour administrative suprême est la plus haute juridiction administrative du pays. Elle agit en tant qu’instance de cassation pour les décisions des tribunaux administratifs et examine en première instance les recours contre certains actes administratifs, tels que ceux pris par le Conseil des ministres, les ministres ou des administrations centrales. Elle est composée de deux sections, chacune divisée en chambres (articles 91 à 93 du code de procédure administrative).

24.  La loi sur la responsabilité de l’État et des communes pour dommage (Закон за отговорността на държавата и общините за вреди) permet d’engager la responsabilité sans faute de l’État dans diverses hypothèses, notamment pour des actes illégaux de l’administration (article 1 de la loi), en cas de privation de liberté irrégulière ou de mise en examen dans le cadre d’une procédure s’étant soldée par une relaxe (article 2) ou à raison de la durée excessive des procédures judiciaires (article 2b).

25.  L’article 2c (член 2в) de la loi, adopté en 2019, prévoit la possibilité de réclamer une réparation du préjudice subi à raison d’une violation suffisamment caractérisée du droit de l’UE de la part des autorités administratives ou des juridictions bulgares. Lorsque la demande a trait à la responsabilité de l’administration ou des juridictions administratives (les tribunaux administratifs ou la Cour administrative suprême), elle est examinée suivant la procédure prévue par le code de procédure administrative. Dans les autres cas, c’est-à-dire lorsque les juridictions civiles ou pénales sont concernées, la procédure prévue par le code de procédure civile s’applique.

26.  Aux termes de l’article 205 du code de procédure administrative, l’action en responsabilité doit être dirigée contre l’autorité responsable du dommage allégué lorsque celle-ci est dotée de la personnalité juridique, ce qui est le cas des juridictions. En vertu de l’article 128 alinéa 1, point 6, du même code, l’examen d’une action en responsabilité pour des dommages causés par l’action de l’administration ou par les décisions des juridictions administratives relève, en première instance, de la compétence des tribunaux administratifs. Le jugement rendu par un tribunal administratif est susceptible d’un pourvoi en cassation devant la Cour administrative suprême (article 208 dudit code).

27.  L’article 7, alinéa 2 de la loi sur la responsabilité de l’État dispose par ailleurs que si le tribunal saisi d’une demande en responsabilité est aussi défendeur à l’action, il doit se dessaisir et renvoyer l’affaire au tribunal matériellement compétent le plus proche. En dernière instance, l’action est examinée par la juridiction suprême compétente (Cour administrative suprême ou Cour suprême de cassation). Selon la jurisprudence existante relative à l’article 2c de la loi sur la responsabilité de l’État, il n’y a pas d’obstacles à ce que les juridictions suprêmes statuent en tant qu’instance de cassation sur une action en responsabilité pour violation du droit de l’UE à laquelle elles sont elles-mêmes parties défenderesses (voir, pour ce qui est de la Cour administrative suprême, реш. № 4470 от 11.05.2022 г. по адм. д. № 8237/2021, ВАС, I отд. ; реш. № 2026 от 23.02.2023 г. по адм. д. № 2147/2022, ВАС, V отд., et, concernant la Cour suprême de cassation, реш. № 214 от 15.02.2021 г. по гр. д. № 5165/2016, ВКС, IV отд.). En effet, dans ce type de procédures, l’organe administratif ou la juridiction qui est à l’origine de la violation alléguée du droit de l’UE est considéré comme étant partie à la procédure en qualité de substitut procédural de l’État dont la responsabilité est engagée.

28.  En vertu de la loi sur la responsabilité de l’État, l’autorité publique défenderesse peut être représentée par un avocat ou par un juriste interne dans la procédure. La participation du procureur à celle-ci est par ailleurs obligatoire (article 10 de la loi).

29.  Selon l’article 9a de la loi sur la responsabilité de l’État, les actions engagées en application de celle-ci sont soumises à une taxe judiciaire simple, qui est actuellement fixée à 10 BGN (5 EUR). En cas de rejet de la demande d’indemnisation, le tribunal condamne le demandeur au remboursement, à hauteur des montants fixés par la loi pour l’aide juridictionnelle (article 10, alinéas 2-4 de la loi), des frais de procédure exposés par la partie défenderesse pour sa représentation par un avocat ou par un juriste interne.

30.  En vertu des articles 361 et suivants de la loi sur le pouvoir judiciaire, l’institution judiciaire dispose de son propre budget, qui fait partie du budget de l’État, et qui est adopté par l’Assemblée nationale sur proposition du CSM. Ce budget du système judiciaire inclut les budgets dont disposent en propre les autorités judiciaires dotées de la personnalité juridique, telles que les juridictions. Le CSM est chargé de gérer et de superviser l’exécution du budget de l’ensemble du système judiciaire, l’article 11, alinéa 3 de la loi sur les finances publiques précisant qu’il est le responsable primaire (първичен разпоредител) dudit budget. En tant que tel, il détermine, approuve et contrôle l’application du budget des juridictions.

31.  Le budget annuel du système judiciaire prévoit un poste budgétaire spécifique pour les indemnités que les autorités judiciaires – parquet et juridictions – seront appelées à payer en application de la loi sur la responsabilité de l’État. Selon la pratique établie pour le versement de telles indemnités, en cas de condamnation judiciaire d’une juridiction, notamment de la Cour administrative suprême, à verser une indemnité au titre de sa responsabilité délictuelle, le président de la juridiction doit demander au CSM d’approuver une augmentation du budget de celle-ci pour permettre le paiement de l’indemnité en question. La juridiction ne peut effectuer le versement qu’après l’adoption d’un budget rectificatif par le CSM.

32.  L’article 51 de la Charte de droits fondamentaux de l’UE dispose ce qui suit en ses parties pertinentes en l’espèce :

« 1.  Les dispositions de la présente Charte s’adressent aux institutions et organes de l’Union (...), ainsi qu’aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. En conséquence, ils respectent les droits, observent les principes et en promeuvent l’application, conformément à leurs compétences respectives.

2.  La présente Charte ne crée aucune compétence ni aucune tâche nouvelles pour la Communauté et pour l’Union et ne modifie pas les compétences et tâches définies par les traités. »

33.  En application du droit de l’UE, les États membres sont tenus de réparer les dommages causés aux particuliers par les violations du droit en question imputables à leurs autorités. Dans son arrêt Köbler (arrêt du 30 septembre 2003, C‑224/01, EU:C:2003:513), la Cour de justice des communautés européennes (la « CJCE », devenue le 1er décembre 2009 la Cour de justice de l’Union européenne – la « CJUE ») a jugé que ce principe vaut également dans le cas où la violation en cause découle de la décision d’une juridiction statuant en dernier ressort. En règle générale, trois conditions doivent être réunies pour que la responsabilité de l’État soit engagée pour une violation du droit de l’UE : la règle de droit violée doit avoir pour objet de conférer des droits aux particuliers, la violation doit être suffisamment caractérisée et il doit exister un lien de causalité direct entre cette violation et le préjudice subi par les personnes lésées. Aux termes de l’arrêt Köbler, lorsque la violation alléguée du droit de l’UE trouve sa source dans une décision de justice, le juge national compétent doit, afin de déterminer si elle est suffisamment caractérisée, rechercher si elle présente un caractère manifeste, en tenant compte de la spécificité de la fonction juridictionnelle. Une violation du droit de l’UE est considérée comme suffisamment caractérisée lorsque, notamment, la décision concernée méconnaît manifestement la jurisprudence pertinente de la CJCE (arrêt précité, points 50-56).

34.  En réponse aux objections de certains États membres concernant la difficulté de désigner une juridiction compétente pour connaître des litiges relatifs à des violation alléguées du droit de l’UE résultant de décisions de juridictions statuant en dernier ressort, l’arrêt Köbler a précisé qu’il revenait à l’ordre juridique interne de chaque État membre de déterminer les juridictions compétentes pour trancher ces litiges, sous la réserve qu’il assure une protection juridictionnelle effective aux droits individuels dérivés de l’ordre juridique communautaire (arrêt précité, points 45-47).

35.  Saisie d’une question préjudicielle formulée par la Cour administrative suprême bulgare dans le cadre d’une procédure interne dans laquelle le demandeur cherchait à engager la responsabilité de l’État pour une violation du droit de l’UE imputable à cette juridiction, la CJUE a statué comme suit dans son récent arrêt Vivacom Bulgaria du 19 décembre 2024 (C‑369/23, EU:C:2024:1043) :

« [les dispositions du droit de l’UE prévoyant le droit à un tribunal indépendant et impartial] ne s’opposent pas à une réglementation nationale en vertu de laquelle une juridiction connaît en dernière instance, dans le cadre d’un pourvoi en cassation, d’une affaire, dans laquelle cette juridiction a la qualité de défenderesse, relative à la responsabilité de l’État découlant d’une violation alléguée du droit de l’Union du fait d’un arrêt rendu par ladite juridiction, pourvu que cette réglementation nationale et les mesures pour le traitement de cette affaire permettent d’écarter tout doute légitime, dans l’esprit des justiciables, quant à l’indépendance et à l’impartialité de la juridiction concernée. »

36.  Par ailleurs, il ressort des éléments de droit comparé dont dispose la Cour (cités dans les conclusions de l’avocat général devant la CJUE dans l’affaire Vivacom Bulgaria précitée) que des juridictions de dernier ressort d’États membres de l’UE ont déjà statué sur des actions en responsabilité fondées sur l’arrêt Köbler et portant sur des violations du droit de l’UE qui leur étaient imputables. Dans certains cas, les juridictions en cause ne se sont pas prononcées sur la question de leur impartialité, celle-ci n’ayant pas été soulevée par les parties ou par les juges (voir, par exemple, Cour de cassation (France), arrêt du 18 novembre 2016 (Ass. plén.,15‑21.438), Cour suprême (Portugal), arrêt du 12 mars 2009 (9180/07.3TBBRG.G1.S1). Dans d’autres cas, la juridiction de dernier ressort saisie a examiné ladite question, et a considéré que son impartialité ne pouvait être remise en cause en pareille situation, en particulier lorsque la formation qui statue diffère de celle dont l’erreur est incriminée (voir, par exemple, Cour constitutionnelle (Belgique), arrêt du 23 février 2017, (no 29/2017), Conseil d’État (France), arrêt du 1er avril 2022 (9ème et 10ème ch. réun., 443882), et Cour suprême (Pays-Bas), arrêt du 21 décembre 2018 (17/00424 ; NL:HR:2018:2396).

En droit

37.  La Cour rappelle que le 3 mai 2023, le président de la section a décidé de porter à la connaissance du gouvernement défendeur le grief que le requérant formulait sur le terrain de l’article 6 § 1 de la Convention concernant un défaut d’impartialité de tous les juges de la Cour administrative suprême pour statuer sur une action en responsabilité dirigée contre cette juridiction. Par la même décision, le président de la section, siégeant en qualité de juge unique, a déclaré irrecevables les autres griefs que le requérant soulevait sous l’angle de l’article 6 relativement au recours formé contre son placement en garde à vue et à la procédure pénale menée contre lui (paragraphes 5 et 6 ci-dessus). Dans ses observations du 8 décembre 2023, faites en réponse à celles du Gouvernement, le requérant a néanmoins développé des arguments à l’appui desdits griefs. La Cour rappelle, à cet égard, que la décision du président de la section de déclarer une partie de la requête irrecevable est définitive (article 27 § 1 de la Convention et article 54 § 3 du règlement), et qu’elle ne peut donc réexaminer les griefs en question.

38.  Le requérant a également exposé, dans ses observations en réponse, de nouveaux griefs relatifs à diverses procédures qu’il avait intentées au niveau interne. La Cour observe que ceux-ci ne figuraient pas dans la requête initiale et qu’ils n’ont pas fait l’objet d’une notification au Gouvernement. En particulier, dans la mesure où l’intéressé se plaint d’un manque d’impartialité de P.B., l’une des juges de la Cour administrative suprême ayant statué dans son affaire, au motif que celle-ci aurait été détachée d’une juridiction inférieure sur décision du président de la haute juridiction, la Cour considère que ce grief est distinct de celui soulevé dans la requête initiale sur lequel portait la notification au Gouvernement (paragraphe 37 ci-dessus) et qu’il n’est pas non plus intrinsèquement lié audit grief formulé initialement, ni n’en constitue un développement (Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal [GC], nos 55391/13 et 2 autres, § 105, 6 novembre 2018, et Donev, précité, §§ 53-54). Dans ces circonstances, la Cour ne tiendra pas compte des arguments avancés par l’intéressé à l’égard de ces nouvelles doléances, sauf dans la mesure où ils portent également sur le grief communiqué au Gouvernement, objet du présent arrêt.

39.  Invoquant les articles 6 et 13 de la Convention, le requérant se plaint d’un défaut d’indépendance et d’impartialité de la Cour administrative suprême et, en conséquence, de l’ineffectivité, selon lui, de la procédure en responsabilité pour violation du droit de l’UE. Maîtresse de la qualification juridique des faits, la Cour estime qu’il y a lieu d’examiner le grief uniquement sous l’angle de l’article 6 § 1 de la Convention, qui est ainsi libellé en ses parties pertinentes en l’espèce :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

40.  Constatant que le grief n’est pas manifestement mal fondé ni irrecevable pour un autre motif visé à l’article 35 de la Convention, la Cour le déclare recevable.

a)      Le requérant

41.  Le requérant estime que les juges de la Cour administrative suprême qui ont prononcé l’arrêt du 10 février 2022 ne pouvaient être considérés comme indépendants et impartiaux pour juger une affaire dans laquelle la juridiction au sein de laquelle ils exerçaient était défenderesse à l’action. Il allègue que si une indemnité lui avait été accordée, celle-ci aurait été imputée sur le budget de la juridiction et de la chambre ayant statué. Le requérant ajoute en outre qu’après avoir rejeté son action, la Cour administrative suprême l’a condamné à rembourser les frais exposés par elle pour sa représentation par une juriste interne, et qu’il a dû les payer sous peine d’exécution forcée.

42.  Se référant aux arrêts rendus par la Cour dans les affaires Mihalkov c. Bulgarie (no 67719/01, 10 avril 2008) et Boyan Gospodinov c. Bulgarie (no 28417/07, 5 avril 2018), le requérant considère que les circonstances décrites ci-dessus suffisent pour justifier ses craintes concernant le manque d’impartialité de la haute juridiction, même si ce ne sont pas les mêmes juges qui ont statué dans l’arrêt initial et dans l’affaire en responsabilité.

43.  Il est par ailleurs d’avis que la Cour administrative suprême n’a pas tenu compte de ses arguments et des éléments de preuves qu’il avait produits, et soutient que cet élément ainsi que le rejet de son action démontrent également le parti pris de la haute juridiction.

b)     Le Gouvernement

44.  Le Gouvernement souligne que le requérant ne remet pas en cause l’impartialité subjective des juges ayant statué sur son cas. En ce qui concerne l’indépendance et l’impartialité objectives de la Cour administrative suprême, il fait valoir que les membres de la haute juridiction sont des juges professionnels hautement qualifiés et que toutes les garanties habituelles telles que l’inamovibilité ou l’incompatibilité avec d’autres fonctions leur sont applicables. Il argue, en outre, qu’aucun des juges qui ont examiné l’action en responsabilité engagée par le requérant n’avait statué ou exprimé un avis sur la procédure contestée concernant la garde à vue de l’intéressé.

45.  Le Gouvernement invite la Cour à distinguer la présente espèce de l’arrêt Mihalkov (précité), dans lequel elle a constaté la violation de l’article 6 § 1 de la Convention dans un cas où un tribunal de première instance bulgare avait examiné une action en responsabilité à laquelle il était lui-même défendeur. Le Gouvernement explique que les règles budgétaires applicables ont été modifiées postérieurement à l’arrêt en question et que l’indemnité qui était susceptible d’être accordée au requérant en cas de succès de son action n’aurait pas été imputée sur le budget de la Cour administrative suprême. Il ajoute que selon les règles amendées, en cas de condamnation de la Cour administrative suprême à verser une indemnité, le président de la juridiction devait solliciter auprès du CSM une ligne budgétaire spéciale et que ce n’est qu’après l’adoption d’un budget rectificatif par le CSM que la cour pouvait procéder au paiement. Le Gouvernement estime que de cette manière une éventuelle condamnation de la juridiction n’aurait eu aucune incidence sur la situation financière de celle-ci ni sur celle des juges qui la composaient, et que leur indépendance et leur impartialité ne peuvent donc être remises en question.

46.  Selon le Gouvernement, l’affaire de l’espèce doit plutôt être rapprochée de l’arrêt Quintanel c. France ((déc.) [comité], no 12528/17, §§ 80-84, 17 juin 2021), dans lequel la Cour, statuant sur une affaire dans laquelle le Conseil d’État français avait examiné une action en responsabilité pour une violation du droit de l’UE qui lui était imputable, n’a constaté aucune méconnaissance de l’exigence d’impartialité. Il expose que dans ladite affaire comme dans la présente espèce, c’est la responsabilité de l’État qui se trouvait engagée dans la procédure et argue que la Cour administrative suprême était partie à cette procédure seulement en tant que substitut procédural de l’État.

47.  Le Gouvernement rappelle par ailleurs que l’attribution des affaires aux différentes juridictions relève de la marge d’appréciation des États et explique que le droit bulgare ne permet pas à l’autre juridiction suprême, la Cour suprême de cassation, de statuer sur des affaires relevant de la matière administrative. Il considère en outre que la Cour administrative suprême a dûment examiné les arguments du requérant relatifs au manque allégué d’impartialité de ses juges, et qu’elle y a répondu.

a)      Principes généraux

48.  La Cour rappelle que, pour établir si un tribunal peut passer pour « indépendant » aux fins de l’article 6 § 1 de la Convention, il faut prendre en compte, notamment, le mode de désignation et la durée du mandat de ses membres, l’existence d’une protection contre les pressions extérieures et le point de savoir s’il y a ou non apparence d’indépendance (voir, parmi beaucoup d’autres, Ramos Nunes de Carvalho e Sá, précité, § 144).

49.  L’impartialité se définit quant à elle par l’absence de préjugé ou de parti pris, et peut s’apprécier de diverses manières. En effet, selon la jurisprudence constante de la Cour, aux fins de l’article 6 § 1, il convient de l’évaluer selon une démarche subjective, en tenant compte de la conviction personnelle et du comportement du juge, c’est-à-dire en recherchant si celui‑ci a fait preuve de parti pris ou préjugé personnel dans le cas d’espèce, ainsi que selon une démarche objective consistant à déterminer si le tribunal offrait, notamment à travers sa composition, des garanties suffisantes pour exclure tout doute légitime quant à son impartialité (Ramos Nunes de Carvalho e Sá, précité, § 145, et Micallef c. Malte [GC], no 17056/06, § 93, CEDH 2009). Les concepts d’indépendance et d’impartialité objective étant étroitement lié, ils peuvent, selon les circonstances, appeler un examen conjoint (Ramos Nunes de Carvalho e Sá, précité, § 150, et Sacilor-Lormines c. France, no 65411/01, § 62, CEDH 2006‑XIII).

50.  Dans la très grande majorité des affaires soulevant des questions relatives à l’impartialité, la Cour a eu recours à la démarche objective, qui consiste à se demander si, indépendamment de la conduite personnelle du juge, certains faits vérifiables autorisent à mettre en doute l’impartialité de celui-ci. Il en résulte que, pour se prononcer sur l’existence, dans une affaire donnée, d’une raison légitime de redouter d’un juge ou d’une juridiction collégiale un défaut d’impartialité, l’optique de la personne concernée entre en ligne de compte mais ne joue pas un rôle décisif. L’élément déterminant consiste à savoir si l’on peut considérer les appréhensions de l’intéressé comme objectivement justifiées (Micallef, précité, §§ 95-96).

51.  L’appréciation objective porte essentiellement sur les liens hiérarchiques ou autres entre le juge et d’autres acteurs de la procédure. Il faut en conséquence décider dans chaque cas d’espèce si la nature et le degré du lien en question sont tels qu’ils dénotent un manque d’impartialité de la part du tribunal (Micallef, précité, § 97, et Ramos Nunes de Carvalho e Sá, précité, § 148).

52.  En la matière, même les apparences peuvent revêtir de l’importance. Il y va de la confiance que les tribunaux d’une société démocratique se doivent d’inspirer aux justiciables. Tout juge dont on peut légitimement craindre un manque d’impartialité doit donc se déporter (Micallef, précité, § 98, Ramos Nunes de Carvalho e Sá, précité, § 149).

53.  Pour que les tribunaux inspirent au public la confiance indispensable, il faut de surcroît tenir compte de considérations de caractère organique. L’existence de procédures nationales destinées à garantir l’impartialité, à savoir de règles en matière de déport des juges, est un facteur pertinent. De telles règles expriment le souci du législateur national de supprimer tout doute raisonnable quant à l’impartialité du juge ou de la juridiction concernés et constituent une tentative d’assurer l’impartialité en éliminant les causes de préoccupations en la matière. En plus de garantir l’absence de véritable parti pris, elles visent à supprimer toute apparence de partialité et renforcent la confiance que les tribunaux d’une société démocratique se doivent d’inspirer au public (Micallef, précité, § 99, Mikhail Mironov c. Russie, no 58138/09, § 28, 6 octobre 2020, et A.K. c. Liechtenstein, no 38191/12, § 67, 9 juillet 2015).

54.  La manière dont une demande visant la récusation d’un juge est examinée par les juridictions internes est également un élément à prendre en compte dans l’appréciation du point de savoir si le tribunal a été impartial et, notamment, si les craintes du requérant peuvent passer pour objectivement justifiées (Micaleff, précité, § 99). Le fait qu’une telle demande est examinée par le juge concerné lui-même ou par ses collègues visés par des demandes de récusation similaires peut en effet soulever des doutes quant à l’impartialité personnelles des juges en cause (A.K. c. Liechtenstein, précité, § 79, et Mikhail Mironov, précité, § 37). Une telle procédure peut toutefois être considérée comme conforme à l’article 6 § 1 dans les cas où les motifs invoqués à l’appui d’une demande de récusation sont abusifs ou dénués de toute pertinence, lorsqu’ils sont de nature générale et abstraite et ne se réfèrent pas à des éléments concrets et particuliers susceptibles de révéler l’existence d’un parti pris du juge concerné, ou lorsque de telles demandes risqueraient de paralyser le système judiciaire (Debled c. Belgique, 22 septembre 1994, § 37, série A no 292-B, A.K c. Liechtenstein, précité, §§ 68 et 78, Mikhail Mironov, précité, §§ 36 et 37, et Bosev c. Bulgarie, no 62199/19, § 73, 4 juin 2024). L’existence en droit interne d’une possibilité d’obtenir un réexamen de la décision par une instance supérieure doit aussi être prise en considération (Mikhail Mironov, précité, § 36, et Bosev, précité, § 74).

b)     Application en l’espèce

55.  La Cour observe d’emblée que le requérant ne met pas en cause l’impartialité subjective des juges qui ont examiné son affaire. Il critique le fait que la Cour administrative suprême a examiné une action à laquelle elle était partie défenderesse et qui visait à engager sa responsabilité délictuelle pour une violation manifeste du droit de l’UE. Dans ces circonstances, même s’il n’existe aucune raison de douter de l’impartialité personnelle des juges en cause, la Cour estime que leur rattachement professionnel à l’une des parties au litige pouvait susciter chez le requérant un doute concernant leur impartialité objective et leur indépendance vis-à-vis de l’autre partie au litige. Il convient dès lors de vérifier si les doutes du requérant à cet égard peuvent être considérés comme objectivement justifiés en l’espèce. Les notions d’indépendance et d’impartialité objective étant étroitement liées, la Cour les examinera ensemble, dans la mesure où elles intéressent toutes deux la présente espèce (Ramos Nunes de Carvalho e Sá, précité, § 150, et Sacilor‑Lormines, précité, § 62).

56.  La Cour observe tout d’abord que le droit bulgare contient un certain nombre de règles de procédure destinées à garantir l’impartialité des juges dans une affaire donnée. L’article 22 du code de procédure civile prévoit en effet que tout juge a l’obligation de se déporter, de sa propre initiative ou à la demande des parties, s’il existe un doute plausible quant à son impartialité. De plus, l’absence d’impartialité d’un tribunal constitue un motif d’annulation de son jugement par l’instance supérieure (paragraphe 22 ci‑dessus). Par ailleurs, s’agissant plus particulièrement des situations dans lesquelles une juridiction peut être saisie d’une action en responsabilité dirigée contre elle-même, l’article 7 de la loi sur la responsabilité de l’État, qui a été adopté à la suite de l’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire Mihalkov (précité), prévoit expressément qu’à l’exception des deux juridictions suprêmes, ladite juridiction doit se dessaisir dans pareil cas (paragraphe 27 ci-dessus). La Cour estime que ces dispositions montrent bien le souci du législateur national d’assurer l’impartialité des juges et de supprimer toute apparence de partialité (paragraphe 53 ci-dessus et les références de jurisprudence citées).

57.  Elle relève ensuite que le requérant a fait usage des possibilités prévues par le droit interne, puisqu’il a d’abord demandé la récusation des juges de la Cour administrative suprême, puis a soutenu, au cours de la procédure, qu’aucun juge de cette juridiction ne pouvait statuer de manière impartiale dans une affaire dans laquelle celle-ci était défenderesse. Même si l’exercice de ces voies de droit n’a pas permis à l’intéressé de faire modifier la situation qu’il dénonçait, il a néanmoins obtenu une réponse motivée à ses arguments (paragraphes 14 et 16 ci-dessus).

58.  La Cour rappelle cependant que la manière dont une demande tendant à la récusation d’un juge est examinée par les juridictions internes peut faire naître des doutes quant à l’impartialité personnelle des juges en cause lorsque, comme en l’espèce, les juges concernés ont pris part à son examen (paragraphes 14 et 16 ci-dessus, ainsi que le paragraphe 54 et les références de jurisprudence citées). Elle est d’avis, à cet égard, que l’argument soulevé par le requérant pour contester l’impartialité des juges appelés à connaître de son affaire, à savoir le fait que la Cour administrative suprême était partie à la procédure, ne peut être considéré comme abusif ou manifestement dénué de pertinence. Il s’agit toutefois d’un argument d’ordre général et abstrait, déduit du seul rattachement des juges en cause à la Cour administrative suprême, et qui ne fait état d’aucun élément concret et particulier qui aurait pu révéler l’existence d’un parti pris personnel des juges concernés (comparer avec Debled (précité, § 37), et, a contrario, avec A.K. c. Liechtenstein (précité, § 80) et Mikhail Mironov (précité, § 37)). De plus, dans la mesure où la demande du requérant concernait tous les juges de la haute juridiction, il n’était pas possible, selon les règles de procédure internes, de la soumettre à une instance supérieure ou à des juges de la même juridiction non concernés par elle. Ladite demande emportait donc le risque de paralyser le système judiciaire de l’État défendeur (comparer avec Debled, précité, § 37, dans laquelle le requérant avait demandé l’exclusion de plusieurs membres du conseil disciplinaire des médecins, et A.K. c. Liechtenstein, précité, § 83, où, malgré les nombreuses demandes de récusation formulées par le requérant, les règles de procédure internes permettaient leur examen par des juges substituts). À la lumière de ces éléments, la Cour estime que la manière dont les allégations du requérant ont été examinées n’apparaît pas comme incompatible avec l’article 6 de la Convention (Debled, précité, § 37).

59.  Reste à savoir si les craintes du requérant concernant l’impartialité des juges en question étaient légitimes, compte tenu du rattachement professionnel de ceux-ci à la Cour administrative suprême, qui était partie défenderesse à l’action qu’il avait introduite. À cet égard, la Cour relève tout d’abord que les juges qui ont statué sur l’action du requérant n’étaient pas les mêmes que ceux qui avaient pris la décision relative à sa garde à vue (paragraphes 5, 14 et 16 ci-dessus). La présente espèce se distingue donc des affaires dans lesquelles elle a constaté une violation de l’article 6 dans des situations où des juges étaient appelés à se prononcer sur le bien-fondé d’une décision qu’ils avaient eux-mêmes prise (voir, par exemple, Driza c. Albanie, no 33771/02, § 81, CEDH 2007-V (extraits), et San Leonard Band Club c. Malte, no 77562/01, §§ 64-66, CEDH 2004-IX). Ensuite, le requérant ne soutient pas qu’il existait entre les premiers et les seconds juges des liens personnels ou autres de nature à remettre en cause l’impartialité de ces derniers. Or, le simple fait que les juges des deux formations de la Cour administrative suprême se connaissaient et faisaient partie de la même juridiction ne suffit pas à créer un doute légitime et objectivement justifié quant à leur impartialité (voir, mutatis mutandis, A.K. c. Liechtenstein, précité, § 75). Enfin, aucun élément du dossier n’indique que les membres de la formation de jugement auraient eu un rôle quelconque dans la défense présentée par la Cour administrative suprême en tant que partie défenderesse, cette dernière étant représentée, dans la procédure, par une juriste employée par l’institution (paragraphes 19 et 28 ci-dessus ; voir aussi, sur ce point, l’arrêt de la CJUE Vivacom Bulgaria, précité, point 38).

60.  S’agissant ensuite du rattachement professionnel des juges en cause à la Cour administrative suprême, la Cour observe que le statut des juges en Bulgarie est régi par la Constitution et la loi, qui prévoient de nombreuses garanties de nature à assurer leur indépendance, et que c’est le CSM, organe indépendant chargé de la gestion autonome du système judiciaire, qui a compétence, entre autres, pour décider de la nomination ou de la promotion des juges, fixer leur rémunération ou exercer le pouvoir disciplinaire à leur égard (paragraphes 20 et 21 ci-dessus). Dès lors, il n’apparaît pas qu’il existait entre les juges ayant examiné l’action du requérant et la Cour administrative suprême qui, en tant que personne morale, était partie à la procédure, un lien de nature hiérarchique ou financier susceptible de remettre en cause leur impartialité (voir, à titre de comparaison, Wettstein c. Suisse, no 33958/96, § 47, CEDH 2000-XII, dans lequel le juge était l’avocat de la partie adverse dans une autre affaire pendante, Pescador Valero c. Espagne, no 62435/00, § 27, CEDH 2003-VII, où le juge enseignait et percevait une rémunération de la part d’une université qui était partie à la procédure, et Syndicat National des Journalistes et autres c. France, no 41236/18, § 52, 14 décembre 2023, concernant des magistrats qui collaboraient occasionnellement et avaient perçu des rémunérations de la part de la maison d’édition adverse).

61.  La Cour relève par ailleurs que, ainsi que le souligne le Gouvernement, les montants à verser en cas de condamnation de la Cour administrative suprême en application de la loi sur la responsabilité de l’État proviennent d’une ligne budgétaire distincte et n’affectent pas le budget de fonctionnement de la juridiction (paragraphes 31 et 45 ci-dessus). La présente espèce doit donc être distinguée, sur ce point, des arrêts Mihalkov et Boyan Gospodinov (précitées, § 48 et § 56, respectivement), dans lesquels la Cour avait considéré que le fait qu’une décision de la juridiction appelée à statuer puisse emporter des conséquences sur son propre budget pouvait susciter un doute légitime sur l’impartialité objective des juges. En l’espèce, il n’apparaît pas qu’une condamnation de la Cour administrative suprême était susceptible d’avoir une quelconque incidence sur la rémunération des juges, sur leurs conditions de travail ou sur le fonctionnement de ladite juridiction. Dès lors, les modalités applicables à l’exécution d’une condamnation de la Cour administrative suprême ne sont pas de nature à justifier les appréhensions du requérant quant à l’impartialité objective des juges la composant (voir, dans le même sens, l’arrêt de la CJUE Vivacom Bulgaria, précité, point 46, ainsi que Quintanel, décision précitée, § 83).

62.  De même, la condamnation du requérant, qui découlait automatiquement de la loi, à verser à la Cour administrative suprême un montant symbolique de 100 BGN (51 EUR) au titre des frais de représentation de la juridiction par une juriste interne (paragraphes 19 et 29 ci-dessus) ne saurait être vue comme une démonstration de partialité de la part des juges, justifiant les craintes du requérant.

63.  Enfin, l’interprétation des preuves et la solution du litige retenues par la Cour administrative suprême ne sont pas davantage de nature à susciter des doutes quant à l’impartialité de la haute juridiction (Bracci c. Italie, no 36822/02, § 52, 13 octobre 2005).

64.  Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, la Cour estime que les appréhensions du requérant concernant l’indépendance et l’impartialité des juges de la Cour administrative suprême n’étaient pas objectivement justifiées. Partant, il n’y a pas eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention.

PAR CES MOTIFS, LA Cour, À L’UNANIMITÉ,

Fait en français, puis communiqué par écrit le 1er avril 2025, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

 Milan Blaško Ioannis Ktistakis
 Greffier Président