AFFAIRE FURTUNĂ c. RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA

DEUXIÈME SECTION

AFFAIRE FURTUNĂ c. RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA

(Requête no 54104/07)

ARRÊT
 

STRASBOURG

4 février 2020

Cet arrêt est définitif. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Furtună c. République de Moldova,

La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant en un comité composé de :

Arnfinn Bårdsen, président,
Valeriu Griţco,
Peeter Roosma, juges,
et de Hasan Bakırcı, greffier adjoint de section,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 14 janvier 2020,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :

INTRODUCTION

1.  Le requérant se plaint d’une motivation insuffisante des décisions rendues dans son affaire par les juridictions internes, ainsi que d’une réduction illégale de ses droits à pension.

EN FAIT

2.  Le requérant est né en 1938 et réside à Chişinău. Il a été représenté par Me V. Bordeianu, avocat.

3.  Le gouvernement moldave (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent.

4.  Le 21 mai 1999, le requérant se vit attribuer une pension de retraite. Selon son livret de retraite, délivré le 3 juin 1999, le montant de la pension mensuelle était de 10 401,67 lei moldaves (MDL) (866 euros (EUR) au taux de change en vigueur à l’époque).

5.  Cependant, il ne touchait par la suite que 280,60 MDL (environ 24 EUR) par mois.

6.  Par une lettre du 20 octobre 2005, l’organisme de sécurité sociale compétent répondit ce qui suit à une demande de renseignements formulée par le requérant :

« (...) le 21 mai 1999, [votre] pension de retraite a été fixée à 280,60 MDL (...). Dans votre cas, le coefficient individuel établi était 227, mais, conformément [à un] projet de loi de modification et à la décision du gouvernement no 843 du 10 septembre 1999, ce coefficient a été limité à 5 (...). »

7.  Par une lettre du 2 décembre 2005, la caisse nationale des assurances sociales (CNAS) confirma au requérant que sa retraite avait été calculée en application des dispositions de la loi de modification no 552 du 28 juillet 1999 (la loi de modification no 552) et de la décision du gouvernement no 843 du 10 septembre 1999 (la décision no 843).

8.  Le 7 décembre 2006, le requérant engagea une action à l’encontre de la CNAS en vue d’obtenir le paiement d’une pension de retraite non plafonnée. Il arguait que, au moment de l’ouverture de ses droits à pension – à savoir le 21 mai 1999 –, aucune disposition légale n’imposait une limite supérieure aux pensions de retraite, qu’un tel plafond n’avait été introduit que par la loi de modification no 552, et que les dispositions de celle-ci ne lui étaient pas applicables.

9.  Devant le juge saisi de l’affaire, la CNAS plaida pour une application rétroactive de la loi de modification no 552. Elle faisait remarquer que, le 18 mai 1999, la Cour constitutionnelle avait invalidé une précédente disposition sur le plafonnement des retraites, contenue dans la loi no 156 sur les pensions d’assurances sociales d’État (la loi no 156). Elle soutenait que, compte tenu de cela, les dispositions pertinentes en l’espèce de la loi de modification no 552 devaient s’appliquer à partir du 18 mai 1999.

10.  Par un arrêt du 16 février 2007, la cour d’appel de Chișinău rejeta l’action du requérant comme mal fondée. Elle releva que la formule de calcul de la pension de celui-ci était conforme aux dispositions de la loi no 156, telle que complétée par la décision no 843 et modifiée par la loi de modification no 552.

11.  Le requérant forma un recours. Il alléguait que les dispositions de la décision no 843 et de la loi de modification no 552 n’avaient pas d’effet rétroactif et que, dès lors, sa pension de retraite n’avait pas été fixée conformément à la loi en vigueur au 21 mai 1999.

12.  Par une décision du 13 juin 2007, la Cour suprême de justice rejeta le recours comme mal fondé et confirma l’arrêt de l’instance inférieure.

LE CADRE JURIDIQUE INTERNE PERTINENT

13.  Les dispositions pertinentes en l’espèce de la loi no 156 sur les pensions d’assurances sociales d’État du 14 octobre 1998, dans leur version originale, se lisaient comme suit :

« Article17.  Le paiement des pensions de retraite aux personnes qui perçoivent des revenus

La pension de retraite de la personne qui perçoit des revenus assujettis aux cotisations d’assurances sociales doit être suspendue dans la partie excédant le double de la pension minimale de retraite.

(...)

Article 51.  Dispositions finales

1.  La présente loi entre en vigueur le 1er janvier 1999.

(...)

3.  Le gouvernement (...), pendant l’année 1999, adoptera les textes normatifs nécessaires à la mise en œuvre de la présente loi.

Annexe no 4.  Les formules de calcul de la pension de retraite (...)

(...)

2.  La pension de retraite (...) est calculée selon la formule (...) où K est le coefficient individuel de la personne retraitée.

3.  Le coefficient individuel de la personne retraitée représente le rapport entre [d’une part] le montant du salaire perçu pendant n’importe quels 36 mois consécutifs (...) des 5 dernières années de travail antérieures à l’entrée en vigueur de la présente loi et [d’autre part] le montant du salaire moyen du pays pour la même période. »

14.  Par une décision du 18 mai 1999, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnel l’article 17 de la loi no 156 (paragraphe 13 ci-dessus).

15.  Les dispositions pertinentes en l’espèce de la décision du gouvernement no 843, adoptée le 10 septembre 1999 et entrée en vigueur le 23 septembre 1999, étaient ainsi libellées :

« En application de l’article 51 de la loi sur les pensions d’assurances sociales d’État no 156 du 14 octobre 1998, le gouvernement de la République de Moldova décide d’approuver le règlement sur le mode de calcul de la pension (ci-joint).

(...)

Le règlement sur le mode de calcul de la pension

(...)

1.  (...) la pension de retraite (...) est calculée selon la formule (...) où K est le coefficient individuel de la personne retraitée.

(...)

33.  Le coefficient individuel de la personne retraitée représente le rapport entre [d’une part] le montant du salaire perçu pendant n’importe quels 36 mois consécutifs (...) des 5 dernières années de travail antérieures à l’entrée en vigueur de la loi sur les pensions et [d’autre part] le montant du salaire moyen du pays pour la même période, mais seulement la valeur qui ne dépasse pas 5 doit être prise en compte. »

16.  Les dispositions pertinentes en l’espèce de la loi de modification no 552, adoptée le 28 juillet 1999 et entrée en vigueur le 21 octobre 1999, se lisaient ainsi :

« Art. X.

La loi no 156 du 14 octobre 1998 (...) est modifiée comme suit :

1.  L’article 17 aura le contenu suivant : « La pension de retraite des personnes qui perçoivent des revenus assujettis aux cotisations d’assurances sociales doit être payée intégralement. »

(...)

5.  La première phrase de l’annexe no 4 § 3 est complétée à la fin avec les mots « mais ne peut pas excéder 5 ».

(...) »

EN DROITSUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION

17.  Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant allègue que les juridictions internes n’ont pas répondu à son argument tiré de la non‑rétroactivité des textes normatifs appliqués en l’espèce et que leurs décisions étaient arbitraires. Cette disposition, dans ses passages pertinents en l’espèce, est ainsi libellée :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »Sur la recevabilité

18.  Constatant que ce grief n’est pas manifestement mal fondé ni irrecevable pour un autre motif visé à l’article 35 de la Convention, la Cour le déclare recevable.Sur le fond

19.  Le requérant reproche aux tribunaux nationaux de n’avoir nullement traité son argument selon lequel les dispositions de la loi de modification no 552 et de la décision no 843 n’avaient pas d’effet rétroactif. De plus, il soutient que, dans les circonstances de l’espèce, l’application rétroactive de ces textes était arbitraire et manifestement erronée.

20.  Le Gouvernement conteste ces thèses. Il argue notamment que, en rejetant l’action du requérant, les tribunaux ont implicitement répondu à l’argument tiré de la non-rétroactivité.

21.  La Cour rappelle que, selon sa jurisprudence constante, les juridictions internes doivent motiver leurs décisions (voir, parmi beaucoup d’autres, Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal [GC], nos 55391/13 et 2 autres, § 185, 6 novembre 2018). L’étendue du devoir de motivation peut varier selon la nature de la décision et doit s’analyser à la lumière des circonstances de chaque espèce (Ruiz Torija c. Espagne, 9 décembre 1994, § 29, série A no 303‑A). Si l’article 6 § 1 de la Convention ne peut se comprendre comme exigeant des tribunaux d’apporter une réponse détaillée à chaque argument soulevé, il doit néanmoins ressortir de la décision que les questions essentielles de la cause ont été traitées (Taxquet c. Belgique [GC], no 926/05, § 91, CEDH 2010).

22.  En l’espèce, la Cour observe que le requérant a articulé d’une manière suffisamment claire et précise un moyen tiré de la non-rétroactivité des deux textes litigieux. Dans la mesure où l’ouverture du droit à pension de l’intéressé était antérieure à l’entrée en vigueur de ces textes, ce moyen était pertinent et décisif. Si les tribunaux l’avaient jugé fondé, ils auraient dû accueillir les prétentions du requérant tendant au paiement d’une retraite non plafonnée, au moins pour ce qui était de la période précédant l’entrée en vigueur des textes en question.

23.  Quant à l’argument du Gouvernement selon lequel, en l’occurrence, le silence des juridictions internes par rapport au moyen susmentionné du requérant pouvait raisonnablement s’interpréter comme un rejet implicite, la Cour ne saurait l’accueillir. D’abord, le fait que la partie adverse ait jugé nécessaire de combattre ce moyen (paragraphe 9 ci-dessus) tend à démontrer le contraire. Ensuite, la question de savoir si le requérant pouvait tirer avantage de la non-rétroactivité alléguée des textes litigieux se distingue juridiquement et logiquement de celle de savoir si la formule de calcul de sa pension de retraite était conforme à ces textes. La première question exigeait donc une réponse spécifique et explicite. Les tribunaux nationaux sont restés en défaut de le faire et il est impossible de savoir s’ils ont simplement négligé le moyen tiré de la non-rétroactivité ou bien ont voulu le rejeter et, dans cette dernière hypothèse, pour quelles raisons (comparer avec Lebedinschi c. République de Moldova, no 41971/11, § 35, 16 juin 2015, et Nichifor c. République de Moldova, no 52205/10, § 30, 20 septembre 2016).

24.  Les considérations qui précèdent sont suffisantes pour permettre à la Cour de conclure que la procédure interne n’a pas été équitable. Eu égard à ce constat, la Cour n’estime pas nécessaire de se pencher en outre sur l’allégation du requérant selon laquelle les décisions internes étaient entachées d’arbitraire ou d’erreur manifeste.

25.  Partant, il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention.SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 du Protocole no 1 à LA CONVENTION

26.  Le requérant se plaint d’avoir été privé illégalement d’une partie de sa pension de retraite. Il invoque l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, qui dans ses passages pertinents, se lit comme suit :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

(...) »Sur la recevabilité

27.  Le requérant soutient qu’il s’est vu reconnaître le droit à une pension de retraite non plafonnée et que ce droit constituait un bien au sens de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

28.  Le Gouvernement rétorque qu’il existait un litige quant à l’interprétation et à l’application de la législation nationale en l’espèce et que les prétentions du requérant ont été au final rejetées par les tribunaux nationaux. Il soutient que, dans ces conditions, le requérant ne peut pas prétendre avoir eu une espérance légitime d’obtenir la reconnaissance du droit réclamé.

29.  La Cour renvoie à sa jurisprudence relative au champ d’application de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention telle que résumée dans l’arrêt Béláné Nagy c. Hongrie [GC] (no 53080/13, §§ 79-89 et 112, 13 décembre 2016).

30.  Dans la présente affaire, elle note d’emblée que le requérant ne conteste pas en soi le plafonnement des pensions de retraite, prévu par les dispositions de la loi de modification no 552 et de la décision no 843, mais qu’il dénonce une atteinte à ses biens du fait de l’application de ces dispositions à son égard (comparer avec Valkov et autres c. Bulgarie, nos 2033/04 et 8 autres, §§ 85-87, 25 octobre 2011). Dès lors, elle estime qu’il y a lieu de distinguer entre les périodes qui ont respectivement précédé ou suivi l’entrée en vigueur du plafond en cause. La date à prendre en considération est celle du 23 septembre 1999, soit le moment où le premier des deux textes litigieux, plus précisément la décision no 843, est entré en vigueur (paragraphes 15 et 16 ci-dessus).La période postérieure au 23 septembre 1999

31.  La Cour note que le droit à pension du requérant n’a pas été atteint dans sa substance même et que, à partir de l’ouverture de ses droits, celui-ci a toujours touché une prestation. Quant au montant de cette prestation, elle relève que le requérant appartenait à la catégorie des personnes visée par les dispositions entrées en vigueur le 23 septembre 1999. Elle estime que l’intéressé ne pouvait raisonnablement espérer que, après cette date, la nouvelle réglementation ne s’appliquerait pas à son égard et que sa pension ne serait pas plafonnée. Le requérant ne fait état d’aucune disposition légale ou jurisprudence solide pouvant servir de fondement pour écarter en l’espèce l’application, après la date précitée, de la nouvelle réglementation (comparer avec Sukhanov et Iltchenko c. Ukraine, nos 68385/10 et 71378/10, §§ 36-37, 26 juin 2014).

32.  Eu égard en outre à la teneur du grief du requérant – qui ne dénonce pas en tant que telle la réforme ayant introduit le plafond en cause –, la Cour estime qu’il ne s’impose pas d’examiner plus avant si cette réforme en soi pouvait s’analyser en une atteinte aux droits à pension du requérant (voir, à contrario, Béláné Nagy, précité, §§ 99-109). Par ailleurs, elle rappelle que l’adhésion d’une personne à un régime public de sécurité sociale (même obligatoire, comme en l’espèce) ne rend pas forcément impossible la modification du système, qu’il s’agisse des conditions d’attribution de l’allocation ou de la pension ou de leur montant (Richardson c. Royaume‑Uni (déc.), no 26252/08, § 17, 10 avril 2012, et Béláné Nagy, précité, § 88).

33.  La Cour rappelle également avoir déjà dit que, lorsque le montant d’une prestation sociale est réduit ou annulé, il peut y avoir une ingérence dans le droit au respect des biens qui nécessite d’être justifiée (voir, par exemple, Kjartan Ásmundsson c. Islande, no 60669/00, § 40, CEDH 2004‑IX, et Yavaş et autres c. Turquie, no 36366/06, §§ 43-46, 5 mars 2019). Cependant et compte tenu des circonstances particulières de la présente affaire, la Cour juge que le requérant n’a pas prouvé que, pendant la période susmentionnée, il nourrissait une « espérance légitime » de percevoir une pension de retraite non plafonnée (Sukhanov et Iltchenko, précité, § 38).

34.  Partant, cette partie du grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention doit être rejetée comme irrecevable, en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.La période du 21 mai au 23 septembre 1999

35.  La Cour constate ensuite que, au moment de l’ouverture des droits à pension du requérant, il n’y avait aucune norme relative au plafonnement des retraites, ce qui, par ailleurs, n’est pas contesté par les parties. En outre, l’intéressé s’est vu remettre un livret de retraite lui attribuant une pension non plafonnée (paragraphe 4 ci-dessus). Dans ces conditions, la Cour estime que le requérant pouvait raisonnablement escompter recevoir la prestation fixée dans son livret, et ce jusqu’à l’entrée en vigueur de la réglementation fixant le nouveau plafond. Par conséquent, il pouvait se prévaloir, durant la période en cause, d’une « espérance légitime » relevant de la notion de « bien » au sens de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention (comparer avec Sukhanov et Iltchenko, précité, § 40).

36.  Constatant donc que la partie du grief relative à la période évoquée ci-avant n’est pas manifestement mal fondée ni irrecevable pour un autre motif visé à l’article 35 de la Convention, la Cour la déclare recevable.Sur le fond

37.  Le requérant avance que le plafonnement rétroactif de sa pension était illégal.

38.  Le Gouvernement conteste cette thèse.

39.  La Cour rappelle que le requérant était titulaire d’un intérêt patrimonial au sens de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention. Elle juge que la diminution du montant de sa pension a porté atteinte à ses droits tels que protégés par cette disposition (voir, par exemple, Grudić c. Serbie, no 31925/08, § 72 in fine, 17 avril 2012). L’ingérence en question doit être examinée sous l’angle de la première règle énoncée à l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, à savoir selon le principe général du respect de la propriété (Fábián c. Hongrie [GC], no 78117/13, § 64, 5 septembre 2017).

40.  La Cour redit ensuite que la légalité constitue une condition primordiale de la compatibilité avec l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention d’une ingérence dans un droit protégé par cette disposition. La prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, imprègne l’ensemble des articles de la Convention (Vistiņš et Perepjolkins c. Lettonie [GC], no 71243/01, § 95, 25 octobre 2012, et Béláné Nagy, précité, § 112).

41.  Dans la présente affaire, elle relève que ni la décision no 843 ni la loi de modification no 552 ne contiennent des dispositions leur conférant un effet rétroactif. Un tel effet n’est pas non plus prévu de manière claire et précise par la loi no 156 que les textes précités ont complétée et modifiée. Quant aux tribunaux nationaux, ils sont restés en défaut de citer, tout comme le Gouvernement, une base légale pour fonder l’application rétroactive des dispositions litigieuses.

42.  La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention n’interdit pas, en tant que telle, l’application rétroactive d’une disposition légale dans certains domaines (voir, en matière fiscale, Di Belmonte c. Italie, no 72638/01, § 42, 16 mars 2010, et, en matière de subventions publiques, Plalam S.P.A. c. Italie, no 16021/02, § 47, 18 mai 2010 ; voir aussi, sur le terrain de l’article 6 de la Convention, Zielinski et Pradal et Gonzalez et autres c. France [GC], nos 24846/94 et 9 autres, § 57, CEDH 1999‑VII). Quoi qu’il en soit, une telle application rétroactive doit avoir une base suffisante dans le droit interne (comparer avec Arnaud et autres c. France, nos 36918/11 et 5 autres, §§ 9, 15 et 27, 15 janvier 2015). Il ne ressort pas des éléments dont la Cour dispose que tel était le cas en l’espèce.

43.  Il s’ensuit que le refus des tribunaux nationaux d’allouer au requérant une pension de retraite non plafonnée pendant la période allant du 21 mai au 23 septembre 1999 n’était pas prévu par la loi. Ce constat rend superflu l’examen par la Cour du respect des autres exigences de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

44.  Partant, il y a eu violation de cette disposition pour ce qui est de la période précitée.SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

45.  Aux termes de l’article 41 de la Convention :

« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »

Dommage

46.  Le requérant demande, pour chaque mois à partir du 21 mai 1999, 10 121,07 lei moldaves (MDL) (550 euros (EUR) selon le taux de change au moment où cette prétention a été formulée devant la Cour) au titre de dommage matériel. Cette somme représente la différence entre la pension fixée dans son livret de retraite, soit 10 401,67 MDL, et celle qu’il aurait réellement reçue – 280,60 MDL. Il demande également des intérêts moratoires du fait du non-paiement de l’intégralité de la prestation sociale à laquelle il aurait eu droit.

47.  Le Gouvernement soutient que la demande du requérant n’est pas fondée.

48.  La Cour rappelle avoir constaté ci-dessus que le refus des juridictions internes d’allouer au requérant une pension de retraite non plafonnée, pendant la période de quatre mois s’étalant du 21 mai au 23 septembre 1999, était contraire à l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention (paragraphe 44 ci-dessus). Eu égard à cette conclusion, elle estime qu’il est justifié d’octroyer au requérant, pour chacun de ces quatre mois, la somme de 550 EUR qu’il réclame. Partant, elle lui accorde 2 200 EUR pour le préjudice matériel subi pendant la période en question.

49.  Quant à la période ultérieure au 23 septembre 1999, la Cour ne distingue aucun lien de causalité entre la violation constatée et le dommage allégué. Elle rejette donc la demande au titre de préjudice matériel relative à cette période.

50.  Pour ce qui est enfin de la demande de paiement des intérêts moratoires, la Cour souligne que le requérant n’indique ni leur montant ni le taux applicable. Dans ces conditions, elle estime ne pas être en mesure de se prononcer sur cette prétention et la rejette.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,Déclare le grief tiré de l’article 6 § 1 de la Convention et celui tiré de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, dans sa partie relative à la période du 21 mai au 23 septembre 1999, recevables et le surplus de la requête irrecevable ;Dit qu’il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention ;Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention pour ce qui est de la période du 21 mai au 23 septembre 1999 ;Dit

a)    que l’État défendeur doit verser au requérant, dans un délai de trois mois, la somme de 2 200 EUR (deux mille deux cents euros) pour dommage matériel, plus tout montant pouvant être dû sur cette somme à titre d’impôt, à convertir dans la monnaie de l’État défendeur au taux applicable à la date du règlement,

b)    qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ce montant sera à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;Rejette le surplus de la demande de satisfaction équitable.

Fait en français, puis communiqué par écrit le 4 février 2020, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

Hasan BakırcıArnfinn Bårdsen
Greffier adjointPrésident

 

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