AFFAIRE JAKUB ET 77 AUTRES AFFAIRES CONTRE LA REPUBLIQUE SLOVAQUE

Résolution intérimaire CM/ResDH(2010)225

relative aux arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme

dans 78 affaires contre la République slovaque relatives à la durée excessive de procédures civiles

(Voir Annexe pour la liste des affaires dans le groupe Jakub)

(adoptée par le Comité des Ministres le 2 décembre 2010,

lors de la 1100e réunion des Délégués des Ministres)

Le Comité des Ministres, en vertu de l’article 46, paragraphe 2 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (ci-après dénommée « la Convention »),

Vu le nombre d’arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme (« la Cour ») constatant des violations par la République slovaque de l’article 6, paragraphe 1, de la Convention, en raison des durées excessives de procédures civiles (voir Annexe pour la liste des affaires dans le groupe Jakub) ;

Vu que dans certains de ces arrêts la Cour a conclu de surcroît à une violation de l’article 13 de la Convention en raison de l’absence de recours interne efficace contre la durée excessive des procédures (Dobál, Dudičová, Komanický no2, Múčková, Preložník, Šidlová) ;

Rappelant que des durées excessives dans l’administration de la justice constituent un grave danger pour le respect de l’Etat de droit et l’accès à la justice ;

Rappelant en outre la Recommandation Rec(2004)6 du Comité des Ministres aux Etats membres sur l’amélioration des recours internes ;

Ayant examiné les informations fournies régulièrement par les autorités slovaques concernant les mesures prises ou envisagées en réponse à ces arrêts (voir annexe) ;

Mesures de caractère individuel

Ayant noté les mesures individuelles prises par les autorités afin d’assurer une réparation aux requérants pour les violations constatées (restitutio in integrum), en particulier le paiement des sommes octroyées par la Cour au titre de la satisfaction équitable et l’accélération, autant que faire se peut, des procédures qui étaient toujours pendantes après le constat de violation par la Cour ;

Se félicitant de la clôture des procédures internes en cause dans 63 des 78 affaires concernées ;

Notant cependant avec préoccupation que 15 affaires restent toujours pendantes devant les tribunaux nationaux (Hrobová, Lubina, Orel, Rišková, Softel no 1, Softel no 2, Dudičová, Komanický no 2, Rapoš, Španίr, Chrapková, Keszeli, Kučera, Majeríková, Sika no 6) ;

Mesures de caractère général

Mesures visant à remédier au problème de la durée excessive des procédures judiciaires

Saluant les nombreuses réformes organisationnelles adoptées entre 2007 et 2010 par les autorités en vue de remédier à ces problèmes, et en particulier :

- l’augmentation du nombre de juges,

- la création de nouveaux tribunaux,

- le développement du système informatique et de la gestion des tribunaux ;

Notant avec intérêt les mesures additionnelles envisagées par les autorités, telles que le projet de loi destiné à confier aux référendaires et aux greffiers le travail judiciaire de base, pour permettre aux juges de se concentrer uniquement sur les décisions de justice, et encourageant les autorités à mettre ces projets en œuvre ;

Se félicitant par ailleurs des deux réformes du code de procédure civile (« petite » et « grande » modification du code) et de la loi sur les frais de justice, entrées en vigueur en 2007 et 2008, ayant abouti en particulier à :

- la simplification des modalités de notification des pièces,

- la réduction des frais de justice,

- l’introduction, dans les procédures diligentées contre les autorités administratives, de la possibilité pour le procureur de déposer devant le tribunal une requête tendant à obliger l’administration intéressée à agir,

- l’harmonisation de la procédure de récusation des juges,

- l’extension de la possibilité pour les tribunaux de trancher une affaire sans audience,

- la simplification des procédures successorales,

- l’introduction d’une procédure simplifiée de règlement des petits litiges,

- l’élargissement du domaine d’application du régime juridique de l’injonction,

- l’introduction de la possibilité pour les tribunaux de désigner un conseil commun pour plusieurs parties à une procédure,

- la limitation de la possibilité pour les juridictions d’appel et de cassation d’infirmer ou de casser les décisions rendues par une instance inférieure et de les renvoyer pour réexamen ;

Notant qu’après avoir subi une croissance constante, en particulier entre 2002 et 2004, la durée moyenne des procédures civiles semble à présent décroître de façon régulière, passant de 17,56 mois en 2004 à 13 mois en 2009 ;

Considérant néanmoins que l’impact des réformes adoptées et envisagées sur la durée des procédures civiles et leur capacité effective à prévenir de nouvelles violations similaires ne pourront être pleinement évaluées que sur la base de donnés statistiques effectuées sur une plus longue période ;

Mesures visant à mettre en place un recours effectif

Notant qu’une réforme de la Constitution, entrée en vigueur en 2002, a introduit un recours constitutionnel pour les allégations de violations des droits de l’homme garantis par les traités internationaux et que la Cour a déjà relevé, notamment dans la décision sur la recevabilité dans l’affaire Andrášik et autres du 22/10/2002, que cette nouvelle procédure représentait un recours effectif au sens de l’article 13 de la Convention ;

Rappelant que la Cour a toutefois relevé dans plusieurs affaires certaines difficultés dans l’application de ce recours :

a) difficultés liées au rejet des recours lorsque l’affaire n’est plus pendante devant l’instance responsable de retards allégués

Notant à cet égard avec satisfaction que des exemples d’arrêts de la Cour constitutionnelle de 2003 et 2005 ont été fournis par les autorités, témoignant de la nouvelle pratique de cette juridiction consistant à examiner, conformément à la jurisprudence de la Cour européenne (Jakubίčka et Magyaricsová), le recours contre la durée des procédures en tenant compte de la durée des procédures devant plusieurs instances ;

b) difficultés liées au montant des indemnisations octroyées par la Cour constitutionnelle

Rappelant également que la Cour a noté dans plusieurs affaires (notamment Magura, Rišková, Šidlová) que les indemnisations octroyées par la Cour constitutionnelle slovaque pour la durée excessive des procédures civiles étaient manifestement insuffisantes et qu’elles atteignaient entre moins de 5 % et 25% des sommes qu’elle-même aurait allouées en vertu de l’article 41 de la Convention pour ces retards ;

Notant dans ce contexte avec intérêt que dans douze décisions concernant des recours contre la durée des procédures civiles, rendues en 2009, la Cour constitutionnelle a octroyé des indemnisations qui varient entre 25% et plus de 100 % des sommes qui pourraient être accordées par la Cour pour ces retards;

c) difficultés liées à l’inefficacité des injonctions de la Cour constitutionnelle ordonnant l’accélération d’une procédure

Rappelant en outre que dans certaines affaires (Vičanová, Komanický no 2) la Cour a critiqué l’inefficacité des injonctions de la Cour constitutionnelle ordonnant d’accélérer la procédure ;

Notant avec intérêt à cet égard qu’un système de suivi a été mis en place pour les décisions de la Cour constitutionnelle constatant la durée excessive d’une procédure et ordonnant son accélération en 2010, mais notant que la confirmation de l’effet accélérateur des injonctions de la Cour constitutionnelle est toujours attendue ;

d) difficultés liées aux critères utilisés par la Cour constitutionnelle pour évaluer la durée des procédures, dont celle des procédures suspendues

Rappelant enfin que dans ses arrêts la Cour a estimé que les requérants ne disposaient pas de recours efficace en raison de la pratique de la Cour constitutionnelle consistant à rejeter des recours concernant des affaires où la durée des procédures n’avait pas été considérée suffisamment longue pour justifier la plainte (Dudičová) ou des affaires où la procédure interne était suspendue (Dobál) ;

Notant à cet égard que des exemples de décisions témoignant de la pratique actuelle de la Cour constitutionnelle sont toujours attendus ;

INVITE les autorités slovaques à faire en sorte d’accélérer, autant que faire se peut, les procédures toujours pendantes devant les tribunaux slovaques, afin de pouvoir les clore dans les meilleurs délais, et à tenir le Comité informé de leur état d’avancement ;

ENCOURAGE les autorités slovaques à poursuivre leurs efforts en vue de résoudre le problème général de la durée excessive des procédures civiles et de consolider la tendance à la baisse, très encourageante, qui est actuellement observée dans la durée moyenne des procédures ;

INVITE les autorités à continuer à tenir le Comité informé des développements en la matière, notamment en ce qui concerne l’impact des mesures et l’évolution des durées moyennes de procédure ;

INVITE par ailleurs les autorités à fournir au Comité des informations additionnelles permettant de s’assurer que le recours interne contre la durée des procédures fonctionne en conformité avec les critères établis par la Cour ;

DECIDE de reprendre l’examen de ces affaires lors de sa 1108e réunion DH (mars 2011).

Annexe à la Résolution intérimaire CM/ResDH(2010)225

Informations fournies par le Gouvernement de la République slovaque lors de l’examen des affaires concernant des durées excessives de procédures civiles par le Comité des Ministres

I. Mesures de caractère individuel

Les autorités slovaques fournissent régulièrement des informations concernant l’état d’avancement des procédures qui font l’objet des arrêts de la Cour. Selon les dernières informations, les 15 affaires suivantes restent toujours pendantes devant les tribunaux nationaux : Hrobová, Lubina, Orel, Rišková, Softel no 1, Softel no 2, Dudičová, Komanický no 2, Rapoš, Španίr, Chrapková, Keszeli, Kučera, Majeríková, Sika no 6.

II. Mesures de caractère général

A) Mesures visant à réduire la durée des procédures

1) Mesures organisationnelles

Les mesures suivantes ont été adoptées par les autorités :

Le gouvernement a augmenté de 50 le nombre de juges au cours du premier trimestre de 2008. En 2009 et 2010, le nombre de juges a été augmenté de plus de 10 %.

Suite à l’adoption de la loi no 511/2007 portant modification de la loi no 371/2004, neuf tribunaux locaux ont été créés et mis en service depuis le 01/01/08.

Le Ministre de la Justice a invité tous les juges à adopter une approche proactive et responsable en matière d’exécution de leurs obligations judiciaires. Il se rend devant les tribunaux sans annoncer sa venue pour contrôler l’état de préparation des juges pour les audiences.

Certaines modifications techniques ont été apportées à la gestion du système judiciaire dont la création de nouvelles bases de données électroniques et d’une base de données centrale pour le système judiciaire permettant aux utilisateurs de vérifier avec efficacité l’existence de procédures parallèles ; les juges pourront suivre l’état d’avancement des affaires devant les tribunaux et vérifier la situation des détenus qui purgent leur peine.

Le Ministère de la Justice travaille actuellement sur un projet de loi destiné à confier aux référendaires principaux et aux membres des greffes le travail judiciaire de base, pour permettre aux juges de se concentrer uniquement sur les décisions de justice.

2) Modifications procédurales

Deux modifications législatives ont été faites ces dernières années :

1) Un groupe d’amendements adoptés sous la forme de la loi no 273/2007, entrée en vigueur le 01/07/07 (« petite » modification du Code de procédure civile), a modifié la loi no 99/1963 du Code de procédure civile. Elle a aussi modifié la loi no 71/1992 sur les frais de justice. La « petite » modification visait à instaurer huit changements dans la procédure civile afin d’améliorer le fonctionnement des tribunaux. Ces changements comprennent quatre mesures administratives sur l’attribution de compétences, les modalités de notification des pièces, la gestion des dossiers au sein des cours d’appels et la simplification/réduction des frais de justice.

Il y a également quatre changements de fond dans le Code en ce qui concerne la procédure judiciaire :

- article 16 : harmonisation des délais de récusation avec les délais de recours. Les allégations de partialité ne seront plus considérées dans une procédure distincte, mais seront examinées parmi les motifs principaux de recours ;

- article 214 : les cours d’appel peuvent se prononcer sur un plus grand nombre de questions, sans tenir d’audience, dans des circonstances limitées notamment avec l’accord des parties de ne pas tenir d’audience et sous réserve d’une vérification des considérations d’intérêt public ;

- article 250f(3) et 250ja(3) : élargissement du type d’affaires qui peuvent être tranchées sans audience par les juridictions administratives, lorsqu’il est clair que la décision d’une autorité administrative doit être annulée ;

- article 250t(2) : dans les procédures diligentées contre les autorités administratives, le procureur peut déposer devant le tribunal une requête tendant à obliger l’administration intéressée à agir et à prendre une décision.

2) Un amendement au Code de procédure civile (no 384/2008), entré en vigueur le 15/10/2008 (« grande » modification du Code de procédure civile) a introduit entres autres les changements suivants :

- articles 15 (1) et (2) et 16 (3) : harmonisation de la procédure de récusation des juges pour éviter de transmettre le dossier à un autre juge qui pourrait être également concerné par des allégations de partialité et pour permettre au tribunal de continuer à traiter le dossier (sans toutefois statuer sur le fond), à condition que les allégations de partialité soient mal fondées ;

- article 29a (1) et (2) : possibilité pour les tribunaux de désigner un conseil commun pour plusieurs parties à la procédure dans les affaires où il y a plus de vingt demandeurs ou défendeurs, ce qui permet notamment d’accélérer les procédures lorsqu’une partie est décédée et ses héritiers ne sont pas connus ; le litige concernant la partie qui s’oppose à la désignation du conseil commun peut être disjoint et jugé dans le cadre d’une procédure séparée ;

- articles 38 (1), (2) et (5) et 175cza (7) : simplification des procédures successorales qui sont conduites par les notaires, en vertu d’une autorisation du tribunal ; les notaires peuvent délivrer des certificats d’hérédité ;

- article 45 (3) à (6) : possibilité pour les parties à une procédure de notifier et de se voir notifier des documents par voie électronique ;

- articles 114 (1) et (3) à (6) et 115a (2) : extension de la possibilité pour le tribunal de trancher une affaire sans audience et introduction d’une procédure simplifiée de règlement des petits litiges ; cette première modification permet de contrecarrer les démarches dilatoires d’une partie à la procédure, qui omet de soumettre ses observations ou ne réceptionne pas son courrier (le jugement par défaut est néanmoins entouré de garanties du procès équitable : il est rendu publiquement et susceptible d’annulation sur recours) ;

- articles 172 (5) et (6) et 174b (1) : élargissement du domaine d’application du régime juridique d’injonction, ce qui habilite les tribunaux à rendre non seulement une injonction de payer, mais aussi une injonction de faire ou de ne pas faire ;

- article 221 (1) (h) : limitation de la possibilité pour les juridictions d’appel d’infirmer les décisions rendues en première instance et de les renvoyer pour réexamen ; un tel renvoi n’est désormais possible que si le tribunal de première instance a à la fois mal établi les faits et mal appliqué la loi ;

- article 243b (1) à (4) et (6) : introduction du principe de révision dans la procédure devant la Cour de cassation, ce qui permet à celle-ci de réformer certaines décisions faisant l’objet d’un pourvoi en cassation au lieu de les casser et de les renvoyer à une juridiction inférieure pour réexamen.

3) Publication et diffusion des arrêts de la Cour européenne

Les arrêts de la Cour contre la République slovaque sont régulièrement publiés dans la revue Justičná.

4) Efficacité des mesures adoptées

Selon les informations statistiques fournies par les autorités slovaques, la durée moyenne de procédures civiles ces dernières années est la suivante :

2002

15,18 mois

2003

16,56 mois

2004

17,56 mois

2005

16,86 mois

2006

15,40 mois

2007

15,06 mois

2008

14,07 mois

2009

13,00 mois

B) Mesures pour introduire un recours interne effectif en cas de durée excessive d’une procédure civile

Une réforme de la Constitution en 2002 a introduit un recours constitutionnel pour les allégations de violations des droits de l’homme garantis par les traités internationaux. La Cour a déjà relevé, à diverses reprises, que cette nouvelle procédure représentait un recours effectif au sens de l’article 13 de la Convention (voir notamment la décision sur la recevabilité dans l’affaire Andrášik et autres du 22/10/2002).

1) Pratique de la Cour constitutionnelle consistant à rejeter des recours lorsque l’affaire n’est plus pendante devant l’instance responsable de retards allégués

Des exemples d’arrêts de la Cour constitutionnelle de 2003 et 2005[1] ont été fournis par les autorités en vue d’illustrer une autre pratique de cette juridiction, consistant à examiner le recours en tenant compte de la durée des procédures devant plusieurs instances. Selon les autorités slovaques, la pratique de la Cour constitutionnelle critiquée par la Cour européenne (voir notamment Jakubίčka et Magyaricsová) a été sporadiquement suivie lors de cinq premières années du fonctionnement du nouveau recours et était due aux changements législatifs. La tendance actuelle vise à l’aligner sur les exigences découlant de la jurisprudence de la Cour européenne.

De surcroît, les arrêts Jakub et Malejčík ont été diffusés auprès de la Cour constitutionnelle. L’arrêt Malejčík a été publié dans la revue Justičná, no 6-7/2006.

2) Insuffisance des montants des compensations octroyées par la Cour constitutionnelle

Le 07/11/2008, l’Agent de la République slovaque devant la Cour a organisé un séminaire en collaboration avec le Centre de droit européen EUROIURIS. Ce séminaire a eu lieu au sein de la Cour constitutionnelle de la République slovaque avec la participation des conseillers juridiques de la Cour constitutionnelle. Au cours de ce séminaire l’accent a été mis sur l’insuffisance de l’indemnisation octroyée par la Cour constitutionnelle dans les affaires de durée excessive de procédures. L’attention des participants a été attirée sur la jurisprudence pertinente de la Cour et sur une analyse des affaires individuelles slovaques concernées.

Le 08/01/2010, les autorités ont transmis douze exemples de décisions rendues par la Cour constitutionnelle entre le 17 février et le 10 septembre 2009[2], concernant des recours contre la durée des procédures civiles. Par rapport à ce qui pourrait être accordé par la Cour européenne dans ce type d’affaires, les sommes octroyées par la Cour constitutionnelle sont les suivantes : dans cinq cas, elles varient entre 25 % et 42 %, dans cinq cas entre 46 % et 74 % et dans deux cas elles restent au-dessus de 100 %.

3) Pratique de la Cour Constitutionnelle quant au rejet des recours concernant les procédures suspendues

Le 02/09/2008, les autorités slovaques ont confirmé que l’arrêt dans l’affaire Dobál avait été diffusé à la Cour constitutionnelle par lettre circulaire de l’Agent du Gouvernement de la République slovaque. Il a été demandé au Président de la Cour constitutionnelle d’informer de l’arrêt tous les juges de cette juridiction en vue d’éviter des violations similaires.

4) Inefficacité des injonctions de la Cour constitutionnelle à l’égard des tribunaux en vue d’accélérer les procédures ayant subi d’importants retards

Parmi les décisions soumises le 08/01/2010 (voir ci-dessus), la Cour constitutionnelle a ordonné - dans toutes les affaires qui étaient encore pendantes (dix) - aux juridictions du fond de procéder sans délai.

En avril 2010, un système de suivi a été mis en place pour les décisions de la Cour constitutionnelle constatant la durée excessive d’une procédure et ordonnant son accélération. Dans le cadre de ce programme, la Cour constitutionnelle et plusieurs autres autorités (les ministères de la Justice et de l’Intérieur, la Cour suprême, le Parquet général, l’ordre des avocats et le Médiateur) se sont engagées à agir ensemble pour éliminer les retards dans les procédures civiles. La Cour constitutionnelle tient un registre des affaires dans lesquelles elle a constaté la durée excessive d’une procédure et qui sont toujours pendantes devant les tribunaux. Ces affaires sont ensuite suivies de près par le Ministère de la Justice et les présidents des tribunaux. Des sanctions disciplinaires peuvent être appliquées à l’encontre des juges et des avocats. La Cour constitutionnelle est informée de l’état d’avancement des procédures en question à intervalles réguliers.

[1] notamment les décisions nos I ÚS 53/02, I ÚS 56/02, I ÚS 123/02, III ÚS 15/03, III ÚS 173/03

[2] notamment les décisions nos III ÚS 1/09, IV ÚS 59/09, II ÚS 36/09, III ÚS 44/09, II ÚS 55/09, I ÚS 257/08

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