DEUXIÈME SECTION
AFFAIRE LECHOISNE & AUTRES c. FRANCE
(Requête no 61173/00)
ARRÊT
STRASBOURG
17 juin 2003
DÉFINITIF
17/09/2003
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.
En l’affaire Lechoisne & autres c. France,
La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant en une chambre composée de :
MM.A.B. Baka, président,
J.-P. Costa,
L. Loucaides,
K. Jungwiert,
V. Butkevych,
MmeW. Thomassen,
MM.M. Ugrekhelidze, juges,
et de Mme S. Dollé, greffière de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 27 mai 2003,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 61173/00) dirigée contre la République française et dont des ressortissants de cet Etat, Mme Claudette Lechoisne, Mlle Yveline Claudette Lechoisne, Mme Nicole Gisèle Conca, M. Denis Jean-Pierre Lechoisne et M. Joël Robert Lechoisne (« les requérants »), ont saisi la Cour le 4 septembre 2000 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants sont représentés par Me Mireille Hay, avocate au Mans. Le gouvernement français (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. Ronny Abraham, Directeur des Affaires juridiques au Ministère des Affaires étrangères.
3. Le 1er octobre 2002, la deuxième section a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Se prévalant des dispositions de l’article 29 § 3, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le bien-fondé de l’affaire.
EN FAIT
4. Mme Claudette Lechoisne, Mlle Yveline Claudette Lechoisne, Mme Nicole Gisèle Conca, M. Denis Jean-Pierre Lechoisne et M. Joël Robert Lechoisne sont nés respectivement en 1945, 1963, 1964, 1965 et 1968 et résident à Courdemanche.
A. Les circonstances de l’espèce
5. La première requérante est usufruitière d’une propriété agricole située sur le territoire de la commune de Courdemanche, qui appartenait à son mari ; les autres requérants, enfants du couple, en sont nus-propriétaires.
Par un arrêté du 30 janvier 1987, le Préfet de la Sarthe ordonna le remembrement des propriétés foncières dans cette commune.
6. A une date non précisée, l’époux de la première requérante déposa vainement une réclamation quant au remembrement de ses biens, devant la commission communale d’aménagement foncier ; il soutenait que la règle de l’équivalence en « nature de cultures » n’avait pas été respectée. Il décéda peu après.
Le 7 septembre 1988, en leur qualité d’héritiers, les requérants saisirent la commission départementale d’aménagement foncier de la Sarthe d’un recours contre la décision de la commission communale d’aménagement foncier. La commission départementale statua le 12 octobre 1988, maintenant pour l’essentiel la décision de la commission communale.
7. Saisi le 16 mars 1989 par les requérants, le tribunal administratif de Nantes, par un jugement du 2 juillet 1992, constata que la règle d’équivalence susmentionnée n’avait pas été respectée et annula la décision du 12 octobre 1988.
Les requérants demandèrent alors à la commission départementale d’aménagement foncier de réexaminer leur réclamation.
Cependant, le 3 février 1994, le ministre de l’agriculture et de la pêche avait saisi le Conseil d’Etat d’un recours tendant à l’annulation du jugement du 2 juillet 1992. Par un arrêt du 18 février 1998, la haute juridiction administrative rejeta le recours pour tardiveté. L’arrêt fut notifié aux requérants en mars 1998.
Dès le 24 mars 1998, les requérants saisirent le Préfet de la Sarthe d’une demande tendant à ce qu’un nouveau projet de remembrement soit établi. Ils exposent à cet égard qu’en exécution du jugement du 2 juillet 1992 et de l’arrêt du 18 février 1998, la commission départementale d’aménagement foncier était tenue de prendre une nouvelle décision, respectueuse de la règle d’équivalence, dans le délai d’un an à compter de l’arrêt du Conseil d’Etat.
Le 21 mai 1999, les requérants renouvelèrent auprès de la commission départementale d’aménagement foncier leur demande de réexamen de leur réclamation. Le 10 juin 1999, la direction départementale de l’agriculture les informa qu’à la demande du Ministre de l’agriculture et de la pêche, leur dossier avait été transmis à la commission nationale d’aménagement foncier. Le 12 janvier 2001, ladite commission nationale décida d’accorder 7 715 francs aux requérants conjointement en compensation du défaut d’équivalence retenu par le tribunal administratif et de la perte de valeur locative pendant 12 ans. Cette décision fut notifiée le 28 mars 2001 aux requérants.
B. Le droit interne pertinent
8. Les articles L. 121-10 et L. 121-11 du code rural sont libellés comme il suit (respectivement) :
« La commission départementale d’aménagement foncier a qualité pour modifier les opérations décidées par la commission communale ou intercommunale d’aménagement foncier. Ses décisions peuvent, à l’exclusion de tout recours administratif, faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir par les intéressés ou par le préfet devant la juridiction administrative.
En cas d’annulation par cette juridiction d’une décision de la commission départementale, la nouvelle décision de la commission doit intervenir dans le délai d’un an à compter de la date à laquelle cette annulation est devenue définitive ».
« Lorsque la commission départementale d’aménagement foncier, saisie à nouveau à la suite d’une annulation par le juge administratif, n’a pas pris de nouvelle décision dans le délai d’un an prévu à l’article L. 121-10 ou lorsque deux décisions d’une commission départementale relatives aux mêmes apports ont été annulées pour le même motif par le juge administratif, l’affaire peut être déférée par le ministre de l’agriculture ou par les intéressés à une commission nationale d’aménagement foncier qui statue à la place de la commission départementale. (...)
Lorsque la Commission nationale d’aménagement foncier est saisie, dans les conditions prévues au premier alinéa de l’article L. 121-11, d’un litige en matière de remembrement rural et qu’elle constate que la modification du parcellaire qui serait nécessaire pour assurer intégralement par des attributions en nature le rétablissement dans ses droits du propriétaire intéressé aurait des conséquences excessives sur la situation d’autres exploitations et compromettrait la finalité du remembrement, elle peut, à titre exceptionnel et par décision motivée, prévoir que ce rétablissement sera assuré par le versement d’une indemnité à la charge de l’Etat dont elle détermine le montant. (...) ».
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
9. Les requérants allèguent que la durée de la procédure a méconnu le principe du « délai raisonnable » tel que prévu par l’article 6 § 1 de la Convention, ainsi libellé :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
A. Sur la période à considérer
10. S’agissant de la période à considérer sous l’angle du « délai raisonnable » de l’article 6 § 1 de la Convention, la Cour estime qu’elle débute à la date – non précisée par les parties – du dépôt de la réclamation des requérants devant la commission communale d’aménagement foncier, soit avant septembre 1988.
11. Quant à la fin de ladite période, la Cour constate – le Gouvernement l’expose lui-même – qu’en exécution du jugement du tribunal administratif et de l’arrêt du Conseil d’Etat, la commission départementale d’aménagement foncier était tenue de prendre une nouvelle décision sur les réclamations des requérants relatives au remembrement de leur propriété. Cela découle de l’article L. 121-10 du code rural, aux termes duquel « en cas d’annulation par [la juridiction administrative] d’une décision de la commission départementale, la nouvelle décision de la commission doit intervenir dans le délai d’un an à compter de la date à laquelle cette annulation est devenue définitive » ; passé ce délai, l’affaire peut être déférée par le Ministre de l’agriculture ou par les intéressés à la commission nationale d’aménagement foncier qui statue à la place de la commission départementale (article L. 121-11 du code rural).
C’est précisément ce qui s’est passé en l’espèce : la commission départementale n’ayant pas respecté ledit délai, le dossier fut, à la demande du Ministre de l’agriculture, transmis à la commission nationale d’aménagement foncier, laquelle prit sa décision le 12 janvier 2001 (notifiée le 28 mars 2001 aux requérants).
La Cour rappelle ensuite que, lorsqu’elle examine la durée d’une procédure ayant abouti à une décision définitive, la période à considérer sous l’angle du « délai raisonnable » de l’article 6 § 1 englobe la procédure postérieure visant à obtenir l’exécution de cette décision (voir, par exemple, Zappia c. Italie, arrêt du 26 septembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, §§ 19-20 et Di Pede c. Italie, arrêt du 26 septembre 1996, Recueil 1996-IV, §§ 24 et 26). La Cour a par ailleurs précisé que l’exécution d’un jugement ou arrêt, de quelque juridiction que ce soit, fait partie intégrante du « procès » au sens de l’article 6 (Hornsby c. Grèce, arrêt du 19 mars 1997, Recueil 1997-II, § 40-41) ; dans l’arrêt Hornsby, elle a ainsi jugé qu’en s’abstenant pendant plus de cinq ans de prendre les mesures nécessaires pour se conformer à une décision judiciaire définitive et exécutoire, les autorités nationales avaient privé les dispositions de l’article 6 § 1 de la Convention de tout effet utile (§ 45 de l’arrêt). En outre, lorsque les autorités sont tenues d’agir en exécution d’une telle décision et omettent de le faire, cette « inertie (...) engage la responsabilité de l’Etat (...) sur le terrain de l’article 6 § 1 » (Scollo c. Italie, arrêt du 28 septembre 1995, série A no 315-C, § 44), et prolonge la période à considérer sous l’angle du « délai raisonnable ». La Cour en déduit en l’espèce que la période à considérer prend fin le 28 mars 2001, date de la notification aux requérants de la décision de la commission nationale d’aménagement foncier.
12. La période à considérer a donc duré environ treize ans, pour l’examen de la réclamation des requérants par la commission communale, deux instances, et ce qui, dans les circonstances de la cause, doit être assimilé à la phase d’exécution des décisions judiciaires.
B. Sur la recevabilité
1. Sur l’exception préliminaire du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours interne
13. Le Gouvernement soutient que les requérants disposaient en droit interne d’un recours efficace permettant de dénoncer la durée de la procédure et obtenir réparation. Il expose qu’il résulte de la jurisprudence du Conseil d’Etat (Darmont, Assemblée, 29 décembre 1978, Rec. p. 542) qu’une faute lourde commise par une juridiction administrative dans l’exercice de la fonction juridictionnelle, est susceptible d’engager sa responsabilité. Il se réfère à deux jugements prononcés en 1999 par le tribunal administratif de Paris (Magiera, 24 juin 1999 ; Lévy, 30 septembre 1999) qui indiqueraient que la durée d’une procédure est susceptible de mettre cette responsabilité en jeu ; il précise que, dans l’affaire Magiera, la Cour administrative d’appel de Paris a, par un arrêt du 11 juillet 2001, « pour la première fois (...) [fait] droit à des conclusions indemnitaires en réparation de préjudices nés d’une méconnaissance des stipulations de l’article 6 § 1 de la Convention » quant au « délai raisonnable », sans exiger la démonstration de l’existence d’une faute lourde, et que la cour d’appel a en conséquence alloué au demandeur une indemnité de 30 000 FRF pour une procédure ayant duré sept ans et six mois. Le Gouvernement ajoute que cette jurisprudence a été confirmée par un arrêt du Conseil d’Etat du 28 juin 2002. Il en déduit que, n’ayant pas usé préalablement de ce recours, les requérants n’ont pas épuisé les voies de recours internes au sens de l’article 35 § 1 de la Convention ; le grief serait en conséquence irrecevable.
14. Les requérants concluent au rejet de l’exception.
15. La Cour rappelle qu’aux termes de l’article 35 § 1 de la Convention, elle ne peut être saisie qu’après l’épuisement des voies de recours internes : tout requérant doit avoir donné aux juridictions internes l’occasion que cette disposition a pour finalité de ménager en principe aux Etats contractants : éviter ou redresser les violations alléguées contre eux (voir, par exemple, l’arrêt Cardot c. France du 19 mars 1991, série A no 200, § 36). Cette règle se fonde sur l’hypothèse que l’ordre interne offre un recours effectif quant à la violation alléguée (voir, par exemple, Selmouni c. France [GC], no 25803/94, § 74, CEDH 1999-V).
Les dispositions de l’article 35 § 1 de la Convention ne prescrivent cependant que l’épuisement des recours à la fois relatifs aux violations incriminées, disponibles et adéquats. Ils doivent exister à un degré suffisant de certitude non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues ; il incombe à l’Etat défendeur de démontrer que ces exigences se trouvent réunies (voir, parmi beaucoup d’autres, les arrêts Vernillo c. France, du 20 février 1991, série A no 198, § 27, et Dalia c. France, du 19 février 1998, Recueil 1998-I, § 38).
A cela, il faut ajouter que l’épuisement des voies de recours internes s’apprécie en principe à la date d’introduction de la requête devant la Cour (voir, par exemple, Zutter c. France, no 30197/96, décision du 27 juin 2000, Van der Kar et Lissaur van West c. France, nos 44952/98 et 44953/98, décision du 7 novembre 2000, et Malve c. France, no 46051/99, décision du 20 janvier 2001) soit, en l’espèce, le 4 septembre 2000.
Or seules deux des décisions internes auxquelles se réfère le Gouvernement sont antérieures à cette date. Il s’agit des jugements du tribunal administratif de Paris des 24 juin et 30 septembre 1999, lesquels se bornent à indiquer ce qui suit (respectivement) :
« considérant qu’il ne résulte pas de l’instruction que M. Magiera ait subi un préjudice indemnisable ; qu’en effet, le préjudice invoqué n’est établi ni dans sa réalité, ni dans son montant ; que, dès lors, les conclusions de la requête tendant à l’octroi d’une indemnité ne peuvent qu’être rejetées » ;
« considérant (...) que le requérant n’établit pas que le délai anormalement long mis par le tribunal administratif de Versailles pour juger son recours fiscal résulterait d’une faute lourde dans le fonctionnement de cette juridiction administrative ».
Ils ne suffisent manifestement pas à faire la démonstration du caractère effectif et accessible de la voie de recours invoquée s’agissant d’un grief tiré de la durée d’une procédure devant le juge administratif, d’autant moins qu’ils émanent d’une juridiction de première instance (voir, mutatis mutandis, Lutz c. France, no 48215/99, arrêt du 26 mars 2002, § 20). Il ne saurait donc être reproché aux requérants de ne pas avoir usé de ce recours.
Partant, il y a lieu de rejeter l’exception soulevée par le Gouvernement.
2. Sur l’exception préliminaire du Gouvernement tirée du dépassement du délai de six mois de l’article 35 § 1 de la Convention
16. Le Gouvernement souligne que la « décision interne définitive » au sens de l’article 35 § 1 de la Convention est l’arrêt du Conseil d’Etat du 18 février 1998, notifié aux requérants le 4 mars 1998, soit dix-huit mois avant la saisine de la Cour. Il en déduit que la requête est tardive et irrecevable.
17. Les requérants répliquent que la « décision interne définitive » est la décision de la commission nationale d’aménagement foncier du 12 janvier 2001 ; ils concluent en conséquence au rejet de l’exception.
18. La Cour rappelle qu’elle a jugé que la période à considérer en l’espèce sous l’angle du « délai raisonnable » de l’article 6 § 1 prend fin le 28 mars 2001, date de la notification aux requérants de la décision de la commission nationale d’aménagement foncier. En corollaire, le délai de six mois de l’article 35 § 1 ne commence à courir qu’à cette date, de sorte que la présente requête, introduite le 4 septembre 2000, ne saurait être déclarée tardive. Partant, il y a lieu de rejeter l’exception soulevée par le Gouvernement.
3. Conclusion sur la recevabilité
19. Ceci étant, la Cour estime que la requête soulève des questions de fait et de droit au regard de la Convention qui nécessitent un examen au fond. La Cour conclut par conséquent qu’elle n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Constatant par ailleurs qu’elle ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité, la Cour la déclare recevable.
C. Sur le fond
20. Le Gouvernement concède que l’examen de l’affaire ne soulevait aucune difficulté particulière. Il ajoute que, « d’après les éléments dont [il] dispose, l’attitude des requérants n’a pas contribué à ralentir la procédure ». Il en déduit que « la durée de la procédure devant le tribunal administratif et le Conseil d’Etat peut être considérée comme relativement longue » et déclare « s’en remet[tre] à la sagesse de la Cour pour apprécier le bien-fondé du grief ».
21. Les requérants invitent la Cour à prendre acte de cette déclaration du Gouvernement et à conclure à la violation de l’article 6 § 1.
22. La Cour rappelle que le caractère raisonnable de la durée d’une procédure s’apprécie suivant les circonstances de la cause et eu égard aux critères consacrés par sa jurisprudence, en particulier la complexité de l’affaire, le comportement du requérant et celui des autorités compétentes ainsi que l’enjeu du litige pour les intéressés (voir, parmi beaucoup d’autres, Frydlender c. France [GC], no 30979/96, § 43, CEDH 2000-VII).
La Cour prend acte des déclarations du Gouvernement. Elle constate ensuite que l’affaire ne présentait aucune difficulté particulière et que le Gouvernement ne fournit aucun élément de nature à expliquer la longueur des instances devant le tribunal administratif de Nantes (trois ans et plus de trois mois) et le Conseil d’Etat (plus de quatre ans), et relève qu’en omettant de statuer dans le délai prévu par l’article L. 121-10 du code rural, la commission départementale d’aménagement foncier de la Sarthe a contribué à retarder le dénouement de la procédure.
Ces éléments suffisent à la Cour pour conclure que la cause des requérants n’a pas été entendue dans un délai raisonnable. Partant, il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention.
II. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
23. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Dommage
24. Les requérants réclament 10 000 euros (EUR) pour préjudice matériel et 15 000 EUR pour dommage moral.
25. Le Gouvernement juge les demandes des requérants au titre de l’article 41 « manifestement excessives ». Il considère qu’un montant total de 4 500 EUR (au maximum) conviendrait.
26. La Cour rappelle que le constat de violation de la Convention auquel elle parvient résulte exclusivement d’une méconnaissance du droit des requérants à voir leur cause entendue dans un « délai raisonnable ». Dans ces circonstances, elle n’aperçoit pas de lien de causalité entre la violation constatée et un quelconque dommage matériel dont les requérants auraient eu à souffrir ; il y a donc lieu de rejeter cet aspect de leurs prétentions (voir, par exemple, l’arrêt Arvois c. France du 23 novembre 1999, no 38249/97, § 18).
La Cour estime en revanche que le prolongement de la procédure litigieuse au-delà du « délai raisonnable » a causé aux requérants un tort moral certain, justifiant l’octroi d’une indemnité. Statuant en équité comme le veut l’article 41, elle leur alloue conjointement 14 000 EUR à ce titre.
B. Frais et dépens
27. Les requérants exposent qu’ils « ont été conduits à engager des frais nécessités par la procédure devant les juridictions administratives, tribunal administratif, Conseil d’Etat, intervention d’un huissier pour la notification du jugement au Ministre, outre des frais concernant la présente procédure ». Ils réclament 5 000 EUR « toutes procédures confondues ».
28. Aux termes de l’article 60 § 2 du règlement de la Cour, les requérants doivent chiffrer et ventiler par rubrique leurs prétentions au titre de l’article 41 de la Convention et y joindre les justificatifs nécessaires, faute de quoi la Cour peut rejeter la demande, en tout ou en partie.
La Cour constate qu’en tout état de cause, nonobstant le rappel du Greffe, les requérants n’ont fourni aucun justificatif à l’appui de cette partie de leur demande. Il y a donc lieu de la rejeter.
C. Intérêts moratoires
29. La Cour juge approprié de baser le taux des intérêts moratoires sur le taux d’intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA COUR , À L’UNANIMITÉ,
1. Déclare la requête recevable ;
2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention ;
3. Dit
a) que l’Etat défendeur doit verser aux requérants conjointement, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, 14 000 EUR (quatorze mille euros) pour dommage moral ;
b) qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ce montant sera à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;
4. Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 17 juin 2003 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
S. DolléA.B. Baka
GreffièrePrésident
Full & Egal Universal Law Academy