En l'affaire Pammel c. Allemagne (1),
La Cour européenne des Droits de l'Homme, constituée conformément
à l'article 43 (art. 43) de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ("la Convention") et aux clauses
pertinentes de son règlement B (2), en une chambre composée des juges
dont le nom suit:
MM. R. Ryssdal, président,
R. Bernhardt,
I. Foighel,
R. Pekkanen,
M.A. Lopes Rocha,
L. Wildhaber,
K. Jungwiert,
U. Lohmus,
J. Casadevall,
ainsi que de MM. H. Petzold, greffier, et P.J. Mahoney, greffier
adjoint,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 23 janvier et
29 mai 1997,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date:
_______________
Notes du greffier
1. L'affaire porte le n° 48/1996/667/853. Les deux premiers chiffres
en indiquent le rang dans l'année d'introduction, les deux derniers la
place sur la liste des saisines de la Cour depuis l'origine et sur
celle des requêtes initiales (à la Commission) correspondantes.
2. Le règlement B, entré en vigueur le 2 octobre 1994, s'applique à
toutes les affaires concernant les Etats liés par le Protocole n° 9
(P9).
_______________
PROCEDURE
1. L'affaire a été déférée à la Cour par un ressortissant allemand,
M. Friedrich Wilhelm Pammel ("le requérant"), le 21 mars 1996, puis par
le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne
("le Gouvernement"), le 27 mars 1996, dans le délai de trois mois
qu'ouvrent les articles 32 par. 1 et 47 de la Convention (art. 32-1,
art. 47).
A son origine se trouve une requête (n° 17820/91) dirigée contre
l'Allemagne et dont M. Pammel avait saisi la Commission européenne des
Droits de l'Homme ("la Commission") le 15 août 1990 en vertu de
l'article 25 (art. 25).
La requête du requérant renvoie à l'article 48 (art. 48) modifié
par le Protocole n° 9 (P9), que l'Allemagne a ratifié, celle du
Gouvernement aux articles 32 et 48 de la Convention (art. 32, art. 48).
Elles ont pour objet d'obtenir une décision sur le point de savoir si
les faits de la cause révèlent un manquement de l'Etat défendeur aux
exigences de l'article 6 par. 1 de la Convention (art. 6-1).
2. Le 21 mars 1996, le requérant avait désigné son conseil
(article 31 du règlement B), que le président a autorisé à employer la
langue allemande dans la procédure tant écrite qu'orale (article 28
par. 3). Initialement désigné par les lettres F.W.P., il a consenti
ultérieurement à la divulgation de son identité.
3. La chambre à constituer comprenait de plein droit
M. R. Bernhardt, juge élu de nationalité allemande (article 43 de la
Convention) (art. 43), et M. R. Ryssdal, président de la Cour
(article 21 par. 4 du règlement B). Le 30 mars 1996, celui-ci a tiré
au sort le nom des sept autres membres, à savoir MM. I. Foighel,
R. Pekkanen, M.A. Lopes Rocha, L. Wildhaber, K. Jungwiert, U. Lohmus
et J. Casadevall, en présence du greffier (articles 43 in fine de la
Convention et 21 par. 5 du règlement B) (art. 43).
4. En sa qualité de président de la chambre (article 21 par. 6 du
règlement B), M. Ryssdal a consulté, par l'intermédiaire du greffier,
l'agent du Gouvernement, le requérant et le délégué de la Commission
au sujet de l'organisation de la procédure (articles 39 par. 1 et 40).
Conformément à l'ordonnance rendue en conséquence, le greffier a reçu
le mémoire du requérant le 18 octobre 1996 et celui du Gouvernement le
21 octobre 1996.
Le 2 septembre 1996, la Commission avait produit des pièces de
la procédure suivie devant elle; le greffier l'y avait invitée sur les
instructions du président.
Le 5 novembre 1996, le secrétaire de la Commission a informé le
greffier que le délégué s'exprimerait de vive voix.
5. Le 29 octobre 1996, M. Ryssdal avait décidé, dans l'intérêt d'une
bonne administration de la justice et en vertu de l'article 21 par. 6
du règlement B, de confier l'affaire Probstmeier c. Allemagne à la
chambre déjà constituée pour connaître de la présente affaire.
6. Le 2 décembre 1996, le Gouvernement a prié la chambre de se
dessaisir avec effet immédiat au profit d'une grande chambre
(article 53 du règlement B). Le 20 janvier 1997, la chambre a décidé
de ne pas accueillir la demande.
7. Ainsi qu'en avait décidé le président - qui avait également
autorisé l'agent du Gouvernement à plaider en allemand (article 28
par. 2 du règlement B) -, les débats consacrés à cette affaire et à
l'affaire Probstmeier c. Allemagne se sont déroulés en public le
20 janvier 1997 au Palais des Droits de l'Homme à Strasbourg. La Cour
avait tenu auparavant une réunion préparatoire.
Ont comparu:
- pour le Gouvernement
Mme H. Voelskow-Thies, Ministerialdirigentin,
ministère fédéral de la Justice, agent,
MM. M. Weckerling, Regierungsdirektor,
ministère fédéral de la Justice,
E. Radzwill, Regierungsrat zur Anstellung,
ministère fédéral de la Justice, conseillers;
- pour la Commission
M. B. Marxer, délégué;
- pour le requérant
Me C. Lenz, avocat au barreau de Stuttgart, conseil;
- pour Mme Probstmeier
Me P. Kloer, avocat au barreau de Munich, conseil.
La Cour a entendu en leurs déclarations M. Marxer, Me Lenz,
Me Kloer et Mme Voelskow-Thies.
Au cours de l'audience, cette dernière a en outre sollicité
l'autorisation de répondre par écrit aux demandes du requérant et de
Mme Probstmeier au titre de l'article 50 (art. 50). Par une ordonnance
du 24 janvier 1997, le président a accueilli sa demande. Le greffier
a reçu le mémoire complémentaire du Gouvernement le 13 février 1997,
les observations en réponse de Mme Probstmeier le 24 février et celles
de M. Pammel le 28 février.
EN FAIT
I. Les circonstances de l'espèce
8. Ressortissant allemand né en 1933, M. Friedrich Wilhelm Pammel
est retraité de la fonction publique et vit actuellement à Hanovre.
9. En 1971, il hérita d'un terrain de 85 457 m2 donné à bail à la
ville de Höxter en 1949 pour servir de jardins familiaux. Le contrat
de bail initial allait jusqu'au 30 septembre 1958. Un avenant au
contrat le prorogea jusqu'au 30 septembre 1978. A compter du
1er octobre 1955, le loyer (Pachtzins) s'éleva à 0,04 mark allemand
(DEM) le mètre carré par an.
La ville de Höxter donna le terrain à bail à l'association des
jardins familiaux (Kleingartenverein) de Höxter qui, à son tour, le
sous-loua à des particuliers.
Le gouvernement du Land fixa le loyer à 0,08 DEM le mètre carré
à compter du 1er janvier 1977.
A. La procédure devant les juridictions administratives
10. Le 18 septembre 1978, le requérant saisit le
tribunal administratif (Verwaltungsgericht) de Minden. Il contestait
la fixation du loyer par le gouvernement du Land et demandait au
tribunal administratif de soumettre la question de la
constitutionnalité des dispositions de la loi sur les jardins familiaux
(Kleingartenordnung) de 1919, réglementant les prix des baux, à la
Cour constitutionnelle fédérale (Bundesverfassungsgericht).
11. Le 31 janvier 1980, le tribunal administratif renvoya l'affaire
devant la Cour constitutionnelle fédérale, conformément à l'article 100
par. 1 de la Loi fondamentale (Grundgesetz - paragraphe 34 ci-dessous).
12. Par une lettre du 15 mai 1985, la Cour constitutionnelle fédérale
invita le tribunal administratif à réexaminer sa décision de renvoi
(Vorlagebeschluß), à la compléter le cas échéant ou à l'annuler.
13. Le 22 mai 1985, le tribunal administratif retira sa demande de
renvoi et débouta l'intéressé.
Celui-ci interjeta appel de ce jugement devant la
cour administrative (Oberverwaltungsgericht) de Münster.
14. Par un arrêt du 16 mai 1988, la cour administrative annula le
jugement du tribunal administratif ainsi que la fixation litigieuse du
loyer par le gouvernement du Land.
B. La procédure devant les juridictions civiles
15. Par une lettre du 16 mars 1976, le requérant résilia le contrat
de bail avec effet au 30 septembre 1978. Il renouvela cette
résiliation à plusieurs reprises par la suite.
16. Le 23 mai 1980, l'intéressé demanda l'éviction (Räumung) de la
ville de Höxter et de l'association des jardins familiaux devant le
tribunal régional (Landgericht) de Paderborn.
17. Le 14 août 1980, le tribunal régional décida de surseoir à
statuer (das Verfahren auszusetzen) à la suite de l'arrêt de la
Cour constitutionnelle fédérale du 12 juin 1979 constatant que
certaines dispositions de la loi sur les jardins familiaux relatives
à la résiliation des baux étaient inconstitutionnelles.
18. La nouvelle loi fédérale sur les jardins familiaux
(Bundeskleingartengesetz), du 28 février 1983, entra en vigueur le
1er avril 1983, et la procédure devant le tribunal régional reprit à
la demande du requérant le 17 mars 1983.
19. Du 6 juin 1983 au 20 août 1985, le tribunal régional suspendit
l'instance (das Verfahren ruhen lassen) au motif que la ville de Höxter
prévoyait d'arrêter un plan d'occupation des sols (Bebauungsplan),
qualifiant le terrain en question de "terrain pour jardins familiaux
permanents" (Fläche für Dauerkleingärten - article 16 par. 4 de la
loi fédérale sur les jardins familiaux - paragraphe 30 ci-dessous).
20. Le 7 novembre 1985, le tribunal régional, après avoir tenu une
audience à la requête de M. Pammel, fit droit en partie à sa demande.
Il ordonna la restitution de l'ensemble du terrain, non pas immédiate,
mais au 31 mars 1987, conformément à l'article 16 par. 3 de la
loi fédérale sur les jardins familiaux (paragraphe 30 ci-dessous). De
plus, il estima que cette disposition était conforme à l'article 14 de
la Loi fondamentale (paragraphe 29 ci-dessous) et ne renvoya pas
l'affaire devant la Cour constitutionnelle fédérale, contrairement à
la demande de l'intéressé.
21. Les défendeurs, à savoir la ville de Höxter et l'association des
jardins familiaux, interjetèrent appel de ce jugement devant la
cour d'appel (Oberlandesgericht) de Hamm.
22. Le 18 décembre 1986, la ville de Höxter arrêta le plan
d'occupation des sols annoncé (paragraphe 19 ci-dessus).
L'autorisation de ce plan par l'autorité administrative fut publiée le
14 mars 1987.
23. Le 20 mai 1987, la cour d'appel décida de surseoir à statuer et
de renvoyer l'affaire devant la Cour constitutionnelle fédérale en lui
soumettant les deux questions suivantes:
"1. Est-il conforme à l'article 14 de la Loi fondamentale qu'un
contrat de bail, conclu avant l'entrée en vigueur de la
loi fédérale sur les jardins familiaux du 28 février 1983 par un
bailleur privé, pour une durée déterminée expirant avant l'entrée
en vigueur de cette loi, et portant sur des jardins familiaux qui
ne revêtent pas un caractère permanent, n'expire que le
31 mars 1987 d'après l'article 16 par. 3 de cette même loi?
et, dans l'affirmative,
2. Est-il conforme dans ce cas à l'article 14 de la
Loi fondamentale que le contrat de bail visé à l'article 16
par. 4, première phrase, de la loi fédérale sur les
jardins familiaux soit prorogé pour une durée indéterminée
lorsque la commune arrête un plan d'occupation des sols fixant
la surface des "jardins familiaux permanents" avant l'expiration
du délai prévu à l'article 16 par. 3 de cette loi?"
En effet, la cour d'appel estimait que la question de la
constitutionnalité de l'article 16 par. 3 et, si ce dernier s'avérait
conforme à la Loi fondamentale, celle de la constitutionnalité de
l'article 16 par. 4 de la loi fédérale sur les jardins familiaux,
étaient décisives pour l'issue du litige. La relation contractuelle
entre demandeur et défendeurs persisterait, malgré la résiliation du
bail au 30 septembre 1978, si elle avait été prolongée:
- dans un premier temps jusqu'au 31 mars 1987, conformément à
l'article 16 par. 3 de la loi fédérale sur les jardins familiaux,
- dans un second temps sous l'effet du plan d'occupation des sols
du 18 décembre 1986 pour une durée indéterminée, conformément à
l'article 16 par. 4, première phrase, de cette loi.
C. La procédure devant la Cour constitutionnelle fédérale
24. Le 26 juin 1987, la cour d'appel déféra l'affaire à la
Cour constitutionnelle fédérale, conformément à l'article 100 par. 1,
première phrase, de la Loi fondamentale (paragraphe 34 ci-dessous).
25. Parallèlement, le 24 mai 1985, la Cour fédérale de justice
(Bundesgerichtshof) avait soumis pour examen à la
Cour constitutionnelle fédérale la question de la constitutionnalité
de l'article 16 par. 3 de la loi fédérale sur les jardins familiaux,
soulevée dans l'affaire Probstmeier (arrêt Probstmeier c. Allemagne du
1er juillet 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-IV).
26. Celle-ci décida de joindre les deux affaires.
27. Par une lettre du 16 novembre 1990, la Cour constitutionnelle
fédérale informa le requérant qu'eu égard à sa charge de travail, qui
avait augmenté à la suite de la réunification allemande, l'arrêt
portant sur la question de la constitutionnalité des dispositions de
la loi fédérale sur les jardins familiaux ne serait pas rendu avant
1991.
28. Après avoir reçu les observations du ministère pour l'aménagement
du territoire (Raumordnung, Bauwesen und Städtebau) au nom du
gouvernement fédéral, celles de l'organisation des villes allemandes
(Deutscher Städtetag), de quatre autres organisations non
gouvernementales, ainsi que des parties et de la Cour fédérale de
justice, la Cour constitutionnelle fédérale décida d'élargir l'examen
de constitutionnalité à l'article 5 par. 1, première phrase, de la
loi fédérale sur les jardins familiaux (paragraphe 30 ci-dessous).
Le 23 septembre 1992, la première chambre (Erster Senat) de la
Cour constitutionnelle fédérale rendit son arrêt (Recueil des décisions
de la Cour constitutionnelle fédérale, BVerfGE, vol. 87, pp. 114-151).
Elle estima qu'en vertu des dispositions transitoires de
l'article 16 de cette loi, la limitation du loyer s'appliquait
également pendant la durée de prorogation des anciens contrats de bail
à durée déterminée.
La Cour constitutionnelle fédérale conclut à la
constitutionnalité de l'article 16 paras. 3 et 4, première phrase, de
la loi fédérale sur les jardins familiaux, tout en soulignant que
l'article 16 par. 3 nécessitait une interprétation conforme à la
Loi fondamentale. En revanche, elle décida que la limitation du loyer
prévu à l'article 5 par. 1, première phrase, de la loi fédérale sur les
jardins familiaux, était contraire à l'article 14 par. 1,
première phrase, de la Loi fondamentale, pour autant qu'elle concernait
des contrats de bail conclus avec des bailleurs privés, car elle
imposait une charge excessive et disproportionnée aux bailleurs.
II. Le droit interne pertinent
A. Le droit matériel
29. L'article 14 par. 1 de la Loi fondamentale dispose:
"La propriété et le droit de succession sont garantis. Leur
contenu et leurs limites sont fixés par les lois."
30. Les dispositions pertinentes de la loi fédérale sur les
jardins familiaux du 28 février 1983, entrée en vigueur le
1er avril 1983, sont ainsi rédigées:
Article 5 par. 1
"Le loyer devra au maximum s'élever au double de celui d'un
bail pratiqué localement dans le domaine de la culture fruitière
et maraîchère professionnelle, en fonction de la superficie
totale du jardin familial. Les surfaces destinées aux
installations communes sont prises en compte lors de la fixation
du montant du bail de chaque jardin familial."
Article 16
"1) Les baux contractés pour des jardins familiaux et non échus
au moment de l'entrée en vigueur de la présente loi sont régis
par cette nouvelle loi à partir de son entrée en vigueur.
2) Les baux contractés avant l'entrée en vigueur de la
présente loi, pour des jardins qui, au moment de l'entrée en
vigueur de cette loi, n'étaient pas des jardins "permanents",
doivent être considérés comme des baux relatifs à des jardins
"permanents", dès lors que la commune est propriétaire du
terrain.
3) Dès lors que les baux décrits au paragraphe 2 portent sur
des terrains dont la commune n'est pas propriétaire, les contrats
parviennent à échéance le 31 mars 1987, dès lors qu'ils ont été
conclus pour une durée déterminée et qu'ils ont pris fin avant
cette date; pour le reste, le contrat respecte la durée convenue.
4) Si la surface d'un jardin familial a été définie comme
terrain pour jardins familiaux "permanents" dans le plan
d'occupation des sols et ce, avant l'expiration de la durée du
bail comme indiqué au paragraphe 3, le contrat de bail est
prolongé pour une durée indéterminée. Si la commune a décidé,
avant le 31 mars 1987, de dresser un plan d'occupation des sols
en vue de définir les surfaces destinées aux jardins familiaux
"permanents", et a rendu publique sa décision conformément à
l'article 2 par. 1, 2e alinéa, du code de l'urbanisme
(Baugesetzbuch), le contrat de bail est prolongé pour une durée
de quatre ans à partir de la publication de cette décision; la
période entre la date convenue par l'expiration du contrat et le
31 mars 1987 devant être prise en compte. Les dispositions
relatives aux jardins familiaux "permanents" doivent s'appliquer
à partir du moment où le plan d'occupation des sols devient
définitif."
31. A la suite de l'arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale du
23 septembre 1992, une nouvelle loi amendant la loi fédérale sur les
jardins familiaux (Bundeskleingartenänderungsgesetz) est entrée en
vigueur le 1er avril 1994.
32. L'article 5 par. 1 de cette nouvelle loi est ainsi rédigé:
"Le loyer devra au maximum s'élever au quadruple de celui d'un
bail pratiqué localement dans le domaine de la culture fruitière
et maraîchère professionnelle, en fonction de la superficie
totale du jardin familial. Les surfaces destinées aux
installations communes sont prises en compte lors de la fixation
du montant du bail de chaque jardin familial."
33. Les dispositions transitoires de ladite loi prévoient que pour
toutes les instances en cours au 1er novembre 1992, en l'absence de
jugement définitif fixant le montant des loyers, les bailleurs privés
peuvent réclamer à titre rétroactif le quadruple du bail pratiqué
localement dans le domaine de la culture fruitière et maraîchère
professionnelle, et ce à compter du premier jour du mois suivant
l'introduction de ladite instance.
B. Le droit procédural
1. La Loi fondamentale
34. L'article 100 par. 1 de la Loi fondamentale est ainsi libellé:
"Si un tribunal estime qu'une loi dont la validité conditionne
sa décision est inconstitutionnelle, il doit surseoir à statuer
et soumettre la question (...) à la décision de la
Cour constitutionnelle fédérale s'il s'agit de la violation de
la présente Loi fondamentale (...)"
2. La loi sur la Cour constitutionnelle fédérale
35. La composition et le fonctionnement de la
Cour constitutionnelle fédérale sont régis par la
loi sur la Cour constitutionnelle fédérale (Gesetz über das
Bundesverfassungsgericht).
36. L'article 2 de cette loi dispose que la
Cour constitutionnelle fédérale est constituée de deux chambres,
chacune composée de huit juges.
37. Les articles 80 à 82 de cette loi ont trait au contrôle "concret"
de la constitutionnalité des lois (Konkrete Normenkontrolle):
Article 80
"1. Dès lors que sont remplies les conditions énoncées à
l'article 100, alinéa 1, de la Loi fondamentale, les tribunaux
saisissent directement la Cour constitutionnelle fédérale afin
que celle-ci rende une décision.
2. La motivation du renvoi doit préciser dans quelle mesure
la décision du tribunal dépend de la validité de la disposition
législative et avec quelle norme de droit supérieure une telle
décision est incompatible. Le dossier doit être joint au renvoi.
3. Le renvoi par le tribunal est indépendant de toute
objection soulevée par l'une des parties au procès invoquant la
nullité de la disposition légale."
Article 81
"La Cour constitutionnelle fédérale statue uniquement en
droit."
Article 82
"1. Les dispositions des articles 77 à 79 sont applicables
mutatis mutandis.
2. Les organes constitutionnels cités à l'article 77 peuvent
se joindre à la procédure à n'importe quel moment.
3. La Cour constitutionnelle fédérale permet également aux
parties au procès devant le tribunal qui l'a saisie de
s'exprimer; elle les invite à participer à l'audience et accorde
la parole aux représentants légaux présents.
4. La Cour constitutionnelle fédérale peut demander à des
cours suprêmes de la Fédération ou à des cours d'appel du Land
de lui faire part, premièrement, de la manière dont elles ont
interprété jusqu'à présent la Loi fondamentale au regard de la
question litigieuse, ainsi que sur la base de quelles
considérations, puis de la manière dont elles ont, le cas
échéant, appliqué la disposition légale contestée dans leur
jurisprudence, et enfin des questions de droit connexes qui,
selon elles, doivent faire l'objet d'une décision. Elle peut en
outre leur demander d'exposer leurs considérations au sujet d'une
question de droit importante pour la décision. La
Cour constitutionnelle fédérale communique ces avis aux instances
autorisées à se prononcer."
38. Les articles 77 à 79, auxquels renvoie l'article 82, sont ainsi
rédigés:
Article 77
"La Cour constitutionnelle fédérale doit permettre au
Bundestag, au Bundesrat, au gouvernement fédéral et, s'il existe
des divergences d'opinion sur la validité du droit fédéral, aux
gouvernements des Länder, et, s'il existe des divergences
d'opinion sur la validité d'une norme du droit du Land, au
parlement et au gouvernement du Land, dans lequel la norme a été
promulguée, de se prononcer [sur la question] dans un délai qui
reste à déterminer."
Article 78
"Si la Cour constitutionnelle fédérale acquiert la conviction
qu'une norme fédérale est incompatible avec la Loi fondamentale,
ou qu'une norme d'un Land est incompatible avec la
Loi fondamentale ou toute autre norme fédérale, elle annule cette
loi. Si d'autres dispositions de cette même loi sont, pour des
raisons similaires, incompatibles avec la Loi fondamentale ou
toute autre norme fédérale, la Cour constitutionnelle fédérale
peut également les annuler."
Article 79
"(...)
2) Pour le reste, les décisions qui, fondées sur une norme
déclarée nulle en vertu de l'article 78, ne sont plus
attaquables, restent inchangées, sous réserve de la prescription
énoncée à l'article 95, alinéa 2, ou d'une disposition légale
particulière. Leur exécution n'est pas autorisée (...)"
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
39. M. Pammel a saisi la Commission le 15 août 1990. Invoquant
l'article 6 par. 1 de la Convention (art. 6-1), il se plaignait de la
durée de la procédure devant la Cour constitutionnelle fédérale.
40. Le 10 janvier 1995, la Commission a déclaré la requête
(n° 17820/91) recevable. Dans son rapport du 25 janvier 1996
(article 31) (art. 31), elle conclut à l'unanimité qu'il y a eu
violation de l'article 6 par. 1 de la Convention (art. 6-1). Le texte
intégral de son avis figure en annexe au présent arrêt (1).
_______________
Note du greffier
1. Pour des raisons d'ordre pratique il n'y figurera que dans
l'édition imprimée (Recueil des arrêts et décisions 1997-IV), mais
chacun peut se le procurer auprès du greffe.
_______________
CONCLUSIONS PRESENTEES A LA COUR
41. Dans son mémoire, le Gouvernement invite la Cour à dire
"qu'il n'y a pas eu violation du droit du requérant à ce que
sa cause soit entendue dans un délai raisonnable, garanti par
l'article 6 par. 1 de la Convention (art. 6-1)".
42. De son côté, le requérant prie la Cour
"de conclure à la violation de l'article 6 par. 1 de la
Convention (art. 6-1) et de dire que l'Allemagne devra verser
413 044,25 DEM à titre de réparation du préjudice matériel et
80 950 DEM au titre des frais et dépens".
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L'ARTICLE 6 PAR. 1 DE LA CONVENTION
(art. 6-1)
43. D'après le requérant, la durée de la procédure devant la
Cour constitutionnelle fédérale a dépassé le délai raisonnable prévu
à l'article 6 par. 1 de la Convention (art. 6-1), ainsi libellé:
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
(...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui
décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations
de caractère civil (...)"
44. Le Gouvernement combat cette thèse, tandis que la Commission y
souscrit.
45. Il y a lieu d'abord de se prononcer sur l'applicabilité de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1).
A. Applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
46. Selon le Gouvernement, il existe des différences substantielles
entre un recours constitutionnel individuel (Verfassungsbeschwerde),
comme dans l'affaire Süßmann (arrêt Süßmann c. Allemagne du
16 septembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV), et le
contrôle objectif de la constitutionnalité des lois exercé dans le
cadre d'un renvoi préjudiciel, tel que c'est le cas en l'espèce. Même
si la procédure devant la Cour constitutionnelle fédérale avait un lien
avec des procédures portant "sur des droits et obligations de caractère
civil", son objet serait différent. Il porterait sur la
constitutionnalité de dispositions de la loi sur les jardins familiaux.
Ce serait méconnaître la fonction particulière de la
Cour constitutionnelle fédérale, ainsi que la spécificité de ce type
de procédure, que de rattacher la décision sur renvoi préjudiciel aux
procédures devant les juridictions ordinaires. Eu égard à la portée
d'une telle décision, qui a force de loi, on ne saurait en outre lui
imposer un délai précis avant de se prononcer.
47. Le requérant soutient que, d'après les critères fixés par la
jurisprudence de la Cour, l'applicabilité de l'article 6 par. 1 de la
Convention (art. 6-1) à la procédure litigieuse ne saurait faire de
doute. Il y aurait à l'évidence un lien très étroit entre la procédure
devant les juridictions ordinaires et le contrôle de la
constitutionnalité des lois dans un cas concret (Konkrete
Normenkontrolle), où la décision de la Cour constitutionnelle fédérale
est toujours déterminante pour l'issue du litige.
48. Se référant à la jurisprudence de la Cour, la Commission conclut
également à l'applicabilité de cette disposition (art. 6-1) à la
procédure en question.
49. Comme elle l'avait déjà énoncé dans l'arrêt Süßmann, la Cour ne
méconnaît point le rôle et le statut particuliers d'une Cour
constitutionnelle qui, dans les Etats ayant instauré le droit de
recours individuel, garantit aux citoyens une protection juridique
supplémentaire au niveau national de leurs droits fondamentaux garantis
par la Constitution (voir l'arrêt Süßmann précité, p. 1170,
par. 37).
50. Elle rappelle qu'elle a déjà eu à connaître à plusieurs reprises
de la question de l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) à
une procédure devant une Cour constitutionnelle.
51. Conformément à sa jurisprudence bien établie sur cette question
(voir en dernier lieu les arrêts Ruiz-Mateos c. Espagne du
23 juin 1993, série A n° 262, p. 19, par. 35, et Süßmann précité,
p. 1171, par. 39), le critère pertinent pour déterminer s'il faut
prendre en compte une instance devant une Cour constitutionnelle en vue
d'établir le caractère raisonnable de la durée globale d'une procédure,
consiste à rechercher si le résultat de ladite instance peut influer
sur l'issue du litige devant les juridictions ordinaires.
52. La présente espèce offre la particularité qu'elle ne concerne que
la durée de la procédure devant la Cour constitutionnelle fédérale,
comme ce fut le cas dans l'affaire Süßmann, car devant la Commission
le requérant ne s'était plaint que de la durée de celle-ci
(paragraphe 36 du rapport de la Commission). En revanche,
l'affaire Süßmann avait trait à un recours constitutionnel individuel,
alors qu'en l'occurrence, la cour d'appel de Hamm a déféré à la
Cour constitutionnelle fédérale la question de la constitutionnalité
de dispositions législatives. Sur ce point, elle se rapproche donc
davantage de l'affaire Ruiz-Mateos (arrêt Ruiz-Mateos précité, p. 12,
par. 15, et p. 14, par. 22).
53. La Cour rappelle qu'une procédure relève de l'article 6 par. 1
(art. 6-1), même si elle se déroule devant une juridiction
constitutionnelle, si son issue est déterminante pour des droits ou
obligations de caractère civil (arrêt Süßmann précité, p. 1171,
par. 41).
54. En l'espèce, le requérant avait résilié le contrat de bail avec
la ville de Höxter et demandé l'éviction de cette dernière, ainsi que
de l'association des jardins familiaux, en vue de récupérer son terrain
(paragraphes 15 et 16 ci-dessus). Le litige devant les juridictions
civiles avait donc trait au droit de propriété de l'intéressé, qui
revêt assurément un caractère civil au sens de l'article 6 (art. 6)
(voir, entre autres, l'arrêt Zander c. Suède du 25 novembre 1993,
série A n° 279-B, p. 40, par. 27). Cela n'a d'ailleurs pas prêté à
controverse.
55. La cour d'appel de Hamm a ensuite renvoyé l'affaire à la
Cour constitutionnelle fédérale, afin qu'elle statue sur la
constitutionnalité des dispositions litigieuses de la loi fédérale sur
les jardins familiaux (paragraphe 23 ci-dessus).
56. En droit allemand, un tribunal doit surseoir à statuer et
renvoyer l'affaire devant la Cour constitutionnelle fédérale s'il
estime inconstitutionnelle une loi dont la validité conditionne sa
décision (article 100 par. 1 de la Loi fondamentale, paragraphe 34
ci-dessus). Dans la motivation de son renvoi, il est tenu d'indiquer
dans quelle mesure l'issue du litige devant lui dépend de la validité
de la disposition législative en question (article 80 par. 2 de la
loi sur la Cour constitutionnelle fédérale - paragraphe 37 ci-dessus).
57. En l'espèce, la procédure devant la Cour constitutionnelle
fédérale était donc étroitement liée à celle devant la
juridiction civile: non seulement la décision de la première était
directement déterminante pour le droit de caractère civil du requérant,
mais en outre, s'agissant d'un renvoi préjudiciel, la cour d'appel de
Hamm devait attendre la décision de la Cour constitutionnelle fédérale
avant de se prononcer.
58. Partant, l'article 6 par. 1 (art. 6-1) s'applique à la procédure
litigieuse.
B. Observation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
1. Période à considérer
59. La période à considérer ne concerne que la durée de la procédure
devant la Cour constitutionnelle fédérale: elle a débuté le
26 juin 1987, date à laquelle la cour d'appel de Hamm a saisi la
Cour constitutionnelle fédérale, et s'est achevée le 23 septembre 1992,
date à laquelle cette dernière a prononcé son arrêt. Elle a donc duré
cinq ans et presque trois mois.
2. Critères applicables
60. Le caractère raisonnable de la durée d'une procédure s'apprécie
suivant les circonstances de la cause et en fonction notamment de la
complexité de l'affaire et du comportement des parties et des autorités
concernées (voir l'arrêt Süßmann précité, pp. 1172-1173, par. 48).
a) Complexité de l'affaire
61. D'après le requérant, l'affaire n'était pas particulièrement
complexe: il aurait suffi à la Cour constitutionnelle fédérale de
transposer les réserves qu'elle avait déjà émises dans un arrêt de 1979
sur la constitutionnalité des dispositions de la loi fédérale sur les
jardins familiaux prévoyant le blocage des loyers (paragraphe 17
ci-dessus).
62. Le Gouvernement soutient que l'affaire était complexe: après
l'arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale de 1979, le législateur
avait promulgué en 1983 une loi entièrement nouvelle sur les
jardins familiaux, créant ainsi une nouvelle base pour les
questions juridiques y afférentes (paragraphe 18 ci-dessus).
63. La Cour estime, avec la Commission, que l'affaire revêtait une
complexité certaine. L'élargissement d'office de l'examen de
constitutionnalité à une autre disposition de la loi sur les
jardins familiaux, auquel la Cour constitutionnelle fédérale a procédé
dans son arrêt, largement motivé, du 23 septembre 1992, démontre la
difficulté juridique des points soulevés. La portée de son arrêt
dépassait ainsi largement le cas d'espèce. De plus, la
Cour constitutionnelle fédérale a dû recueillir les observations de
différentes autorités avant de se prononcer (paragraphe 28 ci-dessus).
b) Comportement du requérant
64. La Cour relève, tout comme la Commission, que le requérant n'a
été à l'origine d'aucun retard dans la procédure. Cela n'a d'ailleurs
pas été allégué par le Gouvernement.
c) Comportement de la Cour constitutionnelle fédérale
65. D'après M. Pammel, une durée de procédure de cinq ans dépasse
largement le "délai raisonnable" au sens de l'article 6 par. 1 de la
Convention (art. 6-1), et il appartient à l'Etat de veiller à ce que
la Cour constitutionnelle fédérale ne soit pas surchargée. De plus,
il faudrait également prendre en compte le fait que la
Cour fédérale de justice avait saisi la Cour constitutionnelle fédérale
d'une question similaire, en 1985, dans l'affaire Probstmeier
(paragraphe 25 ci-dessus), soit deux ans avant la cour d'appel de Hamm.
Enfin, les points soulevés toucheraient environ un million de preneurs
à bail et quelque cent mille bailleurs privés.
66. Le Gouvernement insiste sur la surcharge de travail de la
Cour constitutionnelle fédérale depuis la fin des années 70. C'est
pourquoi elle a dû traiter d'affaires plus urgentes, d'une importance
considérable sur le plan politique et social, dont certaines relatives
aux suites de la réunification allemande. De multiples efforts
auraient par ailleurs déjà été entrepris pour réformer la loi sur la
Cour constitutionnelle fédérale et alléger le fardeau de cette
dernière. Cependant, les possibilités de changements structurels
seraient objectivement limitées si la Cour constitutionnelle fédérale
devait conserver son rôle de gardienne de la Constitution et des droits
fondamentaux.
67. Selon la Commission, la durée de la procédure suivie en l'espèce
a été excessive, eu égard notamment à l'importance particulière que
revêtait l'affaire pour les autres propriétaires fonciers se trouvant
dans une situation analogue.
68. La Cour rappelle qu'elle a affirmé à maintes reprises que
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) astreint les Etats contractants à
organiser leur système judiciaire de telle sorte que leurs juridictions
puissent remplir chacune de ses exigences, notamment quant au délai
raisonnable (voir l'arrêt Süßmann précité, p. 1174, par. 55). Si une
telle obligation ne saurait s'interpréter de la même façon pour une
Cour constitutionnelle que pour une juridiction ordinaire, il
appartient cependant en dernier ressort à la Cour européenne d'en
contrôler l'application suivant les circonstances de la cause et les
critères fixés par sa jurisprudence.
69. Par ailleurs, un engorgement passager du rôle n'engage pas la
responsabilité internationale d'un Etat contractant si ce dernier
applique, avec la promptitude voulue, des mesures aptes à y remédier
(voir l'arrêt Unión Alimentaria Sanders S.A. c. Espagne du
7 juillet 1989, série A n° 157, p. 15, par. 40). Cependant, d'après
la jurisprudence constante de la Cour, une surcharge chronique, comme
c'est le cas de la Cour constitutionnelle fédérale depuis la fin des
années 70, ne saurait justifier une durée excessive de la procédure.
70. En l'espèce, la cour d'appel de Hamm a déféré l'affaire en
juin 1987 à la Cour constitutionnelle fédérale, où elle est restée en
instance pendant plus de cinq ans (paragraphes 24 et 28 ci-dessus).
71. Contrairement à ce qui a été jugé dans l'affaire Süßmann, la
réunification allemande n'a pu jouer qu'un rôle secondaire en l'espèce.
Au moment où le traité de réunification fut signé, le 3 octobre 1990,
l'affaire Pammel était pendante devant la
Cour constitutionnelle fédérale depuis plus de trois ans.
De plus, la Cour fédérale de justice avait déjà saisi la
Cour constitutionnelle fédérale de la même question dans
l'affaire Probstmeier (paragraphe 25 ci-dessus) en mai 1985, soit
deux ans avant la cour d'appel de Hamm.
72. Dès lors, malgré la complexité de l'affaire, la durée de la
procédure constitutionnelle ne saurait répondre à la condition du délai
raisonnable posée par l'article 6 par. 1 de la Convention (art. 6-1).
d) Conclusion
73. A la lumière de l'ensemble des circonstances de la cause, la Cour
conclut qu'il y a eu dépassement du délai raisonnable prévu à
l'article 6 par. 1 (art. 6-1), lequel a donc été violé (art. 6-1) sur
ce point.
II. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 50 DE LA CONVENTION (art. 50)
74. Aux termes de l'article 50 de la Convention (art. 50),
"Si la décision de la Cour déclare qu'une décision prise ou une
mesure ordonnée par une autorité judiciaire ou toute autre
autorité d'une Partie Contractante se trouve entièrement ou
partiellement en opposition avec des obligations découlant de la
(...) Convention, et si le droit interne de ladite Partie ne
permet qu'imparfaitement d'effacer les conséquences de cette
décision ou de cette mesure, la décision de la Cour accorde, s'il
y a lieu, à la partie lésée une satisfaction équitable."
A. Dommage matériel
75. M. Pammel sollicite une indemnité de 413 044,25 marks allemands
(DEM) pour dommage matériel, correspondant à une perte de loyers pour
la période allant de 1977 à 1993, ainsi qu'à une perte d'intérêts pour
la période allant de 1984 à 1996. La longue durée de la procédure
devant la Cour constitutionnelle fédérale l'aurait empêché de réclamer
en temps utile un loyer plus élevé devant les juridictions civiles,
comme le permettent les dispositions transitoires de la
nouvelle loi de 1994 sur les jardins familiaux (paragraphe 33
ci-dessus).
76. Le Gouvernement soutient qu'il n'y a aucun lien de causalité
entre le constat éventuel d'une violation liée à la durée de la
procédure et le préjudice matériel allégué. L'objet de la procédure
devant la cour d'appel de Hamm portait uniquement sur une demande
d'éviction des locataires par l'intéressé, et non sur une demande
d'augmentation de loyer (paragraphes 16-23 ci-dessus). C'est pourquoi
seule la question de la constitutionnalité de l'article 16 de la
loi fédérale sur les jardins familiaux, relatif à la durée des contrats
de bail, avait été déférée à la Cour constitutionnelle fédérale
(paragraphe 23 ci-dessus). Par ailleurs, il n'y aurait pas de lien de
causalité, ni entre la demande de renvoi initiale de la cour d'appel
de Hamm et l'élargissement d'office par la
Cour constitutionnelle fédérale de l'examen de constitutionnalité, ni
entre l'arrêt de cette dernière et la promulgation d'une nouvelle loi
permettant aux bailleurs privés d'obtenir, à titre rétroactif, des
loyers plus élevés (paragraphe 33 ci-dessus).
77. Quant au délégué de la Commission, il n'exclut pas que la durée
excessive de la procédure ait pu engendrer une perte pécuniaire pour
l'intéressé et invite la Cour à lui accorder une compensation
financière sur une base équitable.
78. La Cour relève qu'en élargissant son examen de constitutionnalité
à l'article 5 de la loi fédérale sur les jardins familiaux, la
Cour constitutionnelle fédérale a dû considérer que les dispositions
relatives à la durée des contrats de bail et celles relatives à la
fixation du loyer étaient liées.
Même si le législateur disposait d'une certaine marge de
manoeuvre (Gestaltungsbefugnis) dans la promulgation de la nouvelle loi
à la suite de l'arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale, la Cour
estime raisonnable de conclure que l'intéressé a subi à cause du
retard, contraire à l'article 6 par. 1 (art. 6-1), relevé par le
présent arrêt, une certaine perte de chances justifiant l'octroi d'une
satisfaction équitable pour préjudice matériel (voir notamment,
mutatis mutandis, l'arrêt Martins Moreira c. Portugal du
26 octobre 1988, série A n° 143, pp. 22-23, par. 65, et l'arrêt
Silva Pontes c. Portugal du 23 mars 1994, série A n° 286-A, p. 16,
par. 46).
Le dommage subi ne peut porter que sur une perte d'intérêts,
étant donné que la nouvelle loi fédérale sur les jardins familiaux de
1994 permet au requérant de réclamer un loyer plus élevé à titre
rétroactif (paragraphe 33 ci-dessus), et ne se prête pas à un calcul
exact. L'appréciant dans son ensemble et, comme le veut l'article 50
(art. 50), en équité, la Cour alloue à M. Pammel une indemnité de
15 000 DEM.
B. Frais et dépens
79. Le requérant réclame en outre le remboursement de ses frais de
procédure devant les juridictions internes et devant la Commission,
pour une période allant de 1985 à 1996, et qu'il évalue à 60 000 DEM.
Au titre de la procédure suivie devant la Cour, il demande 20 950 DEM
pour les honoraires d'avocat calculés d'après la valeur du litige,
conformément au règlement sur les honoraires d'avocat
(Bundesrechtsanwaltsgebührenordnung - BRAGO) applicable en Allemagne.
80. Le Gouvernement estime que les sommes réclamées sont excessives,
aussi bien en ce qui concerne les frais de procédure engagés par le
requérant lui-même que les honoraires d'avocat. Le calcul de ces
derniers serait par ailleurs mal fondé, puisqu'il prend comme base un
dommage matériel non établi.
81. Quant au délégué de la Commission, il soutient que les montants
réclamés sont en principe justifiés.
82. D'après sa jurisprudence constante, la Cour n'accorde le
remboursement des frais et dépens que dans la mesure où ils se
rapportent à la violation constatée, ont été réellement et
nécessairement encourus, et sont raisonnables quant à leur taux
(voir, entre autres, l'arrêt Schouten et Meldrum c. Pays-Bas du
9 décembre 1994, série A n° 304, pp. 28-29, par. 78).
A cet égard, elle juge excessifs les montants réclamés par le
requérant, d'autant plus qu'il n'apparaît pas que les frais dans la
procédure interne aient été exposés afin d'éviter ou de réparer le
manquement à la Convention.
Quant aux honoraires d'avocat, la Cour rappelle qu'elle n'est pas
liée par les barèmes et pratiques internes, même si elle peut s'en
inspirer.
Statuant en équité, elle accorde au requérant une somme globale
de 10 000 DEM, à majorer le cas échéant de la taxe sur la
valeur ajoutée (TVA) applicable.
C. Intérêts moratoires
83. Selon les informations dont dispose la Cour, le taux légal
applicable en Allemagne à la date d'adoption du présent arrêt est de
4% l'an.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, A L'UNANIMITE,
1. Dit que l'article 6 par. 1 de la Convention (art. 6-1) s'applique
en l'espèce;
2. Dit qu'il y a eu violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1);
3. Dit que l'Etat défendeur doit verser au requérant, dans les
trois mois, 15 000 (quinze mille) marks allemands pour dommage
matériel et 10 000 (dix mille) marks allemands, plus la TVA
éventuelle, pour frais et dépens;
4. Dit que ces montants sont à majorer d'un intérêt non
capitalisable de 4% l'an à compter de l'expiration dudit délai
et jusqu'au versement;
5. Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience
publique au Palais des Droits de l'Homme, à Strasbourg, le
1er juillet 1997.
Signé: Rolv RYSSDAL
Président
Signé: Herbert PETZOLD
Greffier
Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 51
par. 2 de la Convention (art. 51-2) et 55 par. 2 du règlement B,
l'exposé de l'opinion concordante de M. Foighel.
Paraphé: R. R.
Paraphé: H. P.
OPINION CONCORDANTE DE M. LE JUGE FOIGHEL
(Traduction)
Les critères à appliquer pour évaluer le caractère raisonnable
de la durée d'une procédure aux fins de l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
se trouvent clairement énoncés au paragraphe 60, où la Cour dit que ce
caractère raisonnable "s'apprécie suivant les circonstances de la cause
et en fonction notamment de la complexité de l'affaire et du
comportement des parties et des autorités concernées".
La Cour précise au paragraphe 68 que l'obligation visée à
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) "(...) ne saurait s'interpréter de la
même façon pour une Cour constitutionnelle que pour une
juridiction ordinaire (...)"
Cette formulation me paraît malheureuse. Si à l'évidence
certaines affaires constitutionnelles peuvent être plus complexes que
certaines affaires non constitutionnelles, le simple fait qu'une
affaire soit examinée par une Cour constitutionnelle ne saurait en soi
modifier les critères mentionnés au paragraphe 60. La circonstance que
certains Etats membres ne disposent pas de Cour constitutionnelle le
montre bien.
La majorité m'a toutefois indiqué que la formulation du
paragraphe 68 n'entend pas changer la jurisprudence de la Cour, établie
de longue date, ni lui ajouter quoi que ce soit.
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