En l'affaire Phocas c. France (1),
La Cour européenne des Droits de l'Homme, constituée,
conformément à l'article 43 (art. 43) de la Convention de sauvegarde
des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ("la Convention")
et aux clauses pertinentes de son règlement A (2), en une chambre
composée des juges dont le nom suit:
MM. R. Ryssdal, président
L.-E. Pettiti,
C. Russo,
Mme E. Palm,
MM. I. Foighel,
J.M. Morenilla,
F. Bigi,
K. Jungwiert,
P. Kuris,
ainsi que de M. H. Petzold, greffier,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 22 juin,
26 septembre, 24 novembre 1995 et 26 mars 1996,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date:
_______________
Notes du greffier
1. L'affaire porte le n° 39/1994/486/568. Les deux premiers chiffres
en indiquent le rang dans l'année d'introduction, les deux derniers la
place sur la liste des saisines de la Cour depuis l'origine et sur
celle des requêtes initiales (à la Commission) correspondantes.
2. Le règlement A s'applique à toutes les affaires déférées à la Cour
avant l'entrée en vigueur du Protocole n° 9 (P9) et, depuis celle-ci,
aux seules affaires concernant les Etats non liés par ledit Protocole
(P9). Il correspond au règlement entré en vigueur le 1er janvier 1983
et amendé à plusieurs reprises depuis lors.
_______________
PROCEDURE
1. L'affaire a été déférée à la Cour par la Commission européenne
des Droits de l'Homme ("la Commission") le 9 septembre 1994, dans le
délai de trois mois qu'ouvrent les articles 32 par. 1 et 47 (art 32-1,
art. 47) de la Convention. A son origine se trouve une requête
(n° 17869/91) dirigée contre la République française et dont un
ressortissant de cet Etat, M. Léopold Phocas, avait saisi la Commission
le 19 novembre 1990 en vertu de l'article 25 (art. 25).
La demande de la Commission renvoie aux articles 44 et 48
(art. 44, art. 48) ainsi qu'à la déclaration française reconnaissant
la juridiction obligatoire de la Cour (article 46) (art. 46). Elle a
pour objet d'obtenir une décision sur le point de savoir si les faits
de la cause révèlent un manquement de l'Etat défendeur aux exigences
de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) à la Convention.
2. En réponse à l'invitation prévue à l'article 33 par. 3 d) du
règlement A, le requérant a exprimé le désir de participer à l'instance
et a désigné son conseil (article 30).
3. La chambre à constituer comprenait de plein droit
M. L.-E. Pettiti, juge élu de nationalité française (article 43 de la
Convention) (art. 43), et M. R. Ryssdal, président de la Cour
(article 21 par. 3 b) du règlement A). Le 24 septembre 1994, celui-ci
a tiré au sort le nom des sept autres membres, à savoir M. C. Russo,
Mme E. Palm, M. I. Foighel, M. J.M. Morenilla, M. F. Bigi,
M. K. Jungwiert, M. P. Kuris, en présence du greffier (articles 43 in
fine de la Convention et 21 par. 4 du règlement A) (art. 43).
4. En sa qualité de président de la chambre (article 21 par. 5 du
règlement A), M. Ryssdal a consulté, par l'intermédiaire du greffier,
l'agent du gouvernement français ("le Gouvernement"), l'avocat du
requérant et le délégué de la Commission au sujet de l'organisation de
la procédure (articles 37 par. 1 et 38). Conformément à l'ordonnance
rendue en conséquence et à la prorogation accordée ensuite par le
président, les mémoires du requérant et du Gouvernement sont parvenus
au greffe respectivement le 1er février et le 7 mars 1995. Le
13 avril, le secrétaire de la Commission a indiqué que le délégué
n'entendait pas y répondre par écrit. Le 24 avril, le secrétaire de
la Commission puis, les 12 et 17 juillet et les 18 et 25 octobre, le
requérant, et, le 31 octobre 1995, le Gouvernement ont fourni au
greffier divers documents qu'il leur avait demandés sur les
instructions du président.
5. Ainsi qu'en avait décidé ce dernier, les débats se sont
déroulés en public le 19 juin 1995, au Palais des Droits de l'Homme à
Strasbourg. La Cour avait tenu auparavant une réunion préparatoire.
Ont comparu:
- pour le Gouvernement
Mmes M. Merlin-Desmartis, conseillère de
tribunal administratif détachée à la
direction des affaires juridiques
du ministère des Affaires étrangères, agent,
A. Brun, attachée à la direction de
l'architecture et de l'urbanisme du ministère
de l'Aménagement du territoire,
de l'Equipement et des Transports, conseil;
- pour la Commission
M. I. Békés, délégué;
- pour le requérant
Me P. Calaffel, avocat, conseil.
La Cour a entendu en leurs déclarations M. Békés, Me Calaffel
et Mme Merlin-Desmartis.
EN FAIT
I. Les circonstances de l'espèce
6. M. Phocas est né en 1918 et a son domicile à Montpellier. Il
possédait depuis 1956 et exploitait un immeuble de 275 m2 à usage
commercial situé à Castelnau-le-Lez (département de l'Hérault), au
point d'intersection d'une route nationale (RN 113) et du chemin
départemental 21 (CD 21).
Par une décision du 20 mai 1960, le ministre des Travaux
publics et des Transports retint le projet d'amélioration de ce
carrefour. En 1962, le requérant, croyant l'expropriation imminente,
transféra dans d'autres locaux son activité de commerçant en fruits et
légumes.
A. La procédure relative au permis de construire
1. Les demandes de permis de construire
7. Son immeuble n'ayant pas été exproprié, M. Phocas résolut d'y
aménager huit appartements en le surélevant de deux étages. A cette
fin, il déposa, le 1er mars 1965, une demande de permis de construire.
a) La première décision de sursis à statuer
8. Par un arrêté du 31 juillet 1965, le préfet de l'Hérault décida
de surseoir à statuer sur la demande "jusqu'à publication de l'acte
portant approbation du plan directeur d'urbanisme de la commune de
Castelnau-le-Lez", au motif "qu'en l'état des études entreprises, il
apparaît que le projet présenté [par le requérant] est de nature à
compromettre la réalisation de l'amélioration du carrefour (...),
projet retenu par M. le ministre des Travaux publics et des Transports
(...)".
Cette décision fut confirmée le 30 mars 1967 par le directeur
départemental de l'équipement qui répondait ainsi à une nouvelle
demande du requérant.
9. Le 31 juillet 1967, ce dernier pria le préfet de prendre une
décision définitive, le terme du sursis étant échu.
N'obtenant pas de réponse, il saisit, le 2 décembre 1967, le
tribunal administratif de Montpellier d'une requête en annulation des
décisions des 31 juillet 1965 et 30 mars 1967 et de la décision
implicite de rejet de sa demande du 31 juillet 1967.
Le secrétaire-greffier lui envoya la lettre suivante, datée du
1er septembre 1971:
"J'ai l'honneur de vous rappeler qu'à la date du
11 mars 1968 un mémoire du ministre de l'Equipement et du
Logement vous a été communiqué (...). Par note du 29 mai 1970
vous nous avez fait savoir que vous attendiez une décision de
l'administration qui devait intervenir avant mai 1971. (...)
Aucun mémoire n'ayant encore été adressé par vos soins au
greffe, je me permets de souligner l'intérêt qu'il y aurait à
me le faire parvenir le plus tôt possible ou à faire connaître
au tribunal que vous n'avez pas l'intention de répliquer."
Par une lettre du 13 octobre 1971, M. Phocas informa le préfet
qu'il ne renonçait pas à cette procédure.
Le 22 septembre 1972, il déclara néanmoins se désister de
l'instance, ce dont le tribunal prit acte par un jugement du
16 octobre 1972.
b) La deuxième décision de sursis à statuer
10. Le plan d'urbanisme directeur de Castelnau-le-Lez fut publié
le 20 mars 1968: il comportait une emprise du domaine public pour
l'aménagement du carrefour sur une fraction de la propriété du
requérant et incluait le reste dans une zone non aedificandi.
11. Par un arrêté du 9 octobre 1969, le préfet de l'Hérault, saisi
le 13 mai 1969 par M. Phocas d'une nouvelle demande de permis de
construire, sursit à statuer jusqu'à la publication de l'acte portant
approbation du plan directeur d'urbanisme de la commune de
Castelnau-le-Lez au motif "qu'en l'état des études entreprises, il
apparaît que le projet présenté [par le requérant] est de nature à
compromettre la réalisation du plan d'urbanisme directeur (...) publié
le 20 mars 1968 (construction projetée sur un terrain affecté par
l'aménagement d'un carrefour formé par la RN 113 et le CD 21 et la
création de zones non aedificandi)".
Ledit plan fut approuvé le même jour par le préfet.
12. Le 2 janvier 1970, le ministère de l'Equipement informa le
requérant que la décision de sursis était maintenue, mais qu'en
application de l'article 28 du décret n° 58-146 du 31 décembre 1958
(paragraphe 36 ci-dessous), il avait la possibilité de réclamer de la
collectivité bénéficiaire de l'opération d'aménagement qu'elle
procédât, avant l'expiration d'un délai de trois ans, à l'acquisition
de la partie réservée du terrain.
13. Par une lettre du 13 octobre 1971 au préfet, M. Phocas
sollicita une décision sur sa demande de permis enregistrée le
13 mai 1969 (paragraphe 11 ci-dessus), le sursis à statuer ayant
expiré.
c) La troisième décision de sursis à statuer
14. La procédure de délaissement de son immeuble ayant échoué
(paragraphes 18 à 26 ci-dessous), le requérant déposa, le
17 juillet 1976, une nouvelle demande de permis de construire sur
laquelle le préfet décida de surseoir à statuer par un arrêté du
21 septembre 1976: le plan d'occupation des sols (POS) de
Castelnau-le-Lez - en cours d'élaboration, il avait été prescrit par
un arrêté préfectoral du 1er juin 1973 - incluait en effet l'immeuble
litigieux dans une zone réservée à l'aménagement du carrefour.
Le 15 novembre 1976, M. Phocas déposa une requête en annulation
devant le tribunal administratif de Montpellier. Le ministre de
l'Equipement produit ses observations le 16 juin 1977 et des documents
le 29 juin 1977. L'audience eut lieu le 15 décembre 1978. Le
8 janvier 1979, le tribunal rejeta ladite requête:
"Considérant qu'en vertu de l'article L. 123-5 du code de
l'urbanisme l'autorité administrative peut, lorsque
l'établissement d'un projet de plan d'occupation des sols est
prescrit, surseoir à statuer sur les demandes d'autorisation
concernant des constructions qui seraient de nature à
compromettre l'exécution du plan; qu'il est constant que
l'arrêté préfectoral en date du 1er juin 1973 a ordonné
l'établissement d'un plan d'occupation des sols pour la
commune de Castelnau-le-Lez; qu'il résulte des pièces versées
au dossier que, parmi les opérations de voirie prévues audit
plan, figure l'élargissement de la route nationale 113 et du
chemin départemental 21, à l'emplacement même occupé par la
propriété de M. Phocas intéressée par le projet de
construction visé par la demande de permis de construire du
15 juillet 1976; que ledit projet était susceptible de
compromettre la réalisation de cette opération de voirie;
qu'il suit de là que M. Phocas qui invoque vainement, dès lors
que le plan d'urbanisme approuvé le 9 septembre 1969 n'a pas
servi de base à l'arrêté litigieux, la décision du juge de
l'expropriation en date du 19 mars 1976 [paragraphe 26
ci-dessous] qui déclarait sa propriété libre de toute réserve
au regard dudit plan, n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté
du 21 septembre 1976 par lequel le préfet de l'Hérault a
sursis à statuer sur sa demande de permis de construire serait
illégal;"
2. L'obtention d'un permis de construire tacite
15. A l'échéance du sursis décidé le 21 septembre 1976, M. Phocas
envoya au maire de Castelnau-le-Lez une lettre confirmant sa demande
de permis de construire.
Le maire reçut ladite lettre le 12 octobre 1978 et rejeta la
demande par un arrêté du 12 décembre 1978, notifié à l'intéressé le
14 décembre.
16. Saisi par le requérant le 9 février 1979, le tribunal
administratif de Montpellier annula cette décision le 7 février 1980,
aux motifs ci-après:
"Considérant qu'il résulte des pièces versées au dossier que
M. Phocas a confirmé auprès du maire de la commune de
Castelnau-le-Lez sa demande de permis de construire à
l'expiration du délai de validité du sursis à statuer décidé
par le préfet; que le maire a reçu cette lettre confirmative
le 12 octobre 1978; que faute pour cette autorité d'avoir
notifié à l'intéressé sa décision avant l'expiration du délai
de deux mois qui lui était imparti par les dispositions de
l'article L. 111-8 du code de l'urbanisme, ce dernier s'est
trouvé titulaire, le 13 décembre 1978, d'un permis tacite; que
l'arrêté du maire de Castelnau-le-Lez du 12 décembre 1978,
notifié à M. Phocas le 14 décembre 1978, doit être regardé
comme valant retrait de cette autorisation tacite;
Mais considérant que le permis tacite dont bénéficiait le
requérant ne pouvait légalement être retiré dans le délai du
recours contentieux qu'à la condition d'être lui-même illégal;
que si les articles R. 111-3-1 et R. 111-4 du code précité
permettent à l'autorité compétente de refuser le permis ou de
l'accorder, s'agissant des cas visés audit article R. 111-3-1
et à l'alinéa 2 de l'article R. 111-4 sous réserve de
l'observation de prescriptions spéciales, il appartenait à
l'administration, au cours de l'instruction de la demande de
permis, rouverte par la confirmation du 12 octobre 1978,
d'examiner si (...) la construction sur laquelle étaient
prévus les travaux d'aménagement (...) était susceptible
d'être exposée à des nuisances graves au sens de
l'article R. 111-3-1 précité et d'apprécier si la desserte du
terrain intéressé par le projet était insuffisante au sens
dudit article R. 111-4, et si les accès de l'immeuble
présentaient un risque pour la sécurité des usagers; qu'en
s'abstenant de notifier une décision de rejet dans le délai
prévu à l'article L. 111-8 du code de l'urbanisme,
l'administration doit être réputée avoir estimé qu'il n'y
avait pas lieu, en l'espèce, de refuser le permis en
application des articles R. 111-3-1 et R. 111-4 de ce code;
qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que cette
appréciation soit entachée d'erreur manifeste; que, dès lors,
l'autorisation accordée tacitement à M. Phocas n'était pas
illégale; qu'il résulte de ce qui précède que l'arrêté du
maire de Castelnau en date du 12 décembre 1978, valant retrait
de ladite autorisation, est illégal et doit être annulé;
(...)"
17. Le 19 mai 1983, le Conseil d'Etat rejeta le pourvoi formé le
14 avril 1980 par le ministre de l'Environnement et du Cadre de vie:
"Sur l'existence d'un permis de construire tacite:
Considérant qu'aux termes de l'article L. 111-8 du code de
l'urbanisme, "(...) à l'expiration du délai de validité du
sursis à statuer, une décision doit, sur simple confirmation
par l'intéressé de sa demande, être prise par l'autorité
administrative chargée de la délivrance de l'autorisation,
dans le délai de deux mois suivant cette confirmation. A
défaut de notification de la décision dans ce dernier délai,
l'autorisation est considérée comme accordée dans les termes
où elle avait été demandée"; que la date de notification est
celle du cachet apposé par le service des postes sur la
demande d'avis de réception que doit signer le pétitionnaire,
lorsqu'il reçoit notification de la réponse de
l'administration à sa demande de permis de construire;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'à
l'expiration du délai de sursis à statuer décidé par le préfet
de l'Hérault, M. Phocas a confirmé, par lettre notifiée le
12 octobre 1978 au maire de Castelnau-le-Lez, sa demande de
permis de construire; qu'à défaut de notification d'une
décision du maire de ladite commune dans le délai
d'instruction de deux mois prévu à l'article suscité du code
de l'urbanisme, M. Phocas était devenu titulaire d'une
autorisation de construire; qu'à la date du 14 décembre 1978
à laquelle M. Phocas a reçu notification de l'arrêté du
12 décembre 1978 de refus de permis de construire du maire de
Castelnau-le-Lez, ledit arrêté devait être regardé comme
rapportant cette autorisation tacite;
Sur la légalité de l'arrêté attaqué:
Considérant qu'aux termes du 2e alinéa de l'article R. 111-4
du code de l'urbanisme, le permis de construire "peut
légalement être refusé si les accès présentent un risque pour
la sécurité des usagers de la voie publique ou les personnes
utilisant ces accès"; qu'il appartenait à l'administration au
cours de l'instruction de la demande de permis rouverte par la
confirmation du 12 octobre 1978 d'estimer si l'accès de
l'immeuble de huit logements prévu par M. Phocas présentait un
risque pour les usagers des voies publiques; qu'en s'abstenant
de notifier une décision de rejet, l'administration a estimé
qu'il n'y avait pas lieu, en l'espèce, de refuser le permis en
application de l'article R. 111-4 du code précité; qu'il ne
ressort pas des pièces du dossier que l'appréciation de
l'administration soit entachée d'une erreur manifeste;
qu'ainsi le permis initial n'était entaché d'aucune illégalité
et que par suite, il n'a pas pu être légalement rapporté; que,
dès lors, le ministre requérant n'est pas fondé à soutenir que
c'est à tort que le tribunal administratif a annulé l'arrêté
du 12 décembre 1978 par lequel le maire de Castelnau-le-Lez
retirait l'autorisation tacite de construire accordée à
M. Phocas;"
Le requérant se trouvait ainsi rétroactivement titulaire d'un
permis de construire tacite depuis le 12 décembre 1978.
B. La procédure de délaissement
1. Les demandes du requérant tendant à l'achat de sa
propriété
18. Faisant suite à la lettre du ministère de l'Equipement du
2 janvier 1970 (paragraphe 12 ci-dessus), M. Phocas demanda par écrit,
le 27 mai 1970, au directeur départemental de l'équipement "qu'il soit
instamment procédé à l'achat de [s]a propriété dans le plus bref
délai".
Il rappela ce dernier courrier au préfet dans sa lettre du
13 octobre 1971 (paragraphe 13 ci-dessus) et, le 13 mai 1972, lui
adressa la lettre suivante:
"J'ai l'honneur en application de l'article 28 du
décret 58.146 du 31 décembre 1958 de vous confirmer ma lettre
du 27 mai 1970 (...)
En tant que de besoin je forme à nouveau cette demande par
la présente lettre en précisant qu'elle vous est adressée en
votre qualité de représentant de l'Etat et aussi en votre
qualité de représentant du département de l'Hérault.
Je suis à la disposition de vos services pour rechercher un
accord amiable sur le prix d'acquisition.
(...)"
19. Le 17 juillet 1972, au cours d'un entretien téléphonique, un
responsable du service des Domaines aurait convoqué le requérant en vue
de fixer à l'amiable le prix du délaissement. Une rencontre aurait eu
lieu le 26 janvier 1973 et plusieurs conversations téléphoniques
auraient suivi, sans succès.
20. Le 2 juin 1973, M. Phocas adressa au préfet de l'Hérault la
lettre suivante:
"(...)
Après l'entrevue dans vos bureaux du mardi 29 mai dernier,
au cours de laquelle promesse a été faite que les opérations
d'achat concernant mon immeuble situé à Castelnau-le-Lez (...)
allaient se dérouler très rapidement, je crois de mon devoir,
pour le meilleur déroulement de cette malheureuse affaire, de
vous assurer n'avoir pas changé d'avis. Je rappelle ainsi, à
l'adresse de vos services, qu'en référence à ma lettre du
27 mai 1970 demandant à l'appui de mes droits que soit procédé
très rapidement à l'achat de ma propriété, je renouvelle
instamment cette demande, le délai de trois ans prévu par la
loi étant maintenant écoulé.
(...)"
2. L'offre d'achat formulée par l'administration
21. Le 7 novembre 1974, le directeur départemental de l'équipement
notifia à l'intéressé une offre d'acquisition pour un montant de
142 500 francs français (FRF).
22. Le 20 janvier 1975, M. Phocas adressa au directeur
départemental de l'équipement la lettre suivante:
"Bien reçu avec un grand retard votre lettre du
7 novembre 1974 répondant après plus de quatre années et demi
d'attente à celle envoyée par mes soins le 27 mai 1970
demandant que soit procédé à l'acquisition de mon immeuble.
Les services des Domaines ayant commencé leur procédure le
17 juillet 1972 (lettres vous ayant été adressées de leur part
le 18 mai 1972 et le 13 septembre 1972, restées d'ailleurs
sans réponse), il est quand même fort surprenant que votre
proposition n'ait pu être faite dans un laps de temps plus
normal. Tout aussi surprenante est la modicité de ladite
proposition car comment pouvez-vous penser qu'avec la somme
dérisoire de 142 500 francs, je puisse acquérir une parcelle
bâtie à peu près égale à celle faisant l'objet d'aussi
regrettables dissensions. Victime depuis de si longues années
d'une situation inadmissible, je ne peux évidemment que
maintenir ma demande primitive. Qu'il me soit permis enfin de
rappeler qu'interrogé sur la valeur de ma propriété vers le
milieu de l'année 1962 par Monsieur Pélissier, ingénieur à
l'Equipement, je lui fournissais quelques jours après en
présence de Monsieur Miguel, secrétaire de Monsieur
l'ingénieur, la réponse chiffrée qui était de 300 000 francs.
Dans l'attente d'une juste appréciation, je vous prie,
Monsieur le Directeur, de bien vouloir agréer mes salutations
distinguées."
23. Le directeur départemental de l'équipement répondit le
4 février 1975 en ces termes:
"J'ai l'honneur d'accuser réception de votre lettre du
[illisible] janvier par laquelle, d'une part vous refusez la
proposition de l'indemnisation de l'immeuble vous appartenant
sis à Castelnau-le-Lez, et d'autre part vous demandez
l'établissement d'une proposition plus élevée en vous référant
à votre propre [illisible] de 1962.
Je suis au regret de vous faire connaître que l'opération
justifiant l'acquisition de votre immeuble concerne le
réaménagement de la route nationale [illisible], pour ce
[illisible], l'indemnisation des immeubles est exclusivement
de la compétence de M. le Directeur des Services fiscaux.
C'est pourquoi, dans ma lettre du 7 novembre, je me référais
à l'opinion de ce chef de service.
En tant que service acquéreur éventuellement, je n'ai aucune
possibilité de modifier les propositions [illisibles] par la
Direction des Services fiscaux.
Si donc, vous maintenez votre mise en demeure, [illisible]
à l'acquisition par l'Etat, il vous appartient, conformément
aux dispositions législatives (article [illisible] du code de
l'urbanisme) de saisir M. le Juge de l'expropriation aux fins
de la fixation de l'indemnité vous revenant."
24. Le 16 mai 1975, le directeur départemental de l'équipement
envoya à M. Phocas la lettre suivante:
"J'ai l'honneur de vous confirmer ma lettre du 4 février,
par laquelle je vous informais, d'abord de la décision prise
par la Direction des Services fiscaux, et ensuite des
possibilités qui vous sont offertes par la législation
existante pour obtenir la modification de l'indemnité de
dépossession que je vous avais proposée pour votre immeuble
(...)
Il ne me semble pas que vous ayez, à ce jour, saisi la
juridiction compétente. Je suis donc en droit de penser que
vous avez renoncé à exiger, de l'Administration, l'acquisition
dudit immeuble.
Je vous serais très obligé de me faire savoir si ce point de
vue est exact, ou bien si vous maintenez toujours la mise en
demeure déjà notifiée. Sans réponse de votre part sous huit
jours, je considérerai que vous avez abandonné votre projet et
remettrai dans ce cas, à la disposition de l'Administration
supérieure, l'autorisation de programme qui m'avait été
ouverte pour faire face à la dépense d'acquisition prévue."
25. L'avocat de M. Phocas adressa à son client le courrier suivant,
daté du 22 mai 1975:
"J'ai pris connaissance de la lettre de l'Equipement du
16 mai.
Je vous conseille d'adresser aussitôt à Monsieur le
Directeur départemental de l'Equipement (...) une lettre
recommandée avec accusé de réception conçue:
"En réponse à votre lettre (...) du 16 mai, je vous
informe que je n'ai pas renoncé à exiger mon
expropriation.
Je réunis actuellement les éléments pour me permettre de
justifier l'indemnité d'expropriation que je réclamerai."
3. La saisine du juge de l'expropriation
26. Le 20 octobre 1975, le requérant saisit le juge de
l'expropriation de l'Hérault aux fins de fixer le prix du délaissement.
Le 8 décembre 1975, le directeur départemental de l'équipement
écrivit à M. Phocas:
"J'ai l'honneur de vous notifier le mémoire ci-joint portant
détail et justification de l'indemnité de dépossession offerte
par l'Administration expropriante pour la parcelle (...) et
pour laquelle une ordonnance d'expropriation est susceptible
d'intervenir.
L'offre amicale d'acquisition à laquelle vous n'avez à ce
jour donné aucune suite, vous a été notifiée par lettre
recommandée avec accusé de réception le 7 novembre 1974.
(...)
P.S. Par même courrier, je transmets à M. le juge de
l'expropriation la photocopie en double exemplaire du mémoire
ainsi que de la présente lettre."
Après un transport sur les lieux le 15 décembre 1975 et une
audience le 29 janvier 1976, le juge de l'expropriation prononça le
jugement suivant le 19 mars 1976:
"(...)
Attendu que le rôle du juge de l'expropriation se borne à la
fixation de l'indemnité d'expropriation;
Qu'en l'espèce le sieur Phocas n'ayant pas obtenu le permis
de construire a demandé par lettre du 27 mai 1970 à
M. le Directeur de l'Equipement qu'il soit procédé à l'achat
de [l'] immeuble, demande réitérée le 13 mai 1972 par lettre
à M. le Préfet de l'Hérault;
Que la direction de l'Equipement ayant offert un prix de
142 500 francs, ce prix n'a pas été accepté, que le sieur
Phocas a sollicité alors, par mémoire (...) en date du
16 octobre 1975, la fixation du prix de l'immeuble;
Attendu que n'étant plus frappé de la servitude du plan
d'urbanisme approuvé le 9 juin 1969, n'ayant pas été acquis ni
exproprié dans les trois ans à dater du jour de la demande,
conformément aux dispositions du décret du 31 décembre 1958,
le propriétaire a repris la libre disposition de son terrain;
Attendu qu'il ressort par ailleurs des circonstances de la
cause, notamment de la lettre de M. le maire de Castelnau du
15 mars 1976, que le plan d'occupation des sols de la commune
de Castelnau-le-Lez n'est pas à l'heure actuelle publié ni
appliqué;
Que dans ces conditions le juge de l'expropriation ne peut
être valablement saisi de la demande d'évaluation du terrain
encore moins de l'immeuble qui s'y trouve implanté,
l'article 123-9 du code de l'urbanisme n'étant pas applicable
en l'espèce;
Par ces motifs
Nous (...) juge de l'expropriation du département de
l'Hérault (...)
Nous déclarons incompétent;
(...)"
C. La procédure d'expropriation
27. Le 7 mars 1980, le préfet de l'Hérault prescrivit l'enquête
publique préalable à l'expropriation puis, le 25 septembre 1980,
déclara le projet d'aménagement du carrefour d'utilité publique et
urgent. Le 23 février 1981, il déclara la propriété de M. Phocas
cessible.
28. L'ordonnance d'expropriation fut prise le 2 mars 1981.
Alors que le requérant réclamait 2 903 000 FRF, son indemnité
d'expropriation fut fixée, le 19 juin 1981, par le juge de
l'expropriation de l'Hérault - saisi le 15 décembre 1980 - à
385 000 FRF puis en appel, le 22 janvier 1982, par la chambre des
expropriations de l'Hérault à 394 440 FRF.
Par une ordonnance du 23 juin 1982, le premier président de la
Cour de cassation constata le désistement de M. Phocas du pourvoi qu'il
avait formé contre l'arrêt d'appel.
D. Les procédures en réparation
1. La première procédure en réparation
a) Devant le ministre de l'Urbanisme et du Logement
29. Le 8 janvier 1982, le requérant adressa une demande préalable
d'indemnisation au ministre de l'Urbanisme et du Logement, que ce
dernier rejeta le 18 mai 1982:
"(...) vous avez sollicité l'attribution d'une indemnité de
2 750 000 F en réparation du préjudice qui résulterait
d'agissements de l'administration constituant entrave à vos
projets de construction.
Il convient de rappeler que l'indemnisation des administrés
en matière d'urbanisme est subordonnée à l'existence d'une
faute résultant d'une illégalité et d'un préjudice direct,
matériel et certain.
En ce qui concerne le premier point il apparaît qu'entre le
1er mars 1965 et le 8 janvier 1979, les décisions qui vous ont
été opposées sont toutes devenues définitives, soit qu'elles
n'aient pas été contestées, soit que leur légalité ait été
confirmée par le juge administratif.
Le seul chef de préjudice dont vous pourriez éventuellement
vous prévaloir résulterait de la confirmation par le Conseil
d'Etat du jugement du tribunal administratif de Montpellier du
7 février 1980.
Or cette affaire est toujours pendante devant la haute
assemblée que j'ai saisie d'un pourvoi contre ledit jugement
le 14 avril 1980.
Sur le second point, j'observe que la faute qui résulterait
éventuellement de l'illégalité du refus de permis de
construire du 12 décembre 1978 ne serait susceptible de
produire des conséquences qu'en cas de préjudice direct,
matériel et certain.
Or le décompte que vous avez produit est fondé sur la perte
du capital immobilier et du revenu immobilier escompté ainsi
que des intérêts de ce revenu. Il s'agit d'un préjudice
purement éventuel qui ne peut, en application d'une
jurisprudence constante, donner lieu à indemnisation.
Enfin, j'observe qu'en ce qui concerne l'immeuble existant
vous avez perçu une indemnité d'expropriation de 394 440 F.
Il résulte de ce qui précède que je ne peux donner une suite
favorable à votre demande."
b) Devant le tribunal administratif de Montpellier
30. M. Phocas saisit, le 16 juin 1982, le tribunal administratif
de Montpellier: il soutenait que, par son attitude, l'administration
avait indûment porté atteinte à son droit de propriété et lui avait
causé un préjudice qu'il évaluait à 3 212 235 FRF.
Le tribunal reçut des observations du ministre de l'Urbanisme
et du Logement le 10 octobre 1983 et des mémoires en réplique du
requérant les 20 et 22 novembre 1984. Il tint une audience le
23 novembre et décida le 27 novembre de rouvrir l'instruction:
"Considérant (...) que le requérant a fait parvenir au
tribunal deux mémoires enregistrés les 20 et 22 novembre 1984
auxquels l'administration compte tenu de leur dépôt tardif,
n'a pu répondre; que dans le dernier état de ses écritures,
M. Phocas invoque notamment à l'appui de ses conclusions en
indemnité, les "agissements dolosifs" dont il a été victime
dela part de l'administration qui a constamment paralysé les
demandes réitérées qu'il a présentées depuis 1962 en vue
d'obtenir le permis de construire; que leur caractère
définitif ne fait pas obstacle à ce que l'illégalité des
décisions prises par l'administration sur ces demandes soit
utilement invoquée à l'appui d'une demande d'indemnité; qu'il
y a lieu dès lors d'ordonner un supplément d'instruction à fin
de permettre à l'administration de répondre aux moyens
développés dans les mémoires précités;"
A la suite de ce jugement, le tribunal enregistra des mémoires
du ministre les 21 janvier et 23 juillet 1985 ainsi que du requérant
les 23 mai, 12 août et 25 septembre 1985.
Il tint une audience le 21 mars 1986 et, le 3 juin 1986, rendit
son jugement, ainsi motivé:
"Considérant que M. Phocas demande réparation des divers
préjudices qu'il aurait subis à la suite de décisions
successives et illégales prises par l'administration depuis
1968 et qui auraient eu pour effet de l'empêcher de construire
sur une parcelle qui a fait l'objet d'une expropriation dont
l'indemnité a été fixée par jugement du 19 juin 1981;
Considérant, en premier lieu, que dans la mesure où
M. Phocas a entendu contester devant la juridiction
administrative le montant de l'indemnité d'expropriation qui
lui a été accordée (...) au motif que le juge n'aurait pas
tenu compte du droit qu'il estimait avoir à construire sur la
parcelle en cause, de telles conclusions ne peuvent qu'être
rejetées comme portées devant une juridiction incompétente
pour en connaître; qu'il ne saurait non plus obtenir une
indemnisation sur le fondement des dispositions de l'article
L. 160 deuxième alinéa du code de l'urbanisme dès lors qu'en
l'absence d'un permis de construire ou d'un accord préalable,
il ne pouvait se prévaloir d'un droit acquis antérieur à
l'établissement de la servitude dont a été frappé son terrain;
Considérant, en second lieu, que si le projet de
construction présenté par M. Phocas a fait l'objet de trois
décisions successives de sursis, il ne ressort pas de
l'instruction que ces décisions (...) aient été illégales; que
l'intérêt public de l'opération d'aménagement projetée sur le
terrain de M. Phocas ne saurait être sérieusement contesté;
que, toutefois, M. Phocas avait obtenu le 12 décembre 1978 un
permis de construire qui lui a été illégalement retiré ainsi
qu'il a été décidé par jugement du tribunal de céans en date
du 7 février 1980; qu'une telle irrégularité est constitutive
d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat;
Sur le préjudice:
Considérant que M. Phocas ne saurait être indemnisé pour
l'augmentation du coût de la construction alors même qu'il n'a
jamais construit, ni pour la perte, purement éventuelle, des
revenus qu'il escomptait tirer de la location des futurs
logements, pas plus d'ailleurs que pour les frais qu'il a dû
engager en raison de son implantation au marché d'intérêt
national de Montpellier et qui sont sans lien avec la décision
illégale;
Considérant, toutefois, que M. Phocas a inutilement engagé
des frais pour la constitution du dossier de permis qui lui a
été illégalement retiré et notamment des honoraires
d'architecte; qu'il sera fait une juste appréciation de
l'ensemble de ces frais en les fixant, au cas de l'espèce, à
la somme de 10 000 F; qu'il y a lieu dès lors de condamner
l'Etat à payer à M. Phocas la somme de 10 000 F tous intérêts
confondus à la date du présent jugement;"
c) Devant le Conseil d'Etat
31. Le 11 août 1986, M. Phocas saisit en appel le Conseil d'Etat.
Il déposa un mémoire ampliatif qui fut enregistré le 10 décembre 1986.
Il produit également un mémoire en réplique à des observations en
défense du ministre de l'Equipement.
Le Conseil d'Etat tint une audience le 11 mai 1990 et, le
25 mai 1990, confirma le jugement du 3 juin 1986 dans les termes
ci-après:
"(...)
Considérant que la demande d'indemnité présentée par
M. Phocas tend à obtenir réparation des préjudices qui lui
auraient été causés par les décisions successives de
l'administration en réponse à ses demandes de permis de
construire déposées depuis 1965, en vue de l'extension et de
l'élevation d'un immeuble lui appartenant, situé au carrefour
de la route nationale 113 et du chemin départemental 21 à
Castelnau-le-Lez;
Considérant qu'il résulte de l'instruction que l'opération
projetée d'aménagement d'un carrefour en raison de laquelle
ont été opposées à M. Phocas des décisions de refus présentait
un intérêt public; que les décisions de sursis à statuer du
31 juillet 1965 et du 9 octobre 1969 ont été légalement prises
sur le fondement de l'article 18 du décret (...) du
30 décembre 1958 alors en vigueur;
Considérant, il est vrai, que M. Phocas avait obtenu le
12 décembre 1978 un permis de construire qui lui a été
illégalement retiré; que si cette irrégularité est
constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité
de l'Etat, M. Phocas n'apporte au soutien de ses conclusions
aucun élément de fait permettant de retenir les préjudices
écartés par le tribunal administratif comme purement éventuels
et résultant du manque à gagner subi du fait de
l'impossibilité où s'est trouvé le requérant de procéder aux
travaux d'extension de son immeuble; qu'il ne résulte pas de
l'instruction que le tribunal administratif ait fait une
inexacte appréciation des circonstances de l'affaire en fixant
à 10 000 F le montant de l'indemnité mise à la charge de
l'Etat;
(...)"
2. La seconde procédure en réparation
a) Devant le tribunal administratif de Montpellier
32. Le 12 décembre 1990, le requérant introduisit devant le
tribunal administratif de Montpellier une requête tendant à ce que
l'Etat soit condamné à lui verser une indemnité de 2 998 000 FRF en
réparation des pertes causées par les décisions administratives prises
à son encontre en matière d'autorisation de construire et
d'expropriation: les pertes du capital immobilier, du revenu immobilier
et de ses intérêts; la perte du droit au bail; les pertes résultant du
transfert du fonds de commerce.
33. Le tribunal rejeta la requête le 4 novembre 1992, par les
motifs suivants:
"(...)
Sur les demandes de condamnation dirigées contre l'Etat:
Considérant que les conclusions (...) de M. Phocas ont
notamment pour cause les décisions qu'il estime illégales
portant sursis à statuer sur ses demandes de permis de
construire ou portant refus de permis; qu'à cet égard, le
tribunal, dans l'instance précédente (...) s'est déjà prononcé
par un jugement du 3 juin 1986 confirmé par le Conseil d'Etat
le 25 mai 1990, et a rejeté les demandes de réparation
reposant sur les mêmes causes juridiques présentées au titre
des préjudices de même nature que ceux allégués dans le
présent recours (...)
Considérant en conséquence que le préfet est fondé à
soutenir que les présentes conclusions en tant qu'elles sont
dirigées contre l'Etat à raison de décisions administratives
prises par ses services se heurtent à l'autorité de la chose
jugée et doivent en conséquence être rejetées, sans qu'il soit
besoin d'examiner les moyens tirés de la violation des
articles 1 et 6 (art. 1, art. 6) de la Convention européenne
des Droits de l'Homme;
Sur les conclusions dirigées contre le département de
l'Hérault:
(...)
Considérant (...) que M. Phocas fonde les conclusions
susvisées dirigées contre le département précité sur la
lenteur selon lui constitutive d'une faute mise par les
services à instruire sa demande d'acquisition de sa propriété
formulée le 27 mai 1970 et confirmée le 13 mai 1972; qu'à cet
égard, il résulte des dispositions de l'article 28 du décret
du 31 décembre 1958 que "le propriétaire d'un terrain réservé
peut demander à la collectivité publique au profit de laquelle
ce terrain a été réservé de procéder à l'acquisition dudit
terrain avant l'expiration d'un délai de trois ans à compter
du jour de la demande. A défaut d'accord amiable, le prix est
fixé comme en matière d'expropriation, le terrain étant
considéré comme ayant cessé d'être frappé de réserve. S'il
n'a pas été procédé à l'acquisition dans ledit délai, le
propriétaire reprend la libre disposition de son terrain";
que, par ailleurs, l'article 18 du code de l'urbanisme et de
l'habitation, dans sa rédaction issue de la loi n° 67-1253 du
30 décembre 1967, précise que "le propriétaire d'un terrain
réservé par un plan d'occupation des sols, pour une voie ou un
ouvrage public, (...) peut, à compter du jour où le plan a été
rendu public, (...), exiger de la collectivité (...) au
bénéfice de laquelle ce terrain a été réservé qu'il soit
procédé à l'acquisition dudit terrain dans un délai maximum de
trois ans à compter du jour de la demande (...). A défaut
d'accord amiable à l'expiration du délai mentionné (...) le
juge de l'expropriation, saisi par le propriétaire, prononce
le transfert de propriété et fixe le prix du terrain (...)";
qu'il appartenait ainsi à M. Phocas de prendre l'initiative de
saisir le juge de l'expropriation dans les délais prévus après
l'échec des tentatives amiables d'évaluation du prix
d'acquisition de sa propriété qui a été constaté à l'issue de
l'entretien du 24 janvier 1973; qu'il résulte des pièces du
dossier que ce dernier n'a saisi le juge de l'expropriation
que le 20 octobre 1975; que M. Phocas n'est donc pas fondé à
soutenir que le département de l'Hérault aurait commis une
faute en ne donnant pas suite, dans les meilleurs délais, à la
demande d'acquisition de son terrain; que la loi ayant
elle-même organisé par la procédure prévue aux articles
précités l'indemnisation des propriétaires concernés par une
réserve prévue au profit d'une collectivité publique,
M. Phocas ne peut en tout cas pas réclamer au département de
l'Hérault une indemnité sur le fondement de la rupture
d'égalité devant les charges publiques.
Considérant, par ailleurs, qu'il n'est établi à l'encontre
du département de l'Hérault, autorité expropriante, aucun fait
révélateur d'un détournement de pouvoir ou susceptible de
constituer une entrave au déroulement correct de la procédure
d'expropriation engagée au mois d'avril 1980, laquelle a
abouti à l'ordonnance d'expropriation du 22 avril 1981 et a
donné lieu, au sens des articles 1er et 6 (art. 1, art. 6) de
la Convention européenne des Droits de l'Homme, à la saisine
du juge d'appel qui a augmenté l'indemnité d'expropriation
fixée par le juge de l'expropriation;
(...)"
b) Devant la cour administrative d'appel de Bordeaux
34. Le 6 janvier 1993, le requérant attaqua ce jugement devant la
cour administrative d'appel de Bordeaux.
Le 6 février 1995, il l'invita à surseoir à statuer dans
l'attente de l'arrêt de la Cour européenne des Droits de l'Homme.
Par un arrêt du 9 mars 1995, la cour administrative d'appel
rejeta sa demande et le condamna à payer 3 000 FRF au département de
l'Hérault au titre des dispositions de l'article L. 8-1 du code des
tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (frais
exposés par le département et non compris dans les dépens). Elle se
prononça en ces termes sur les conclusions dirigées contre le
département:
"Considérant qu'il résulte de l'instruction que le projet
d'aménagement du carrefour de la RN 113 et du CD 21 à
Castelnau-le-Lez a été retenu le 10 mai 1960 par le ministère
des Transports; qu'à ce titre fut opposé le 1er mars 1965 un
premier sursis à statuer à une demande de permis de construire
déposée par M. Phocas; que le projet fut abandonné en 1970,
puis repris par le département de l'Hérault en 1971, que par
la suite deux autres sursis à statuer ainsi que des décisions
de refus de permis de construire furent opposés au requérant
en raison de l'emplacement réservé porté dans les divers
documents d'urbanisme pour la réalisation de l'aménagement du
carrefour; que M. Phocas a demandé dès le 27 mai 1970 l'achat
de sa propriété, demande confirmée le 13 mai 1972, le
2 juin 1973 et le 7 novembre 1974; que s'il a lui-même tardé
à saisir le juge de l'expropriation en application des
dispositions de l'article 28 du décret du 21 décembre 1958,
suite au défaut d'accord amiable sur un prix de cession, il
n'en reste pas moins que l'expropriation n'est finalement
intervenue que le 2 mars 1981, que si un tel délai est par
lui-même susceptible d'engager la responsabilité de la
collectivité publique expropriante sur le fondement de la
rupture d'égalité devant les charges publiques, en tout état
de cause, il appartient au requérant de justifier de
l'existence d'un préjudice anormal et spécial;
Considérant à cet égard que M. Phocas ne saurait être
indemnisé pour le coût d'une construction qui n'a jamais été
réalisée; que s'agissant de la perte des revenus qu'il
escomptait tirer de la location des futurs logements,
M. Phocas n'apporte au soutien de sa demande chiffrée aucun
élément de fait tenant en particulier à l'état d'avancement du
projet d'extension et à ses moyens de financement, qui
permettrait d'établir le caractère certain et direct du
préjudice;
Considérant qu'il n'apparaît pas, enfin, que les frais que
M. Phocas a dû engager en raison du transfert de son activité
commerciale dès 1962 au marché d'intérêt national de
Montpellier aient un lien direct avec la procédure
d'expropriation, laquelle à cette dernière date n'avait pas
été entamée; que, dans ces conditions, M. Phocas qui n'a à
aucun moment été privé de la jouissance de son immeuble au
cours de la phase administrative de l'expropriation ne
justifie pas d'un préjudice anormal et spécial susceptible de
lui ouvrir droit à réparation;
(...)"
II. Le droit interne pertinent
35. On trouvera ci-après les principales règles relatives aux plans
d'urbanisme directeurs et aux plans d'occupation des sols, et
applicables en l'espèce.
A. Plans d'urbanisme directeurs
36. Les plans d'urbanisme étaient régis par le décret n° 58-146 du
31 décembre 1958, dont les dispositions pertinentes en l'espèce sont
les suivantes:
"Article 1er
Le plan directeur d'urbanisme trace le cadre général de
l'aménagement et en fixe les éléments essentiels. (...)
Les plans d'urbanisme directeurs (...) s'appliquent soit à
des communes, soit à des parties de communes, soit à des
ensembles de communes ou de parties de communes que réunissent
des intérêts communs.
(...)
Chapitre I - Objet des plans d'urbanisme
Article 2
Le plan d'urbanisme directeur comporte:
d'une part,
La répartition du sol en zones suivant leur affectation;
Le tracé des principales voies de grande circulation à
conserver, à modifier ou à créer avec leur largeur et leurs
caractéristiques;
Les emplacements réservés aux principales installations
d'intérêt général et aux espaces libres;
(...)
d'autre part,
(Décret n° 62-460 du 13 avril 1962) "Un règlement qui fixe
les règles et servitudes relatives à l'utilisation du sol
justifiées par le caractère de la région ou de l'agglomération
ou les nécessités générales ou locales, ainsi que par les
nécessités de la protection civile ou du fonctionnement des
services publics."
Ces servitudes peuvent, le cas échéant, comporter
l'interdiction de construire.
(...) Chapitre II - Etablissement des plans d'urbanisme
(...)
Article 8
La liste des ensembles de communes, des communes ou des
parties de communes dans lesquels l'établissement de plans
d'urbanisme a été prescrit est établie, dans chaque
département, par arrêté du préfet.
Cette liste (...) [est publiée] au recueil des actes
administratifs du département.
(...)
Section I - Plans d'urbanisme directeurs
Article 10
Le plan d'urbanisme directeur est, après consultation des
collectivités intéressées, soumis à une conférence entre
services intéressés.
Il est ensuite rendu public soit par décision du préfet
lorsque les services intéressés ont fait connaître leur
accord, soit par décision du ministre de la construction dans
les autres cas.
(...)
Article 12
Le plan d'urbanisme est soumis à une enquête publique dans
les formes prévues en matière d'expropriation.
(...)
Article 13
L'approbation des plans d'urbanisme est prononcée:
Par le préfet, lorsque le plan d'urbanisme intéresse une
commune ou un ensemble de communes comptant moins de 50 000
habitants et qu'en outre les conclusions du rapport d'enquête,
les avis des services intéressés et des collectivités
publiques ne sont pas défavorables;
(...)
Section II - Plans d'urbanisme de détail
(...)
Section III - Plans sommaires d'urbanisme
(...)
Chapitre III - Mesures de sauvegarde et d'exécution
Section I - Mesures de sauvegarde antérieures à
l'approbation des plans d'urbanisme
Article 17
Les mesures de sauvegarde prévues à la présente section sont
applicables pour les plans d'urbanisme directeurs à partir de
la publication visée à l'article 8 ci-dessus jusqu'à la
publication des actes d'approbation de ces plans.
(...)
Article 18
(...)
Dans le cas où une construction est de nature à compromettre
ou à rendre plus onéreuse l'exécution du plan d'urbanisme, le
préfet, par un arrêté motivé, notifié au pétitionnaire et au
maire dans les délais et dans les conditions prévus à
l'article 87 du code de l'urbanisme et de l'habitation, peut
décider qu'il sera sursis à statuer sur la demande [de permis
de construire].
(...)
Article 23
(...)
A dater de la décision par laquelle le plan d'urbanisme
directeur a été rendu public, par application de l'article 10
précédent, les décisions de sursis ne peuvent être motivées
que par des dispositions inscrites au plan.
Les décisions de sursis peuvent dans les deux mois de leur
notification être déférées au ministre de la construction qui
peut, soit confirmer le sursis, soit accorder l'autorisation
demandée.
Article 24
En aucun cas, le sursis à statuer ne peut excéder deux ans.
A l'issue de ce délai, une décision définitive doit, sur
simple réquisition de l'intéressé par lettre recommandée, être
prise par l'autorité chargée de la délivrance de
l'autorisation dans les formes et délais requis en la matière.
L'autorisation ne peut être refusée pour des motifs tirés des
prévisions du plan d'urbanisme non encore approuvé, à moins
que celui-ci ait été rendu public et comporte des dispositions
qui s'opposent expressément à la réalisation du projet
envisagé.
(...)
Section II - Mesures d'exécution des plans d'urbanisme
Article 26
Aucun travail public ou privé à entreprendre dans le
périmètre auquel s'applique le plan d'urbanisme ne peut être
réalisé que s'il est compatible avec ce plan.
(...)
Article 27
(...)
Dans le cas où une construction doit être édifiée sur un
emplacement réservé, par un plan d'urbanisme approuvé, pour
une voie, un espace libre ou un service public, le permis de
construire est refusé.
Article 28
Le propriétaire d'un terrain réservé peut demander à la
collectivité ou à l'établissement public au profit duquel ce
terrain a été réservé de procéder à l'acquisition dudit
terrain avant l'expiration d'un délai de trois ans à compter
du jour de la demande.
A défaut d'accord amiable, le prix est fixé comme en matière
d'expropriation, le terrain étant considéré comme ayant cessé
d'être frappé de la réserve.
S'il n'a pas été procédé à l'acquisition dans ledit délai,
le propriétaire reprend la libre disposition de son terrain.
(...)"
B. Plans d'occupation des sols
37. Les plans d'urbanisme directeurs ont été progressivement
remplacés, en vertu de la loi d'orientation foncière du
30 décembre 1967, par les plans d'occupation des sols (POS). Ces
derniers contiennent au minimum un plan de zonage et les règles de
localisation des constructions et peuvent en outre, notamment, fixer
les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics et aux
installations d'intérêt général (voir en particulier les
articles L. 123-1, et L. 124-1 - dispositions transitoires -, du code
de l'urbanisme).
38. Lorsque l'établissement d'un POS est prescrit, l'autorité
compétente peut, par une décision motivée et pour un délai n'excédant
pas deux ans, décider de surseoir à statuer sur les demandes
d'autorisation concernant des constructions, installations ou
opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus
onéreuse l'exécution du futur plan (article L. 123-5 du code de
l'urbanisme).
A l'expiration du délai de validité du sursis à statuer, si
l'intéressé confirme dans les deux mois sa demande, l'autorité
compétente chargée de la délivrance de l'autorisation doit prendre une
décision définitive dans le délai de deux mois suivant ladite
confirmation. A défaut de notification de la décision dans ce dernier
délai, l'autorisation est considérée comme accordée dans les termes où
elle avait été demandée (article L. 111-8, quatrième alinéa, du code
de l'urbanisme).
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
39. Devant la Commission, qu'il avait saisie le 19 novembre 1990,
M. Phocas se plaignait d'une atteinte à son droit de propriété
(article 1 du Protocole n° 1) (P1-1) ainsi que de la lenteur des
procédures devant les juridictions administratives françaises
(article 6 par. 1 de la Convention) (art. 6-1).
40. La Commission a retenu la requête (n° 17869/91) le
29 novembre 1993. Dans son rapport du 4 juillet 1994 (article 31)
(art. 31), elle conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu violation de
l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) et qu'il ne s'impose pas
d'examiner le grief tiré de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention.
Le texte intégral de son avis figure en annexe au présent
arrêt (1).
_______________
1. Note du greffier: pour des raisons d'ordre pratique il n'y figurera
que dans l'édition imprimée (Recueil des arrêts et décisions, 1996)
mais chacun peut se le procurer auprès du greffe.
_______________
CONCLUSIONS PRESENTEES A LA COUR
41. Dans son mémoire, le requérant sollicite "la sanction de l'Etat
français et sa condamnation à des dommages et intérêts".
42. De son côté, le Gouvernement "demande à la Cour de bien vouloir
rejeter la requête".
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE N° 1
(P1-1)
43. Le requérant dénonce les restrictions dont son droit de
propriété a fait l'objet en raison du projet d'aménagement du carrefour
à l'angle duquel se trouvait son immeuble. Il voit dans leur durée et
dans l'attitude des autorités françaises une violation de l'article 1
du Protocole n° 1 (P1-1), ainsi libellé:
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi
et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au
droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois
qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens
conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement
des impôts ou d'autres contributions ou des amendes."
44. Il y a lieu de déterminer s'il y a eu une ingérence dans le
droit en question et, dans l'affirmative, si elle se justifiait.
A. Sur l'existence d'une ingérence dans le droit de propriété
du requérant
45. Il n'est pas contesté que les mesures relatives à l'immeuble
de M. Phocas constituaient une ingérence dans le droit de ce dernier
au respect de ses biens, mais la durée de ladite ingérence est
controversée.
46. Le requérant soutient que l'atteinte au respect de ses biens
a débuté en 1962, lorsque, croyant l'expropriation imminente, il a
transféré son activité dans d'autres locaux, pour s'achever le
22 janvier 1982, date à laquelle la chambre des expropriations du
département de l'Hérault a fixé en appel son indemnité d'expropriation.
47. Selon le Gouvernement, les faits antérieurs à la ratification
du Protocole n° 1 (P1) par la France, intervenue le 3 mai 1974, ne
peuvent être pris en considération car les griefs de M. Phocas n'ont
pas trait à une situation continue. En tout état de cause, le point
de départ de l'ingérence ne saurait être antérieur au 31 juillet 1965,
date à laquelle l'intéressé s'est vu opposer un sursis à statuer à sa
première demande de permis de construire. Quant au terme de celle-ci,
il se situerait au milieu de l'année 1973, date à laquelle le juge de
l'expropriation aurait fixé le prix du délaissement si M. Phocas
l'avait saisi dans les délais légaux.
48. La Commission estime que les événements ayant affecté la
jouissance des biens du requérant avant le 3 mai 1974 peuvent être pris
en compte dans la mesure où ils ont affecté la situation dans laquelle
s'est retrouvé l'intéressé après cette date. Elle ne détermine
néanmoins pas avec précision la durée de l'ingérence litigieuse.
49. La Cour constate que le 31 juillet 1965, le préfet de l'Hérault
décida de surseoir à statuer sur la demande de permis de construire
déposée le 1er mars 1965 par M. Phocas, "jusqu'à publication de l'acte
portant approbation du plan directeur d'urbanisme de la commune de
Castelnau-le-Lez", au motif "qu'en l'état des études entreprises, il
apparaît que le projet présenté [par le requérant] est de nature à
compromettre la réalisation de l'amélioration du carrefour (...),
projet retenu par M. le ministre des Travaux publics et des Transports
(...)" (paragraphe 8 ci-dessus). A partir de ce moment, et jusqu'au
22 janvier 1982 - date du jugement de la chambre des expropriations de
l'Hérault fixant définitivement l'indemnité d'expropriation
(paragraphe 28 ci-dessus) -, ledit projet de carrefour constitua un
obstacle à l'aménagement de l'immeuble du requérant sans que ce dernier
en fût compensé. Durant la période ainsi définie, la situation de
M. Phocas présentait donc la continuité nécessaire à la prise en compte
par la Cour de faits antérieurs à la ratification du Protocole n° 1
(P1) par la France.
Bref, du 31 juillet 1965 au 22 janvier 1982, il y a eu
ingérence dans le droit garanti au requérant par l'article 1 dudit
Protocole (P1-1).
B. Sur la justification de l'ingérence dans le droit de propriété
du requérant
50. Reste à rechercher si ladite ingérence a enfreint ou non
l'article 1 (P1-1).
1. La règle applicable
51. L'article 1 (P1-1) garantit en substance le droit de propriété.
Il contient trois normes distinctes: la première, qui s'exprime dans
la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère d'ordre
général, énonce le principe du respect de la propriété; la deuxième,
figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de
propriété et la soumet à certaines conditions; quant à la troisième,
consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats contractants
le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens conformément
à l'intérêt général, en mettant en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires à cette fin. Il ne s'agit pas pour autant de règles
dépourvues de rapport entre elles: la deuxième et la troisième ont
trait à des exemples particuliers d'atteinte au droit de propriété; dès
lors, elles doivent s'interpréter à la lumière du principe consacré par
la première (voir, entre autres, l'arrêt Mellacher et autres
c. Autriche du 19 décembre 1989, série A n° 169, pp. 24-25, par. 42).
52. Avec la Commission et le Gouvernement, la Cour considère que
la première desdites normes joue en l'occurrence: M. Phocas ne se
plaint pas d'une privation de son immeuble au sens de la seconde phrase
du premier alinéa, ni de mesures spécifiques en ayant restreint l'usage
au sens du second alinéa, mais d'une atteinte à son droit de propriété
qui résulterait de l'attitude générale des autorités.
2. Le respect de la norme énoncée à la première phrase du
premier alinéa
53. Aux fins de la première phrase du premier alinéa, la Cour doit
rechercher si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de
l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde
des droits fondamentaux de l'individu (arrêt Sporrong et Lönnroth
c. Suède du 23 septembre 1982, série A n° 52, p. 26, par. 69).
a) Quant à l'intérêt général
54. L'ingérence en cause visait à permettre la réalisation d'un
projet d'aménagement urbain. Le requérant note qu'il a fallu
vingt-sept ans pour qu'il se concrétise, et s'interroge en conséquence
sur la réalité de son utilité publique.
55. Avec le Gouvernement et la Commission, la Cour rappelle que les
Etats contractants jouissent d'une grande marge d'appréciation pour
mener leur politique d'urbanisme (arrêt Sporrong et Lönnroth précité,
p. 26, par. 69). Elle tient pour établi que ladite ingérence répondait
aux exigences de l'intérêt général.
b) Quant au maintien d'un juste équilibre entre les
intérêts en présence
56. Le requérant prétend avoir souffert, durant une vingtaine
d'années, de restrictions démesurées dans la jouissance de son droit
de propriété: c'est la menace de l'expropriation qui l'aurait conduit
à transférer son activité professionnelle dans d'autres locaux dès
1962; il n'aurait raisonnablement pu louer son immeuble en l'état à un
commerçant puisqu'en cas d'expropriation il eût fallu indemniser ce
dernier pour la perte du fonds de commerce et lui verser une indemnité
d'éviction; en outre, il aurait été empêché de transformer ledit
immeuble. Il tenta d'en obtenir l'acquisition par l'administration en
vertu de son droit de délaissement, mais il ne put que refuser le prix,
dérisoire selon lui, qu'elle lui en proposa: 142 500 FRF, alors que
dix ans plus tard, la chambre des expropriations de l'Hérault fixa son
indemnité d'expropriation à 394 440 FRF.
Ce serait dans un but purement spéculatif, poursuit M. Phocas,
que les autorités n'ont pas accueilli ses diverses demandes de permis
de construire. En effet, en cas d'expropriation, l'indemnité versée
au propriétaire serait fixée en fonction de la valeur du bien concerné
au jour de l'opération. S'il avait pu aménager sa propriété comme il
l'entendait, le coût de ladite opération aurait donc été augmenté.
D'ailleurs, la procédure d'expropriation aurait été ouverte le
7 mars 1980 en raison du jugement du tribunal administratif de
Montpellier déclarant, le 7 février 1980, le requérant titulaire d'un
permis de construire tacite.
57. Le Gouvernement reconnaît que les projets d'aménagement urbain
font l'objet d'une programmation à long terme, ce qui peut faire peser
des charges importantes sur certains propriétaires fonciers. Le
propriétaire d'un terrain réservé à une installation d'intérêt général
par un plan d'urbanisme, tel M. Phocas, aurait néanmoins la possibilité
de remédier à une telle situation: l'article 28 du décret du
31 décembre 1958 organiserait une procédure dite de délaissement lui
permettant d'obtenir, dans un délai de trois ans, l'achat dudit terrain
par la collectivité bénéficiaire. A défaut d'accord amiable, le prix
pourrait être fixé par le juge de l'expropriation.
En l'occurrence, le requérant aurait déposé sa demande de
délaissement auprès des autorités le 24 mai 1970 et l'échec des
pourparlers sur le prix aurait été constaté à l'issue de l'entretien
du 26 janvier 1973. Le juge de l'expropriation, saisi seulement le
20 octobre 1975 par l'intéressé, soit après l'expiration du délai de
trois ans, n'aurait donc pu que se déclarer incompétent pour fixer le
prix du délaissement. Bref, M. Phocas serait responsable de l'échec
de cette procédure qui lui donnait la possibilité de mettre fin à la
charge qui pesait sur son droit de propriété.
Il conviendrait en outre de relativiser l'importance de cette
dernière. L'essentiel des prérogatives de propriétaire de M. Phocas
aurait en effet été préservé: il pouvait user de son immeuble
- notamment poursuivre son exploitation à des fins commerciales - ou
le louer en l'état. En outre, si la vente dudit immeuble s'avérait
difficile de par la servitude le grevant, la possibilité d'en obtenir
le délaissement s'offrait à lui.
En résumé, il n'y aurait pas eu rupture de l'équilibre entre
les intérêts de la collectivité et ceux de M. Phocas.
58. La Commission remarque qu'avant le 3 mai 1974 - date de la
ratification du Protocole n° 1 (P1) par la France -, le requérant
n'avait réussi, durant une longue période, ni à obtenir un permis de
construire ni à vendre sa propriété aux autorités en vertu du droit de
délaissement. Cette situation se serait prolongée après cette date.
Ainsi, alors que le juge de l'expropriation, dans sa décision du
19 mars 1976, constatait que M. Phocas avait "repris la libre
disposition de son terrain" (paragraphe 26 ci-dessus), le préfet opposa
un sursis à statuer, le 21 septembre 1976, à sa nouvelle demande de
permis de construire. De plus, le requérant aurait été empêché de
tirer avantage du jugement du tribunal administratif de Montpellier du
7 février 1980 qui le déclarait titulaire d'un permis de construire
tacite par l'ouverture, le 7 mars 1980, de la procédure
d'expropriation.
Considérant en outre la lenteur avec laquelle les procédures
relatives à la propriété du requérant se déroulèrent, la Commission
conclut que les actes des autorités et des juridictions françaises ont
rendu, pendant une très longue période, le droit de propriété de
M. Phocas si instable et aléatoire qu'un juste équilibre n'a pas été
maintenu entre l'intérêt public et l'intérêt privé.
59. La Cour note que la pleine jouissance de la propriété de
M. Phocas a subi diverses entraves en fonction de procédures de nature
différente. La menace d'une expropriation et les restrictions à la
construction constituaient à n'en pas douter un obstacle au maintien
de l'activité professionnelle de ce dernier dans ses locaux et rendait
hypothétique leur vente ou leur location à un commerçant. Le requérant
ne put en outre aménager son immeuble comme il l'entendait: trois
décisions de sursis à statuer et une décision de rejet furent opposées
successivement à ses demandes de permis de construire (paragraphes 8-15
ci-dessus).
60. Une telle situation est en principe incompatible avec le juste
équilibre commandé par l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1)
(paragraphe 53 ci-dessus).
La Cour constate toutefois que le droit applicable à l'époque
des faits, à savoir l'article 28 du décret du 31 décembre 1958
(paragraphe 36 ci-dessus), offrait un remède au requérant. Ce texte
permettait en effet au propriétaire d'un terrain réservé par un plan
d'urbanisme approuvé, tel M. Phocas, d'obtenir, dans un délai de
trois ans à compter de sa demande, l'acquisition dudit terrain par la
collectivité ou l'établissement public bénéficiaire de la réserve; à
défaut d'accord amiable, le juge de l'expropriation pouvait être saisi
pour fixer le prix.
En l'espèce, le plan directeur d'urbanisme de la commune de
Castelnau-le-Lez fut approuvé le 9 octobre 1969 (paragraphe 11
ci-dessus). M. Phocas ne présenta pourtant au directeur départemental
de l'équipement une demande de délaissement que le 27 mai 1970
(paragraphe 18 ci-dessus), après que le ministère de l'Equipement l'y
eut invité, le 2 janvier 1970 (paragraphe 12 ci-dessus). Par ailleurs,
en l'absence de réaction de l'administration, au lieu de saisir le juge
de l'expropriation, le requérant confirma et renouvela sa demande le
13 mai 1972 (paragraphe 18 ci-dessus). Les négociations qui suivirent
échouèrent (paragraphe 19 ci-dessus). Plutôt que de saisir
immédiatement ledit juge, le requérant réitéra encore sa demande le
2 juin 1973 (paragraphe 20 ci-dessus). Lorsque le juge fut, le
20 octobre 1975, finalement saisi par l'intéressé, il ne put que se
déclarer incompétent en raison du dépassement du délai légal de
trois ans (paragraphe 26 ci-dessus).
Il apparaît ainsi que, même si l'administration a tardé à
répondre aux demandes d'acquisition de l'immeuble de M. Phocas, l'échec
de la procédure de délaissement est imputable à ce dernier: il a
d'abord rejeté l'offre d'achat qui lui fut faite (paragraphes 21-25
ci-dessus), puis saisi hors délai le juge de l'expropriation
(paragraphe 26 ci-dessus). En tout état de cause, le requérant a
définitivement accepté l'indemnité d'expropriation fixée par la chambre
des expropriations le 22 janvier 1982 (paragraphe 28 ci-dessus). Les
procédures prévues par le droit interne offraient donc un remède
suffisant pour assurer la protection du droit au respect des biens.
Bref, il n'y a pas eu violation de l'article 1 du
Protocole n° 1 (P1-1).
II. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L'ARTICLE 6 PAR. 1 (art. 6-1) DE
LA CONVENTION
61. M. Phocas se plaint aussi de la durée des procédures engagées
devant les juridictions françaises. Il invoque l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention, ainsi libellé:
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
(...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui
décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations
de caractère civil (...)"
62. Comme déjà devant la Commission, le Gouvernement soulève une
exception d'irrecevabilité.
A. Sur l'exception préliminaire du Gouvernement
63. Le Gouvernement excipe de la tardiveté du grief tiré de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1): le requérant l'aurait formulé pour la
première fois dans son mémoire ampliatif daté du 30 décembre 1992, soit
après l'expiration du délai de six mois prévu à l'article 26 (art. 26)
de la Convention.
64. M. Phocas rejette cette thèse: il aurait soulevé en substance
ledit grief dans sa requête devant la Commission.
65. Le délégué de la Commission rappelle qu'il appartient à cette
dernière de donner une qualification aux faits qui lui sont soumis:
elle a ainsi déclaré ledit grief recevable après avoir constaté que
l'intéressé se plaignait de la durée des procédures devant les
juridictions françaises.
66. La Cour note que, dans sa requête, l'intéressé faisait état des
lenteurs des procédures engagées devant les juridictions nationales et
invoquait ainsi, en substance, l'article 6 par. 1 (art. 6-1).
Considérant en outre la décision de la Commission sur la recevabilité,
elle rejette l'exception.
B. Sur le bien-fondé du grief
67. Le Gouvernement ne plaide pas sur le fond de ce grief et la
Commission ne se prononce pas (paragraphe 40 ci-dessus).
68. La Cour relève tout d'abord que le requérant n'apporte pas de
précisions à l'appui de son grief. Elle note ensuite qu'il a conduit
diverses procédures, distinctes les unes des autres, qu'il convient
d'apprécier séparément.
Echappe à son examen celle concernant la requête en annulation
déposée devant le tribunal administratif de Montpellier le
2 décembre 1967: elle fut close le 16 octobre 1972 (paragraphe 9
ci-dessus), soit antérieurement au 3 mai 1974, date de la ratification
de la Convention par la France. Il en va de même de la seconde
procédure en réparation (paragraphes 32-34 ci-dessus): elle a été
introduite le 12 décembre 1990, soit postérieurement à la saisine de
la Commission, intervenue le 19 novembre 1990.
69. Si la durée de la phase amiable préalable relative au
délaissement prête à critique, celle-ci est pour l'essentiel imputable
au comportement du requérant (paragraphe 60 ci-dessus). En revanche,
les procédures conduites devant les juridictions de l'expropriation se
déroulèrent avec rapidité. Le juge de l'expropriation de l'Hérault,
saisi le 20 octobre 1975 pour la fixation du prix de délaissement, a
statué dès le 19 mars 1976 (paragraphe 26 ci-dessus). De même, saisi
le 15 décembre 1980 aux fins cette fois de déterminer l'indemnité
d'expropriation, ledit juge a rendu son jugement le 19 juin 1981. En
appel, la chambre des expropriations a statué le 22 janvier 1982
(paragraphe 28 ci-dessus).
70. Reste à analyser la durée des procédures engagées devant le
tribunal administratif de Montpellier le 15 novembre 1976
(paragraphe 14 ci-dessus) et le 9 février 1979 (paragraphes 16 et 17
ci-dessus) ainsi que celle relative à la première demande en réparation
de M. Phocas (paragraphes 29-31 ci-dessus).
71. Le caractère raisonnable de la durée d'une procédure s'apprécie
suivant les circonstances de la cause et eu égard aux critères
consacrés par la jurisprudence de la Cour, en particulier la complexité
de l'affaire, le comportement du requérant et celui des autorités
compétentes (voir, par exemple, l'arrêt Terranova c. Italie du
4 décembre 1995, série A n° 337-B, p. 21, par. 20), ainsi que l'enjeu
du litige pour l'intéressé (voir notamment l'arrêt Allenet de Ribemont
c. France du 10 février 1995, série A n° 308, p. 19, par. 47).
72. En ce qui concerne la durée de la première des trois procédures
susmentionnées - environ deux ans et deux mois -, la Cour note que ses
étapes se suivirent selon un rythme régulier: la requête fut introduite
le 15 novembre 1976, le ministre de l'Equipement déposa ses
observations le 16 juin 1977 et des documents le 29 juin 1977,
l'audience eut lieu le 15 décembre 1978 et le jugement fut prononcé le
8 janvier 1979.
La deuxième procédure dura un peu plus de quatre ans et
trois mois. Elle visait à l'annulation de l'arrêté par lequel le maire
de Castelnau-le-Lez avait rejeté la dernière demande de permis de
construire de M. Phocas. Une année seulement s'est écoulée entre le
dépôt de la requête devant le tribunal administratif de Montpellier
(9 février 1979) et le jugement de ce dernier (7 février 1980). La
même rapidité ne peut être constatée devant le Conseil d'Etat: saisi
en appel le 14 avril 1980, il n'a tenu audience que le 21 janvier 1983
et prononcé son arrêt le 19 mai 1983. Le litige avait cependant perdu
son enjeu pour le requérant dès le 7 mars 1980, date à laquelle fut
ouverte la procédure d'expropriation (paragraphes 27 et 28 ci-dessus),
rendant toute construction impossible.
La troisième dura huit ans et presque cinq mois entre le dépôt
de la demande préalable d'indemnisation (8 janvier 1982) et l'arrêt du
Conseil d'Etat (25 mai 1990). La Cour observe toutefois que cette
procédure présentait une certaine complexité puisqu'elle avait trait
à la responsabilité de l'Etat. Elle note en outre que le principal
retard est à mettre à la charge du requérant: celui-ci ne répliqua aux
observations du ministre de l'Urbanisme et du Logement, déposées devant
le tribunal administratif le 10 octobre 1983, que les 20 et
22 novembre 1984 alors que l'audience devait avoir lieu le 23 novembre.
Le tribunal ordonna en conséquence, le 27 novembre, un supplément
d'instruction pour permettre à l'administration de répondre. Plusieurs
mémoires furent ensuite échangés, si bien que le jugement ne fut
prononcé que le 3 juin 1986. Le Conseil d'Etat, saisi le 11 août 1986
par M. Phocas - qui déposa un mémoire ampliatif le 10 décembre de la
même année -, ne rendit certes son arrêt que le 25 mai 1990.
Toutefois, il ne ressort pas des éléments du dossier que M. Phocas ait
fait preuve d'une diligence particulière pour voir accélérer la
procédure.
73. En conclusion, il n'y a pas eu violation de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention.
PAR CES MOTIFS, LA COUR
1. Dit, par sept voix contre deux, qu'il n'y a pas eu violation
de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1);
2. Rejette, à l'unanimité, l'exception préliminaire du
Gouvernement fondée sur la tardiveté du grief tiré de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention;
3. Dit, à l'unanimité, qu'il n'y a pas eu violation de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention quant à la
procédure en annulation engagée le 15 novembre 1976;
4. Dit, par sept voix contre deux, qu'il n'y a pas eu violation
de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention quant à la
procédure en annulation engagée le 9 février 1979;
5. Dit, par cinq voix contre quatre, qu'il n'y a pas eu violation
de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention quant à la
procédure en réparation engagée le 8 janvier 1982.
Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience
publique au Palais des Droits de l'Homme, à Strasbourg, le
23 avril 1996.
Signé: Rolv RYSSDAL
Président
Signé: Herbert PETZOLD
Greffier
Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux
articles 51 par. 2 (art. 51-2) de la Convention et 53 par. 2 du
règlement A, l'exposé des opinions séparées suivantes:
- opinion dissidente de M. Russo et Mme Palm, à laquelle se
rallie partiellement M. Bigi;
- opinion dissidente de M. Foighel et Mme Palm.
Paraphé: R. R.
Paraphé: H. P.
OPINION DISSIDENTE COMMUNE A M. RUSSO ET Mme PALM, JUGES,
AU PARAGRAPHE 3 DE LAQUELLE SE RALLIE M. LE JUGE BIGI
1. Contrairement à la majorité, nous nous sommes prononcés pour
le constat d'une violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention en ce qui concerne les procédures engagées par le requérant
les 9 février 1979 et 8 janvier 1982.
2. La première procédure tendait à l'annulation de l'arrêté par
lequel le maire de Castelnau-le-Lez avait rejeté la dernière demande
de permis de construire du requérant. Le fait que le litige avait
perdu son enjeu pour M. Phocas en raison de l'ouverture de la procédure
d'expropriation ne saurait, à nos yeux, justifier à lui seul une durée
de quatre ans et trois mois, dont trois ans et un mois devant le seul
Conseil d'Etat.
3. La seconde procédure présentait indéniablement une certaine
complexité puisqu'elle avait trait à la responsabilité de l'Etat, et
le principal retard devant le tribunal administratif de Montpellier est
sans doute à mettre à la charge du requérant. Il n'en reste pas moins
que, saisi le 11 août 1986 par M. Phocas, le Conseil d'Etat ne rendit
son arrêt que le 25 mai 1990. Or si, comme le relève la Cour, "il ne
ressort pas des éléments du dossier que M. Phocas ait fait preuve d'une
diligence particulière pour voir accélérer la procédure", les mêmes
éléments ne font apparaître aucune justification de ce retard de
presque quatre années.
OPINION DISSIDENTE COMMUNE A M. FOIGHEL ET Mme PALM, JUGES
(Traduction)
1. Sur la violation de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1), nous
sommes d'accord avec la majorité sur ce que M. Phocas a subi diverses
entraves au respect de son droit de propriété en fonction de procédures
de nature différente (paragraphe 59).
A l'instar de la Commission, nous estimons que les actes des
autorités et des juridictions françaises ont rendu, pendant une très
longue période, le droit de propriété de M. Phocas instable et
aléatoire.
Une telle situation est en principe incompatible avec
l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1).
2. Certes, le droit interne offrait un remède au requérant - la
procédure de délaissement (paragraphe 36) - qui peut, en principe et
dans une certaine mesure, garantir la protection des biens. Mais nous
ne sommes pas d'accord avec nos collègues sur ce que l'échec de la
procédure interne de délaissement n'est imputable qu'au seul requérant.
En effet, M. Phocas a présenté sa première demande de
délaissement de sa propriété le 27 mai 1970 (paragraphe 18). Mais ce
n'est pas avant le 13 mai 1972, lorsqu'il renouvela sa requête, que les
autorités réagirent en l'invitant à une rencontre réputée s'être tenue
le 26 janvier 1973 (paragraphe 19).
Une autre entrevue eut lieu le 29 mai 1973, dans le bureau du
préfet de l'Hérault. On ne sait pas clairement ce qui s'y passa mais
il semble découler d'une lettre adressée le 2 juin 1973 au préfet par
M. Phocas que des négociations se poursuivaient et que, lors de la
dernière réunion, le préfet avait fait "promesse (...) que les
opérations d'achat concernant [l']immeuble [du requérant] (...)
allaient se dérouler très rapidement" (paragraphe 20).
En outre, le 7 novembre 1974, le directeur départemental de
l'équipement écrivit au requérant pour lui faire une offre d'achat
(paragraphe 21). M. Phocas répondit le 20 janvier 1975 pour réclamer
"une juste appréciation" (paragraphe 22). Le 4 février 1975, le
directeur de l'équipement lui adressa une lettre - confirmée le
16 mai 1975 - disant notamment qu'il n'avait "aucune possibilité de
modifier les propositions" et qu'il appartenait au requérant de saisir
le juge de l'expropriation aux fins de fixer l'indemnité lui revenant
(paragraphe 23).
Ce comportement des autorités pouvait raisonnablement inciter
le requérant à penser que des négociations étaient en cours et qu'une
solution était imminente. L'échec de la procédure interne de
délaissement n'est donc pas imputable au seul requérant.
3. Quoi qu'il en soit, il fallut encore un an et cinq mois après
la lettre adressée par M. Phocas le 2 juin 1973 pour qu'une offre de
paiement lui soit faite, le 7 novembre 1974 (paragraphe 21).
Il s'est donc écoulé quatre ans et demi avant que le requérant
ne reçoive une réponse concrète à sa demande du 27 mai 1970. Ce retard
l'a mis dans une situation inconfortable et déraisonnable: soit
accepter l'offre, soit renoncer au délaissement puisque le délai de
trois ans était échu pendant qu'il attendait la réponse des autorités.
Dans ces conditions et au vu de l'affaire prise globalement,
nous ne pouvons admettre qu'un juste équilibre ait été ménagé en ce qui
concerne M. Phocas. Nous déclarons en conséquence qu'il y a eu
violation de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1).
4. Nous constatons en outre une violation de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention puisque la procédure engagée le
8 janvier 1982 n'a pas été menée dans un délai raisonnable.
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