DEUXIÈME SECTION
AFFAIRE PRIGALĂ c. RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA
(Requête no 36763/06)
ARRÊT
STRASBOURG
13 février 2018
Cet arrêt est définitif. Il peut subir des retouches de forme.
En l’affaire Prigală c. République de Moldova,
La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant en un comité composé de :
Paul Lemmens, président,
Valeriu Griţco,
Stéphanie Mourou-Vikström, juges,
et de Hasan Bakırcı, greffier adjoint de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 23 janvier 2018,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. À l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 36763/06) dirigée contre la République de Moldova et dont un ressortissant de cet État, M. Trofim Prigală (« le requérant »), a saisi la Cour le 17 août 2006 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Le requérant a été représenté par Me V. Nagacevschi, avocat à Chișinău. Le gouvernement moldave (« le Gouvernement ») a été représenté par ses agents, d’abord par M. V. Grosu, ensuite par M. L. Apostol.
3. Devant la Cour, le requérant alléguait une violation de l’article 7 de la Convention et de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.
4. Le 6 décembre 2010, la requête a été communiquée au Gouvernement.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
5. Le requérant est né en 1961 et réside à Anenii Noi.
6. Les 16 février et 7 juin 2005, l’Inspectorat fiscal d’État (IFE) d’Anenii Noi émit deux décisions relatives aux résultats du contrôle effectué auprès de l’office notarial du requérant. Il estima entre autres que ce dernier avait diminué la base de calcul des cotisations d’assurance sociale pour les années 2000-2002 et ordonna un redressement fiscal. Il enjoignit au requérant de verser à l’État 765 291 lei moldaves (MDL) (soit environ 48 000 euros (EUR) à l’époque), comprenant les cotisations d’assurance sociale jugées redevables, une amende de 641 712 MDL (environ 40 200 EUR à l’époque) ainsi que des pénalités de retard.
7. Le 24 juin 2005, le requérant contesta les décisions en question. Il alléguait que, en retenant comme base de calcul les honoraires qu’il avait effectivement perçus et non les sommes brutes encaissées – que l’IFE d’Anenii Noi avait prises en compte –, il avait correctement calculé les sommes redevables au titre des cotisations d’assurance sociale. Il arguait du manque de clarté des lois en la matière et estimait devoir bénéficier des dispositions de l’article 11 du code fiscal selon lesquelles, en cas de doutes concernant l’application des lois fiscales, ces dernières devaient être interprétées en faveur du contribuable.
8. Par un arrêt du 27 juin 2005, la cour d’appel de Bender accueillit l’action du requérant. Elle souligna que la loi du 11 avril 1997 sur le notariat employait deux termes, « honoraires » et « paiement pour les services fournis », lesquels étaient donc distincts à ses yeux. Pour étayer cette thèse, elle fit référence à la décision de la Cour constitutionnelle du 2 décembre 1999 (paragraphe 22 ci-dessous) ainsi qu’à la jurisprudence antérieure de la Cour suprême de justice (paragraphe 23 ci-dessous). Par conséquent, elle estima que les honoraires, au sens de rémunération effective du travail du notaire ou de « revenus nets » de celui-ci, devaient servir de base pour le calcul des cotisations d’assurance sociale. Elle fit également application de l’article 11 du code fiscal.
9. Le 28 juin 2005, l’IFE d’Anenii Noi forma un recours.
10. Par une décision du 23 novembre 2005, la Cour suprême de justice estima que l’instance inférieure avait méconnu les différentes dispositions légales applicables en l’espèce et renvoya l’affaire.
11. Par un arrêt du 14 février 2006, la cour d’appel de Bender accueillit de nouveau l’action du requérant. Elle désapprouva l’application faite par la partie défenderesse des différentes lois applicables en l’espèce et, estimant en substance que celles-ci manquaient de clarté, elle fit application de l’article 11 du code fiscal.
12. Le 20 avril 2006, l’IFE d’Anenii Noi contesta cet arrêt.
13. Par une décision définitive du 17 mai 2006, la Cour suprême de justice infirma le jugement de la cour d’appel et rejeta l’action du requérant. Elle considéra que les dispositions applicables en l’espèce devaient être interprétées comme imposant l’obligation de calculer les cotisations d’assurance sociale des notaires à partir des montants bruts encaissés par ceux-ci. En même temps, elle admit qu’il existait des contradictions entre les dispositions de la loi sur le notariat du 11 avril 1997 et celles des lois relatives au budget des assurances sociales pour les années 2000-2002 relativement aux modalités de calcul des cotisations sociales.
14. Selon une note des autorités fiscales, le requérant avait au 1er janvier 2007 une dette envers le fisc de 831 920,41 MDL (soit environ 49 000 EUR selon le taux de change en vigueur à cette date). Par la suite, cette dette fut effacée en application d’une loi d’amnistie fiscale (paragraphe 21 ci‑dessous).
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
A. Le droit interne pertinent
15. Les passages pertinents en l’espèce de l’annexe no 2 à la loi sur le budget des assurances sociales d’État pour l’année 2000 sont ainsi libellés :
« 1. Les taux des cotisations d’assurance sociale d’État obligatoires sont fixés comme suit :
(...)
n) pour les avocats et les notaires (...) – 10 % des honoraires reçus pour les services fournis (...). »
16. Les passages pertinents en l’espèce de l’annexe no 2 à la loi sur le budget des assurances sociales d’État pour l’année 2001 sont ainsi libellés :
« 1. Les taux des cotisations d’assurance sociale d’État obligatoires sont fixés comme suit :
(...)
n) pour les avocats et les notaires (...) – 10 % des honoraires reçus pour les services fournis sans la déduction des frais (...). »
17. Les passages pertinents en l’espèce de l’annexe no 2 à la loi sur le budget des assurances sociales d’État pour l’année 2002 sont ainsi libellés :
« 1. Les taux des cotisations d’assurance sociale d’État obligatoires sont fixés comme suit :
(...)
n) pour les avocats et les notaires (...) – 15 % des sommes reçues pour les services fournis, après déduction des frais associés au fond de rémunération des employés (...). »
18. Les dispositions des trois lois susmentionnées prévoyaient également que, en cas de diminution de la base de calcul des cotisations sociales, le contribuable devait s’acquitter d’une amende égale au montant des sommes ainsi diminuées, ainsi que d’une pénalité, pour chaque jour de retard de paiement, de 0,1 ou de 0,2 % de la somme due.
19. Les dispositions pertinentes en l’espèce de la loi sur le notariat du 11 avril 1997, en vigueur jusqu’au 21 février 2003, se lisaient comme suit :
« Article 23. Les droits [du notaire]
(...)
3. Le notaire a droit :
a) à des honoraires pour les services fournis ;
(...)
Article 88. Le paiement pour les actes notariés et pour les autres services fournis
1. Pour les actes notariés effectués, (...), le notaire encaisse un paiement dont le montant est fixé de commun accord avec le demandeur (...). »
20. Les passages pertinents en l’espèce de l’article 11 du code fiscal du 24 avril 1997 sont libellés comme suit :
« 1. (...) Tous les doutes [susceptibles d’apparaître] dans l’application de la législation fiscale seront interprétés en faveur du contribuable.
(...) »
21. Le 27 avril 2007, le Parlement a adopté la loi no 111-XVI dont les dispositions prévoyaient, entre autres, une amnistie fiscale à l’égard des personnes physiques et morales ayant, au 1er janvier 2007, accumulé des arriérés envers le fisc relativement au versement des impôts et/ou contributions, des pénalités de retard et des amendes y afférentes.
B. La pratique interne pertinente
22. Dans une décision du 2 décembre 1999 relative au contrôle de la constitutionnalité de certaines dispositions de la loi du 11 avril 1997 sur le notariat, la Cour constitutionnelle a relevé, entre autres, que la rémunération du travail du notaire représentait une partie des paiements encaissés par lui pour les services notariaux fournis.
23. Dans plusieurs décisions adoptées entre février 2003 et février 2005, la Cour suprême de justice a, pour ce qui est des cotisations sociales redevables au titre des exercices fiscaux 2000-2002, estimé qu’il ressortait des différents textes de lois et/ou de la décision de la Cour constitutionnelle du 2 décembre 1999 que les notions d’« honoraires » et de « paiements pour les services notariaux » étaient distinctes. Elle a notamment jugé que c’étaient les honoraires, au sens de rémunération effective du travail du notaire, qui devaient servir de base pour le calcul des cotisations sociales. Dans certaines de ces décisions, la Cour suprême de justice a expressément fait référence au principe selon lequel tout doute apparu dans l’application des lois fiscales devait être interprété en faveur du contribuable.
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 7 DE LA CONVENTION
24. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint que les dispositions des lois sur le budget des assurances sociales d’État pour les années 2000-2002, pour la non-observation desquelles il s’est vu infliger une sanction, pénale selon lui, étaient ambiguës et manquaient de clarté. Maîtresse de la qualification juridique des faits, la Cour considère que ce grief doit être examiné à la lumière de l’article 7 § 1 de la Convention, ainsi libellé :
« 1. Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d’après le droit national ou international. De même il n’est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l’infraction a été commise. »
A. Sur la recevabilité
1. Sur l’exception d’irrecevabilité ratione materiae
25. Le Gouvernement avance d’emblée que les circonstances de l’espèce ne relèvent pas du champ d’application de l’article 7 de la Convention, au motif que le requérant ne se serait vu infliger aucune sanction pénale. Ce faisant, il soulève en substance une exception d’irrecevabilité ratione materiae.
26. Le requérant conteste cette thèse.
27. La Cour doit établir si le requérant a été condamné pour avoir commis une « infraction » au sens de l’article 7 de la Convention. À cet effet, elle rappelle que les critères définis dans l’affaire Engel et autres c. Pays-Bas (8 juin 1976, § 82, série A no 22) afin de déterminer l’applicabilité de l’article 6 de la Convention sous son « volet pénal » sont également pertinents pour trancher la question de l’applicabilité de l’article 7 (Nadtotchi c. Ukraine, no 7460/03, § 32, 15 mai 2008, et Žaja c. Croatie, no 37462/09, § 86, 4 octobre 2016).
28. En l’espèce, la Cour observe que l’amende et les pénalités de retard infligées au requérant peuvent être considérées comme fondées sur des dispositions juridiques générales applicables à l’ensemble des contribuables. En outre, elle note que l’amende et les pénalités de retard en question ne tendaient pas à la réparation pécuniaire d’un préjudice mais visaient pour l’essentiel à punir pour empêcher la réitération des agissements reprochés. Elle conclut dès lors que celles-ci étaient fondées sur une norme poursuivant un but à la fois préventif et répressif. Cette considération suffit à elle seule à conférer un caractère pénal aux sanctions fiscales infligées au requérant (voir, mutatis mutandis, Jussila c. Finlande [GC], no 73053/01, § 38, CEDH 2006‑XIV, et Žaja, précité, § 88). Elle juge donc que la non-observation des dispositions fiscales reprochée au requérant constitue une « infraction » au sens de l’article 7 de la Convention.
29. Il s’ensuit que l’exception du Gouvernement ne saurait être retenue.
2. Sur le bien-fondé du grief relatif à la loi sur le budget des assurances sociales d’État pour l’année 2002
30. La Cour observe que, à la différence des lois similaires pour les années 2000 et 2001 (paragraphes 15 et 16 ci-dessus), la loi pour l’année 2002 (paragraphe 17 ci-dessus) utilise l’expression « sommes reçues pour les services fournis » à la place d’« honoraires ». Elle note que c’est notamment la portée de ce dernier terme qui a fait l’objet d’un débat au niveau national (paragraphes 8, 13 et 23 ci-dessus). Par ailleurs, elle estime que l’expression utilisée dans la loi pour l’année 2002 ne prête pas à controverse et qu’elle est suffisamment claire, de sorte que le requérant pouvait raisonnablement en déduire quelle était la base de calcul des cotisations sociales pour l’année en question et, donc, quels actes pouvaient engager sa responsabilité pénale.
31. Il s’ensuit que le grief relatif à la loi sur le budget des assurances sociales d’État pour l’année 2002 est manifestement mal fondé et qu’il doit être rejeté, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
3. Conclusion
32. Constatant que le grief relatif aux lois sur le budget des assurances sociales d’État pour les années 2000 et 2001 n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention et qu’il ne se heurte par ailleurs à aucun autre motif d’irrecevabilité, la Cour le déclare recevable.
B. Sur le fond
33. Le requérant soutient que les lois applicables en l’espèce, telles qu’elles ont été interprétées par la Cour suprême de justice dans sa décision du 17 mai 2006, manquaient de prévisibilité.
34. Le Gouvernement rétorque que, eu égard au libellé des dispositions pertinentes en l’espèce, l’interprétation opérée par la Cour suprême de justice n’était pas imprévisible en soi.
35. La Cour renvoie aux principes généraux résumés dans l’affaire Vasiliauskas c. Lituanie ([GC], no 35343/05, §§ 153-155 et 157, CEDH 2015). Il y est notamment rappelé qu’une infraction doit être clairement définie par le droit et que cette condition se trouve remplie lorsque le justiciable peut savoir, à partir du libellé de la disposition pertinente et, au besoin, à l’aide de son interprétation par les tribunaux et d’un avis juridique éclairé, quels actes et omissions engagent sa responsabilité pénale. À cet égard, la Cour a indiqué que la notion de « droit » (« law ») utilisée à l’article 7 de la Convention correspond à celle de « loi » qui figure dans d’autres articles de la Convention ; elle implique des conditions qualitatives, entre autres celles de l’accessibilité et de la prévisibilité. En même temps, elle a rappelé qu’on ne saurait interpréter l’article 7 de la Convention comme proscrivant la clarification graduelle des règles de la responsabilité pénale par l’interprétation judiciaire d’une affaire à l’autre, à condition que le résultat soit cohérent avec la substance de l’infraction et raisonnablement prévisible.
36. En l’espèce, la Cour observe d’emblée que, aux termes de l’article 11 du code fiscal de la République de Moldova, tout doute apparu dans l’interprétation d’une loi fiscale devait profiter au contribuable.
37. Elle note ensuite que la question centrale posée par cette affaire est celle de savoir si la notion d’« honoraires » utilisée dans les lois sur le budget des assurances sociales pour les années 2000 et 2001 était suffisamment définie dans le droit interne et/ou par les tribunaux, de sorte que le requérant pouvait raisonnablement en inférer la base de calcul des cotisations sociales redevables à l’État. Elle relève à ce sujet que ni la loi sur le notariat du 11 avril 1997, en vigueur à l’époque des faits, ni les lois sur le budget des assurances sociales précitées ne précisaient la portée exacte de ce terme. Elle observe que, à son tour, la Cour constitutionnelle, dans une décision de 1999, a clairement indiqué que la rémunération du travail du notaire ne représentait qu’une partie des sommes encaissées par celui-ci (paragraphe 22 ci-dessus). La Cour en déduit que, au moment où le requérant devait s’acquitter des cotisations sociales redevables pour les années 2000 et 2001, le terme « honoraires » se prêtait à plusieurs interprétations, ce qui n’est d’ailleurs pas contesté par les parties. Elle prête une attention particulière au fait que l’existence d’un doute quant à la portée exacte de ce terme a été confirmée par la jurisprudence ultérieure de la Cour suprême de justice qui, dans un premier temps, a opéré une interprétation favorable aux notaires, en application, entre autres, de l’article 11 du code fiscal (paragraphe 23 ci-dessus). Elle observe de surcroît que, à l’occasion du revirement de jurisprudence effectué dans l’affaire du requérant, la Cour suprême de justice a également souligné l’existence de contradictions entre les différentes dispositions pertinentes en l’espèce quant aux modalités de calcul des cotisations sociales (paragraphe 13 ci-dessus).
38. Eu égard à l’existence du doute quant à la portée du terme « honoraires » et au jeu des dispositions de l’article 11 du code fiscal, la Cour conclut que, au moment des faits, le requérant pouvait raisonnablement s’attendre à ce que l’interprétation qui lui était la plus favorable fût retenue par les autorités étatiques.
39. À la lumière de tout ce qui précède, la Cour considère que, même en tant que professionnel qui pouvait solliciter des conseils juridiques, il était difficile pour le requérant de prévoir le revirement de jurisprudence de la Cour suprême de justice et donc de savoir que, au moment où il avait calculé le montant des cotisations sociales redevables pour les années 2000 et 2001, ses actes pouvaient entraîner une sanction pénale (voir, mutatis mutandis, Pessino c. France, no 40403/02, §§ 34-36, 10 octobre 2006).
40. Dans ces conditions, la Cour juge qu’il y a eu en l’espèce violation de l’article 7 de la Convention.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1 À LA CONVENTION
41. Le requérant allègue également que l’obligation qui lui a été faite de payer à l’État des sommes d’argent, en application d’une loi qu’il estime confuse, a porté atteinte à son droit au respect de ses biens garanti par l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.
42. Eu égard au constat de violation auquel elle est parvenue sous l’angle de l’article 7 de la Convention, et compte tenu de l’ensemble des faits de la cause et des arguments des parties, la Cour estime qu’il ne s’impose pas de statuer séparément sur le grief mentionné au paragraphe précédent (voir, pour une approche similaire, Kamil Uzun c. Turquie, no 37410/97, § 64, 10 mai 2007, et Centre de ressources juridiques au nom de Valentin Câmpeanu c. Roumanie [GC], no 47848/08, § 156, CEDH 2014).
III. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
43. Le requérant réclame 9 370,97 euros (EUR) au titre du préjudice matériel qu’il aurait subi. Il expose que ce montant inclut les sommes qu’il aurait, avant l’intervention de l’amnistie fiscale, versées à l’État en exécution de la décision de la Cour suprême de justice du 17 mai 2006, ainsi que les intérêts moratoires associés. Il soutient ne plus disposer des documents prouvant le paiement en question.
44. Le requérant réclame également 5 000 EUR au titre du dommage moral qu’il aurait subi.
45. Il demande enfin 1 200 EUR pour les frais et dépens qu’il dit avoir engagés devant la Cour. Il soumet un relevé horaire détaillé du travail effectué par son représentant pour la présente affaire (dix-huit heures et trente minutes au taux horaire de 65 EUR) ainsi que des justificatifs de paiement de ce montant.
46. Le Gouvernement conteste ces sommes.
47. La Cour note que rien dans le dossier ne prouve que le requérant a effectué un paiement en exécution de la décision de la Cour suprême de justice du 17 mai 2006. Partant, elle rejette la demande au titre du dommage matériel. En revanche, elle considère que le requérant doit avoir subi un dommage moral du fait de la violation de l’article 7 de la Convention. Statuant en équité, elle lui alloue 4 500 EUR à ce titre.
48. Pour ce qui est de la demande présentée au titre des frais et dépens, compte tenu des documents dont elle dispose et de sa jurisprudence, la Cour estime raisonnable la somme demandée pour la procédure devant elle et l’accorde intégralement au requérant.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
1. Déclare le grief tiré de l’article 7 de la Convention recevable dans la partie relative aux lois sur le budget des assurances sociales d’État pour les années 2000 et 2001, et irrecevable pour le surplus ;
2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 7 de la Convention ;
3. Dit qu’il n’y a pas lieu d’examiner la recevabilité et le bien-fondé du grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention ;
4. Dit
a) que l’État défendeur doit verser au requérant, dans les trois mois, les sommes suivantes, à convertir dans la monnaie de l’État défendeur, au taux applicable à la date du règlement :
i. 4 500 EUR (quatre mille cinq cents euros), plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt, pour dommage moral,
ii. 1 200 EUR (mille deux cents euros), plus tout montant pouvant être dû par le requérant à titre d’impôt, pour frais et dépens ;
b) qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ces montants seront à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;
5. Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 13 février 2018, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement de la Cour.
Hasan BakırcıPaul Lemmens
Greffier adjointPrésident
Full & Egal Universal Law Academy