En l'affaire Telesystem Tirol Kabeltelevision c. Autriche (1),
La Cour européenne des Droits de l'Homme, constituée,
conformément à l'article 43 (art. 43) de la Convention de sauvegarde
des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ("la Convention")
et aux clauses pertinentes de son règlement B (2), en une chambre
composée des juges dont le nom suit:
MM. R. Bernhardt, président,
F. Matscher,
L.-E. Pettiti,
J.M. Morenilla,
Sir John Freeland,
MM. A.B. Baka,
G. Mifsud Bonnici,
P. Kuris,
E. Levits,
ainsi que de MM. H. Petzold, greffier, et P.J. Mahoney, greffier
adjoint,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 29 mai 1997,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette date:
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Notes du greffier
1. L'affaire porte le n° 21/1996/640/824. Les deux premiers chiffres
en indiquent le rang dans l'année d'introduction, les deux derniers la
place sur la liste des saisines de la Cour depuis l'origine et sur
celle des requêtes initiales (à la Commission) correspondantes.
2. Le règlement B, entré en vigueur le 2 octobre 1994, s'applique à
toutes les affaires concernant les Etats liés par le Protocole n° 9
(P9).
_______________
PROCEDURE
1. L'affaire a été déférée à la Cour le 26 février 1996 par
Telesystem Tirol Kabeltelevision Unterland Gesellschaft mbH & Co KG,
société en commandite de droit autrichien ("la requérante"), dans le
délai de trois mois qu'ouvrent les articles 32 para. 1 et 47 de la
Convention (art. 32-1, art. 47). A son origine se trouve une requête
(n° 19182/91) dirigée contre la République d'Autriche et dont la
requérante avait saisi la Commission européenne des Droits de l'Homme
("la Commission") le 29 novembre 1991 en vertu de l'article 25
(art. 25).
La requête de la requérante renvoie à l'article 48 de la
Convention (art. 48) modifié par le Protocole n° 9 (P9) en ce qui
concerne l'Autriche. Elle a pour objet d'obtenir une décision sur le
point de savoir si les faits de la cause révèlent un manquement de
l'Etat défendeur aux exigences de l'article 10 de la Convention
(art. 10).
2. Le 29 mars 1996, le comité de filtrage de la Cour a décidé de ne
pas écarter l'affaire et de la soumettre pour examen à la Cour
(article 48 para. 2 de la Convention) (art. 48-2).
3. Le 23 avril 1996, la requérante a désigné son conseil (article 31
du règlement B), que le président a autorisé à utiliser l'allemand dans
la procédure tant écrite qu'orale (article 28 para. 3).
4. La chambre à constituer comprenait de plein droit M. F. Matscher,
juge élu de nationalité autrichienne (article 43 de la Convention)
(art. 43), et M. R. Bernhardt, vice-président de la Cour (article 21
para. 4 du règlement B). Le 30 mars 1996, M. R. Ryssdal, président de
la Cour, a tiré au sort le nom des sept autres membres, à savoir
MM. Thór Vilhjálmsson, F. Gölcüklü, L.-E. Pettiti, J.M. Morenilla,
F. Bigi, P. Kuris et E. Levits, en présence du greffier (articles 43
in fine de la Convention et 21 para. 5 du règlement B) (art. 43).
Ultérieurement, Sir John Freeland, M. A.B. Baka et
M. G. Mifsud Bonnici, suppléants, ont remplacé M. Bigi, décédé, et
MM. Thór Vilhjálmsson et Gölcüklü, empêchés (article 22 para. 1 du
règlement B).
5. En sa qualité de président de la chambre (article 21 para. 6 du
règlement B), M. Bernhardt a consulté, par l'intermédiaire du greffier,
l'agent du gouvernement autrichien ("le Gouvernement"), l'avocate de
la requérante et le délégué de la Commission au sujet de l'organisation
de la procédure (articles 39 para. 1 et 40). Conformément à
l'ordonnance rendue en conséquence, le greffier a reçu les mémoires du
Gouvernement et de la requérante le 25 septembre 1996.
6. Le 20 novembre 1996, le Gouvernement a communiqué par télécopie
au greffier le texte d'un accord conclu le même jour avec la
requérante. A la même date, le président a décidé d'annuler l'audience
initialement fixée au 30 novembre 1996.
7. Consulté sur l'accord en question, le délégué de la Commission
a exprimé son opinion le 7 mai 1997.
EN FAIT
I. Les circonstances de l'espèce
8. Société en commandite, Telesystem Tirol Kabeltelevision Unterland
Gesellschaft mbH & Co KG ("Telesystem Tirol Kabeltelevision") a son
siège social à Wörgl (Tyrol, Autriche).
Ayant obtenu l'autorisation d'installer une antenne collective
(Gemeinschaftsantennenanlage), la requérante pouvait capter des
émissions télévisées et les retransmettre aux abonnés par un réseau de
télévision par câble.
9. Le 11 janvier 1989, elle diffusa à ses abonnés, sur le réseau
câblé, certaines informations pratiques ayant trait à la vie locale.
10. Le même jour, la Direction régionale des postes et
télécommunications (Post- und Telegraphendirektion) du Tyrol et du
Vorarlberg informa Telesystem Tirol Kabeltelevision que la diffusion
de ce type d'informations n'était pas réglementaire.
11. Le 12 janvier 1989, cette dernière sollicita l'autorisation de
diffuser ses propres émissions sur son réseau câblé.
12. Le 16 janvier 1989, la Direction régionale des postes et
télécommunications rejeta sa demande, au motif que l'article 20
para. 1 de l'ordonnance sur la radiodiffusion (Rundfunkverordnung -
paragraphe 19 ci-dessous) permettait à une société d'exploiter une
antenne collective pour capter des émissions et les retransmettre à ses
abonnés, mais non pour diffuser ses propres émissions sur le réseau
câblé.
13. La requérante interjeta appel de cette décision auprès de la
Direction générale des postes et télécommunications (Generaldirektion
für die Post- und Telegraphenverwaltung), qui la débouta le
17 février 1989, en se fondant notamment sur l'arrêt de la
Cour constitutionnelle du 16 décembre 1983 (paragraphe 22 ci-dessous).
14. Telesystem Tirol Kabeltelevision saisit alors la
Cour constitutionnelle (Verfassungsgerichtshof).
15. Le 26 novembre 1990, celle-ci, se référant à son arrêt du
16 décembre 1983, décida de ne pas retenir le recours, car il était
dénué de chances suffisantes de succès. Elle déféra la requête à la
Cour administrative (Verwaltungsgerichtshof).
16. Le 18 septembre 1991, la Cour administrative rejeta le recours.
Elle estima que la requérante ne se contentait pas de capter et de
retransmettre des informations, mais créait elle-même des émissions
destinées au grand public. Eu égard à l'arrêt de la
Cour constitutionnelle du 16 décembre 1983,
Telesystem Tirol Kabeltelevision ne saurait donc être autorisée à
diffuser ses propres programmes.
II. Le droit interne pertinent
A. La loi du 13 juillet 1949 relative aux télécommunications
17. Aux termes de la loi du 13 juillet 1949 relative aux
télécommunications (Fernmeldegesetz), "le droit de créer et d'exploiter
des installations de télécommunications (Fernmeldeanlagen) est réservé
aux autorités fédérales (Bund)" (article 2 para. 1). Celles-ci peuvent
toutefois habiliter des personnes physiques ou morales à l'exercer à
l'égard d'installations déterminées (article 3 para. 1). Aucune
concession n'est requise dans certains cas, dont celui d'une
implantation à l'intérieur d'une propriété privée (article 5).
B. L'ordonnance ministérielle du 18 septembre 1961 relative
aux installations privées de télécommunications
18. L'ordonnance ministérielle du 18 septembre 1961 relative aux
installations privées de télécommunications (Verordnung des
Bundesministeriums für Verkehr und Elektrizitätswirtschaft über
Privatfernmeldeanlagen) fixe notamment les conditions d'établissement
et d'exploitation des installations privées de télécommunications
relevant du contrôle des autorités fédérales. D'après la
jurisprudence, elle ne saurait toutefois servir de fondement légal à
l'attribution de concessions.
C. L'ordonnance de 1965 sur la radiodiffusion
19. L'article 20 para. 1 de l'ordonnance de 1965 sur la
radiodiffusion dispose que les signaux radio captés doivent être
retransmis immédiatement et intégralement aux usagers.
Aux termes de l'article 24 de ladite ordonnance, dans sa version
modifiée en vigueur depuis le 31 juillet 1993 (Journal officiel
- Bundesgesetzblatt - n° 507/1993), les titulaires d'une autorisation
d'exploiter une antenne collective peuvent, sans avoir à solliciter
d'autre autorisation, diffuser du texte par le câble, au moyen de leurs
propres installations (paragraphe 1). Ce type de télétexte permet
notamment de communiquer aux membres d'une communauté ou aux habitants
d'une région des informations, sous forme de symboles alphanumériques,
d'autres signes graphiques ou de pages de télétexte. Il s'agit d'un
service supplémentaire offert aux abonnés (par l'intermédiaire d'un
canal distinct et de l'intervalle vertical du signal de télévision).
D. La loi constitutionnelle du 10 juillet 1974 portant
garantie de l'indépendance de la radiodiffusion
20. D'après l'article 1 de la loi constitutionnelle du
10 juillet 1974 portant garantie de l'indépendance de la radiodiffusion
(Bundesverfassungsgesetz über die Sicherung der Unabhängigkeit des
Rundfunks),
"(...)
2. La radiodiffusion est régie selon des modalités à préciser
par une loi fédérale. Celle-ci doit notamment contenir des
dispositions garantissant l'objectivité et l'impartialité de
l'information, le respect du pluralisme, l'équilibre des
programmes ainsi que l'indépendance des personnes et organes
chargés d'exécuter les tâches définies au paragraphe 1.
3. La radiodiffusion au sens du paragraphe 1 est un service
public."
E. La loi du 10 juillet 1974 relative à l'Office autrichien de
radiodiffusion
21. La loi du 10 juillet 1974 relative à l'Office autrichien de
radiodiffusion (Bundesgesetz über die Aufgaben und die Einrichtung des
Österreichischen Rundfunks) crée celui-ci et l'érige en personne morale
autonome de droit public.
Il est tenu de fournir une information complète sur les
événements politiques, économiques, culturels et sportifs importants;
à cet effet, il diffuse notamment, dans le respect de l'objectivité et
du pluralisme, des actualités, des reportages, des commentaires et des
avis critiques (article 2 para. 1, alinéa 1), et ce au travers d'au
moins deux chaînes de télévision et trois stations de radio, dont une
régionale (article 3). Un temps d'antenne revient aux
partis politiques représentés au Parlement national ainsi qu'à des
associations représentatives (article 5 para. 1).
Une commission de contrôle (Kommission zur Wahrung des
Rundfunkgesetzes) statue sur tous les litiges relatifs à l'application
de cette loi qui ne relèvent pas de la compétence d'une
autorité administrative ou juridictionnelle (articles 25 et 27). Elle
se compose de dix-sept membres indépendants, dont neuf juges, nommés
pour quatre ans par le président de la République sur proposition du
gouvernement fédéral.
F. L'arrêt de la Cour constitutionnelle du 16 décembre 1983
22. Dans un arrêt du 16 décembre 1983, la Cour constitutionnelle a
estimé que la liberté de créer et d'exploiter des stations de
radio- et de télédiffusion était sujette aux prérogatives reconnues au
législateur par les paragraphes 1 in fine et 2 de l'article 10 de la
Convention (art. 10-1, art. 10-2) (Gesetzesvorbehalt). La
loi constitutionnelle sur la radiodiffusion avait créé un système
subordonnant toute activité de ce genre à une concession du
législateur fédéral. Destiné à garantir l'objectivité et le pluralisme
(Meinungsvielfalt), il serait inefficace si n'importe qui pouvait en
obtenir le bénéfice. En l'état, celui-ci était réservé à
l'Office autrichien de radiodiffusion, aucune loi d'application n'étant
venue s'ajouter à celle qui le régit (voir l'arrêt
Informationsverein Lentia et autres c. Autriche du 24 novembre 1993,
série A n° 276, pp. 8-9, para. 10).
G. Les arrêts de la Cour constitutionnelle des
27 septembre 1995 et 8 octobre 1996
23. Par un arrêt du 27 septembre 1995, la Cour constitutionnelle a
levé, à compter du 1er août 1996, l'interdiction qui limitait la
transmission par câble à la seule diffusion d'émissions produites par
autrui (diffusion dite passive) et de textes, au motif qu'elle était
contraire à l'article 10 de la Convention (art. 10). A cet égard, la
Cour constitutionnelle a fait explicitement référence à l'arrêt rendu
par la Cour européenne des Droits de l'Homme, le 24 novembre 1993, dans
l'affaire Informationsverein Lentia et autres (loc. cit.). Depuis le
1er août 1996, la diffusion d'émissions originales (dite active) est
ainsi légalement autorisée tout comme la diffusion passive.
24. Dans un arrêt du 8 octobre 1996, la Cour constitutionnelle a
déclaré inconstitutionnelle l'interdiction de la publicité commerciale
énoncée à l'article 24b para. 2 de l'ordonnance sur la radiodiffusion,
au motif qu'elle était contraire à l'article 10 de la Convention
(art. 10) et qu'elle entravait la liberté de se livrer à une activité
lucrative.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
25. Telesystem Tirol Kabeltelevision a saisi la Commission le
29 novembre 1991. Invoquant l'article 10 de la Convention (art. 10),
elle se plaignait de ne pas avoir eu l'autorisation, en vertu du
droit autrichien, de diffuser ses propres émissions, en raison du
monopole de l'Office autrichien de radiodiffusion.
26. Le 17 janvier 1995, la Commission (première chambre) a déclaré
la requête (n° 19182/91) recevable. Dans son rapport du
18 octobre 1995, elle conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu violation
de l'article 10 de la Convention (art. 10). Le texte intégral de son
avis figure en annexe au présent arrêt (1).
_______________
Note du greffier
1. Pour des raisons d'ordre pratique il n'y figurera que dans
l'édition imprimée (Recueil des arrêts et décisions 1997-III), mais
chacun peut se le procurer auprès du greffe.
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EN DROIT
27. Le 20 novembre 1996, la Cour a reçu par télécopie de
M. Klaus Fabjan, ministre plénipotentiaire au ministère fédéral des
Affaires étrangères, communication du texte suivant, signé le même jour
par ce dernier et l'avocate de la requérante:
"(...)
1. Le gouvernement de la République d'Autriche versera à la
requérante une somme s'élevant au total à
200 000 schillings autrichiens (ATS), à titre d'indemnisation
pour toutes les prétentions touchant à la présente requête.
Cette somme sera versée à l'avocate de la requérante,
Me Eleonore Berchtold-Ostermann (...)
2. La requérante déclare que son affaire trouve ainsi son
règlement.
3. La requérante renonce à formuler toute autre prétention
contre la République d'Autriche devant une juridiction nationale
ou internationale au titre de la présente requête.
4. Le gouvernement autrichien prendra les mesures nécessaires
à la mise en oeuvre de ce règlement amiable dans un délai d'un
mois après la décision de la Cour de rayer l'affaire du rôle.
En foi de quoi, les soussignés, dûment autorisés, ont apposé
leur signature au bas de la présente déclaration."
Dans le même courrier, M. Fabjan a demandé à la Cour de rayer
l'affaire du rôle, soulignant qu'il avait été remédié à la violation
de l'article 10 de la Convention (art. 10) dénoncée par la requérante.
En effet, à la suite des arrêts de la Cour constitutionnelle des
27 septembre 1995 et 8 octobre 1996 (paragraphes 23-24 ci-dessus), "la
diffusion de divers services d'informations pratiques, dont la
société requérante a contesté l'interdiction devant les
juridictions internes, ainsi que celle de la publicité commerciale,
sont désormais légalement autorisées".
28. Consulté conformément à l'article 51 para. 2 du règlement B, le
délégué de la Commission a indiqué qu'il n'avait pas d'objection quant
au règlement amiable conclu entre les parties. Par ailleurs, il a
présumé que "la question à l'origine de la requête, à savoir le
monopole de l'Etat en matière de radiodiffusion, [avait] été résolue
à la satisfaction de tous les intéressés".
29. La Cour donne acte au Gouvernement et à la requérante du
règlement amiable auquel ils ont abouti. Elle n'aperçoit aucun motif
d'ordre public s'opposant à la radiation de l'affaire du rôle
(article 51 paras. 2 et 4 du règlement B).
PAR CES MOTIFS, LA COUR, A L'UNANIMITE,
Décide de rayer l'affaire du rôle.
Fait en français et en anglais, puis communiqué par écrit le
9 juin 1997 en application de l'article 57 para. 2, second alinéa, du
règlement B.
Signé: Rudolf BERNHARDT
Président
Signé: Herbert PETZOLD
Greffier
Full & Egal Universal Law Academy