Résolution CM/ResDH(2011)234[1]
Exécution de l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme
TV Vest As et Rogaland Pensjonistparti contre Norvège
(Requête no 21132/05, arrêt du 11/12/2008, définitif le 11/03/2009)
Le Comité des Ministres, en vertu de l’article 46, paragraphe 2, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qui prévoit que le Comité surveille l’exécution des arrêts définitifs de la Cour européenne des droits de l’homme (ci‑après nommées « la Convention » et « la Cour ») ;
Vu l’arrêt transmis par la Cour au Comité une fois définitif ;
Rappelant que la violation de la Convention constatée par la Cour dans cette affaire concerne la liberté d’expression des requérants en raison d’une amende que l’Autorité nationale des médias leur avait infligée en 2003 pour non-respect de la législation interdisant de diffuser à la télévision des publicités politiques (violation de l’article 10) (voir détails dans l’Annexe) ;
Ayant invité le gouvernement de l’Etat défendeur à l’informer des mesures qu’il a prises pour se conformer à l’arrêt de la Cour en vertu de l’obligation qui lui incombe au regard de l’article 46, paragraphe 1, de la Convention ;
Ayant examiné les informations transmises par le gouvernement conformément aux Règles du Comité pour l’application de l’article 46, paragraphe 2, de la Convention ;
Ayant noté que la Cour n’a accordé aucune satisfaction équitable étant donné que les requérants ont soumis leur demande hors délai (voir détails dans l’annexe) ;
Rappelant que les constats de violation par la Cour exigent, outre le paiement de la satisfaction équitable octroyée par la Cour dans ses arrêts, l’adoption par l’Etat défendeur, si nécessaire :
- de mesures individuelles mettant fin aux violations et en effaçant les conséquences, si possible par restitutio in integrum ; et
- de mesures générales, permettant de prévenir des violations semblables ;
DECLARE, après avoir examiné les mesures prises par l’Etat défendeur (voir Annexe, qu’il a rempli ses fonctions en vertu de l’article 46, paragraphe 2, de la Convention dans la présente affaire et
DECIDE d’en clore l’examen.
Annexe à la Résolution CM/ResDH(2011)234
Informations sur les mesures prises afin de se conformer à l’arrêt dans l’affaire
TV Vest As et Rogaland Pensjonistparti contre Norvège
Résumé introductif de l’affaire
L’affaire concerne une violation de la liberté d’expression des requérants TV Vest A/S, une société de radiodiffusion, et le parti des retraités du Rogaland (Rogaland Pensjonistparti), en raison d’une amende infligée le 10/09/2003 par l’Autorité nationale des médias pour violation de la législation interdisant la diffusion à la télévision de publicités politiques (violation de l’article 10).
La décision de l’Autorité nationale des médias portait sur des publicités diffusées en 2003 par TV Vest et se fondait sur l’interdiction de la diffusion à la télévision de publicités politiques en vertu de l’article 3-1(3) de la loi sur la radio-télédiffusion de 1992. L’interdiction était permanente et absolue et ne s’appliquait qu’à la télévision, les publicités politiques étant autorisées dans les autres médias.
La Cour européenne a noté que, comme l’avait déclaré la Cour suprême en rejetant l’appel de l’un des requérants, l’interdiction légale de la diffusion de publicités politiques à la télévision avait été justifiée par l’hypothèse que l’utilisation d’une forme et d’un moyen aussi puissants et généralisés était susceptible de nuire à la qualité du débat politique et de donner aux partis et groupes les plus riches davantage de possibilités de diffuser leurs opinions.
Toutefois, la Cour européenne a jugé que puisque le parti des retraités n’avait pratiquement pas été mentionné à la télévision, « le seul moyen qu’il a eu de faire passer son message au public par ce type de média avait été d’y acheter du temps d’antenne » (§ 73). La loi l’ayant privé de cette possibilité, il s’était trouvé désavantagé par rapport aux grands partis, qui bénéficiaient d’une couverture médiatique plus large. De plus, le contenu de la publicité n’était pas de nature à rabaisser le niveau du débat public. C’est pourquoi, la Cour a estimé que le fait que les médias audiovisuels aient des effets beaucoup plus immédiats et puissants que les autres médias ne pouvait justifier l’interdiction litigieuse et l’amende infligée pour avoir diffusé les messages politiques en cause (§ 76).
En conséquence, la Cour a conclu que qu’il n’y avait pas de rapport de proportionnalité raisonnable entre le but légitime visé par l’interdiction de la publicité politique et les moyens employés pour y parvenir. La restriction ne pouvait donc être considérée comme nécessaire dans une société démocratique (§ 78).
I.Satisfaction équitable et mesures individuelles
En ce qui concerne la satisfaction équitable de la Cour, la question n’a pas été soulevée devant le Comité des Ministres dans la mesure où la Cour n’a pas accordé d’indemnité aux requérants, dans la mesure où ils ont soumis une requête en ce sens hors délais.
En ce qui concerne les mesures internes permettant d’exécuter l’arrêt de la Cour, les autorités norvégiennes ont informé le Comité des Ministres de ce que le 8/07/2009, l’Autorité des médias avait annulé l’amende qu’elle avait infligée le 10/09/2003 en vertu de la l’article 10‑3 de la loi sur la radio-télédiffusion et de l’article 10-2 du Règlement sur la radiodiffusion. L’amende n’a jamais été mise en recouvrement en raison du contentieux concernant sa légalité.
Les requérants ont demandé la réouverture de la procédure pour réclamer les frais et dépens liés à la procédure devant les juridictions nationales et la Cour européenne.
A la suite d’un règlement amiable conclu entre les requérants et le Ministère norvégien de la culture, les requérants ont retiré, le 5/10/2009, leur demande en réouverture de l’affaire. Le 12/10/2009, la Cour suprême de Norvège a pris acte du retrait de la demande de réouverture.
II.Mesures générales
En vertu de l’article 3-1(3) de la loi sur la radio-télédiffusion de 1992, « les radiodiffuseurs ne peuvent diffuser des publicités sur des philosophies de la vie ou des opinions politiques à la télévision. Il en va de même du télétexte ».
La Cour a reconnu que l’absence de consensus européen sur l’étendue de la réglementation de la diffusion télévisée de publicités politiques pouvait être considérée comme reflétant différentes perceptions de ce qui est nécessaire pour le bon fonctionnement du système « démocratique » dans les Etats respectifs. Cependant, sur la base de son évaluation des circonstances de l’espèce (voir ci-dessus), elle a conclu que « la thèse développée par le gouvernement défendeur avec l’appui des gouvernements tiers intervenants, selon laquelle il n’y aurait pas d’alternative viable à une interdiction totale, doit donc être rejetée” (§ 77).
En réponse à l’arrêt de la Cour, les autorités norvégiennes ont informé le Comité des Ministres (le 10/09/2009) de ce que deux mesures générales avaient été adoptées pour prévenir des violations semblables. Elles ont été proposées dans un livre blanc par le Ministère de la culture et des affaires religieuses, et approuvées par le Parlement norvégien le 29/05/2009.
Amélioration de la couverture des petits partis politiques par la société publique nationale de radiodiffusion (NRK)
Tout d’abord, les statuts de la société publique nationale de radiodiffusion (NRK) ont été modifiés. La NRK est désormais tenue d’assurer une couverture large et équilibrée des élections conformément à l’article 12 b) modifié de ses statuts : « la NRK doit assurer une couverture large et équilibrée des élections politiques. La couverture médiatique des élections doit s’étendre à l’ensemble des partis et listes ayant acquis une certaine importance. » Selon le livre blanc, cette modification vise à faire en sorte que les petits partis comme le parti des retraités bénéficient de la couverture médiatique de la NRK.
L’Autorité des médias contrôle le respect des obligations qui incombent à la NRK en vertu des nouvelles dispositions. Les décisions de l’Autorité des médias peuvent faire l’objet d’un contrôle judiciaire.
La NRK a fait un compte-rendu des principes éditoriaux appliqués à sa couverture des élections de 2009 (élections législatives) et de 2011 (élections municipales) dans une lettre datée du 10/03/2009 au Ministère, où elle écrivait que: « la couverture des élections assurée par la NRK s’étendra normalement aux partis qui ont des candidats éligibles dans plus de la moitié des régions lors des élections nationales ou dans plus d’une commune lors des élections municipales ». En font partie, le parti des retraités et d’autres partis politiques de taille analogue. Les partis plus petits pourraient aussi être couverts conformément à l’obligation de la NRK d’assurer une couverture large et équilibrée.
Les autorités norvégiennes ont fait savoir qu’au cours des élections législatives de septembre 2009, la couverture des élections assurée par la NRK s’est étendue au parti des retraités et aux autres partis de taille comparable. En tout état de cause, les autorités soulignent que la situation des petits partis est aussi couverte par la seconde mesure de caractère général.
Accès à la nouvelle chaîne de télévision “Frikanalen”
La seconde mesure concerne le fait que depuis le mois d’octobre 2008, tous les partis politiques peuvent utiliser “Frikanalen (la Chaîne libre), une nouvelle chaîne de télévision, pour diffuser des messages politiques au grand public. Cette mesure concerne également des partis politiques moins importants que le parti des retraités.
Frikanalen est une chaîne libre où les organisations et particuliers diffusent leurs propres programmes. Elle appartient à plus d’une soixantaine d’organisations norvégiennes à but non lucratif. Elle est financée grâce à une aide du Ministère de la culture et des affaires religieuses et aux cotisations des membres. Lancée en octobre 2008, elle est diffusée par le biais du réseau de télévision numérique terrestre (TNT), qui couvre plus de 95% des ménages aujourd’hui. Le chiffre de 30% de couverture, estimé par l’OSCE en 2009 est donc dépassé.
Les termes de la licence permettent au rédacteur en chef de Frikanalen de déléguer la responsabilité éditoriale aux organisations et aux particuliers. Sa seule obligation est de répartir le temps d’antenne entre les différentes organisations et de programmer leurs émissions. La chaîne ne produit ni ne diffuse de programmes en tant que tel. Pour faciliter les émissions des partis politiques lors des élections, le Ministère de la culture et des affaires religieuses a signé en mai 2009 un accord avec Frikanalen en vertu duquel :
« Il convient de rappeler que Frikanalen a pour objectifs de “renforcer la liberté d’expression et la participation démocratique en permettant à e nouveaux groupes de communiquer par le biais d’un média télévisé”. Il importe de rappeler également les objectifs du Ministère en matière de chaîne libre. Pour atteindre ses objectifs, Frikanalen doit faciliter la liberté d’expression de tous les listes et partis politiques. Au cours des trois semaines qui précèdent un scrutin, ces listes et partis politiques doivent avoir la priorité. Frikanalen doit de plus permettre une régionalisation de ses émissions lors des élections municipales et régionales pour que les listes et partis locaux bénéficient d’une couverture télévisée par le biais de la chaîne. »
Les autorités norvégiennes ont fait savoir que lors des dernières élections législatives, le parti des retraités a utilisé la possibilité de diffuser des programmes sur Frikanalen. A partir de 2009, quatre partis ont diffusé leurs programmes sur la chaîne, y compris des partis politiques plus petits. La Chaîne libre fonctionne 24 heures sur 24, sept jours sur sept, et est accessible par le câble et par Internet.
Autres questions
De plus, ainsi qu’il a été souligné en particulier dans l’arrêt de la Cour et dans la résolution finale dans l’affaire Bergens Tidende ResDH(2002)69), l’effet direct de la jurisprudence de la Cour européenne est accepté par les tribunaux et les autorités de Norvège.
Un résumé de l’arrêt en norvégien, avec un lien vers le texte original de l’arrêt, a été publié sur le site Internet Lovdata (). Ce site est largement utilisé par tous les praticiens du droit en Norvège, fonctionnaires, avocats, procureurs et juges. Le Centre norvégien des droits de l’homme (institution nationale indépendante de défense des droits de l’homme) rédige des synthèses d’arrêts de la Cour pour la base de données.
III.Conclusions de l’Etat défendeur
Le gouvernement estime, à la lumière des considérations qui précèdent, qu’aucune mesure individuelle n’est requise dans cette affaire, que les mesures générales prises vont prévenir des violations semblables et que la Norvège a par conséquent rempli ses obligations en vertu de l’article 46, paragraphe 1, de la Convention.
[1] Adoptée par le Comité des Ministres le 2 décembre 2011 lors de la 1128e réunion des Délégués des Ministres.
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