AFFAIRE VEREIN KLIMASENIORINNEN SCHWEIZ ET AUTRES c. SUISSE

GRANDE CHAMBRE

AFFAIRE VEREIN KLIMASENIORINNEN SCHWEIZ ET AUTRES c. SUISSE

(Requête no 53600/20)

ARRÊT
 

STRASBOURG

9 avril 2024

Cet arrêt est définitif. Il peut subir des retouches de forme.

TABLE DES MATIÈRES

PROCÉDURE

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE

A. La situation particulière des requérantes

1. La première requérante

2. Les deuxième, troisième, quatrième et cinquième requérantes

a) La deuxième requérante

b) La troisième requérante

c) La quatrième requérante

d) La cinquième requérante

B. La procédure engagée par les requérantes

1. Les demandes que les requérantes ont adressées aux autorités

2. La procédure devant le Tribunal administratif fédéral

a) Le recours formé par les requérantes

b) La décision rendue par le TAF

3. La procédure devant le Tribunal fédéral

a) Le recours formé par les requérantes

b) L’arrêt du TF

II. LES FAITS RELATIFS AU CHANGEMENT CLIMATIQUE

A. Éléments présentés par les requérantes

1. Observations générales sur le changement climatique

2. La situation en Suisse

3. Mesures prises par les autorités suisses

B. Éléments présentés par le Gouvernement

1. La première phase

2. La seconde phase

C. Faits relatifs au changement climatique qui ressortent des éléments dont dispose la Cour

LE CADRE JURIDIQUE ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

I. LE CADRE JURIDIQUE INTERNE

A. La Constitution

B. La loi fédérale sur la protection de l’environnement

C. La loi sur le CO2

D. La loi sur le climat

E. La loi fédérale sur la procédure administrative

F. La jurisprudence interne pertinente

II. LES TEXTES INTERNATIONAUX PERTINENTS

A. Les Nations unies

1. Le système de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques

a) La Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques

b) Le Protocole de Kyoto

c) L’Accord de Paris

d) La COP26 et la COP27

e) La COP28

2. La Convention d’Aarhus

3. L’Assemblée générale des Nations unies

a) La Résolution sur le droit à un environnement propre, sain et durable en tant que droit humain

b) Autres documents de l’Assemblée générale

4. Le Secrétaire général des Nations unies

5. Le Conseil des droits de l’homme

a) Résolutions

b) Procédures spéciales

i. Le Rapporteur spécial sur la promotion et la protection des droits de l’homme dans le contexte des changements climatiques

ii. Le Rapporteur spécial sur la question des obligations relatives aux droits de l’homme se rapportant aux moyens de bénéficier d’un environnement sûr, propre, sain et durable

iii. L’Expert indépendant sur les droits de l’homme et la solidarité internationale

iv. L’Experte indépendante chargée de promouvoir l’exercice par les personnes âgées de tous les droits de l’homme

6. Le Comité des droits de l’homme

7. Le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes

8. Le Comité des droits de l’enfant

9. Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels

10. Le Haut-Commissariat aux droits de l’homme

11. Autres éléments

B. Le Conseil de l’Europe

1. L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe

2. Le Comité des Ministres

3. La Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe

4. Autres documents

C. L’Union européenne

1. La législation primaire

2. Les actes législatifs

a) Concernant les émissions de GES

b) Concernant l’accès à l’information, la participation du public et l’accès à la justice en matière d’environnement

3. La jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal de l’Union européenne

D. Textes émanant d’autres mécanismes régionaux de protection des droits de l’homme

1. Le système interaméricain

a) Les instruments pertinents

b) La Cour interaméricaine des droits de l’homme

c) La Commission interaméricaine des droits de l’homme

2. Le système africain

III. DROIT COMPARÉ

A. Éléments de droit comparé concernant la Convention d’Aarhus

B. Éléments de jurisprudence interne concernant le changement climatique

1. France

a) L’affaire Commune de Grande-Synthe

b) Les recours pour excès de pouvoir tendant à faire respecter les valeurs limites de concentrations en particules fines et dioxyde d’azote

c) Les recours de plein contentieux tendant à faire respecter l’objectif de réduction des émissions de GES

d) Exemples d’injonctions et d’astreintes prononcées en matière de contentieux climatique

2. Allemagne

3. Irlande

4. Pays-Bas

5. Norvège

6. Espagne

7. Royaume-Uni

8. Belgique

EN DROIT

I. QUESTIONS PRÉLIMINAIRES

A. Sur la deuxième requérante

B. Sur l’objet de la requête

1. Thèses des parties

2. Appréciation de la Cour

C. Sur la juridiction

1. Thèses des parties

2. Appréciation de la Cour

D. Sur le respect du délai de six mois

II. REMARQUES INTRODUCTIVES CONCERNANT LES GRIEFS SOULEVÉS DANS LA PRÉSENTE ESPÈCE

III. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DES ARTICLES 2 ET 8 DE LA CONVENTION

A. Thèses des parties

1. Les requérantes

a) Remarques liminaires

b) Sur la qualité de victime

i. L’association requérante

ii. Les requérantes nos 2 à 5

c) Sur l’applicabilité des dispositions pertinentes de la Convention

i. Article 2 de la Convention

ii. Article 8 de la Convention

d) Sur le fond

2. Le Gouvernement

a) Remarques liminaires

b) Sur la qualité de victime

i. L’association requérante

ii. Les requérantes nos 2 à 5

c) Sur l’applicabilité des dispositions pertinentes de la Convention

i. Article 2 de la Convention

ii. Article 8 de la Convention

d) Sur le fond

B. Les tiers intervenants

1. Les gouvernements intervenants

a) Le gouvernement autrichien

b) Le gouvernement irlandais

c) Le gouvernement italien

d) Le gouvernement letton

e) Le gouvernement norvégien

f) Le gouvernement portugais

g) Le gouvernement roumain

h) Le gouvernement slovaque

2. La Haute-Commissaire des Nations unies aux droits de l’homme

3. Les rapporteurs spéciaux des Nations unies sur les substances toxiques et les droits de l’homme, et sur les droits de l’homme et l’environnement ; l’Experte indépendante chargée de promouvoir l’exercice par les personnes âgées de tous les droits de l’homme

4. La Commission internationale de juristes (CIJ) et la section suisse de la CIJ (CIJ-CH)

5. Le réseau européen des institutions nationales des droits de l’homme (ENNHRI)

6. Les observations coordonnées du Réseau international pour les droits économiques, sociaux et culturels (ESCR-Net)

7. Le Centre des droits de l’homme de l’université de Gand

8. Les professeures Evelyne Schmid et Véronique Boillet (université de Lausanne)

9. Les professeurs Sonia I. Seneviratne et Andreas Fischlin (École polytechnique fédérale de Zurich)

10. Global Justice Clinic (« la GJC »), Climate Litigation Accelerator (« CLX ») et le professeur C. Voigt (université d’Oslo)

11. ClientEarth

12. Our Children’s Trust (« OCT »), Oxfam France et Oxfam International et ses affiliés (Oxfam)

13. Le groupe de membres de l’université de Berne (les professeurs Claus Beisbart, Thomas Frölicher, Martin Grosjean, Karin Ingold, Fortunat Joos, Jörg Künzli, C. Christoph Raible, Thomas Stocker, Ralph Winkler et Judith Wyttenbach, et les docteures Ana M. Vicedo-Cabrera et Charlotte Blattner)

14. Le Centre de droit international de l’environnement (CIEL – Center for International Environmental Law) et la docteure Margaretha Wewerinke-Singh

15. Le Centre Sabin de recherche sur le droit du changement climatique (Columbia Law School)

16. Germanwatch, Greenpeace Allemagne et Scientifiques pour l’avenir

C. Appréciation de la Cour

1. Remarques liminaires

2. Considérations générales sur les litiges relatifs au changement climatique

a) Sur les questions de causalité

b) Sur les questions de preuve

c) Les effets du changement climatique sur la jouissance des droits protégés par la Convention

d) Sur la question de la causalité et des obligations positives face au changement climatique

e) Sur la question de la part de responsabilité de l’État

f) Sur la portée de l’appréciation de la Cour

g) Sur les principes pertinents d’interprétation de la Convention

3. Sur la recevabilité

a) Qualité de victime/qualité pour agir (représentation)

i. Principes généraux

ii. Qualité de victime/qualité pour agir dans le contexte du changement climatique

iii. Application de ces principes au cas d’espèce

b) Sur l’applicabilité des dispositions pertinentes de la Convention

i. Principes généraux

ii. Application de ces principes au cas d’espèce

4. Sur le fond

a) Principes généraux

b) Les obligations positives des États dans le contexte du changement climatique

i. La marge d’appréciation des États

ii. Le contenu des obligations positives incombant aux États

c) Application de ces principes au cas d’espèce

i. Remarques liminaires

ii. Le respect par l’État défendeur de ses obligations positives

iii. Conclusion

IV. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION

A. Thèses des parties

1. Les requérantes

2. Le Gouvernement

B. Appréciation de la Cour

1. Sur la recevabilité

a) Qualité de victime

b) Applicabilité de l’article 6 § 1 de la Convention

i. Principes généraux

ii. Applicabilité de l’article 6 § 1 dans le contexte du changement climatique

iii. Application des principes et considérations qui précèdent au cas d’espèce

2. Sur le fond

a) Principes généraux

b) Application de ces principes au cas d’espèce

V. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 13 DE LA CONVENTION

VI. SUR L’APPLICATION DES ARTICLES 41 ET 46 DE LA CONVENTION

A. Article 41 de la Convention

1. Dommage

2. Frais et dépens

3. Intérêts moratoires

B. Article 46 de la Convention

1. Thèses des parties

2. Appréciation de la Cour

DISPOSITIF

PARTLY CONCURRING PARTLY DISSENTING OPINION OF JUDGE EICKE

A French translation of Judge Eicke’s separate opinion will be made available on HUDOC after delivery of the judgment

Introduction

Background

The Court’s role and evolutive interpretation

“Victim” status/standing

Article 6 – access to court

Articles 2 and 8 – the creation of a new right

Conclusion

En l’affaire Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et autres c. Suisse,

La Cour européenne des droits de l’homme (Grande Chambre), composée de :

 Síofra O’Leary,
 Georges Ravarani,
 Marko Bošnjak,
 Gabriele Kucsko-Stadlmayer,
 Pere Pastor Vilanova,
 Arnfinn Bårdsen,
 Pauliine Koskelo,
 Tim Eicke,
 Jovan Ilievski,
 Darian Pavli,
 Raffaele Sabato,
 Lorraine Schembri Orland,
 Anja Seibert-Fohr,
 Peeter Roosma,
 Ana Maria Guerra Martins,
 Mattias Guyomar,
 Andreas Zünd, juges,

et de Søren Prebensen, greffier adjoint de la Grande Chambre,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 30 mars 2023, les 6 et 7 décembre 2023, et le 14 février 2024,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCÉDURE

1.  À l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 53600/20) dirigée contre la Confédération suisse et dont une association de droit suisse, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz, et quatre ressortissantes suisses, Mme Ruth Schaub, Mme Marie-Eve Volkoff Peschon, Mme Bruna Giovanna Olimpia Molinari et Mme Marie Gabrielle Thérèse Budry (« les requérantes »), toutes membres de l’association, ont saisi la Cour le 26 novembre 2020 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).

2.  Les requérantes ont été représentées par Mes C.C. Bähr et M. M. Looser, avocats à Zürich, Mes J. Simor KC et M. M. Willers KC, avocats à Londres, et Me R. Mahaim, avocat à Lausanne. Le gouvernement suisse (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, M. A. Chablais, de l’Office fédéral de la justice.

3.  Les requérantes se plaignaient en particulier de diverses omissions des autorités suisses en matière d’atténuation du changement climatique. Elles invoquaient les articles 2, 6, 8 et 13 de la Convention.

4.  La requête a été attribuée à la troisième section de la Cour (article 52 § 1 du règlement de la Cour – « le règlement »). Le 26 avril 2022, la chambre à laquelle la requête avait été confiée s’est dessaisie au profit de la Grande Chambre, aucune des parties ne s’y étant opposée (articles 30 de la Convention et 72 du règlement).

5.  La composition de la Grande Chambre a été arrêtée conformément aux articles 26 §§ 4 et 5 de la Convention et 24 du règlement. Le président de la Cour a décidé que, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, la présente espèce devait être attribuée à la même formation de la Grande Chambre que les affaires Carême c. France (requête no 7189/21) et Duarte Agostinho et autres c. Portugal et 32 autres (requête no 39371/20) (articles 24, 42 § 2 et 71 du règlement), lesquelles ont également fait l’objet d’un dessaisissement, respectivement par une chambre de la cinquième section et une chambre de la quatrième section.

6.  Tant les requérants que le Gouvernement ont déposé un mémoire sur la recevabilité et le fond de l’affaire. De plus, après avoir été autorisés par le président à intervenir dans la procédure écrite (articles 36 § 2 de la Convention et 44 § 3 du règlement), les tiers intervenants suivants ont adressé leurs observations à la Cour : les gouvernements autrichien, irlandais, italien, letton, norvégien, portugais, roumain et slovaque.

7.  De même, après y avoir été autorisées par le président, les entités suivantes ont adressé leurs observations à la Cour : la Haute-Commissaire des Nations unies aux droits de l’homme ; les rapporteurs spéciaux des Nations unies sur les produits toxiques et les droits de l’homme, et sur les droits de l’homme et l’environnement ; l’Experte indépendante chargée de promouvoir l’exercice par les personnes âgées de tous les droits de l’homme ; la Commission internationale de juristes (CIJ) et la section suisse de la CIJ (CIJ‑CH) ; le Réseau européen des institutions nationales des droits de l’homme (ENNHRI) ; le Réseau international pour les droits économiques, sociaux et culturels (ESCR-Net), qui a soumis des observations coordonnées ; le Centre des droits de l’homme de l’université de Gand ; les professeurs Evelyne Schmid et Véronique Boillet (université de Lausanne) ; les professeurs Sonia I. Seneviratne et Andreas Fischlin (École polytechnique fédérale de Zurich) ; Global Justice Clinic ; Climate Litigation Accelerator et le professeur C. Voigt (université d’Oslo) ; ClientEarth ; Our Children’s Trust, Oxfam France et Oxfam International et ses affiliés (Oxfam) ; le groupe de membres de l’université de Berne (les professeurs Claus Beisbart, Thomas Frölicher, Martin Grosjean, Karin Ingold, Fortunat Joos, Jörg Künzli, C. Christoph Raible, Thomas Stocker, Ralph Winkler et Judith Wyttenbach, et les docteures Ana M. Vicedo‑Cabrera et Charlotte Blattner) ; le Centre de droit international de l’environnement et la docteure Margaretha Wewerinke‑Singh ; le Centre Sabin de recherche sur le droit du changement climatique (Columbia Law School) ; et Germanwatch, Greenpeace Allemagne et Scientifiques pour l’avenir.

8.  Le 11 janvier 2023, la Grande Chambre a décidé que, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, il convenait, une fois la procédure écrite de ces trois affaires terminée, d’échelonner les procédures orales de telle manière qu’une audience en l’espèce et dans l’affaire Carême c. France se tiendrait le 29 mars 2023 et qu’une audience dans l’affaire Duarte Agostinho et autres c. Portugal et 32 autres aurait lieu à un stade ultérieur devant la même formation de la Grande Chambre (cette audience s’est tenue le 27 septembre 2023). Par la suite, Armen Harutyunyan, empêché, a été remplacé par Jovan Ilievski, juge suppléant (article 24 § 3 du règlement).

9.  Une audience s’est déroulée en public au Palais des droits de l’homme, à Strasbourg, le 29 mars 2023 (article 59 § 3 du règlement).

Ont comparu :

–  pour le Gouvernement
M. A. Chablais, agent,
M. F. Perrez,
Mme  M. Beeler-Sigron,
Mme  L.L. Paroz,

 Mme R. Burkard

 Mme S. Nguyen-Bloch,

 Mme I. Ryse               conseillers ;

–  pour les requérantes
Mme J. Simor KC,

 M. M. M. Willers KC, 

 Mme C.C. Bähr, 

 M.  M. M. Looser, 

 M.  R. Mahaim, conseils,

 M. R. Harvey, 

 Mme L. Fournier, conseillers,

 Mme  B. Molinari, 

 Mme  M. Budry, requérantes,

 Mme  A. Mahrer, 

 Mme  R. Wydler-Wälti,co-présidentes de l’association requérante ;

–  pour le gouvernement irlandais
M. B. Lysaght, agent,

 Mme C. Donnelly SC,  

 M. D. Fennelly, conseils,

 M. M. Corry, 

 Mme E. Griffin, conseillers ;

–  pour l’ENNHRI

 Mme J. Sandvig, 

 Mme K. Sulyok, 

 Mme H.C. Braenden,

 M.  P.W. Dawson, conseillers.

La Cour a entendu en leurs déclarations M. Chablais, M. Perrez, Mme Simor KC, M. Willers KC, Mme Donnelly SC et Mme Sandvig. Elle a également entendu M. Chablais, M. Perrez, Mme Simor KC en leurs réponses à ses questions.

EN FAIT

10.  La première requérante – Verein KlimaSeniorinnen Schweiz – est une association à but non lucratif de droit suisse (« l’association requérante »). Ses statuts indiquent qu’elle a été créée pour promouvoir et mettre en œuvre une protection efficace du climat au nom de ses adhérents. Les membres de l’association sont des femmes qui résident en Suisse. La majorité d’entre elles ont plus de 70 ans. L’association requérante est engagée en faveur de la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) en Suisse et de leurs effets sur le réchauffement climatique. Ses statuts indiquent qu’elle s’emploie à défendre l’intérêt de ses membres, mais aussi de la population générale et des générations futures, par une protection efficace du climat. L’association requérante poursuit son objectif notamment en proposant des informations, y compris des activités pédagogiques, et en engageant des actions en justice dans l’intérêt de ses membres, face aux effets du changement climatique. Elle compte plus de 2 000 adhérentes, âgées en moyenne de 73 ans ; près de 650 adhérentes sont âgées de 75 ans et plus.

11.  Aux fins de la procédure devant la Grande Chambre, l’association requérante a invité ses adhérentes à soumettre leurs observations sur les effets que le changement climatique a sur elles. Celles-ci ont donc décrit la manière dont les canicules pèsent sur leur santé et leurs habitudes quotidiennes.

12.  Les deuxième, troisième, quatrième et cinquième requérantes (« les requérantes nos 2 à 5 ») sont des femmes membres de l’association requérante. La deuxième requérante, Mme Schaub, née en 1931, est décédée au cours de la procédure devant la Cour (paragraphe 273 ci-dessous). La troisième requérante, Mme Volkoff Peschon, est née en 1937 et réside à Genève. La quatrième requérante, Mme Molinari, est née en 1941 et réside à Vico Morcote. La cinquième requérante, Mme Budry, est née en 1942 et réside à Genève.

a)      La deuxième requérante

13.  Dans une déclaration écrite, la deuxième requérante rapportait qu’elle avait du mal à supporter les canicules et que plus d’une fois elle avait fait un malaise en étant exposée au soleil, sur le balcon de son appartement. Elle indiquait qu’elle avait dû adapter son mode de vie aux épisodes de canicule, par exemple pour faire les courses, et qu’elle devait dans ces périodes rester à l’intérieur presque toute la journée. Elle expliquait également qu’elle avait bénéficié de l’aide d’une infirmière, qui lui avait fourni des vêtements spéciaux permettant d’avoir moins chaud. Elle déclarait qu’elle avait besoin d’un suivi médical et qu’elle avait subi des crises de goutte extrêmement douloureuses, qui s’intensifiaient par temps chaud. Elle signalait qu’elle avait même été hospitalisée une fois, après avoir fait un malaise lors d’une canicule, mais qu’elle avait ensuite adapté ses habitudes en fonction de la chaleur, en allant faire ses courses plus tôt et en prenant l’air le soir. Elle ajoutait que toutes ces restrictions lui avaient causé des difficultés sur le plan de la vie sociale.

14.  La deuxième requérante a également produit un certificat médical daté du 15 novembre 2016, exposant qu’en raison de températures élevées, par une chaude journée d’août 2015, elle avait fait un malaise dans la salle d’attente du cabinet de son médecin. Le certificat médical précise aussi que la requérante portait un stimulateur cardiaque.

b)     La troisième requérante

15.  Dans une déclaration écrite, la troisième requérante indique qu’elle supporte mal les vagues de chaleur et qu’en conséquence elle doit organiser sa vie en fonction des bulletins météorologiques. Elle explique que, lorsqu’il fait très chaud, elle doit rester à la maison toute la journée, stores baissés et climatiseur en marche. Elle expose qu’elle est également contrainte de renoncer aux activités de loisir et de mesurer régulièrement sa tension artérielle, puis de prendre ses médicaments en fonction des résultats. Elle indique qu’il lui est arrivé de devoir consulter un cardiologue. Elle déclare qu’elle aimerait s’installer quelque part en altitude, mais qu’à cet égard ses problèmes cardiovasculaires lui imposent des limites. Elle dit n’avoir jamais été hospitalisée mais avoir connu plusieurs fois de sérieux malaises. Elle ajoute que la pollution lui cause des difficultés respiratoires et une transpiration excessive. Elle souligne en conclusion que, de mai à septembre, c’est le thermomètre qui conditionne son mode de vie, y compris ses relations avec sa famille et ses amis.

16.  La troisième requérante a produit un certificat médical daté du 19 octobre 2016, indiquant qu’au cours des deux étés précédents les vagues de chaleur l’ont beaucoup fait souffrir. Le document précise que la canicule affecte ses capacités physiques en raison de problèmes cardiovasculaires. Un autre certificat médical, daté du 11 février 2019, expose que l’état de santé de la requérante et le traitement médicamenteux suivi par elle ne sont pas compatibles avec les canicules, et que lors de ces épisodes l’intéressée doit se confiner chez elle et adapter sa prise de médicaments.

17.  Un certificat médical en date du 23 septembre 2021 confirme que la requérante souffre de problèmes cardiovasculaires. Il précise qu’en période de canicule elle ressent une faiblesse générale et ne peut maintenir son traitement habituel. Il indique également que l’intéressée est contrainte d’adapter ses habitudes quotidiennes. Daté du 26 novembre 2022, un autre certificat médical, établi à partir d’un entretien téléphonique avec la requérante et de l’examen de son dossier médical, confirme que la santé physique et psychologique de l’intéressée se trouve affectée lors des périodes de canicule.

c)      La quatrième requérante

18.  Dans une déclaration écrite, la quatrième requérante indique que sa mobilité est restreinte pendant les canicules, car les chaleurs excessives exacerbent son asthme et sa bronchopneumopathie chronique obstructive.

19.  Elle a produit des certificats médicaux en date du 7 octobre 2016 et du 15 juillet 2020, attestant de son état de santé et des conséquences négatives que les périodes de chaleur ont sur celui-ci. Ces éléments sont confirmés par un autre certificat médical, daté du 26 novembre 2022, indiquant qu’une corrélation entre l’aggravation de la pathologie de l’intéressée et les périodes de canicule provoquées par le changement climatique est hautement probable. Ce document précise que, lors des vagues de chaleur, la requérante souffre de devoir réduire ses activités et de se sentir isolée.

d)     La cinquième requérante

20.  Dans une déclaration écrite, la cinquième requérante se plaint que les canicules la privent de toute énergie. Elle explique qu’en été elle n’a pas le courage de sortir de chez elle pour aller nager, et elle précise en même temps qu’elle ne peut pas se permettre de longs séjours dans un hôtel avec piscine. Elle indique qu’elle n’a jamais été hospitalisée ni été amenée à consulter un médecin dans le contexte d’une canicule. Elle expose que quelque temps plus tôt elle s’était inquiétée pour sa mère de quatre-vingt-dix ans, jusqu’à ce que celle-ci se fût installée en un lieu doté d’un meilleur climat.

21.  La cinquième requérante a produit un certificat médical en date du 4 octobre 2016, attestant qu’elle souffre d’asthme.

22.  Le 25 novembre 2016, se fondant sur l’article 25a de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (« la LPA »), ainsi que sur les articles 6 et 13 de la Convention, les requérantes demandèrent au Conseil fédéral, au Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC), à l’Office fédéral de l’environnement (OFEV) et à l’Office fédéral de l’énergie (OFEN) de rendre une décision officielle relative à des « actes matériels » (actes fondés sur le droit public fédéral et touchant à des droits ou des obligations, mais ne résultant pas de décisions formelles) afin de remédier aux omissions alléguées par elles en matière de protection du climat. Leurs prétentions juridiques étaient ainsi formulées :

« 1.  Que, d’ici à 2020, les défendeurs [les organes susmentionnés] prennent toutes les mesures nécessaires et relevant de leur compétence afin de réduire les émissions de [GES] de telle façon que la contribution de la Suisse s’aligne sur l’objectif consistant à contenir l’élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2 oC par rapport aux niveaux préindustriels ou, à tout le moins, à faire en sorte qu’elle ne dépasse pas l’objectif de 2 oC, de manière à mettre fin aux omissions illégales qui compromettent ces objectifs.

En particulier :

a.  Que [le défendeur 1] se penche sur les obligations découlant pour la Confédération de l’article 74 § 1 de la Constitution fédérale et sur la mise en œuvre de ces obligations en matière de climat dans le cadre de l’objectif climatique actuel, et conformément

– à l’article 74 § 2 et à l’article 73 de la Constitution, ainsi qu’à l’obligation de protéger l’individu  que l’article 10 § 1 de la Constitution impose au gouvernement ;

– aux articles 2 et 8 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) ;

et qu’il élabore sans délai un nouveau plan à mettre en œuvre immédiatement et jusqu’en 2020, qui permette à la Suisse d’atteindre l’objectif [d’une élévation de la température contenue] « nettement en dessous de 2 oC » ou, à tout le moins, [de] ne pas dépasser l’objectif de 2 oC, ce qui exige d’ici à 2020 une réduction des émissions nationales de [GES] d’au moins 25 % par rapport aux niveaux de 1990 ;

b.  Que [le défendeur 1] informe l’Assemblée fédérale (le Parlement) et le grand public que, pour respecter l’obligation de protection incombant à la Suisse ainsi que les principes de précaution et de durabilité, une réduction des émissions de [GES] s’impose d’ici à 2020 pour la réalisation de l’objectif [d’une élévation de la température contenue] « nettement en dessous de 2 oC » ou, à tout le moins, ne dépassant pas l’objectif de 2 oC, ce qui implique d’ici à 2020 une réduction des émissions nationales de [GES] d’au moins 25 % par rapport aux niveaux de 1990 ;

c.  Que, par une décision adoptée au niveau du Conseil fédéral, du département ou de l’office fédéral, [les défendeurs 1, 2 et 3] engagent sans délai une procédure législative préliminaire portant sur un objectif de réduction des émissions tel que celui énoncé au point 1 a) ;

d.  Que [le défendeur 1] informe le Parlement, comme indiqué au point 1 c), [si] l’objectif de réduction des émissions proposé est conforme à la Constitution et à la CEDH.

2.  Que [les défendeurs] prennent toutes les mesures d’atténuation nécessaires et relevant de leur compétence afin d’atteindre l’objectif de réduction des [GES] défini au point 1, c’est-à-dire une réduction [desdites] émissions d’ici à 2020 d’au moins 25 % par rapport aux niveaux de 1990, de manière à mettre fin à leurs omissions illégales. En particulier :

a.  Que [le défendeur 1] se penche sur les mesures à prendre pour atteindre l’objectif défini au point 1 a) ;

b.  Que [le défendeur 1] communique sur les mesures appropriées pour atteindre l’objectif défini au point 1 b) ;

c.  Que [les défendeurs 1, 2 ou 3], compte tenu du point 1 c) ci-dessus, incorporent dans la procédure législative préliminaire des mesures visant à la réalisation de l’objectif.

3.  Que [les défendeurs] mettent en œuvre tous les actes qui relèvent de leur compétence et qui s’imposent pour réduire les émissions d’ici à 2030 de telle façon que la contribution de la Suisse s’aligne sur l’objectif [d’une élévation de la température contenue] « nettement en dessous de 2 oC » ou, à tout le moins, ne dépassant pas l’objectif de 2 oC, de manière à mettre fin aux omissions illégales qui sont incompatibles avec ces objectifs. En particulier :

a.  Que, lors de la procédure législative préliminaire, [les défendeurs 1, 2 ou 3] mettent en œuvre toutes les mesures qui permettent à la Suisse d’accomplir sa part pour atteindre l’objectif [d’une élévation de la température contenue] « nettement en dessous de 2 oC » ou, à tout le moins, ne dépassant pas l’objectif de 2 oC, ce qui implique d’ici à 2030 une réduction des émissions nationales de [GES] d’au moins 50 % par rapport aux niveaux de 1990 ;

b.  Que [les défendeurs 1, 2 ou 3] intègrent dans la procédure législative préliminaire toutes les mesures d’atténuation nécessaires pour atteindre l’objectif de réduction des [GES] défini au point 3 a).

4.  Que [les défendeurs] mettent en œuvre toutes les mesures d’atténuation qui relèvent de leur compétence et qui s’imposent pour atteindre l’objectif actuel de réduction des [GES] de 20 %, de manière à mettre fin aux omissions illégales. En particulier :

a.  Que [le défendeur 3] recueille sans délai les rapports des cantons détaillant les mesures techniques adoptées aux fins de la réduction du CO2 émis par les bâtiments ;

b.  Que [le défendeur 3] s’assure que les rapports des cantons contiennent des informations sur les mesures de réduction des émissions de CO2 qui ont déjà été prises ou qui sont prévues, ainsi que sur leur efficacité, et établissent les progrès accomplis en matière de réduction du CO2 émis par les bâtiments sur les territoires concernés ; et qu’il exige des progrès le cas échéant ;

c.  Que [le défendeur 3] s’assure que les cantons établissent des normes de pointe pour les bâtiments neufs et les bâtiments existants ;

d.  Que [les défendeurs 1, 2 et 3] prennent les mesures nécessaires au cas où les cantons ne se sont pas conformés à l’obligation énoncée au point 4 c) ; que, le cas échéant, ils se chargent de l’élaboration de nouvelles normes fédérales de pointe pour les bâtiments neufs et les bâtiments existants ;

e.  Que [le défendeur 2], après constat que l’objectif intermédiaire du secteur du bâtiment pour 2015 n’a pas été atteint, se penche sur la nécessité pour les cantons de faire des progrès et qu’il propose de nouvelles mesures d’atténuation efficaces au défendeur 1 ;

f.  Que [les défendeurs 1, 2 et 3] prennent des mesures aux fins d’une augmentation rapide de la taxe sur le CO2 appliquée aux carburants thermiques ;

g.  Que [le défendeur 4] impose aux importateurs de voitures de tourisme de fournir des données indiquant les émissions effectives de CO2 qui proviennent de ces véhicules ;

h.  Que [le défendeur 2], compte tenu de ce que l’objectif intermédiaire du secteur des transports pour 2015 ne sera probablement pas atteint, prépare immédiatement de nouvelles mesures d’atténuation efficaces et les propose au défendeur 1 ; en particulier, que [le défendeur 1] prenne des mesures afin de promouvoir l’électromobilité ou qu’il démontre que l’objectif sectoriel intermédiaire visé à l’article 3 § 2 de l’ordonnance sur le CO2 peut être atteint sans ces mesures de promotion ; et que [les défendeurs l, 2 et 3] prennent des mesures en vue du relèvement du taux de compensation des émissions de CO2 applicable aux carburants ;

i.  Que [le défendeur 1] procède à une évaluation complète de l’efficacité des mesures adoptées en vertu de la loi sur le CO2 et détermine si des mesures supplémentaires sont nécessaires, qu’il communique les conclusions de cette évaluation au Parlement et prenne immédiatement des dispositions pour la mise en œuvre des mesures nécessaires pour la période qui s’achèvera en 2020.

5.  Subsidiairement aux prétentions exposées aux points 1, 2, 3 et 4, [les requérantes demandent] que les omissions en question soient déclarées illégales.

[Sur le plan procédural,] les requérantes demandent également qu’il soit statué à brève échéance sur les prétentions 1 à 5. »

23.  Dans le mémoire qu’elles ont soumis au DETEC, les requérantes soulignaient en particulier que leur requête visait à contraindre les autorités, dans un souci de protection de leur vie et de leur santé, à prendre toutes les mesures nécessaires, requises par la Constitution et la Convention, tendant à prévenir le réchauffement planétaire.

24.  Concernant leurs situations personnelles, les requérantes rappelaient la nature et la mission de l’association et soutenaient que les requérantes individuelles appartenaient à une catégorie très vulnérable touchée par le changement climatique. Elles indiquaient que, selon les données disponibles, les femmes âgées subissent plus durement que le reste de la population les effets des épisodes caniculaires sur la vie et la santé. Elles avançaient que leur cas illustrait cet état de choses puisque, disaient-elles, elles souffraient toutes de divers problèmes de santé causés par les vagues de chaleur, et ces effets néfastes allaient s’aggraver avec le temps compte tenu de l’augmentation prévue de la fréquence et de la durée des épisodes de canicule.

25.  Les requérantes expliquaient en outre qu’à leurs yeux les objectifs du moment concernant la réduction des émissions nationales étaient insuffisants, inconstitutionnels et incompatibles avec la Convention et le droit international. Elles estimaient également insuffisantes les mesures d’atténuation prises par les autorités. À leur avis, l’inaction des autorités face au changement climatique n’était aucunement justifiée.

26.  Les requérantes soutenaient que les omissions susmentionnées emportaient violation du principe de durabilité (article 73 de la Constitution), du principe de précaution (article 74 § 2 de la Constitution), du droit à la vie (article 10 de la Constitution), ainsi que de leurs droits découlant de la Convention, notamment « le droit à la vie, à la santé et à l’intégrité physique protégé par les articles 2 et 8 [de la Convention] », eu égard à l’obligation positive de protéger. Elles arguaient spécifiquement que l’État avait le devoir de mettre en place le cadre réglementaire et administratif nécessaire, en tenant compte de la situation particulière en question et du niveau de risque.

27.  Par ailleurs, les requérantes invoquaient les articles 6 et 13 de la Convention. Elles soutenaient en particulier que leur action concernait une contestation sérieuse et réelle portant sur leurs droits et obligations de caractère civil au sens de l’article 6 § 1 de la Convention, car, indiquaient-elles, les omissions en question représentaient un risque sérieux pour leur vie, leur santé et leur intégrité physique. Elles estimaient donc être en droit de faire examiner leur requête par les autorités et, en définitive, par un tribunal. C’était là, selon elles, la finalité et le but de la voie de recours prévue à l’article 25a de la LPA, recours qui, de par sa nature, était exercé en l’espèce pour attaquer des omissions et demander la protection de la Convention. Toutefois, et indépendamment de l’article 25a de la LPA, les requérantes estimaient que leur requête devait être examinée, compte tenu des exigences découlant des articles 6 et 13 de la Convention.

28.  Le 25 avril 2017, le DETEC rejeta l’action des requérantes pour défaut de qualité pour agir. Il expliqua qu’une action fondée sur l’article 25a de la LPA devait réunir les conditions suivantes : a) il devait y avoir un « acte matériel », b) la demande devait porter sur le droit public fédéral, c) l’autorité concernée devait être une autorité administrative fédérale, d) l’acte matériel devait toucher à des droits ou des obligations, e) il devait y avoir un « intérêt digne de protection », et f) le principe de subsidiarité devait être respecté.

29.  Tout en admettant que les conditions énoncées aux alinéas a) à c) étaient en principe satisfaites, le DETEC estima que celle visée à l’alinéa d) – l’acte matériel devait toucher à des droits ou des obligations – ne l’était pas, de sorte qu’il n’y avait pas lieu d’examiner les conditions figurant aux alinéas e) à f).

30.  Le DETEC considéra que l’objectif principal de la requête adressée par les requérantes aux autorités administratives fédérales était d’engager l’adoption de dispositions législatives visant à la réduction des émissions de CO2. Il exposa que cette action n’était pas comparable à une demande de décision (individuelle-concrète) ni même de décision générale (générale‑concrète), comme l’exigeait l’article 25a de la LPA. Selon le DETEC, à travers leur requête les intéressées avaient pour but général d’obtenir une réduction des émissions de CO2 dans le monde, et pas seulement dans leur environnement immédiat. Le DETEC estima que dans l’affaire aucune situation juridique individuelle n’était touchée, car selon lui l’action des requérantes n’avait pas spécialement pour objet la réalisation de droits subjectifs mais visait plutôt à l’établissement de règles et de mesures abstraites et générales. Le DETEC considéra donc que l’article 25a de la LPA ne trouvait pas à s’appliquer dès lors que la procédure législative n’était pas régie par cette loi et que les requérantes disposaient d’autres moyens pour exercer leurs droits politiques.

31.  Pour des raisons similaires, le DETEC rejeta les arguments que les requérantes avaient tirés de la Convention. Se concentrant sur l’article 13 de la Convention, il estima que les requérantes poursuivaient un intérêt public général qui ne pouvait fonder la possession par elles de la qualité de victime au regard de la Convention. Il jugea également que l’article 13 de la Convention autorisait seulement le contrôle d’un acte concret de l’État à l’égard d’une personne, ce qui ne correspondait pas à la situation dans la cause des requérantes.

a)      Le recours formé par les requérantes

32.  Le 26 mai 2017, les requérantes saisirent le Tribunal administratif fédéral (« le TAF ») d’un recours contre la décision du DETEC. Elles demandèrent l’annulation de la décision attaquée et son renvoi au DETEC pour réexamen.

33.  Dans leur recours, les requérantes réitéraient les arguments qu’elles avaient présentés au DETEC concernant les effets du changement climatique (paragraphes 22-27 ci-dessus) et elles soutenaient que leur action ne visait pas à l’adoption de dispositions générales et abstraites, mais à l’obtention de mesures spécifiques dans le cadre d’une procédure législative préliminaire ainsi qu’à une mise en œuvre adéquate du droit en vigueur. Elles estimaient qu’une telle requête relevait bien de l’article 25a de la LPA. Par ailleurs, elles alléguaient que le DETEC avait porté atteinte à leur droit à être entendues en ce qu’il n’avait pas traité le détail de leur requête, en particulier leurs arguments tirés de la Convention.

b)     La décision rendue par le TAF

34.  Le 27 novembre 2018, le TAF rejeta le recours des requérantes.

35.  S’agissant tout d’abord de la qualité des requérantes pour former le recours, le TAF estima que les requérantes nos 2 à 5 avaient un « intérêt digne de protection » à obtenir l’annulation ou la modification de la décision litigieuse du DETEC, et que de ce point de vue le recours était recevable. Il considéra donc qu’il n’y avait pas lieu de déterminer si l’association requérante possédait également un tel intérêt.

36.  Le TAF examina ensuite le grief par lequel les requérantes alléguaient la violation de leur droit d’être entendues. Il estima que, si la décision du DETEC était insuffisamment motivée, il était clair dans les circonstances de l’espèce que la requête des intéressées avait été rejetée parce que le DETEC considérait qu’elle était par nature une actio popularis.

37.  Concernant les autres arguments des requérantes, le TAF expliqua que l’article 25a de la LPA était à rapprocher de la garantie de l’accès à un tribunal prévue à l’article 29a de la Constitution et à l’article 6 de la Convention, pour autant qu’il était question d’« actes matériels ». Par ailleurs, il fit observer que ni la loi ni la jurisprudence ne définissaient la notion d’« actes matériels ». Il estima toutefois que, pour ce qui était du champ d’application matériel de l’article 25a de la LPA, l’élément déterminant était la question de savoir s’il existait un besoin de protection juridique individuelle. Il précisa aussi que, pour restreindre ce champ d’application comme requis afin d’exclure l’actio popularis, il fallait appliquer les autres critères mentionnés à l’article 25a(l) de la LPA, c’est-à-dire la présence d’un « intérêt digne de protection » et l’existence de droits ou d’obligations touchés. Il indiqua que la notion d’« intérêt digne de protection » découlait au premier chef des droits fondamentaux et exigeait qu’il existât un intérêt ainsi qu’un avantage pratique à le défendre. Il ajouta que l’auteur du recours devait être touché différemment de la population générale et que ce critère visait à exclure l’actio popularis. Au sujet d’éventuelles atteintes à des droits fondamentaux, il précisa qu’il convenait d’examiner le champ d’application matériel du droit concerné afin de déterminer si ce droit était touché ou non. Il indiqua que cette appréciation devait être opérée au vu des circonstances de l’affaire en question.

38.  Examinant la cause des requérantes sous l’angle de ces considérations et s’appuyant sur la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l’actio popularis, le TAF estima que l’action des intéressées portait sur les conséquences du changement climatique et le souhait de voir adopter une décision au fond au sens de l’article 25a de la LPA, et qu’elle requérait l’existence d’un lien étroit entre les requérantes et la question litigieuse qui – par opposition à l’actio popularis – allât au-delà d’un lien éventuel que la population générale pourrait invoquer. À cet égard, tout en admettant qu’au cours du XXIe siècle le changement climatique allait toucher la Suisse dans toutes ses régions et en toutes saisons, le TAF considéra que les conséquences du changement climatique sur les hommes, les animaux et les plantes revêtaient un caractère général, même si tous ne subiraient pas ces effets de la même manière. Il exposa notamment ce qui suit :

« Les conséquences néfastes, du point de vue économique et sanitaire, varient selon les catégories de la population. Pour la population des villes et des agglomérations, par exemple, les canicules constituent un fardeau sanitaire du fait de la formation d’îlots de chaleur. Les vagues de chaleur estivales peuvent aussi mettre en danger les nourrissons et les jeunes enfants en raison de leur vulnérabilité à la déshydratation, et les niveaux élevés d’ozone dus à la chaleur peuvent entraîner des troubles respiratoires et une altération de la fonction pulmonaire. En outre, la colonisation de nouvelles zones géographiques par des vecteurs de maladies tels que tiques et moustiques touchera des groupes de la population qui auparavant n’étaient pas exposés à de tels risques. Les changements climatiques, en particulier au niveau des températures moyennes et des quantités moyennes de précipitations, ont également un impact sur la sylviculture, l’agriculture, le tourisme hivernal et la gestion de l’eau, par exemple. En outre, du fait de la fonte du pergélisol, le risque d’éboulements augmente, de même que – surtout en hiver – le risque d’inondations, de coulées de débris et de glissements de terrain. »

39.  Le TAF considéra toutefois que la catégorie des femmes âgées de plus de soixante-quinze ans ne serait pas atteinte par les effets du changement climatique au point de se trouver fondée à engager une action en vertu de l’article 25a de la LPA. Il releva ce qui suit :

« Bien que différentes catégories soient touchées de différentes manières – les atteintes allant des intérêts économiques aux effets néfastes sur la santé de la population générale –, on ne saurait affirmer, du point de vue de l’administration de la justice et à la lumière de la jurisprudence décrite ci-dessus, que les auteures du recours avaient, par rapport à la population générale, un lien étroit avec la question litigieuse, à savoir la protection du climat par la Confédération (...) Partant, les auteures du recours ne peuvent pas se prévaloir d’un intérêt digne de protection suffisant, raison pour laquelle l’autorité de première instance a, à juste titre, refusé de statuer au fond au sens de l’article 25a de la LPA. »

40.  Quant à l’invocation par les requérantes de l’article 6 § 1 et, à titre subsidiaire, de l’article 13 de la Convention, relativement à la protection de leurs droits découlant des articles 2 et 8 de la Convention, le TAF considéra que l’applicabilité de l’article 6 § 1 de la Convention passait notamment par l’existence d’une contestation réelle et sérieuse dont l’issue serait directement déterminante pour l’action civile en question. Pour le TAF, cela signifiait qu’une action devait être exposée en des termes formels et de manière raisonnable, et que l’article 6 § 1 devait être interprété en combinaison avec l’article 34 de la Convention, lequel énonçait les conditions d’introduction de requêtes individuelles devant la Cour et excluait la possibilité d’une actio popularis.

41.  À cet égard, le TAF raisonna comme suit sur les griefs spécifiques des requérantes :

« Ni une procédure législative préliminaire ni la communication d’informations au public [demandée par les auteures du recours] ne peuvent contribuer directement à la réduction des émissions de [GES] en Suisse, suivant la jurisprudence résumée ci‑dessus. Pareille réduction dépend plutôt des décisions émanant des autorités législative et réglementaire, ainsi que de tout individu concerné. Les mesures demandées ne sont donc pas propres à réduire le risque de canicules estivales. Il en est de même pour la demande des auteures du recours tendant à l’introduction de mesures de réduction des émissions qui ne sont pas prévues actuellement par la loi (...)

Compte tenu des faits, on ne saurait dire que l’autorité de première instance a été saisie d’une contestation réelle et sérieuse dont l’issue se serait avérée directement déterminante pour toute éventuelle action civile des auteures du recours ; l’atténuation d’un éventuel péril général ne peut être obtenue directement au moyen des actions demandées. L’autorité de première instance n’était donc pas tenue au titre de l’article 6 § 1 [de la Convention] d’examiner la cause des intéressées et de rendre une décision matérielle qui fût susceptible de recours et offrît ainsi une protection juridictionnelle. Dès lors, il n’y a pas lieu non plus d’examiner l’article 13 [de la Convention] (...) [L]a garantie prévue à l’article 13 [de la Convention] est absorbée en sa totalité par l’article 6 [de la Convention] dans les litiges civils. »

42.  Pour finir, le TAF résuma ses conclusions comme suit :

« En résumé, les auteures du recours ne sont pas concernées davantage que la population générale par les mesures de protection du climat de la Confédération. Leurs requêtes, pour autant qu’elles se fondent sur l’article 25a de la LPA et exigent des actions (supplémentaires) aux fins de la réduction des émissions de [GES], doivent donc être considérées comme une actio popularis irrecevable ; c’est à juste titre que l’autorité de première instance a décidé de ne pas entrer en matière. Il n’est pas possible non plus de se prévaloir [de la Convention] pour demander l’adoption d’une décision matérielle. En conséquence, le recours doit être rejeté. »

a)      Le recours formé par les requérantes

43.  Le 21 janvier 2019, les requérantes saisirent le Tribunal fédéral (« le TF ») d’un recours contre l’arrêt du TAF. Elles demandèrent l’annulation de cet arrêt et le renvoi de l’affaire au DETEC pour examen au fond ou, à titre subsidiaire, au TAF pour réexamen. Dans leur recours, les requérantes invoquaient les articles 9, 10, 29 et 29a de la Constitution ainsi que les articles 2, 6, 8, 13 et 34 de la Convention.

44.  Les requérantes firent valoir qu’elles avaient un « intérêt digne de protection », actuel et concret, dès lors que, indiquaient-elles, en l’absence de mesures correctives la Suisse continuait de produire des émissions de GES excessives qui avaient des incidences croissantes sur leur vie et leur santé. Elles soulignèrent que l’association requérante formait ce recours pour son propre compte mais aussi dans l’intérêt de ses adhérentes, lesquelles représentaient une catégorie vulnérable de personnes dont la santé, et potentiellement la vie, étaient particulièrement touchées par les conséquences du réchauffement climatique.

45.  De plus, les requérantes soutinrent que le TF allait devoir effectuer le nécessaire établissement des faits de la cause car, selon elles, le TAF ne s’était pas acquitté de cette tâche, ou l’avait fait de manière sommaire, notamment pour ce qui concernait les effets potentiels du changement climatique. Elles estimaient que le TAF ne s’était pas penché sur les questions relatives à l’augmentation des décès et aux effets néfastes dudit changement sur la santé de la catégorie de la population correspondant aux femmes âgées de soixante‑quinze à quatre-vingt-quatre ans. Elles évoquèrent les divers problèmes de santé dont souffraient les requérantes nos 2 à 5, qui selon elles rendaient les intéressées encore plus vulnérables au changement climatique.

46.  Concernant par ailleurs l’objet du recours devant le TF, les requérantes expliquèrent qu’elles contestaient en particulier la manière dont les instances inférieures avaient établi les conditions procédurales préalables à l’examen au fond de leur affaire au regard de l’article 25a de la LPA et des articles 6 § 1 et 13 de la Convention, combinés avec les articles 10 et 29 § 2 de la Constitution et les articles 2 et 8 de la Convention. Elles alléguaient une atteinte à leur droit d’être entendues, c’est-à-dire au droit à un véritable examen de leur cause par le DETEC et le TAF. Concernant leur qualité pour porter l’affaire devant les tribunaux, elles invoquaient aussi l’article 9 § 3 de la Convention d’Aarhus[1] (paragraphe 141 ci-dessous).

47.  Les requérantes soutinrent également que le TAF avait eu tort de considérer que leur recours était par nature une actio popularis. Elles estimaient que, en tant que catégorie particulièrement sensible au changement climatique, elles étaient en droit de solliciter une protection en vertu de l’article 10 de la Constitution et de l’article 2 de la Convention. Par ailleurs, soulignant les risques que le réchauffement climatique faisait peser sur leur santé, leur intégrité physique et leur bien-être, elles arguèrent que les émissions excessives de GES étaient assimilables à une pollution atmosphérique nocive et devaient être considérées comme des activités dangereuses au regard de l’article 8 de la Convention. À la lumière de ces considérations, les requérantes estimaient par ailleurs avoir la qualité de victime au sens de l’article 34 de la Convention.

48.  Invoquant en particulier l’article 6 de la Convention, les requérantes avancèrent que le TAF avait examiné la mauvaise question lorsqu’il s’était penché sur le lien entre leurs requêtes et les émissions de GES – qu’à leur avis il avait d’ailleurs mal apprécié –, alors qu’il était censé examiner le lien entre ces émissions et l’obligation pour l’État de protéger leur droit à la vie au sens de l’article 10 de la Constitution.

49.  À cet égard, les requérantes alléguèrent qu’elles n’avaient pas bénéficié de la protection juridique effective requise par la Convention. Selon elles, le TAF avait mal interprété la notion de contestation réelle et sérieuse, qui était pertinente pour trancher la question de l’applicabilité de l’article 6. Elles exposèrent que leur action avait visé à remédier aux omissions de l’État en matière de protection du climat, et ainsi à conduire à une réduction des émissions excessives de GES et des canicules liées à ces émissions. En d’autres termes, indiquèrent‑elles, l’issue de la procédure à laquelle elles aspiraient était la réduction des émissions de GES et des épisodes de canicule. Or, le TAF avait selon elles eu tort de considérer qu’il devait exister un lien direct entre leurs requêtes et la réduction des émissions de GES. En tout état de cause, selon les requérantes, le TAF n’avait pas correctement examiné l’existence d’un lien entre certaines de leurs demandes (comme l’ouverture d’une procédure législative préliminaire ou la communication d’informations à la population et au Parlement) et la réduction des émissions de GES et des épisodes caniculaires et, par extension, la protection de leur droit à la vie garanti par le droit interne pertinent, c’est-à-dire l’article 10 de la Constitution.

50.  Selon les requérantes, il existait un lien suffisant entre ce droit de caractère civil protégé par le droit interne et l’issue de la procédure à laquelle elles aspiraient. Citant par ailleurs l’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire Bursa Barosu Başkanlığı et autres c. Turquie (no 25680/05, § 128, 19 juin 2018), elles affirmèrent que l’article 6 était applicable même si leur action ne bénéficiait pas qu’à elles seules, mais aussi à la population générale. Par ailleurs, elles estimaient que l’interprétation faite par le TAF de l’article 6 combiné avec l’article 34 de la Convention n’avait pas de base légale et était arbitraire. En résumé, les requérantes s’exprimèrent ainsi :

« La contestation des auteures du recours est réelle et sérieuse, puisque l’issue de la procédure – la réduction des émissions de [GES] – est directement déterminante pour leur droit à la protection de leur vie ainsi que pour l’application de la législation relative au CO2. Les auteures du recours ont donc le droit d’avoir accès à un tribunal au sens de l’article 6 [de la Convention]. »

51.  Concernant l’article 13 de la Convention, les requérantes soutinrent que, bien que le TAF eût estimé l’article 6 inapplicable, il aurait dû procéder à un examen du grief tiré de l’article 13 en lien avec l’existence d’effets négatifs du changement climatique sur leur droit à la vie découlant de l’article 2 et sur leur droit au respect de la vie privée et familiale résultant de l’article 8 de la Convention.

b)     L’arrêt du TF

52.  Le 5 mai 2020, le TF rejeta le recours des requérantes.

53.  Il estima que les requérantes nos 2 à 5 avaient qualité pour former un recours contre l’arrêt du TAF. En revanche, il ne se prononça pas sur la question de savoir si l’association requérante avait elle aussi qualité pour exercer un recours et jugea plus approprié de limiter ses considérations aux requérantes nos 2 à 5.

54.  Concernant le bien-fondé du recours, le TF jugea tout d’abord que les décisions du DETEC et du TAF étaient dûment motivées ainsi que l’exigeaient l’article 29 § 2 de la Constitution et l’article 6 § 1 de la Convention (à supposer que cette disposition trouvât à s’appliquer).

55.  Pour autant que les requérantes avaient invoqué l’article 25a de la LPA, le TF souligna que cette disposition visait à offrir une protection juridique contre des « actes matériels », mais non la possibilité d’une actio popularis. Selon le TF, il fallait examiner soigneusement, dans les circonstances de chaque cas, si la personne concernée était touchée différemment de la population générale. En d’autres termes, exposa le TF, il était essentiel que l’auteur du recours fût atteint dans ses propres droits. Le TF expliqua aussi que le terme « actes matériels » employé à l’article 25a de la LPA renvoyait à une notion large d’actes (ou d’omissions) de l’État. Il indiqua que la protection juridique garantie par cette disposition était toutefois limitée par l’application d’autres critères de recevabilité, notamment les conditions voulant que l’« acte matériel » touchât à des droits ou des obligations et que la personne concernée eût un « intérêt digne de protection ». Il précisa que le premier élément (« être touché ») présupposait une ingérence (réelle ou potentielle) d’une certaine gravité dans l’exercice des droits d’un individu. En lien avec cet aspect, l’« intérêt digne de protection » concernait principalement les droits fondamentaux, même si d’autres types de droits pouvaient également être pris en compte.

56.  Appliquant ces considérations à l’affaire portée devant lui, le TF constata tout d’abord que les requérantes avaient exigé de nombreuses mesures, de nature et de portée diverses, qui pour l’essentiel revenaient à demander l’engagement de travaux préparatoires à l’adoption de textes législatifs et réglementaires. Estimant toutefois qu’à la lumière d’autres considérations il n’était pas nécessaire d’approfondir cette question, le TF souligna que, selon le droit constitutionnel suisse, les propositions visant à influer sur les domaines d’action du moment devaient en principe être portées au moyen de la participation démocratique.

57.  Le TF considéra en outre que le fait que le DETEC et les autres autorités n’eussent pas pris les mesures sollicitées par les requérantes n’impliquait pas en soi une violation des droits invoqués par celles-ci. Il ajouta que cette prétendue omission ne suffisait pas à elle seule à porter une atteinte suffisamment intense aux droits fondamentaux des requérantes au regard de l’article 25a de la LPA.

58.  À cet égard, le TF estima que la limite d’un réchauffement contenu « nettement en dessous de 2 oC », prévue par l’Accord de Paris[2], ne serait probablement pas dépassée dans un avenir proche. S’appuyant sur le rapport spécial du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) de 2018 sur le réchauffement planétaire (« Global Warming of 1.5oC »), le TF conclut que le réchauffement climatique atteindrait 1,5 oC aux environs de 2040 (probablement entre 2030 et 2052), s’il se poursuivait au rythme actuel (0,2 oC par décennie ; fourchette probable comprise entre 0,1 oC et 0,3 oC par décennie). Il en déduisit que la limite (« nettement en dessous de 2 oC ») serait atteinte dans un avenir plus lointain. Le TF considéra que l’Accord de Paris et le régime international de protection du climat fondé sur celui-ci, y compris le droit suisse pertinent, reposaient sur l’hypothèse que la limite fixée à un niveau « nettement en dessous de 2oC » ne serait pas dépassée dans un avenir proche et qu’il restait encore du temps pour empêcher le réchauffement climatique d’excéder ce plafond.

59.  Se basant sur les considérations qui précèdent, le TF se prononça ainsi :

« Dans les circonstances susmentionnées, le droit à la vie des auteures du recours qui découle de l’article 10 § 1 de la Constitution et de l’article 2 [de la Convention] ne semble pas menacé par les omissions alléguées au point que l’on puisse dire aujourd’hui que les intéressées sont touchées dans leurs propres droits, au sens de l’article 25a de la LPA, avec une intensité suffisante (...) Il en va de même pour leur vie privée et familiale et leur domicile au sens de l’article 8 [de la Convention] et de l’article 13 § 1 de la Constitution. Les omissions internes alléguées n’ont pas, à l’égard des droits fondamentaux, la pertinence requise par l’article 25a s’agissant de la protection des droits individuels. Dès lors, l’article 25a de la LPA, qui garantit cette protection, ne trouve pas à s’appliquer (...) Les auteures du recours ne semblent pas non plus être victimes d’une violation des droits conventionnels susmentionnés, au regard de l’article 34 [de la Convention] (...) Elles ne sont pas touchées dans les droits évoqués et elles ne sont pas victimes au sens de l’article 34 [de la Convention] dès lors qu’elles ne sont pas touchées dans ces droits avec une intensité suffisante. N’y change rien le fait – avancé par les intéressées – que dans certains cas des victimes potentielles puissent être des victimes au sens de l’article 34 [de la Convention]. Cette disposition exige elle aussi que l’atteinte revête une certaine intensité (...), condition qui ne se vérifie pas en l’occurrence.

Il résulte de ce qui précède que – comme les droits du reste de la population – les droits des auteures du recours ne sont pas touchés par les prétendues omissions de façon suffisamment intense, au sens de l’article 25a de la LPA. Dès lors, la demande qu’elles ont adressée aux autorités susmentionnées afin de les voir statuer sur des actes matériels n’a pas pour objet d’assurer leur protection juridique individuelle. Elle vise plutôt à faire examiner dans l’abstrait si les mesures de protection du climat existant aujourd’hui au niveau fédéral et prévues jusqu’en 2030 sont compatibles avec les obligations de protection qui incombent à l’État. Indirectement – par les actions demandées aux autorités de l’État ‑, elle vise à provoquer le renforcement de ces mesures. Pareille procédure ou actio popularis est irrecevable au regard de l’article 25a de la LPA, qui garantit uniquement la protection de droits individuels. L’article 9 § 3 de la Convention d’Aarhus (...), auquel renvoient les auteures du recours, ne saurait changer cette conclusion (...) »

60.  En outre, le TF considéra que, au regard de l’article 25a de la LPA, le recours des requérantes était par nature une actio popularis et visait à l’obtention d’un résultat qu’il était plus indiqué de rechercher non pas au moyen d’une action en justice mais par des voies politiques. Dès lors, pour le TF, le DETEC n’avait pas agi en violation de l’article 25a de la LPA lorsqu’il avait rejeté les demandes des requérantes.

61.  Pour autant que les requérantes avaient invoqué l’article 6 § 1 de la Convention, le TF se prononça ainsi :

« [La] condition [voulant que le grief litigieux existant en droit interne soit au moins « défendable »] n’est pas remplie en l’espèce. Au regard du droit interne, les auteures du recours fondent leur prétendu droit subjectif de faire cesser les omissions litigieuses et d’obtenir l’accomplissement des actions requises sur le droit à la vie garanti par l’article 10 § 1 de la Constitution. Or, comme indiqué ci-dessus, les omissions alléguées ne touchent pas de manière juridiquement pertinente ce droit fondamental. Elles ne sauraient donc déduire de ce droit les demandes mentionnées. Dès lors, elles n’ont pas de droit subjectif à obtenir ce qu’elles demandent à titre subsidiaire, à savoir une décision déclaratoire selon laquelle les omissions alléguées sont contraires aux droits (fondamentaux). C’est donc à juste titre que le [TAF] a confirmé la décision du DETEC de ne pas examiner cet aspect de l’affaire. Partant, il n’y a pas lieu de se pencher plus avant sur les exigences de l’article 6 § 1 [de la Convention] (...) »

62.  Concernant pour finir la plainte que les requérantes fondaient sur l’article 13 de la Convention, le TF estima à la lumière des conclusions précédentes que les intéressées ne présentaient aucun grief défendable sous l’angle d’une autre disposition de la Convention qui pût entraîner l’application de l’article 13.

63.  En conclusion, le TF souligna ce qui suit :

« Il ressort des considérations qui précèdent que les auteures du recours ne sauraient utiliser le moyen de protection juridique individuelle invoqué pour se prémunir contre les omissions alléguées des autorités susmentionnées en matière de protection du climat. Dès lors, même si leur inquiétude est bien compréhensible, eu égard aux conséquences, soulignées par elles, qu’une insuffisante mise en œuvre de l’Accord de Paris sur le climat pourrait avoir sur les femmes âgées, leur recours doit être rejeté. »

64.  Les requérantes déclarent que les travaux du GIEC ont démontré que les augmentations des concentrations de GES depuis 1750 environ résultaient sans équivoque des activités humaines et que la hausse de la température à la surface de la planète provoquée par l’homme entre la période 1850-1900 et la période 2010-2019 s’établissait à 1,07 oC. Elles indiquent que le GIEC a également fait le constat, associé à un degré de confiance élevé, qu’il existait une relation quasi linéaire entre les émissions anthropiques cumulées de GES et le réchauffement planétaire : le changement climatique d’origine humaine aurait entraîné des vagues de chaleur plus fréquentes et plus intenses[3]. Elles ajoutent que le GIEC a souligné que les réductions qui seraient obtenues au cours de la présente décennie détermineraient en grande partie la possibilité de limiter le réchauffement à 1,5 oC ou à 2 oC[4].

65.  Elles avancent que l’augmentation des températures et des canicules entraîne une hausse de la mortalité, attribuable au changement climatique d’origine humaine[5]. Selon les requérantes, en effet, le changement climatique et les événements extrêmes qui y sont associés accroîtront considérablement les problèmes de santé et le nombre de décès prématurés à court, moyen et long terme[6]. Au niveau mondial, la mortalité due à la chaleur touchant les personnes de plus de 65 ans aurait augmenté d’environ 68 % entre la période 2000‑2004 et la période 2017-2021[7]. De tous les risques climatiques, la chaleur serait de loin la première cause de décès en Europe[8].

66.  L’augmentation des températures et des vagues de chaleur n’entraînerait pas seulement une hausse de la mortalité ; elle ferait aussi peser un risque grave sur la santé. Les vagues de chaleur mettraient l’organisme humain à rude épreuve et provoqueraient déshydratation et détérioration de la fonction cardiaque et pulmonaire, ce qui se traduirait par une augmentation des admissions dans les services d’urgence des hôpitaux ; à cet égard, les personnes âgées et les nourrissons seraient particulièrement à risque. Elles contribueraient aussi à l’hyperthermie, à l’état d’épuisement, aux pertes de connaissance, aux crampes de chaleur et aux coups de chaleur, ainsi qu’à l’aggravation des maladies déjà présentes, telles que les affections cardiovasculaires, respiratoires et rénales, ou encore les troubles mentaux et le stress[9].

67.  Ce seraient les personnes âgées, les femmes et les personnes atteintes de maladies chroniques qui courraient le plus grand risque de morbidité et de mortalité liées à la température[10]. Globalement, la chaleur excessive provoquée par le changement climatique exposerait les femmes de plus de 75 ans – comme les requérantes nos 2 à 5 – à un risque plus élevé que l’ensemble de la population de mourir prématurément ou de subir de graves atteintes à leur qualité de vie et à leur vie privée et familiale[11].

68.  Les requérantes ajoutent que selon les projections, toute augmentation du réchauffement planétaire aura une incidence sur la morbidité et la mortalité liées à la chaleur, mais qu’il existe néanmoins un consensus scientifique mondial selon lequel un grand nombre de décès prématurés et d’altérations de la santé pourront être évités si la limite de 1,5 oC est respectée[12].

69.  En 2020, les émissions de GES par habitant en Suisse auraient représenté 5,04 tonnes d’équivalent CO2. Le total des émissions nationales de GES en Suisse se serait élevé à 43,40 millions de tonnes d’équivalent CO2[13]. Pour la même année, la part de la Suisse dans les émissions mondiales cumulées de CO2 serait de 0,18 %[14].

70.  Ces chiffres ne tiendraient toutefois pas compte des émissions attribuables à la Suisse mais produites hors de son territoire (« les émissions extérieures »), telles que les émissions de GES générées par les carburants dont les pleins sont effectués en Suisse pour les transports aérien et maritime internationaux (ces émissions auraient pratiquement doublé depuis 2004 et, en 2019, auraient représenté environ 13,2 % des émissions nationales totales de GES en Suisse[15]) et les émissions de GES dues à la consommation, générées par l’importation de biens (la Suisse serait le premier importateur mondial de ces émissions en regard de ses émissions nationales[16]). À cet égard, l’empreinte par habitant se serait élevée à 13 tonnes d’équivalent CO2[17]. L’OFEV aurait jugé cette empreinte GES excessivement élevée[18].

71.  Les requérantes estiment qu’il faut également mentionner les émissions causées par les flux financiers (liés par exemple aux investissements, souscriptions, prêts et assurances). Elles indiquent qu’une étude réalisée en 2015 à la demande de l’OFEV a montré que les investissements réalisés par les plus grands fonds de placement agréés en Suisse tendaient à contribuer à un réchauffement planétaire de l’ordre de 4 à 6 oC[19]. L’OFEV aurait donc estimé que des efforts supplémentaires pouvaient être accomplis dans ce secteur[20].

72.  En Suisse, la température moyenne annuelle aurait augmenté d’environ 2,1 oC par rapport à 1864, année des premiers relevés[21]. Les étés 2003, 2015, 2018, 2019 et 2022 seraient les cinq étés les plus chauds jamais enregistrés dans le pays ; ceux de 2003 et de 2022 seraient les premier et deuxième plus chauds enregistrés depuis le début des relevés[22].

73.  En Suisse, on comptabiliserait davantage de décès pendant les étés chauds qu’en moyenne[23]. On aurait enregistré près de 1 000 décès supplémentaires liés à la chaleur en juin et août 2003 ; environ 800 en juin, juillet et août 2015 ; 185 en août 2018 ; et 521 en juin, juillet et août 2019. Entre juin et août 2022, on aurait comptabilisé chez les personnes de plus de 65 ans 1 700 décès de plus que le nombre attendu selon les prévisions statistiques (l’analyse des causes ne serait pas totalement achevée)[24].

74.  Lors de la canicule de 2003, 80 % des décès supplémentaires enregistrés auraient emporté des personnes de plus de 75 ans. La plus forte augmentation du risque de décès au cours de la canicule de l’été 2015 aurait touché le groupe d’âge des 75 à 84 ans. En août 2018, près de 90 % des décès liés à la chaleur auraient concerné des femmes âgées, presque toutes de plus de 75 ans. Pendant la canicule de 2019, les personnes âgées auraient été les plus exposées au risque de décès, et les personnes de 85 ans et plus auraient été les plus touchées (448 sur 521). De même, les canicules de 2022 auraient apparemment touché principalement les personnes de plus de 65 ans[25].

75.  Les requérantes déclarent que la Suisse n’a pas procédé à la transposition en droit interne de sa contribution déterminée au niveau national (CDN), adoptée dans le cadre du droit international, et elles avancent à cet égard ce qui suit :

–  L’actuelle loi (de 2011) sur le CO2 ne contient qu’un objectif contraignant de réduction des émissions pour 2020 et 2024.

–  Une nouvelle loi (de 2020) sur le CO2[26], qui fixait un objectif contraignant pour 2030, a été rejetée à l’issue d’un référendum tenu le 13 juin 2021.

–  Le 16 septembre 2022, le gouvernement a soumis au Parlement un projet de modification de la loi de 2011 sur le CO2[27] qui devait s’appliquer à la période 2025-2030[28]. Le Parlement a cependant approuvé une autre proposition[29] de loi.

–  En outre, la Suisse n’a jamais effectué d’analyse de son budget carbone.

76.  Selon les requérantes, les objectifs et mesures de réduction de la Suisse en matière de climat peuvent se résumer comme suit :

–  2007-2013 : selon la loi de 2011 sur le CO2 (en vigueur depuis 2013), les émissions nationales de GES devaient d’ici à 2020 être réduites de 20 % par rapport aux niveaux des années 1990. Or en 2007 le GIEC a déclaré que les pays développés tels que la Suisse devraient d’ici à 2020 réduire leurs émissions nationales de 25 à 40 % par rapport aux niveaux de 1990 pour pouvoir respecter, selon une probabilité de 66 %, la limite de 2 oC (aujourd’hui obsolète)[30]. Le gouvernement a reconnu le caractère inadéquat de la solution proposée[31].

–  2014-2017 : en 2017, le gouvernement a présenté une nouvelle loi sur le CO2 (ce texte est plus tard devenu la loi de 2020 sur le CO2 et a été rejeté), qui proposait une réduction globale de 50 % et, à l’horizon 2030, une réduction des émissions nationales de 30 % par rapport aux niveaux de 1990[32]. Or en 2014 le GIEC a estimé que les pays tels que la Suisse devaient réduire leurs émissions nationales d’au moins 40 %, voire de 100 %, à l’horizon 2030 pour qu’il y ait une probabilité de 66 % de rester dans la limite (aujourd’hui obsolète) de 2 oC. Cela impliquait la nécessité d’une réduction moyenne des émissions nationales de 50 % à l’horizon 2030[33].

–  En 2020, la Suisse a présenté une CDN actualisée, indiquant qu’elle s’engageait à suivre les recommandations scientifiques pour une limitation du réchauffement à 1,5 oC et que, compte tenu de son objectif de neutralité climatique à l’horizon 2050, sa CDN devait viser à la réduction de ses émissions de GES d’au moins 50 % d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990[34].

–  2018-2030 : la Suisse n’a pas réellement progressé au regard de la CDN officiellement « actualisée »[35], et le texte de la législation nationale actuelle et prévue sur le climat ne traduit pas un engagement à respecter la limite de 1,5 oC. En outre, les trajectoires de réduction des émissions ne cadrent pas avec la limite de 1,5 oC : en comparaison avec la période qui allait jusqu’en 2020 (qui selon les requérantes impliquait une réduction de 2 % par an), elles ont même fléchi en 2021 (paragraphe 123 ci-dessous ; article 3 (1bis et 1ter) de la loi de 2011 sur le CO2). Les autorités suisses ont admis que la trajectoire de réduction ne permettrait pas de respecter la CDN de la Suisse, que la compensation du retard pris dans la réduction des émissions serait un défi majeur et que la part des mesures prises à l’étranger devrait être nettement plus élevée que prévu[36]. Pour la période 2025-2030, le gouvernement sera l’autorité compétente pour déterminer l’étendue des mesures à mettre en œuvre en Suisse au regard de l’objectif de réduction d’au moins 50 % d’ici à 2030. L’objectif de réduction au niveau national est d’environ 34 % d’ici à 2030 par rapport au niveau de 1990 (1,52 % par an). Cependant, l’État n’a pas expliqué comment le retard accusé pourrait être compensé au moyen de cette trajectoire de réduction interne[37].

–  2031-2050 : pour cette période, l’objectif visé par les autorités suisses est, d’ici à 2040, une réduction des émissions de GES de 75 % par rapport aux niveaux des années 1990 et, d’ici à 2050, la réalisation de l’objectif de zéro net. Les requérantes soulignent toutefois que, selon la législation, ces objectifs ne sont à atteindre que « dans la mesure du possible », au moyen de mesures de portée interne[38]. Par ailleurs, elles considèrent qu’ils ne cadrent pas avec la limite de 1,5 oC.

77.  Les requérantes observent que, selon le GIEC, au niveau planétaire une action immédiate visant à limiter le réchauffement à 1,5 oC passe par une réduction des émissions mondiales nettes de GES de 43 % d’ici à 2030 et de 84 % d’ici à 2050, par rapport aux niveaux de 2019[39]. Pour limiter l’augmentation de la température planétaire, il y aurait lieu de limiter les émissions globales cumulées de CO2 dans le cadre d’un budget carbone. Pour une probabilité de 67 % de respecter la limite de 1,5 oC, le budget carbone mondial restant serait de 400 gigatonnes (Gt) de CO2 ; pour une probabilité de 83 %, il serait de 300 Gt de CO2[40]. Ainsi, selon le calcul des requérantes, même en appliquant la méthode de « répartition par habitant de l’effort » de réduction des émissions à partir de 2020 (les intéressées contestent la validité de la méthode des « émissions égales par habitant », en regard du « niveau d’ambition le plus élevé possible »), la Suisse aurait un budget carbone restant de 0,44 Gt de CO2 pour une probabilité de 67 % de respecter la limite de 1,5 oC, ou de 0,33 Gt de CO2 pour une probabilité de 83 %. Dans le cadre d’un scénario prévoyant une réduction de 34 % des émissions de CO2 d’ici à 2030 et de 75 % d’ici à 2040, la Suisse aurait épuisé le budget carbone restant vers 2034 (ou 2030, pour une probabilité de 83 %).

78.  Les requérantes signalent que The Climate Action Tracker (« le CAT »)[41] a estimé que si tous les États suivaient l’approche de la Suisse, le réchauffement atteindrait 3 oC. En outre, disent-elles, le CAT a qualifié d’« insuffisant » à la fois l’objectif de la juste part de la Suisse et son financement pour le climat, et a indiqué que des « progrès importants » étaient nécessaires pour une mise en phase avec un réchauffement limité à 1,5 oC[42]. Les requérantes ajoutent que le CAT a conclu que pour accomplir sa juste part aux fins d’une telle limitation, la Suisse devait abaisser ses émissions de GES à un niveau nettement inférieur à zéro d’ici à 2030 (ce qui signifie une réduction comprise entre 160 % et plus de 200 % par rapport aux émissions de 1990)[43]. Elles font remarquer que d’autres études ont abouti à des conclusions similaires[44].

79.  Elles observent qu’en dépit de cela la Suisse mène une stratégie consistant à « acheter » des réductions d’émissions à l’étranger et à en tenir compte dans l’objectif national de réduction pour 2030, ce qui selon elles ne fera que reporter les efforts que le pays devra fournir par lui-même afin d’atteindre d’ici 2050 l’objectif de zéro émission nette. Elles avancent qu’après 2030 cette stratégie obligera la Suisse à ramener à zéro ses émissions nationales dans un très court laps de temps, sur la base de taux de réduction annuels élevés qui deviendront de plus en plus difficiles à atteindre[45].

80.  De surcroît, selon les requérantes, la plupart des émissions de GES attribuables à la Suisse sont produites à l’étranger. Les autorités suisses auraient dans un premier temps reconnu qu’il fallait en tenir compte dans la fixation d’objectifs climatiques[46]. Ce point ne figurerait toutefois ni dans leurs propositions législatives actuelles ni dans la CDN actualisée de 2021[47]. Dans ce contexte, le secteur financier pèserait lourdement sur les émissions de GES[48]. Or, disent les requérantes, selon la loi (modifiée) de 2011 sur le CO2, ce secteur ne sera inclus dans la législation nationale sur le climat qu’en 2025, et cela aura un effet limité car il sera simplement tenu d’examiner les risques financiers liés au changement climatique et non de veiller à ce que les flux financiers soient compatibles avec une trajectoire d’émissions respectueuse du climat.

81.  Les autorités suisses auraient également reconnu qu’elles avaient manqué leur propre objectif climatique pour 2020. Après les restrictions liées à la Covid‑19, les émissions de GES auraient connu un fort rebond[49]. Certains secteurs (en particulier le bâtiment et les transports au sein des cantons) seraient mal contrôlés, d’autres (tels les secteurs agricole et financier) ne seraient pas réglementés.

82.  Les requérantes soutiennent que les mesures (prévues) de réduction des émissions pour 2030 sont similaires à celles de la loi de 2011 sur le CO2 et qu’elles ne permettront pas d’atteindre une réduction des émissions nationales d’environ 34 % d’ici à 2030[50]. Elles avancent toutefois qu’une trajectoire nationale compatible avec un réchauffement de 1,5 oC reste techniquement et économiquement possible[51]. Elles précisent qu’il faudrait que la Suisse parvienne à une décarbonation totale cadrant avec la limite de 1,5 oC et intensifie l’adoption de mesures à l’étranger afin d’accomplir sa « juste part ».

83.  Selon le Gouvernement, la situation relative au changement climatique en Suisse et les mesures adoptées en la matière doivent être examinées selon deux phases distinctes : la première concerne les mesures prises avant l’adoption de l’arrêt que le TF a rendu le 5 mai 2020 dans la cause des requérantes (paragraphes 52-63 ci-dessus) ; la seconde porte sur les mesures prises après l’adoption de cet arrêt.

84.  Le Gouvernement expose que la loi de 2011 sur le CO2, qui appliquait le Protocole de Kyoto[52], prévoyait d’ici à 2020 une réduction des émissions de GES en Suisse de 20 % par rapport aux niveaux de 1990 et que cela correspondait à une réduction de 15,8 % en moyenne entre 2013 et 2020, soit l’objectif international fixé par la Suisse sur le fondement du Protocole de Kyoto. Il précise que le Conseil fédéral s’était appuyé sur les données scientifiques disponibles afin de fixer l’objectif pour la période allant jusqu’en 2020.

85.  Il explique que le quatrième rapport du GIEC (2007)[53] indiquait que, pour éviter des changements climatiques dangereux, il fallait stabiliser la concentration de GES dans l’atmosphère à un niveau de 445 à 490 ppm éqCO2. De cette manière, il était possible de limiter l’élévation des températures à 2 oC, voire 2,4 oC, par rapport aux niveaux de la période préindustrielle. Pour atteindre cet objectif, il fallait abaisser les émissions mondiales de GES de 5,8 tonnes à 1 à 1,5 t éqCO2 par habitant au maximum. Un tel objectif nécessitait, d’ici à 2050 et par rapport aux niveaux de 1990, une réduction des émissions de GES d’au moins 50 à 85 % à l’échelle mondiale et de 80 à 95 % au niveau national pour les pays industrialisés. Ces derniers devaient donc, d’ici à 2050 et par rapport aux niveaux de 1990, réduire leurs émissions de 25 à 40 %. À cet égard, l’objectif fixé par la Suisse (20 % par rapport aux niveaux de 1990) correspondait à celui fixé par ses principaux partenaires commerciaux, notamment l’Union européenne (UE). Le Gouvernement ajoute que le Conseil fédéral a envisagé la possibilité d’élever à 30 % le niveau pertinent de réduction des émissions de GES, mais que finalement il n’a pas retenu cette option.

86.  Il indique que, fin 2020, la législation pertinente sur le climat prévoyait les mesures suivantes : a) imposition d’une taxe CO2 sur les agents énergétiques fossiles et mise en place d’avantages pour le secteur du bâtiment, la technologie, les ménages et les entreprises ; b) prescription pour toute installation émettant des niveaux importants de GES de participer au système d’échange de quotas d’émission de l’UE[54] ; c) mise en œuvre d’une réduction des émissions par les petites et moyennes installations émettant des GES ; d) alignement de la législation nationale sur les exigences de l’UE relatives aux émissions de GES provenant des voitures de tourisme ; e) obligation pour les importateurs d’agents énergétiques fossiles de compenser une part donnée des émissions de CO2 ; f) adoption de mesures dans le domaine de la gestion des déchets afin de réduire les émissions de GES ; g) coordination des mesures d’adaptation pertinentes ; et h) fourniture d’information et de documentation sur les changements climatiques.

87.  Il soutient que ces mesures et celles prises dans d’autres secteurs, notamment l’agriculture et l’énergie, devaient permettre à la Suisse de réduire ses émissions de 20 % à l’horizon 2020 par rapport aux niveaux de 1990. Il indique que selon une évaluation effectuée en la matière[55], la Suisse a manqué cet objectif de peu : en 2020, ses émissions de GES auraient été inférieures d’environ 19 % aux niveaux de 1990. En 2020, grâce à un hiver doux, les émissions auraient été particulièrement faibles dans le secteur du bâtiment ; de plus, les mesures prises pour endiguer la pandémie de Covid‑19 auraient entraîné une diminution des émissions dues aux transports. Cependant, seul le secteur industriel aurait atteint l’objectif fixé. Les émissions générées par le bâtiment et les transports, ainsi que d’autres émissions, auraient dépassé le niveau ciblé. En moyenne, sur la période 2013-2020, la Suisse aurait réduit ses émissions de GES d’environ 11 % par rapport aux niveaux de 1990.

88.  Le Gouvernement expose qu’en 2012 le Conseil fédéral a mis en place la stratégie nationale d’adaptation aux changements climatiques et que celle‑ci recense les mesures à prendre dans différents secteurs pour faire face à ce phénomène.[56] Il précise qu’il s’agit d’une stratégie fédérale mais que la loi sur le CO2 permet toutefois l’adoption de nombreuses mesures par les autorités compétentes aux niveaux local et cantonal.

89.  Il indique que, pour la période 2014-2019, le Conseil fédéral a envisagé soixante‑trois mesures d’adaptation, notamment en matière de protection contre les canicules. Il déclare que cette question a donné lieu à la publication de nouveaux rapports scientifiques[57], dont l’un émanait de l’OFEV et constatait que l’augmentation du stress thermique et la dégradation de la santé humaine causé par celui-ci figuraient parmi les principaux risques liés au changement climatique en Suisse[58]. Il indique que d’autres mesures d’adaptation ont encore été adoptées[59].

90.  Il expose par ailleurs qu’en 2015 la Suisse a créé le National Centre for Climate Services, chargé de coordonner au niveau fédéral divers services en matière climatique. Il ajoute qu’en réaction aux épisodes de canicule de l’été 2003, l’Office fédéral de météorologie et de climatologie (MétéoSuisse) lance depuis 2005 les alertes canicule, et que l’Office fédéral de la santé publique publie des recommandations sur la manière de faire face aux effets de ces vagues de chaleur[60]. Diverses mesures d’adaptation auraient ainsi été prises au niveau cantonal pour protéger la population en cas de canicule.

91.  Concernant la planification relative à la période 2030‑2050, le Gouvernement signale que la Suisse a été le premier pays à fournir sa CDN, à la date du 27 février 2015[61]. Il explique qu’elle s’y est engagée à réduire ses émissions de GES de 50 % par rapport à 1990 d’ici à 2030 et que cela représente une réduction moyenne de 35 % sur la période 2021-2030. Il ajoute qu’elle s’est fixé un objectif indicatif de réduction de 70 à 85 % à l’horizon 2050. Pour définir ces objectifs, la Suisse s’est selon lui appuyée sur les données scientifiques disponibles, contenues notamment dans le cinquième rapport du GIEC (2014)[62]. Le Gouvernement expose que, pour la Suisse, l’engagement à réduire ses émissions de 50 % par rapport à 1990 d’ici à 2030 correspond aux recommandations contenues dans le rapport du GIEC, à savoir une réduction des émissions mondiales de 40 à 70 % par rapport à 2010 d’ici à 2050. La Suisse relève également que sa responsabilité quant aux émissions de GES est limitée, en ce qu’elle ne produit qu’environ 0,1 % des émissions mondiales et que ses émissions par habitant se situent dans la moyenne mondiale. En outre, indique le Gouvernement, la Suisse prend des mesures pour réduire les émissions de GES.

92.  Le Gouvernement déclare encore qu’en ratifiant l’Accord de Paris, la Suisse s’est résolument engagée à diviser par deux ses émissions de GES à l’horizon 2030 et à les réduire de 35 % par an en moyenne sur la période 2021-2030 par rapport aux niveaux de 1990. Il ajoute qu’en 2017 le Conseil fédéral a proposé une loi de mise en œuvre de cet engagement mais que celle‑ci, bien qu’approuvée par le Parlement, a été rejetée par référendum le 13 juin 2021.

93.  Il explique que les débats parlementaires sur la révision complète de la loi sur le CO2 ont pris du retard et qu’en 2019 le Parlement a donc décidé de procéder à une révision partielle de la loi sur le CO2 alors en vigueur, en prolongeant le délai fixé pour les mesures en cours et en arrêtant pour 2021 un objectif de réduction prévoyant une diminution annuelle des émissions de GES de 1,5 % par rapport à leur niveau de 1990. Selon le Gouvernement, l’objectif de 2021 représentait en particulier une base légale permettant de déterminer le taux de compensation applicable aux importateurs de carburants fossiles ainsi que le niveau d’augmentation de la taxe sur le CO2. Le Gouvernement ajoute qu’en août 2019 le Conseil fédéral a décidé qu’à partir de 2050 la Suisse devrait cesser d’émettre davantage de GES que ce qui pourrait être absorbé par les réservoirs naturels et stocké par des installations techniques (objectif zéro émission nette)[63]. Selon le Gouvernement, cela correspondait aux données scientifiques présentées dans le rapport spécial du GIEC de 2018 sur le réchauffement planétaire de 1,5 oC (précité). La même base scientifique sous-tendrait les objectifs énoncés dans la stratégie climatique que la Suisse a adoptée en 2021 (paragraphe 100 ci‑dessous).

94.  Le Gouvernement expose que, le 25 septembre 2020, le Parlement a adopté une nouvelle loi sur le CO2, destinée à permettre la mise en œuvre des engagements pris par la Suisse au titre de l’Accord de Paris et la fixation des objectifs pour la période allant jusqu’en 2030 (baisse des émissions de 50 % d’ici à 2030 et de 35 % pour la période 2021-2030, dans les deux cas par rapport aux niveaux de 1990). Il indique que cette nouvelle loi prévoyait un ensemble complet de mesures censées permettre la réalisation des objectifs fixés et qu’elle devait entrer en vigueur le 1er janvier 2022, mais qu’elle a cependant été rejetée par référendum le 13 juin 2021.

95.  Il explique que, le 17 décembre 2021, afin d’éviter un vide législatif, le Parlement a décidé d’adopter une version partiellement révisée de la loi existante de 2011 sur le CO2[64], prévoyant pour la période 2021-2024 un objectif de réduction de 1,5 % par an par rapport au niveau de 1990, étant entendu qu’à partir de 2022 un quart au maximum de cette réduction pourrait être atteint au moyen de mesures mises en œuvre à l’étranger. Il précise qu’il s’agissait d’objectifs indépendants de l’objectif de réduction de 20 % fixé pour la période allant jusqu’en 2020, et qu’ils étaient susceptibles de donner lieu à de nouveaux ajustements.

96.  Il indique qu’entre-temps, le 17 septembre 2021, le Conseil fédéral avait défini les étapes suivantes de la politique climatique suisse[65]. Il note qu’il s’agissait en particulier de répondre aux craintes exprimées lors de la votation populaire quant à une augmentation du coût de la vie, notamment une possible hausse du prix de l’essence, qui avaient conduit au rejet de la nouvelle loi sur le CO2. Il expose que le Conseil fédéral avait donc établi les principes directeurs suivants pour la nouvelle législation : a) maintien des instruments de la loi existante sur le CO2 ; b) aucune nouvelle taxe ; c) aide financière supplémentaire aux secteurs et à la population concernés ; et d) développement des carburants d’aviation durables.

97.  Il poursuit en expliquant que, le 17 décembre 2021, le Conseil fédéral a entamé le processus de consultation sur la révision de la loi sur le CO2 pour la période postérieure à 2024[66]. Il précise que ce processus s’est achevé en avril 2022 et qu’en septembre de la même année le Conseil fédéral a publié un communiqué sur ladite révision pour la période en question[67]. Il indique que les mesures alors envisagées étaient les suivantes : a) réintroduction de la taxe sur le CO2 et, pour une période déterminée, augmentation des aides octroyées pour la protection du climat ; b) soutien financier aux installations de biogaz et encouragement de la planification énergétique dans les communes ; c) abaissement des valeurs cibles d’émissions de CO2 applicables aux nouveaux véhicules, en coopération avec l’Union européenne ; d) introduction des mesures de protection du climat concernant le secteur des transports ; e) développement des carburants d’aviation durables, en coordination avec l’Union européenne ; f) relèvement à 90 % de la part des émissions que les importateurs d’essence sont tenus de compenser (mesures de compensation en Suisse et à l’étranger) ; g) introduction d’une possibilité d’exemption de la taxe sur le CO2 pour les entreprises disposées à mettre en place les mesures compensatoires appropriées ; et h) instauration d’une obligation pour les autorités de surveillance du secteur financier d’examiner les risques liés au changement climatique. Le Gouvernement note que toutes ces mesures, combinées au recours à des technologies innovantes, devraient permettre à la Suisse de maintenir son objectif de réduction des émissions de 50 % d’ici à 2030. Le Conseil fédéral, ajoute-t-il, a estimé que les mesures mises en œuvre en Suisse devaient aboutir à une réduction des émissions d’environ 34 %. Il précise que le processus législatif devant conduire à l’adoption de cette loi est en cours.

98.  Le Gouvernement relève que la législation nationale a également connu d’autres évolutions, liées à des initiatives populaires de lutte contre le changement climatique, notamment l’« Initiative pour les glaciers », qui visait à faire inscrire dans la Constitution une interdiction d’émettre des GES à l’horizon 2050. Il expose toutefois que le Conseil fédéral s’est opposé à certains aspects de cette initiative, considérant qu’elle allait trop loin, et que le 11 août 2021 il a fait une contre-proposition législative, estimant plus approprié d’instaurer une obligation de réduire la consommation de combustibles fossiles, excepté dans certaines circonstances exceptionnelles (par exemple en cas de nécessité pour les services de l’armée, de la police ou pour d’autres services de sécurité).

99.  Il signale que, le 30 septembre 2022, le Parlement a finalement adopté la loi sur la protection du climat, sur l’innovation et sur le renforcement de la sécurité énergétique (« la loi sur le climat »)[68] et que ce texte a mis en place le principe de l’objectif de zéro émission nette à atteindre d’ici à 2050. Il indique que cette loi a été approuvée à l’issue d’une votation populaire tenue le 18 juin 2023, qu’elle prévoit des objectifs intermédiaires pour 2040 (réduction de 75 % par rapport à 1990), pour la période 2031-2040 (réduction de 64 % en moyenne) et pour la période 2041-2050 (réduction de 89 % en moyenne) et que par ailleurs elle fixe des valeurs indicatives pour la réduction des émissions dans les secteurs du bâtiment, des transports et de l’industrie pour les années 2040 et 2050. Un important budget aurait déjà été alloué aux fins de la réalisation des objectifs de cette loi.

100.  Le Gouvernement déclare que la loi sur le climat correspond à la stratégie climatique pour 2050, que le Conseil fédéral a établie en janvier 2021[69], soit plusieurs mois avant la publication du sixième rapport du GIEC[70]. Il estime que, par l’adoption de cette stratégie, la Suisse – certes, avec un mois de retard – a respecté ses engagements découlant de l’Accord de Paris en montrant qu’elle pourrait réduire ses émissions de GES de près de 90 % à l’horizon 2050. Selon le Gouvernement, d’ici à 2050 les secteurs du bâtiment et des transports pourraient couper leurs émissions, et le secteur industriel pourrait éliminer ses émissions dues à la consommation énergétique ; dans le secteur agricole, une réduction des émissions d’au moins 40 % par rapport aux niveaux de 1990 serait également possible.

101.  Pour ce qui est des mesures d’adaptation, le Gouvernement indique qu’en août 2020, s’appuyant sur des évaluations préliminaires de la situation, le Conseil fédéral a adopté le deuxième plan d’adaptation aux changements climatiques.[71] Il précise que la principale nouveauté de ce plan réside dans la mise en place de la mesure « prévention du stress thermique », destinée à protéger la population, tout spécialement les travailleurs, contre la chaleur. Il ajoute que diverses autres mesures ont été prises pour faire face aux effets néfastes des canicules. Par ailleurs, dit-il, la Suisse prépare actuellement son prochain plan d’adaptation aux changements climatiques, pour la période postérieure à 2025.

102.  Se plaçant sur le terrain international, le Gouvernement expose que le 9 décembre 2020 la Suisse a soumis sa nouvelle CDN et que celle-ci fixe l’objectif d’une réduction des émissions de GES d’au moins 50 % d’ici à 2030 par rapport au niveau de 1990. Il fait remarquer que, comparé à l’objectif qui avait été annoncé en 2015, celui de 2020 se caractérise par les éléments suivants : la réduction visée est passé de 50 % à 50 % au moins, et l’objectif indicatif de réduction a été porté de 70 % à 85 % d’ici à 2050 et est complété par l’objectif de neutralité GES à l’horizon 2050.[72] Enfin, le Gouvernement déclare que la Suisse a tenu les parties à l’Accord de Paris dûment informées des développements intervenus au niveau national.

103.  En vue de l’examen de la présente espèce, et eu égard aux deux autres affaires qui sont examinées par la Grande Chambre (paragraphe 5 ci‑dessus) et sur lesquelles la Cour se prononce à la même date que sur celle‑ci, ainsi qu’à d’autres affaires qui demeurent pendantes au sein d’une chambre, la Cour juge nécessaire de mettre en lumière les aspects présentés ci‑après, qui ressortent des éléments dont elle dispose.

104.  Dès 1992, alors que les éléments et connaissances scientifiques étaient moins nombreux qu’aujourd’hui, le préambule de la Convention‑cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC)[73] indiquait que « l’activité humaine a[vait] augmenté sensiblement les concentrations de [GES] dans l’atmosphère, que cette augmentation renfor[çait] l’effet de serre naturel et qu’il en résultera[it] en moyenne un réchauffement supplémentaire de la surface terrestre et de l’atmosphère, ce dont risqu[ai]ent de souffrir les écosystèmes naturels et l’humanité ». Ce constat a été développé lors de l’opérationnalisation, par l’adoption du Protocole de Kyoto de 1997 (y compris l’Amendement de Doha) et de l’Accord de Paris de 2015, des engagements pris dans le cadre de la CCNUCC, traité international juridiquement contraignant sur les changement climatiques. Ainsi, le préambule de l’Accord de Paris reconnaît, en particulier, que « les changements climatiques sont un sujet de préoccupation pour l’humanité tout entière et que, lorsqu’elles prennent des mesures face à ces changements, les Parties devraient respecter, promouvoir et prendre en considération leurs obligations respectives concernant les droits de l’Homme, le droit à la santé, les droits des peuples autochtones, des communautés locales, des migrants, des enfants, des personnes handicapées et des personnes en situation vulnérable et le droit au développement, ainsi que l’égalité des sexes, l’autonomisation des femmes et l’équité entre les générations ».

105.  Plus récemment, en 2021, les inquiétudes exprimées dans l’Accord de Paris ont été réaffirmées dans le Pacte de Glasgow pour le climat[74], où la Conférence des parties (COP) s’est déclarée « extrêmement préoccupée » par le réchauffement planétaire entraîné par les activités humaines ; de plus, en 2022, l’Accord de Paris a été approuvé dans le Plan de mise en œuvre de Charm el-Cheikh de la COP27, et des conclusions similaires ont été formulées en 2023 dans la décision de la COP28 (paragraphe 140 ci‑dessous). Pour sa part, l’UE a, dans la loi européenne sur le climat, reconnu la « menace existentielle que pose le changement climatique » et noté que cette menace « exige[ait], de la part de l’Union et des États membres, d’accroître le niveau d’ambition et d’intensifier l’action pour le climat ». Une position analogue a été exprimée dans les différentes initiatives et les différents instruments adoptés sous l’égide de l’ONU lors des derniers événements relatifs au changement climatique, notamment quant à la reconnaissance d’un droit fondamental à un environnement propre, sain et durable (Résolution 76/300 de l’Assemblée générale des Nations unies[75]).

106.  Par ailleurs, la Cour note qu’en définissant les objectifs de l’Accord de Paris, les États ont formulé et accepté l’objectif primordial consistant à contenir le réchauffement « nettement en dessous de 2 oC par rapport aux niveaux préindustriels et [à] poursuiv[re] l’action menée pour limiter l’élévation de la température à 1,5 oC par rapport aux niveaux préindustriels », étant entendu que cela réduirait sensiblement les risques et les effets des changements climatiques (article 2 § 1 a)). Depuis lors, les connaissances scientifiques ont encore progressé et les États ont estimé que « les effets des changements climatiques ser[aient] bien moindres si la température augmente de 1,5 oC et non de 2 oC » et ont donc décidé « de poursuivre [encore] l’action destinée à limiter l’élévation de la température à 1,5 oC » (Pacte de Glasgow pour le climat, § 21, et Plan de mise en œuvre de Charm el-Cheikh, § 4).

107.  À cet égard, dans sa décision ayant porté sur l’adoption de l’Accord de Paris, la Conférence des Parties à la CCNUCC a en fait invité le GIEC à présenter en 2018 un rapport spécial sur les conséquences d’un réchauffement planétaire supérieur à 1,5 oC par rapport aux niveaux préindustriels et les profils connexes d’évolution des émissions mondiales de GES (1/CP.21, § 21). Dans le rapport en question – le rapport spécial de 2018 intitulé « Réchauffement planétaire de 1,5 oC » (précité) –, le GIEC constate qu’en 2017 le réchauffement planétaire anthropique a dépassé d’environ 1 oC les niveaux de l’époque préindustrielle (la période 1850‑1900) et qu’il augmente de 0,2 oC par décennie (degré de confiance élevé). En conséquence, il est considéré dans le rapport que des mesures ambitieuses d’atténuation sont indispensables pour limiter le réchauffement à 1,5oC[76]. Le rapport constate également que, selon les projections, toute augmentation du réchauffement planétaire (par exemple de 0,5 oC) devrait affecter la santé humaine, avec des conséquences principalement négatives (degré de confiance élevé). Il indique que les risques devraient être moins importants à 1,5 oC qu’à 2 oC de réchauffement pour ce qui concerne la morbidité et la mortalité liées à la chaleur (degré de confiance très élevé) et la mortalité liée à l’ozone si les émissions nécessaires à la formation d’ozone restent élevées (degré de confiance élevé)[77].

108.  Par ailleurs, le rapport relève de manière alarmante que, sur la base des engagements relatifs aux émissions pris à l’époque dans le cadre de l’Accord de Paris (les CDN), le réchauffement planétaire devrait dépasser une augmentation de 1,5 oC par rapport aux niveaux préindustriels, même si les mesures annoncées sont complétées par une revue à la hausse, très difficile à tenir, de l’ampleur et des ambitions en matière d’atténuation, après 2030 (degré de confiance élevé). Le rapport indique ainsi qu’il faut parvenir à des émissions nettes de CO2 égales à zéro en moins de quinze ans et que des émissions de GES réduites en 2030 assureraient une meilleure probabilité de maintenir le pic de réchauffement à 1,5 oC (degré de confiance élevée). Il précise en particulier que limiter le réchauffement à 1,5 oC implique de ramener à zéro les émissions mondiales nettes de CO2 aux alentours de 2050 et, parallèlement, de fortes réductions du forçage radiatif autre que celui dû au CO2 (degré de confiance élevé)[78].

109.  Dans son rapport, le GIEC cherche à quantifier les besoins en matière d’atténuation sous l’angle de trajectoires compatibles avec la limite de 1,5 oC faisant référence aux « budgets carbone ». Le rapport explique que les émissions cumulées de CO2 seront maintenues dans les limites d’un budget carbone si l’on ramène à zéro les émissions annuelles mondiales nettes de CO2. Cette évaluation indique un budget carbone restant d’environ 420 Gt de CO2 pour une probabilité de 66 % de parvenir à limiter le réchauffement à 1,5 oC, et d’environ 580 Gt de CO2 pour une probabilité de 50 % (degré de confiance moyen). Par ailleurs, respecter les limites d’un budget carbone restant de 580 Gt de CO2 implique que les émissions de CO2 atteignent la neutralité carbone dans trente ans environ, ramenés à vingt ans pour un budget carbone restant de 420 Gt de CO2 (degré de confiance élevé). En outre, les émissions de gaz autres que le CO2 contribuent à un réchauffement d’intensité maximale et ont une incidence sur le budget carbone restant[79].

110.  Dans ses rapports d’évaluation (« RE ») ultérieurs, le GIEC est parvenu à des conclusions similaires, confirmant et actualisant les constats qu’il avait formulés dans son rapport spécial de 2018. Ainsi, le RE6 intitulé « Changement climatique 2021 : Les bases scientifiques physiques » (précité) confirme sans équivoque qu’un changement climatique anthropique a entraîné divers effets néfastes pour l’espèce humaine et la nature et engendré le risque que d’autres effets semblables ne se produisent à l’avenir, eu égard notamment au réchauffement planétaire. Le rapport expose que la température à la surface du globe continuera à augmenter au moins jusqu’au milieu de ce siècle, dans tous les scénarios d’émissions considérés, et qu’un réchauffement planétaire de 1,5 oC et 2 oC sera dépassé au cours du XXIe siècle, sauf si des réductions importantes des émissions de CO2 et d’autres GES ont lieu au cours des prochaines décennies. Il indique par ailleurs que, avec la poursuite du réchauffement planétaire, les changements de facteurs climatiques générateurs d’impacts seraient plus généralisés pour 2 oC que pour 1,5 oC de réchauffement planétaire et encore plus généralisés et/ou prononcés pour des niveaux de réchauffement planétaire plus élevés[80]. Le rapport réaffirme également la conclusion précédemment livrée par le GIEC (degré de confiance élevé) selon laquelle il existe une relation quasi linéaire entre les émissions anthropiques cumulées de CO2 et le réchauffement planétaire qu’elles provoquent. Il explique ainsi que limiter le réchauffement planétaire anthropique à un niveau donné nécessite de limiter les émissions cumulées de CO2, en atteignant au minimum des émissions nettes de CO2 égales à zéro, tout en réduisant fortement les émissions des autres GES. En outre, le rapport nuance l’estimation pertinente des budgets carbone restants à partir du début de 2020. Il explique que, pour une probabilité de 67 % de respecter la limite de 1,5 oC, le budget carbone global restant est de 400 Gt de CO2, et que pour une probabilité de 83 %, il est de 300 Gt de CO2.[81]

111.  Le RE6 « Changement climatique 2022 : atténuation du changement climatique » (précité) constate que les émissions anthropiques totales nettes de GES ont continué d’augmenter pendant la période 2010‑2019. Dans ce rapport, le GIEC précise qu’au cours de cette période les émissions annuelles moyennes de GES ont été supérieures à celles de toutes les décennies précédentes (degré de confiance élevé). Il indique que les émissions anthropiques nettes de GES ont augmenté dans tous les grands secteurs au niveau mondial[82]. Le rapport souligne en outre qu’un développement constant des politiques et lois d’atténuation a permis d’éviter des émissions qui autrement auraient eu lieu. Il expose que les émissions mondiales de GES en 2030, associées à la mise en œuvre des CDN annoncées avant la Conférence de Glasgow sur les changements climatiques (COP26), rendent probable un réchauffement supérieur à +1,5 oC au cours du XXIe siècle. Il explique que contenir le réchauffement en dessous de 2 oC reposerait alors sans doute sur une accélération rapide des mesures d’atténuation après 2030. Selon le rapport, les politiques mises en œuvre avant la fin de 2020 devaient se traduire par des émissions mondiales de GES supérieures à celles qu’impliquent les CDN (degré de confiance élevé). En d’autres termes, selon les conclusions du GIEC, le monde se trouve actuellement sur une trajectoire qui risque d’avoir des conséquences néfastes très importantes pour la vie et le bien‑être de l’espèce humaine.

112.  Selon le même rapport du GIEC, les émissions mondiales de GES devraient atteindre un pic entre 2020 et au plus tard avant 2025 dans les trajectoires modélisées à l’échelle mondiale qui limitent le réchauffement à 1,5 oC sans dépassement ou avec un dépassement limité, et dans celles qui limitent le réchauffement à 2 oC, et supposent une action immédiate (dans les deux types de trajectoires modélisées, des réductions rapides et importantes des émissions de GES se poursuivent jusqu’à 2030, 2040 et 2050). Le rapport prévoit cependant qu’à défaut de politiques plus fortes que celles déjà mises en œuvre fin 2020, les émissions de GES augmenteront après 2025, conduisant à un réchauffement planétaire médian de 3,2 oC (2,2 à 3,5 oC) d’ici 2100 (degré de confiance moyen)[83].

113.  En outre, le rapport souligne que les émissions mondiales nettes de CO2 seraient ramenées à zéro au début des années 2050 dans les trajectoires modélisées limitant le réchauffement à 1,5 oC sans dépassement ou avec un dépassement limité, et vers le début des années 2070 dans les trajectoires modélisées limitant le réchauffement à 2 oC. Il indique que ces scénarios comprennent aussi de fortes réductions des autres émissions de GES. Il ajoute que ramener à zéro les émissions mondiales nettes de GES et les maintenir à ce niveau entraînerait une baisse progressive du réchauffement (degré de confiance élevé).[84]

114.  Dans son récent « Rapport de synthèse : changement climatique 2023 » (RE6), le GIEC note que les activités humaines, principalement par le biais des émissions de GES (qui continuent d’augmenter, avec des contributions historiques et actuelles inégales résultant d’une utilisation non durable de l’énergie, de l’utilisation et du changement d’affectation des terres, des modes de vie et des modèles de consommation et de production dans les régions, entre les pays et au sein des pays, et entre les individus), ont de toute évidence causé un réchauffement planétaire, avec une augmentation de la température à la surface du globe de 1,1 oC entre la période 1850‑1900 et la période 2011‑2020. Selon le rapport, le changement climatique d’origine anthropique a déjà un impact sur de nombreux phénomènes météorologiques et climatiques extrêmes dans toutes les régions du globe, provoquant des effets négatifs généralisés et des pertes et préjudices connexes pour la nature et les populations (degré de confiance élevé)[85].

115.  Le GIEC ajoute que les politiques et lois relatives à l’atténuation n’ont pas cessé de se développer et ont déjà été déployées avec succès dans certains pays, se traduisant par des émissions évitées et, dans certains cas, réduites ou éliminées (degré de confiance élevé). Il considère qu’au vu des émissions mondiales de GES en 2030 qui devraient résulter des CDN annoncées jusqu’en octobre 2021, il est probable que le réchauffement dépassera 1,5 oC au cours du XXIe siècle et qu’il sera plus difficile de le limiter à moins de 2 oC. Il explique qu’il existe un écart entre les émissions prévues par les politiques mises en œuvre et celles qu’impliquent les CDN, et que les flux financiers ne sont pas suffisants pour atteindre les objectifs climatiques dans tous les secteurs et toutes les régions (degré de confiance élevé). Il prévient que la poursuite des émissions de GES entraînera une augmentation du réchauffement planétaire, qui atteindra 1,5 oC à court terme (2021‑2040) dans le meilleur scénario envisagé, et que dans le même temps, chaque aggravation du réchauffement intensifiera des risques multiples et simultanés. Il ajoute que des réductions fortes, rapides et soutenues des émissions de GES conduiraient en revanche à un ralentissement perceptible du réchauffement planétaire en l’espace d’environ deux décennies, ainsi qu’à des changements perceptibles dans la composition de l’atmosphère en l’espace de quelques années (degré de confiance élevé). Il estime que certains changements futurs sont inévitables et/ou potentiellement irréversibles, mais qu’ils peuvent être limités par une réduction forte, rapide et soutenue des émissions mondiales de GES. Il expose que la probabilité de changements abrupts et/ou irréversibles augmente avec l’élévation des niveaux de réchauffement planétaire. De même, il indique que les chances que surviennent des résultats à faible probabilité associés à des incidences négatives potentiellement considérables augmente avec l’élévation des niveaux de réchauffement planétaire (degré de confiance élevé). Il observe que les options d’adaptation qui sont réalisables et efficaces aujourd’hui deviendront limitées et moins efficaces avec l’augmentation du réchauffement planétaire. Il prévoit que les pertes et les préjudices augmenteront aussi, et que davantage de systèmes humains et naturels atteindront leurs limites d’adaptation (degré de confiance élevé).[86]

116.  Dans le même rapport, le GIEC insiste sur l’importance des budgets carbone et des politiques visant des émissions nettes nulles. Il note que la limitation du réchauffement planétaire anthropique nécessite des émissions nettes de CO2 nulles. Il expose que la capacité à limiter le réchauffement à 1,5 oC ou 2 oC dépendra en grande partie des émissions de carbone cumulées jusqu’au moment où les émissions nettes de CO2 seront nulles et du niveau de réduction des émissions de GES au cours de cette décennie. Il ajoute qu’en l’absence de réduction supplémentaire, les projections pour les émissions de CO2 dues aux infrastructures existantes liées aux combustibles fossiles dépasseront le budget carbone restant pour 1,5 oC (50 %) (degré de confiance élevée). Concernant les trajectoires d’atténuation, il note que toutes les trajectoires modélisées au niveau mondial qui limitent le réchauffement à 1,5oC (> 50 %) sans dépassement ou avec un dépassement limité, et celles qui limitent le réchauffement à 2 oC (> 67 %), prévoient des réductions rapides et fortes et, dans la plupart des cas, immédiates des émissions de GES dans tous les secteurs au cours de la présente décennie. Il estime que les émissions mondiales nettes de CO2 seront ramenées à zéro, pour ces catégories de trajectoires, au début des années 2050 et vers le début des années 2070, respectivement (degré de confiance élevé).[87]

117.  Le GIEC précise cependant que dans l’hypothèse où le réchauffement dépasserait un certain niveau, 1,5 oC par exemple, il pourrait être progressivement réduit à nouveau si l’on parvenait à atteindre et maintenir des émissions nettes de CO2 négatives à l’échelle mondiale, ce qui, par rapport aux trajectoires sans dépassement, nécessiterait un déploiement supplémentaire des mesures d’élimination du dioxyde de carbone. Il considère que cela soulèverait toutefois des questions plus importantes sur les plans de la faisabilité et de la durabilité étant donné que le dépassement entraîne des conséquences négatives, dont certaines sont irréversibles, et des risques supplémentaires pour les systèmes humains et naturels, qui augmentent tous avec l’ampleur et la durée du dépassement (degré de confiance élevée)[88].

118.  Le GIEC insiste sur l’urgence d’une action climatique intégrée à court terme. Il note que les changements climatiques sont une menace pour le bien-être humain et la santé de la planète et que la fenêtre d’opportunité permettant d’assurer un avenir vivable et durable pour tous se referme rapidement (degré de confiance très élevé). Il ajoute qu’un développement résilient au changement climatique intègre l’adaptation et l’atténuation afin de faire progresser le développement durable pour tous, et qu’il est rendu possible par une coopération internationale accrue, y compris un meilleur accès à des ressources financières adéquates ainsi qu’une gouvernance inclusive et des politiques coordonnées (degré de confiance élevé). Il affirme que les choix et les actions mis en œuvre au cours de cette décennie auront des répercussions sur le présent et pendant des milliers d’années (degré de confiance élevé).[89]

119.  Le GIEC considère qu’une atténuation profonde, rapide et soutenue et une mise en œuvre accélérée des mesures d’adaptation au cours de cette décennie permettraient de réduire les pertes et préjudices que l’homme et les écosystèmes devraient subir (degré de confiance très élevé). Il estime qu’à l’inverse, le report des mesures d’atténuation et d’adaptation aurait pour effet de figer les infrastructures à fortes émissions, d’augmenter le risque des actifs échoués et celui de l’escalade des coûts, de réduire la faisabilité et d’accroître les pertes et préjudices (degré de confiance élevé)[90].

120.  Le GIEC note qu’une action climatique efficace est rendue possible par un engagement politique, une gouvernance à plusieurs niveaux bien harmonisée, des cadres institutionnels, des lois, des politiques et des stratégies, ainsi qu’un meilleur accès au financement et à la technologie. Il explique que des objectifs clairs, une coordination entre plusieurs domaines politiques et des processus de gouvernance inclusifs facilitent une action climatique efficace. Il ajoute que les instruments réglementaires et économiques peuvent favoriser de fortes réductions des émissions et la résilience climatique s’ils sont transposés et appliqués à grande échelle (degré de confiance élevé).[91]

LE CADRE JURIDIQUE ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

121. Les dispositions pertinentes de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, adoptée le 18 avril 1999 (Cst., RS 101), sont ainsi libellées :

Article 10 Droit à la vie et liberté personnelle

« 1.  Tout être humain a droit à la vie. La peine de mort est interdite.

2.  Tout être humain a droit à la liberté personnelle, notamment à l’intégrité physique et psychique et à la liberté de mouvement.

(...) »

Article 13 Protection de la sphère privée

« 1.  Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu’elle établit par la poste et les télécommunications.

(...) »

Article 29 Garanties générales de procédure

« 1.  Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.

2.  Les parties ont le droit d’être entendues.

(...) »

Article 29a Garantie de l’accès au juge

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure l’accès au juge dans des cas exceptionnels. »

Article 73 Développement durable

« La Confédération et les cantons œuvrent à l’établissement d’un équilibre durable entre la nature, en particulier sa capacité de renouvellement, et son utilisation par l’être humain. »

Article 74 Protection de l’environnement

« 1.  La Confédération légifère sur la protection de l’être humain et de son environnement naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes.

2.  Elle veille à prévenir ces atteintes. Les frais de prévention et de réparation sont à la charge de ceux qui les causent.

3.  L’exécution des dispositions fédérales incombe aux cantons dans la mesure où elle n’est pas réservée à la Confédération par la loi. »

Article 189 Compétences du Tribunal fédéral

« (...)

4.  Les actes de l’Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent pas être portés devant le Tribunal fédéral. Les exceptions sont déterminées par la loi. »

122.  Les dispositions pertinentes de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (« la LPE », RS 814.01) sont ainsi libellées :

Article 1 But

« 1)  La [loi sur la protection de l’environnement] a pour but de protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes, et de conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité biologique et la fertilité du sol.

2)  Les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites à titre préventif et assez tôt. »

Article 3 Réserve d’autres lois

« 1)  Les dispositions plus sévères d’autres lois fédérales sont réservées.

(...) »

Article 4 Prescriptions d’exécution fondées sur d’autres lois fédérales

« 1)  Les prescriptions relatives aux atteintes à l’environnement par les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons, qui se fondent sur d’autres lois fédérales doivent être conformes au principe de la limitation des émissions (art. 11), aux valeurs limites d’immissions (art. 13 à 15), aux valeurs d’alarme (art. 19) et aux valeurs de planification (art. 23 à 25).

(...) »

Article 11 Principe

« 1)  Les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités par des mesures prises à la source (limitation des émissions).

2)  Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l’état de la technique et les conditions d’exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable.

3)  Les émissions seront limitées plus sévèrement s’il appert ou s’il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l’environnement, seront nui­sibles ou incommodantes. »

Article 12 Limitations d’émissions

« 1) Les émissions sont limitées par l’application :

a)  des valeurs limites d’émissions ;

b)  des prescriptions en matière de construction ou d’équipement ;

c)  des prescriptions en matière de trafic ou d’exploitation ;

d)  des prescriptions sur l’isolation thermique des immeubles ;

e)  des prescriptions sur les combustibles et carburants.

2) Les limitations figurent dans des ordonnances ou, pour les cas que celles-ci n’ont pas visés, dans des décisions fondées directement sur la présente loi. »

Article 13 Valeurs limites d’immissions

« 1)  Le Conseil fédéral édicte par voie d’ordonnance des valeurs limites d’immissions applicables à l’évaluation des atteintes nuisibles ou incommodantes.

2)  Ce faisant, il tient compte également de l’effet des immissions sur des catégories de personnes particulièrement sensibles, telles que les enfants, les malades, les personnes âgées et les femmes enceintes. »

Article 14 Valeurs limites d’immissions des pollutions atmosphériques

«  Les valeurs limites d’immissions des pollutions atmosphériques sont fixées de manière que, selon l’état de la science et l’expérience, les immissions inférieures à ces valeurs :

a)  ne menacent pas les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes ;

b)  ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être ;

c)  n’endommagent pas les immeubles ;

d)  ne portent pas atteinte à la fertilité du sol, à la végétation ou à la salubrité des eaux. »

123.  Les dispositions pertinentes de la loi fédérale du 23 décembre 2011 sur la réduction des émissions de CO2 (« la loi sur le CO2 », RS 641.71) sont ainsi libellées :

Article 1 But

« 1)  La présente loi vise à réduire les émissions de [GES], en particulier les émissions de CO2 dues à l’utilisation énergétique des agents fossiles (combustibles et carburants) ; l’objectif est de contribuer à ce que la hausse de la température mondiale soit inférieure à 2 oC.

(...) »

Article 3 Objectif de réduction des [GES]

« 1)  D’ici à 2020, les émissions de [GES] réalisées en Suisse doivent être globalement réduites de 20 % par rapport à 1990. Le Conseil fédéral peut fixer des objectifs sectoriels intermédiaires.

1bis)  Les émissions de [GES] doivent être réduites jusqu’en 2024 chaque année de 1,5 % supplémentaire par rapport à 1990. Le Conseil fédéral peut fixer des objectifs sectoriels intermédiaires.

1ter)  La réduction des émissions de [GES] selon l’al. 1bis doit être réalisée à 75 % au moins par des mesures prises en Suisse.

(...)

3)  La quantité totale des émissions de [GES] est calculée sur la base des rejets de ces gaz en Suisse. Les émissions issues des carburants d’aviation utilisés pour les vols internationaux ne sont pas prises en compte.

(...)

4)  Le Conseil fédéral peut, d’entente avec les milieux concernés, fixer des objectifs particuliers pour certains secteurs économiques.

5)  Il soumet en temps voulu à l’Assemblée fédérale des propositions pour les objectifs postérieurs à 2020. Il consulte au préalable les milieux concernés. »

124.  Le Conseil fédéral a fixé des objectifs intermédiaires pour différents secteurs (article 3 § 1 de l’ordonnance sur la réduction des émissions de CO2 [« ordonnance sur le CO2 », RS 641.711], combiné avec l’article 3 § 1, alinéa 2, de la loi sur le CO2). Lorsqu’un objectif sectoriel intermédiaire n’est pas atteint, le DETEC, après avoir consulté les cantons et les milieux concernés, demande au Conseil fédéral de prendre des mesures supplémentaires (article 3 § 2 de l’ordonnance sur le CO2) ; ou bien, dans le secteur des combustibles, la taxe sur le CO2 est automatiquement augmentée (article 94 § 1 de l’ordonnance sur le CO2 combiné avec l’article 29 de la loi sur le CO2). La loi sur le CO2 prévoit diverses mesures pour atteindre l’objectif de réduction des émissions. Il s’agit tout d’abord de mesures techniques de réduction des émissions de CO2 dans le secteur du bâtiment (adoption par les cantons de normes de construction applicables aux nouveaux et aux anciens bâtiments, assortie d’une obligation de rendre compte à l’OFEV – article 9 de la loi sur le CO2 combiné avec l’article 16 de l’ordonnance sur le CO2) et dans le secteur des transports (valeurs cibles globales pour les émissions de CO2 de toutes les voitures de tourisme neuves mises en circulation en Suisse ainsi que, depuis le 1er janvier 2018, pour les voitures de livraison et les tracteurs à sellette légers mis en circulation pour la première fois, combinées avec des valeurs cibles spécifiques et des pénalités pécuniaires – articles 10 et suivants de la loi sur le CO2).

125.  Dans le secteur des transports, une partie des émissions de CO2 résultant de l’utilisation énergétique des carburants doit être compensée, par exemple au moyen de projets de réduction des émissions. Le Conseil fédéral détermine le taux de compensation en fonction, notamment, de la réalisation de l’objectif de réduction visé à l’article 3 de la loi sur le CO2 (article 26 §§ 1 et 2 de la loi sur le CO2 combiné avec l’article 89 § 1 de l’ordonnance sur le CO2).

126.  Le gouvernement fédéral prélève la taxe CO2 susmentionnée sur la production, l’extraction et l’importation des combustibles (article 29 de la loi sur le CO2). L’application de la loi sur le CO2 et l’adoption des dispositions d’exécution relèvent du Conseil fédéral (article 39 § 1 de la loi sur le CO2). Celui-ci évalue périodiquement l’efficacité des mesures prévues par la loi et la nécessité de mesures supplémentaires (article 40 § 1 de la loi sur le CO2). L’exécution de l’ordonnance sur le CO2 relève de l’Office fédéral de l’environnement (article 130 § 1 de l’ordonnance sur le CO2).

127.  Les dispositions pertinentes de la loi fédérale du 30 septembre 2022 sur les objectifs en matière de protection du climat, sur l’innovation et sur le renforcement de la sécurité énergétique (« la loi sur le climat », FF 2022 2403) sont ainsi libellées :

Article 1 – But

« La présente loi vise à fixer les objectifs suivants, conformément à l’accord du 12 décembre 2015 sur le climat :

a)  réduction des émissions de [GES] et utilisation de technologies d’émission négative ;

b)  adaptation et protection face aux effets des changements climatiques ;

c)  orientation des flux financiers de manière à les rendre compatibles avec un développement à faible émission capable de résister aux changements climatiques. »

Article 3 – Objectifs en matière de réduction des émissions et de technologies d’émission négative

« 1)  La Confédération veille à ce que l’effet des émissions de [GES] d’origine humaine générées en Suisse soit ramené à zéro d’ici à 2050 (objectif de zéro net) grâce aux mesures suivantes :

a)  réduire le plus possible les émissions de [GES], et

b)  compenser l’effet des émissions de [GES] restantes en recourant à des technologies d’émission négative en Suisse et à l’étranger.

2)  Après 2050, la quantité de CO2 extraite et stockée en recourant à des technologies d’émission négative doit être supérieure aux émissions de [GES] restantes.

3)  La Confédération veille à ce que les émissions de [GES] soient réduites par rapport à 1990 ; les objectifs intermédiaires sont les suivants :

a)  entre 2031 et 2040 : d’au moins 64 % en moyenne ;

b)  jusqu’en 2040 : d’au moins 75 % ;

c)  entre 2041 et 2050 : d’au moins 89 % en moyenne.

4)  Les objectifs de réduction doivent être réalisables sur le plan de la technique et économiquement supportables. Dans la mesure du possible, ils doivent être atteints grâce à des réductions d’émissions réalisées en Suisse.

5)  Dans le cadre de leurs compétences, la Confédération et les cantons veillent à ce que, au plus tard d’ici à 2050, des puits de carbone soient disponibles en Suisse et à l’étranger en quantité suffisante pour atteindre l’objectif de zéro net. Le Conseil fédéral peut fixer des valeurs indicatives pour le recours à des technologies d’émission négative.

6)  Les émissions générées par les carburants dont les pleins sont effectués en Suisse pour les transports aérien et maritime internationaux sont prises en considération en vue d’atteindre les objectifs visés aux al. 1 et 2. »

Article 4 – Valeurs indicatives pour les différents secteurs

« 1)  Les objectifs de réduction visés à l’art. 3, al. 1 et 3, doivent être atteints en réduisant au moins les émissions de [GES] en Suisse par rapport à 1990 comme suit :

a)  dans le secteur du bâtiment :

1.  jusqu’en 2040 : de 82 %,

2.  jusqu’en 2050 : de 100 % ;

b)  dans le secteur des transports :

1.  jusqu’en 2040 : de 57 %,

2.  jusqu’en 2050 : de 100 % ;

c)  dans le secteur de l’industrie :

1.  jusqu’en 2040 : de 50 %,

2.  jusqu’en 2050 : de 90 %.

2)  Après consultation des milieux concernés, le Conseil fédéral peut, en conformité avec l’al. 1, fixer des valeurs indicatives pour d’autres secteurs ainsi que pour des [GES] et des émissions générées par les agents énergétiques fossiles. Il tient compte des connaissances scientifiques les plus récentes, des nouvelles technologies disponibles et de l’évolution au sein de l’Union européenne. »

Article 11 – Mise en œuvre des objectifs

« 1)  Après avoir entendu les milieux concernés et en tenant compte des connaissances scientifiques les plus récentes, le Conseil fédéral soumet suffisamment tôt à l’Assemblée fédérale des propositions de mise en œuvre des objectifs de la présente loi :

a)  pour la période allant de 2025 à 2030 ;

b)  pour la période allant de 2031 à 2040 ;

c)  pour la période allant de 2041 à 2050.

2)  Les propositions visées à l’al. 1 doivent être mises en œuvre en premier lieu dans la loi du 23 décembre 2011 sur le CO2.

3)  Les propositions du Conseil fédéral visent un renforcement de l’économie et l’acceptabilité sur le plan social.

4)  Dans le cadre de leurs compétences, la Confédération et les cantons s’engagent, en Suisse et dans le contexte international, en faveur de la limitation des risques et des effets des changements climatiques, conformément aux objectifs de la présente loi. »

128.  La disposition pertinente de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative, (« la LPA », RS 172.021), qui détermine la qualité pour demander une décision relative à des actes matériels (c’est‑à‑dire des actes fondés sur le droit public fédéral et touchant à des droits ou des obligations, mais ne résultant pas de décisions formelles), est la suivante :

Article 25a  Décision relative à des actes matériels

« 1)  Toute personne qui a un intérêt digne de protection peut exiger que l’autorité compétente pour des actes fondés sur le droit public fédéral et touchant à des droits ou des obligations :

a)  s’abstienne d’actes illicites, cesse de les accomplir ou les révoque ;

b)  élimine les conséquences d’actes illicites ;

c)  constate l’illicéité de tels actes.

2)  L’autorité statue par décision. »

129. D’autres dispositions pertinentes de la loi sont évoquées dans l’arrêt Athanassoglou et autres c. Suisse ([GC], no 27644/95, § 28, CEDH 2000‑IV).

130.  Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l’article 73 de la Constitution ne prévoit pas le recours individuel (ATF [Arrêts du Tribunal fédéral] 132 II 305, point 4.3). À l’inverse, il ne s’agit pas d’une simple déclaration ou d’un outil d’interprétation, « mais d’une instruction contraignante à l’adresse des autorités compétentes » (FOJ, VPB 65.2, A.III). La Constitution conçoit donc la recherche de la durabilité comme une tâche permanente (jamais achevée). Les destinataires sont la Confédération et les cantons, chacun dans le cadre de ses compétences. Les autorités politiques (législateur, parlement et gouvernement) sont les premières visées ; sont concernées ensuite, et seulement subsidiairement, dans la limite de leurs compétences, les autorités chargées de faire appliquer la loi.

131.  De même que l’article 73, l’article 74 de la Constitution n’est pas une norme opposable. Cette disposition fournit simplement une orientation pour la législation. Le destinataire en est principalement le législateur. Les autorités chargées de faire appliquer la loi doivent cependant tenir compte des exigences de l’article 74 § 2 de la Constitution dans le cadre et les limites de l’interprétation constitutionnelle (ATF 132 II 305, point 4.3, concernant la notion de précaution). Le « principe de précaution », en tant qu’orientation constitutionnelle, vise à éviter que l’absence de certitude scientifique ne serve de prétexte à l’inaction de l’État (ATF 132 II 305, point 4.3). Le paragraphe 2 laisse au législateur (fédéral) une certaine marge quant à l’appréciation et à l’élaboration des mesures législatives à adopter. En cohérence avec l’article 74 § 2 de la Constitution, l’article 1 § 2 de la loi sur la protection de l’environnement interprète ce mandat constitutionnel comme signifiant que les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes doivent être « réduites assez tôt ».

132.  En outre, l’article 189 § 4 de la Constitution exclut le contrôle abstrait des normes par voie de recours. Il ne fait toutefois pas obstacle à une action en justice concrète contre une ordonnance. Ne sont exclus ni le contrôle préalable d’une ordonnance dans les circonstances particulières d’une affaire dans laquelle elle a été appliquée (contrôle concret des normes ; ATF 141 V 473, point 8.3, et ATF 141 II 169, point 3.4), ni le contrôle préalable d’un autre acte du Conseil fédéral ou du Parlement (ATF 139 II 499, point 4.1). L’article 189 § 4 de la Constitution ne permet pas non plus que la garantie constitutionnelle de la voie de droit prévue à l’article 29a de la Constitution soit contournée. Le contenu de ce dernier doit être pris en compte dans l’interprétation et la mise en œuvre de l’article 189 de la Constitution ; de même, il doit être tenu compte des exigences du droit international découlant de l’article 6 § 1 ou de l’article 13 de la Convention (message du Conseil fédéral accompagnant la Constitution, p. 531).

a)      La Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques

133.  Les parties pertinentes de la CCNUCC sont ainsi libellées :

« Conscientes que les changements du climat de la planète et leurs effets néfastes sont un sujet de préoccupation pour l’humanité tout entière,

Préoccupées par le fait que l’activité humaine a augmenté sensiblement les concentrations de [GES] dans l’atmosphère, que cette augmentation renforce l’effet de serre naturel et qu’il en résultera en moyenne un réchauffement supplémentaire de la surface terrestre et de l’atmosphère, ce dont risquent de souffrir les écosystèmes naturels et l’humanité,

Notant que la majeure partie des [GES] émis dans le monde par le passé et à l’heure actuelle ont leur origine dans les pays développés, que les émissions par habitant dans les pays en développement sont encore relativement faibles et que la part des émissions totales imputable aux pays en développement ira en augmentant pour leur permettre de satisfaire leurs besoins sociaux et leurs besoins de développement,

(...)

Notant que la prévision des changements climatiques recèle un grand nombre d’incertitudes, notamment en ce qui concerne leur déroulement dans le temps, leur ampleur et leurs caractéristiques régionales,

Conscientes que le caractère planétaire des changements climatiques requiert de tous les pays qu’ils coopèrent le plus possible et participent à une action internationale, efficace et appropriée, selon leurs responsabilités communes mais différenciées, leurs capacités respectives et leur situation sociale et économique,

(...)

Rappelant que, conformément à la Charte des Nations Unies et aux principes du droit international, les États ont le droit souverain d’exploiter leurs propres ressources selon leur propre politique d’environnement et de développement, et ont le devoir de faire en sorte que les activités exercées dans les limites de leur juridiction ou sous leur contrôle ne causent pas de dommage à l’environnement dans d’autres États ou dans des régions ne relevant d’aucune juridiction nationale,

(...)

Considérant qu’il appartient aux États d’adopter une législation efficace en matière d’environnement, que les normes, objectifs de gestion et priorités écologiques doivent refléter les conditions d’environnement et de développement dans lesquelles ils s’inscrivent et que les normes appliquées par certains pays risquent d’être inappropriées et par trop coûteuses sur les plans économique et social pour d’autres pays, en particulier les pays en développement,

(...)

Conscientes que les mesures permettant de comprendre les changements climatiques et d’y faire face auront une efficacité pour l’environnement et une efficacité sociale et économique maximales si elles se fondent sur les considérations scientifiques, techniques et économiques appropriées et si elles sont constamment réévaluées à la lumière des nouveaux progrès réalisés dans ces domaines,

Sachant que diverses mesures prises pour faire face aux changements climatiques peuvent trouver en elles-mêmes leur justification économique et peuvent aussi contribuer à résoudre d’autres problèmes d’environnement,

Sachant également que les pays développés doivent agir immédiatement et avec souplesse sur la base de priorités clairement définies, ce qui constituera une première étape vers des stratégies d’ensemble aux niveaux mondial, national et éventuellement régional, ces stratégies de riposte devant tenir compte de tous les [GES] et prendre dûment en considération la part de chacun d’eux dans le renforcement de l’effet de serre,

(...)

Affirmant que les mesures prises pour parer aux changements climatiques doivent être étroitement coordonnées avec le développement social et économique afin d’éviter toute incidence néfaste sur ce dernier, compte pleinement tenu des besoins prioritaires légitimes des pays en développement, à savoir une croissance économique durable et l’éradication de la pauvreté,

(...)

Résolues à préserver le système climatique pour les générations présentes et futures (...) »

Article premier

Définitions

« Aux fins de la présente Convention :

1.  On entend par « effets néfastes des changements climatiques » les modifications de l’environnement physique ou des biotes dues à des changements climatiques et qui exercent des effets nocifs significatifs sur la composition, la résistance ou la productivité des écosystèmes naturels et aménagés, sur le fonctionnement des systèmes socio-économiques ou sur la santé et le bien-être de l’homme.

2.  On entend par « changements climatiques » des changements de climat qui sont attribués directement ou indirectement à une activité humaine altérant la composition de l’atmosphère mondiale et qui viennent s’ajouter à la variabilité naturelle du climat observée au cours de périodes comparables.

(...)

4.  On entend par « émissions » la libération de [GES] ou de précurseurs de tels gaz dans l’atmosphère au-dessus d’une zone et au cours d’une période données.

5.  On entend par « [GES] » les constituants gazeux de l’atmosphère, tant naturels qu’anthropiques, qui absorbent et réémettent le rayonnement infrarouge.

(...)

9.  On entend par « source » tout processus ou activité qui libère dans l’atmosphère un [GES], un aérosol ou un précurseur de [GES]. »

Article 2

Objectif

« L’objectif ultime de la présente Convention et de tous instruments juridiques connexes que la Conférence des Parties pourrait adopter est de stabiliser, conformément aux dispositions pertinentes de la Convention, les concentrations de [GES] dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique. Il conviendra d’atteindre ce niveau dans un délai suffisant pour que les écosystèmes puissent s’adapter naturellement aux changements climatiques, que la production alimentaire ne soit pas menacée et que le développement économique puisse se poursuivre d’une manière durable. »

Article 3

Principes

« Dans les mesures qu’elles prendront pour atteindre l’objectif de la Convention et en appliquer les dispositions, les Parties se laisseront guider, entre autres, par ce qui suit :

1.  Il incombe aux Parties de préserver le système climatique dans l’intérêt des générations présentes et futures, sur la base de l’équité et en fonction de leurs responsabilités communes mais différenciées et de leurs capacités respectives. Il appartient, en conséquence, aux pays développés parties d’être à l’avant-garde de la lutte contre les changements climatiques et leurs effets néfastes.

2.  Il convient de tenir pleinement compte des besoins spécifiques et de la situation spéciale des pays en développement parties, notamment de ceux qui sont particulièrement vulnérables aux effets néfastes des changements climatiques, ainsi que des Parties, notamment des pays en développement parties, auxquelles la Convention imposerait une charge disproportionnée ou anormale.

3.  Il incombe aux Parties de prendre des mesures de précaution pour prévoir, prévenir ou atténuer les causes des changements climatiques et en limiter les effets néfastes. Quand il y a risque de perturbations graves ou irréversibles, l’absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour différer l’adoption de telles mesures, étant entendu que les politiques et mesures qu’appellent les changements climatiques requièrent un bon rapport coût-efficacité, de manière à garantir des avantages globaux au coût le plus bas possible (...)

4.  Les Parties ont le droit d’œuvrer pour un développement durable et doivent s’y employer (...)

5.  Il appartient aux Parties de travailler de concert à un système économique international qui soit porteur et ouvert et qui mène à une croissance économique et à un développement durables de toutes les Parties, en particulier des pays en développement parties (...) »

Article 4

Engagements

« 1.  Toutes les Parties, tenant compte de leurs responsabilités communes mais différenciées et de la spécificité de leurs priorités nationales et régionales de développement, de leurs objectifs et de leur situation :

a)  Établissent, mettent à jour périodiquement, publient et mettent à la disposition de la Conférence des Parties, (...) des inventaires nationaux des émissions anthropiques (...) ;

b)  Établissent, mettent en œuvre, publient et mettent régulièrement à jour des programmes nationaux et, le cas échéant, régionaux contenant des mesures visant à atténuer les changements climatiques en tenant compte des émissions anthropiques par leurs sources et de l’absorption par leurs puits de tous les [GES] non réglementés par le Protocole de Montréal, ainsi que des mesures visant à faciliter l’adaptation voulue aux changements climatiques ;

c)  Encouragent et soutiennent par leur coopération la mise au point, l’application et la diffusion – notamment par voie de transfert – de technologies, pratiques (...)

d)  Encouragent la gestion rationnelle et encouragent et soutiennent par leur coopération la conservation et, le cas échéant, le renforcement des puits et réservoirs (...)

e)  Préparent, en coopération, l’adaptation à l’impact des changements climatiques (...)

f)  Tiennent compte, dans la mesure du possible, des considérations liées aux changements climatiques dans leurs politiques et actions sociales, économiques et écologiques et utilisent des méthodes appropriées, par exemple des études d’impact, formulées et définies sur le plan national, pour réduire au minimum les effets − préjudiciables à l’économie, à la santé publique et à la qualité de l’environnement – des projets ou mesures qu’elles entreprennent en vue d’atténuer les changements climatiques ou de s’y adapter ;

g)  Encouragent et soutiennent par leur coopération les travaux de recherche scientifique, technologique, technique, socioéconomique et autres (...)

2.  Les pays développés parties (...) prennent les engagements spécifiques prévus ci‑après :

a)  Chacune de ces Parties adopte des politiques nationales et prend en conséquence les mesures voulues pour atténuer les changements climatiques en limitant ses émissions anthropiques de [GES] et en protégeant et renforçant ses puits et réservoirs de [GES]. Ces politiques et mesures démontreront que les pays développés prennent l’initiative de modifier les tendances à long terme des émissions anthropiques conformément à l’objectif de la Convention, reconnaissant que le retour, d’ici à la fin de la présente décennie, aux niveaux antérieurs d’émissions anthropiques de dioxyde de carbone et d’autres [GES] non réglementés par le Protocole de Montréal contribuerait à une telle modification et, tenant compte des différences entre ces Parties quant à leur point de départ et à leur approche, à leur structure économique et à leur base de ressources, de la nécessité de maintenir une croissance économique forte et durable, des technologies disponibles et des autres circonstances propres à chaque cas, ainsi que de la nécessité pour chacune de ces Parties de contribuer de façon appropriée et équitable à l’action mondiale entreprise pour atteindre cet objectif. Ces Parties peuvent appliquer de telles politiques et mesures en association avec d’autres Parties et aider d’autres Parties à contribuer à l’objectif de la Convention, en particulier à celui du présent alinéa ;

b)  Afin de favoriser le progrès dans ce sens, chacune de ces Parties soumettra (...) des informations détaillées sur ses politiques et mesures visées à l’alinéa a, (...) en vue de ramener individuellement ou conjointement à leurs niveaux de 1990 les émissions anthropiques de dioxyde de carbone et d’autres [GES] non réglementés par le Protocole de Montréal (...) »

b)     Le Protocole de Kyoto

134.  Le Protocole de Kyoto (1997) a permis de donner pour la première fois un contenu concret à la CCNUCC. Ce texte engage les pays industrialisés et les pays en transition économique à limiter et à réduire leurs émissions de GES conformément aux objectifs de chaque pays convenus et au principe des « responsabilités communes mais différenciées et [des] capacités respectives ». La partie pertinente du protocole est ainsi libellée :

Article 3 § 1

« Les Parties visées à l’annexe I font en sorte, individuellement ou conjointement, que leurs émissions anthropiques agrégées, exprimées en équivalent‑dioxyde de carbone, des [GES] indiqués à l’annexe A ne dépassent pas les quantités qui leur sont attribuées, calculées en fonction de leurs engagements chiffrés en matière de limitation et de réduction des émissions inscrits à l’annexe B et conformément aux dispositions du présent article, en vue de réduire le total de leurs émissions de ces gaz d’au moins 5 % par rapport au niveau de 1990 au cours de la période d’engagement allant de 2008 à 2012. »

135.  Pour la Suisse, l’annexe B du Protocole de Kyoto a fixé à 92 % l’engagement chiffré de limitation ou de réduction des émissions (en pourcentage des émissions de l’année ou de la période de référence).

c)      L’Accord de Paris

136.  L’Accord de Paris, qui a été adopté lors de la COP21, la Conférence des Nations unies sur les changements climatiques tenue à Paris le 12 décembre 2015, est un traité international qui énonce l’objectif global primordial que constitue la réduction des émissions de GES. Les passages pertinents de cet accord se lisent ainsi :

« Soucieuses d’atteindre l’objectif de la Convention, et guidées par ses principes, y compris le principe de l’équité et des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives, eu égard aux différentes situations nationales,

Reconnaissant la nécessité d’une riposte efficace et progressive à la menace pressante des changements climatiques en se fondant sur les meilleures connaissances scientifiques disponibles,

(...)

Reconnaissant que les Parties peuvent être touchées non seulement par les changements climatiques, mais aussi par les effets des mesures de riposte à ces changements,

(...)

Conscientes que les changements climatiques sont un sujet de préoccupation pour l’humanité tout entière et que, lorsqu’elles prennent des mesures face à ces changements, les Parties devraient respecter, promouvoir et prendre en considération leurs obligations respectives concernant les droits de l’Homme, le droit à la santé, les droits des peuples autochtones, des communautés locales, des migrants, des enfants, des personnes handicapées et des personnes en situation vulnérable et le droit au développement, ainsi que l’égalité des sexes, l’autonomisation des femmes et l’équité entre les générations,

(...) »

Article 2

« 1.  Le présent Accord, en contribuant à la mise en œuvre de la Convention, notamment de son objectif, vise à renforcer la riposte mondiale à la menace des changements climatiques, dans le contexte du développement durable et de la lutte contre la pauvreté, notamment en :

a)  Contenant l’élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2 oC par rapport aux niveaux préindustriels et en poursuivant l’action menée pour limiter l’élévation de la température à 1,5 oC par rapport aux niveaux préindustriels, étant entendu que cela réduirait sensiblement les risques et les effets des changements climatiques ;

b)  Renforçant les capacités d’adaptation aux effets néfastes des changements climatiques et en promouvant la résilience à ces changements et un développement à faible émission de [GES], d’une manière qui ne menace pas la production alimentaire ;

c)  Rendant les flux financiers compatibles avec un profil d’évolution vers un développement à faible émission de [GES] et résilient aux changements climatiques.

2.  Le présent Accord sera appliqué conformément à l’équité et au principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives, eu égard aux différentes situations nationales. »

Article 3

« À titre de contributions déterminées au niveau national à la riposte mondiale aux changements climatiques, il incombe à toutes les Parties d’engager et de communiquer des efforts ambitieux (...) »

Article 4

« 1.  En vue d’atteindre l’objectif de température à long terme énoncé à l’article 2, les Parties cherchent à parvenir au plafonnement mondial des émissions de [GES] dans les meilleurs délais, étant entendu que le plafonnement prendra davantage de temps pour les pays en développement Parties, et à opérer des réductions rapidement par la suite conformément aux meilleures données scientifiques disponibles de façon à parvenir à un équilibre entre les émissions anthropiques par les sources et les absorptions anthropiques par les puits de [GES] au cours de la deuxième moitié du siècle, sur la base de l’équité, et dans le contexte du développement durable et de la lutte contre la pauvreté.

2.  Chaque Partie établit, communique et actualise les contributions déterminées au niveau national successives qu’elle prévoit de réaliser. Les Parties prennent des mesures internes pour l’atténuation en vue de réaliser les objectifs desdites contributions. »

d)     La COP26 et la COP27

137.  Le Pacte de Glasgow pour le climat a été adopté lors de la COP26, la Conférence des Parties à la CCNUCC qui s’est tenue à Glasgow du 31 octobre au 13 novembre 2021. Il énonce notamment ceci : 

« La Conférence des Parties

(...)

Considérant également que les changements climatiques sont un sujet de préoccupation pour l’humanité tout entière, les Parties devraient, lorsqu’elles prennent des mesures pour faire face à ces changements, respecter, promouvoir et prendre en considération leurs obligations respectives concernant les droits de l’homme, le droit à la santé, les droits des peuples autochtones, des communautés locales, des migrants, des enfants, des personnes handicapées et des personnes en situation vulnérable, et le droit au développement, ainsi que l’égalité des sexes, l’autonomisation des femmes et l’équité entre les générations,

(...)

I  Données scientifiques et urgence

1.  Estime qu’il importe de disposer des meilleures données scientifiques pour que l’action climatique et l’élaboration des politiques climatiques soient efficaces ;

(...)

3.  Se déclare extrêmement préoccupée par le fait que les activités humaines ont, à ce jour, entraîné un réchauffement d’environ 1,1 oC, dont les effets se font déjà sentir dans toutes les régions, et que les budgets carbone permettant d’atteindre l’objectif de température fixé par l’Accord de Paris sont désormais restreints et s’épuisent rapidement ;

4.  Rappelle la disposition énoncée au paragraphe 2 de l’article 2 de l’Accord de Paris, selon laquelle ledit Accord sera appliqué conformément à l’équité et au principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives, eu égard aux différentes situations nationales ;

5.  Souligne qu’il est urgent de renforcer l’ambition et l’action en matière d’atténuation, d’adaptation et de financement en cette décennie cruciale afin de combler le retard pris dans la réalisation des objectifs de l’Accord de Paris ;

(...)

IV.  Atténuation

20.  Réaffirme l’objectif de température énoncé dans l’Accord de Paris et consistant à contenir l’élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2 oC par rapport aux niveaux préindustriels et à poursuivre l’action destinée à limiter l’élévation de la température à 1,5 oC par rapport aux niveaux préindustriels ;

21.  Estime que les effets des changements climatiques seront bien moindres si la température augmente de 1,5 oC et non de 2 oC et décide de poursuivre l’action destinée à limiter l’élévation de la température à 1,5 oC ;

22.  Estime que, pour limiter le réchauffement de la planète à 1,5 oC, il faut réduire rapidement, nettement et durablement les émissions mondiales de [GES], notamment les émissions mondiales de dioxyde de carbone de 45 % d’ici à 2030 par rapport au niveau de 2010, l’objectif étant d’enregistrer des émissions nettes nulles vers le milieu du siècle, et réduire les émissions d’autres [GES] de manière notable ;

23.  Estime également qu’il faut, partant, accélérer les efforts en cette décennie cruciale, sur la base des meilleures données scientifiques disponibles et de l’équité, compte tenu des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives, eu égard aux différentes situations nationales, et dans le contexte du développement durable et de la lutte contre la pauvreté ;

(...)

26.  Souligne que les Parties doivent d’urgence redoubler d’efforts pour réduire collectivement les émissions en accélérant l’action menée et l’application des mesures internes pour l’atténuation visées au paragraphe 2 de l’article 4 de l’Accord de Paris ;

(...) »

138.  La COP27, Conférence des Parties à la CCNUCC, s’est tenue à Charm el-Cheikh du 6 au 20 novembre 2022. Dans ses parties pertinentes, le Plan de mise en œuvre de Charm el-Cheikh adopté à cette occasion énonce ce qui suit :

« La Conférence des Parties,

(...)

Considérant que les changements climatiques sont un sujet de préoccupation pour l’humanité tout entière et que, lorsqu’elles prennent des mesures face à ces changements, les Parties devraient respecter, promouvoir et prendre en considération leurs obligations respectives concernant les droits de l’homme, le droit à un environnement propre, sain et durable, le droit à la santé, les droits des peuples autochtones, des communautés locales, des migrants, des enfants, des personnes handicapées et des personnes en situation vulnérable, et le droit au développement, ainsi que l’égalité des sexes, l’autonomisation des femmes et l’équité entre les générations,

(...)

57.  Encourage les Parties à faire en sorte que davantage de femmes puissent participer pleinement et sur un pied d’égalité à toutes les mesures en faveur du climat et que les questions de genre soient prises en compte dans la mise en œuvre et les moyens de mise en œuvre, notamment en appliquant pleinement le Programme de travail de Lima relatif au genre et le Plan d’action pour l’égalité des sexes y relatif, afin de relever le niveau d’ambition et d’atteindre les objectifs fixés en matière de climat ;

(...)

59.  Constate le rôle joué par les enfants et les jeunes, en tant qu’agents de changement, dans les mesures prises pour faire face et répondre aux changements climatiques et encourage les Parties à inclure les enfants et les jeunes dans leurs processus d’élaboration et de mise en œuvre des politiques en matière de climat et de l’action climatique et, le cas échéant, à envisager d’inclure de jeunes représentants et négociateurs dans leurs délégations nationales, en reconnaissant l’importance de l’équité intergénérationnelle et du maintien de la stabilité du système climatique pour les générations futures (...) »

e)      La COP28

139.  Dans le cadre des préparatifs de la COP28, la Conférence des Parties à la CCNUCC (tenue à Dubaï du 30 novembre au 12 décembre 2023), les conclusions suivantes ont été formulées dans le rapport de synthèse sur le dialogue technique au titre du premier bilan mondial, effectué en vertu de l’Accord de Paris[92] :

« Conclusion no 1 : depuis son adoption, l’Accord de Paris a impulsé une action climatique quasi universelle en fixant des objectifs et en sensibilisant la communauté internationale à l’urgence de répondre à la crise climatique. Il reste cependant encore beaucoup à faire sur tous les fronts.

Conclusion no 2 : pour renforcer la riposte mondiale à la menace des changements climatiques dans le contexte du développement durable et de la lutte contre la pauvreté, les pouvoirs publics doivent appuyer les transformations des systèmes qui prennent en compte la résilience climatique et le développement à faible émission de [GES]. Les entités non parties doivent prendre des mesures crédibles, responsables et transparentes pour intensifier la transformation des systèmes.

Conclusion no 3 : la transformation des systèmes ouvre de nombreuses possibilités, mais les changements rapides peuvent être perturbateurs. En mettant l’accent sur l’inclusion et l’équité, il est possible de relever le niveau d’ambition de l’action climatique et d’accroître l’appui à cette action.

Conclusion no 4 : les émissions mondiales ne suivent pas les trajectoires d’atténuation modélisées au niveau mondial qui sont compatibles avec l’objectif de température de l’Accord de Paris, et les possibilités de relever le niveau d’ambition et de donner effet aux engagements actuels afin de limiter le réchauffement climatique à 1,5 oC par rapport aux niveaux préindustriels s’amenuisent rapidement.

Conclusion no 5 : il faut intensifier l’action et l’appui ayant trait à l’application des mesures d’atténuation nationales et fixer des objectifs plus ambitieux dans les CDN afin de tirer parti des possibilités existantes et nouvelles dans tous les contextes pour réduire les émissions mondiales de GES de 43 % d’ici à 2030 et de 60 % d’ici à 2035 par rapport aux niveaux de 2019 et atteindre l’objectif d’émissions nettes nulles de CO2 au niveau mondial d’ici à 2050.

Conclusion no 6 : pour parvenir à des émissions nettes nulles de CO2 et de GES, il faut transformer les systèmes dans tous les secteurs et dans tous les contextes, notamment en développant les énergies renouvelables tout en éliminant progressivement tous les combustibles fossiles sans dispositif d’atténuation, en mettant fin au déboisement, en réduisant les émissions autres que le CO2 et en appliquant des mesures axées à la fois sur l’offre et sur la demande.

Conclusion no 7 : les transitions justes peuvent contribuer à l’obtention de résultats d’atténuation meilleurs et plus équitables, grâce à des approches adaptées aux différents contextes.

Conclusion no 8 : la diversification économique est une stratégie essentielle pour faire face aux effets des mesures de riposte, plusieurs options s’offrant dans différents contextes.

Conclusion no 9 : les changements climatiques menaçant tous les pays, toutes les communautés et toutes les personnes dans le monde, il est urgent d’intensifier les activités d’adaptation et de redoubler d’efforts pour prévenir les pertes et les préjudices, les réduire au minimum et y remédier afin de réduire les effets croissants des changements et d’y répondre, en particulier pour ceux qui sont les moins bien préparés à ces changements et les moins à même de se relever après une catastrophe.

Conclusion no 10 : au niveau collectif, les plans et les engagements en matière d’adaptation et d’appui sont de plus en plus ambitieux, mais la plupart des mesures d’adaptation examinées sont fragmentées, progressives, sectorielles et inégalement réparties entre les régions.

Conclusion no 11 : lorsque les mesures d’adaptation sont judicieuses et déterminées par les circonstances, les populations et les priorités locales, la pertinence et l’efficacité de l’action et de l’appui en matière d’adaptation sont renforcées, ce qui peut également favoriser une adaptation porteuse de transformations.

Conclusion no 12 : pour prévenir les pertes et préjudices, les réduire au minimum et y remédier, il est urgent de prendre des mesures dans le cadre des politiques climatiques et des politiques de développement afin de gérer les risques de manière globale et d’aider les communautés touchées.

Conclusion no 13 : il faut rapidement trouver des sources de financement novatrices et plus importantes afin d’intensifier l’appui à l’adaptation et de développer des mécanismes de financement pour prévenir les pertes et préjudices, les réduire au minimum et y remédier. Les flux financiers doivent pouvoir répondre aux besoins urgents et croissants d’un mode de développement résilient aux changements climatiques.

Conclusion no 14 : la mobilisation accrue de fonds pour l’action climatique dans les pays en développement suppose un redéploiement stratégique des financements publics internationaux, qui restent un moteur essentiel de l’action, et la poursuite d’une plus grande efficacité, notamment en ce qui concerne l’accès, l’appropriation et les effets.

Conclusion no 15 : des milliers de milliards de dollars doivent être débloqués et les investissements doivent être réorientés vers l’action climatique à différentes échelles pour que les flux financiers − internationaux et nationaux, publics et privés – soient compatibles avec un profil d’évolution vers un développement à faible émission de GES et résilient aux changements climatiques.

Conclusion no 16 : les technologies plus propres disponibles doivent être déployées rapidement, tout en accélérant l’innovation, le développement et le transfert de nouvelles technologies, afin de répondre aux besoins des pays en développement.

Conclusion no 17 : le renforcement des capacités est fondamental pour parvenir à une action climatique durable et de grande envergure, et nécessite une coopération efficace, pilotée par les pays et fondée sur les besoins, afin que les capacités soient renforcées et préservées dans le temps à tous les niveaux. »

140.  Les parties pertinentes des « Résultats du premier bilan mondial »[93], présentés lors de la COP28, se lisent ainsi :

« La Conférence des Parties agissant comme réunion des Parties à l’Accord de Paris,

Rappelant le paragraphe 1 de l’article 2 de l’Accord de Paris, qui dispose que l’Accord, en contribuant à la mise en œuvre de la Convention, notamment de son objectif, vise à renforcer la riposte mondiale à la menace des changements climatiques, dans le contexte du développement durable et de la lutte contre la pauvreté,

Rappelant également le paragraphe 2 de l’article 2 de l’Accord de Paris, qui dispose que l’Accord sera appliqué conformément à l’équité et au principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives, eu égard aux différentes situations nationales,

(...)

Constatant que les changements climatiques sont un sujet de préoccupation pour l’humanité toute entière et que, lorsqu’elles prennent des mesures face à ces changements, les Parties devraient respecter, promouvoir et prendre en considération leurs obligations respectives concernant les droits de l’homme, le droit à un environnement propre, sain et durable, le droit à la santé, les droits des peuples autochtones, des populations locales, des migrants, des enfants, des personnes handicapées et des personnes vulnérables et le droit au développement, ainsi que l’égalité des sexes, l’autonomisation des femmes et l’équité entre les générations,

(...)

I.  Contexte et considérations transversales

1.  Se félicite que l’Accord de Paris ait lancé une action climatique quasi universelle en fixant des objectifs et en sensibilisant la communauté internationale à l’urgence d’agir face à la crise climatique ;

2.  Souligne qu’en dépit des progrès globaux accomplis concernant l’atténuation, l’adaptation et les moyens de mise en œuvre et d’appui, les Parties prises collectivement ne sont pas en passe de réaliser l’objet de l’Accord de Paris et d’atteindre ses buts à long terme ;

3.  Réaffirme l’objectif énoncé dans l’Accord de Paris consistant à contenir l’élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2 oC par rapport aux niveaux préindustriels et à poursuivre l’action destinée à limiter l’élévation de la température à 1,5 oC par rapport aux niveaux préindustriels, étant entendu que cela réduirait sensiblement les risques liés aux changements climatiques et les effets de ceux-ci ;

4.  Souligne que les effets des changements climatiques seront bien moindres si la température augmente de 1,5 oC et non de 2 oC et décide de poursuivre l’action destinée à limiter l’élévation de la température à 1,5 oC ;

5.  Se déclare vivement préoccupée par le fait que 2023 devrait être l’année la plus chaude jamais enregistrée et que les effets des changements climatiques s’accélèrent rapidement, et souligne la nécessité d’agir d’urgence et de fournir un appui pour que l’objectif de 1,5 oC reste atteignable et pour faire face à la crise climatique au cours de cette décennie cruciale ;

6.  S’engage à accélérer les efforts en cette décennie cruciale, sur la base des meilleures données scientifiques disponibles et de l’équité, compte tenu des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives, eu égard aux différentes situations nationales, et dans le contexte du développement durable et de la lutte contre la pauvreté ;

7.  Met l’accent sur le paragraphe 2 de l’article 2 de l’Accord de Paris, qui dispose que l’Accord sera appliqué conformément à l’équité et au principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives, eu égard aux différentes situations nationales ;

(...)

15.  Se dit alarmée et profondément préoccupée par les conclusions suivantes, qui figurent dans le sixième Rapport d’évaluation du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat :

a)  Les activités humaines ont incontestablement provoqué, principalement par les [GES] qu’elles émettent, un réchauffement de la planète d’environ 1,1 oC ;

b)  Les effets des changements climatiques induits par l’homme se font déjà sentir dans toutes les régions du monde, celles contribuant le moins à ces changements étant les plus vulnérables à leurs effets qui, conjointement avec les pertes et les préjudices, s’aggraveront à mesure que la température augmentera ;

c)  La plupart des mesures d’adaptation observées sont fragmentaires, progressives, sectorielles et inégalement réparties entre les régions et, malgré les progrès accomplis, des écarts importants en matière d’adaptation subsistent entre les secteurs et les régions et continueront de se creuser aux niveaux actuels d’exécution ;

16.  Prend note des conclusions suivantes, qui figurent aussi dans le sixième Rapport d’évaluation du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat :

a)  Les efforts d’atténuation intégrés dans le contexte plus large du développement peuvent accroître le rythme, l’intensité et l’ampleur des réductions d’émissions, et les stratégies qui orientent le développement vers la durabilité peuvent élargir l’ensemble des options d’atténuation et permettre des synergies avec les objectifs de développement ;

b)  Le montant des fonds affectés à l’adaptation et à l’atténuation devrait être décuplé, il y a suffisamment de capitaux dans le monde pour combler le déficit d’investissement mondial mais il existe des obstacles à la réorientation des capitaux vers l’action climatique, les gouvernements, grâce aux financements publics et à des signaux clairs aux investisseurs, sont essentiels pour aplanir ces obstacles, et les investisseurs, les banques centrales et des autorités de régulation financière ont également un rôle à jouer ;

c)  Des solutions d’atténuation réalisables, efficaces et peu coûteuses sont déjà disponibles dans tous les secteurs et contribueraient, grâce à la coopération nécessaire en matière de technologies et d’appui, à ce que l’objectif de 1,5 oC reste atteignable au cours de cette décennie critique ;

17.  Constate avec inquiétude l’écart entre l’ambition en matière d’atténuation et les mesures réellement prises par les pays développés parties avant 2020 et le fait que selon le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, il aurait fallu que les pays développés réduisent leurs émissions de 25 à 40 % par rapport aux niveaux de 1990 d’ici à 2020 ;

II. Progrès collectifs dans la réalisation de l’objet et des buts à long terme de l’Accord de Paris (...)

A.  Atténuation

(...)

25.  Se déclare préoccupée par le fait que le budget carbone permettant d’atteindre l’objectif de température fixé dans l’Accord de Paris est désormais réduit et s’épuise rapidement, et constate que le volume cumulé des émissions nettes passées de dioxyde de carbone représente déjà environ quatre cinquièmes du budget carbone total correspondant à une probabilité de 50 % de parvenir à limiter le réchauffement à 1,5 oC ;

(...)

28.  Souligne en outre la nécessité de réduire nettement, rapidement et durablement les émissions de [GES] conformément aux trajectoires conduisant à une augmentation de la température de 1,5 oC, et engage les Parties à contribuer aux efforts mondiaux suivants, selon des modalités déterminées au niveau national, en tenant compte de l’Accord de Paris et de leurs différentes situations, trajectoires et approches nationales :

(...)

d)  Opérer une transition juste, ordonnée et équitable vers une sortie des combustibles fossiles dans les systèmes énergétiques, en accélérant l’action pendant cette décennie critique, afin d’atteindre l’objectif de zéro émission nette d’ici à 2050, conformément aux données scientifiques (...) »

141.  Les parties pertinentes de la Convention d’Aarhus (1998) sont ainsi libellées :

« Les Parties à la présente Convention,

(...)

Reconnaissant qu’une protection adéquate de l’environnement est essentielle au bien‑être de l’homme ainsi qu’à la jouissance des droits fondamentaux, y compris du droit à la vie lui-même,

Reconnaissant également que chacun a le droit de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être et le devoir, tant individuellement qu’en association avec d’autres, de protéger et d’améliorer l’environnement dans l’intérêt des générations présentes et futures,

(...)

Sont convenues de ce qui suit : »

Article 2

Définitions

« (...)

4.  Le terme « public » désigne une ou plusieurs personnes physiques ou morales et, conformément à la législation ou à la coutume du pays, les associations, organisations ou groupes constitués par ces personnes.

5.  L’expression « public concerné » désigne le public qui est touché ou qui risque d’être touché par les décisions prises en matière d’environnement ou qui a un intérêt à faire valoir à l’égard du processus décisionnel; aux fins de la présente définition, les organisations non gouvernementales qui œuvrent en faveur de la protection de l’environnement et qui remplissent les conditions pouvant être requises en droit interne sont réputées avoir un intérêt. »

Article 9

Accès à la justice

« (...)

2.  Chaque Partie veille, dans le cadre de sa législation nationale, à ce que les membres du public concerné

a)  ayant un intérêt suffisant pour agir

ou, sinon,

b)  faisant valoir une atteinte à un droit, lorsque le code de procédure administrative d’une Partie pose une telle condition, puissent former un recours devant une instance judiciaire et/ou un autre organe indépendant et impartial établi par loi pour contester la légalité, quant au fond et à la procédure, de toute décision, tout acte ou toute omission tombant sous le coup des dispositions de l’article 6 et, si le droit interne le prévoit et sans préjudice du paragraphe 3 ci-après, des autres dispositions pertinentes de la présente Convention.

Ce qui constitue un intérêt suffisant et une atteinte à un droit est déterminé selon les dispositions du droit interne et conformément à l’objectif consistant à accorder au public concerné un large accès à la justice dans le cadre de la présente Convention. À cet effet, l’intérêt qu’a toute organisation non gouvernementale répondant aux conditions visées au paragraphe 5 de l’article 2 est réputé suffisant au sens de l’alinéa a) ci-dessus. Ces organisations sont également réputées avoir des droits auxquels il pourrait être porté atteinte au sens de l’alinéa b) ci-dessus.

(...)

3.  En outre, et sans préjudice des procédures de recours visées aux paragraphes 1 et 2 ci-dessus, chaque Partie veille à ce que les membres du public qui répondent aux critères éventuels prévus par son droit interne puissent engager des procédures administratives ou judiciaires pour contester les actes ou omissions de particuliers ou d’autorités publiques allant à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement. »

142.  Les parties pertinentes du Guide d’application de la Convention d’Aarhus[94] se lisent ainsi (notes de bas de page omises) :

« L’expression « public concerné », certes plus stricte que le terme « public », reste néanmoins très large. Quant au critère du public « qui est touché », il est très lié à la nature de l’activité en question. Certaines des activités relevant de l’article 6 de la Convention sont susceptibles de toucher un grand nombre de personnes. Par exemple, dans le cas des canalisations pour le transport de gaz, de pétrole ou de produits chimiques, le public concerné, dans la pratique, se compte d’ordinaire en milliers de personnes, alors que dans le cas des centrales nucléaires, les autorités compétentes peuvent estimer que le public concerné représente jusqu’à plusieurs centaines de milliers de personnes réparties entre plusieurs pays.

S’agissant du critère relatif au public qui « a un intérêt à faire valoir », la définition semble aller bien au-delà du type de formulation qu’on trouve habituellement dans les textes juridiques ayant trait à « l’intérêt suffisant » (voir le paragraphe suivant). En particulier, il convient d’interpréter cette définition au sens où elle n’englobe pas seulement les membres du public dont les intérêts juridiques ou les droits garantis par le droit risquent d’être lésés par l’activité proposée. Les intérêts potentiellement affectés peuvent aussi inclure les droits sociaux, tels que le droit d’être protégé contre tout préjudice ou le droit à un environnement salubre. Cette définition s’applique aussi, toutefois, à une catégorie du public ayant un intérêt non précisé dans le processus décisionnel.

Il est important de noter que le paragraphe 5 de l’article 2 ne prescrit pas qu’une personne doive avoir un intérêt juridique pour être considérée comme membre du public concerné. Le terme « intérêt » inclut donc aussi bien « l’intérêt de droit » que « l’intérêt de fait » tels que définis par les systèmes juridiques des pays d’Europe continentale comme l’Allemagne, l’Autriche et la Pologne. Conformément au droit national, les personnes n’ayant qu’un simple intérêt de fait ne jouissent pas, normalement, de toute la panoplie des droits procéduraux accordés aux personnes ayant un intérêt juridique. En revanche, le même statut est reconnu à chacun par la Convention (du moins dans le cas de l’article 6), que l’intérêt de la personne soit de droit ou de fait.

Le paragraphe 5 de l’article 2 fait expressément entrer dans le cadre de la catégorie du « public concerné » les ONG dont les objectifs statutaires comprennent la promotion de la protection de l’environnement, pour autant qu’elles « remplissent les conditions pouvant être requises en droit interne ». Quant à savoir si une ONG œuvre à la promotion de la protection de l’environnement, divers moyens permettent de le déterminer, notamment en s’appuyant sur sa charte, ses statuts ou ses activités. La « protection de l’environnement » peut comporter toute fin conforme à la définition implicite de l’environnement figurant au paragraphe 3 de l’article 2. L’exigence d’« œuvrer en faveur de la protection de l’environnement » serait donc satisfaite dans le cas d’ONG s’attachant à tel ou tel aspect de la définition implicite de l’environnement du paragraphe 3 de l’article 2. Par exemple, si une ONG s’emploie à promouvoir les intérêts des personnes souffrant de problèmes de santé liés à des maladies transmises par l’eau, on considérera que cette ONG satisfera à la définition du paragraphe 5 de l’article 2.

Le fait de renvoyer aux organisations non gouvernementales « qui remplissent les conditions pouvant être requises en droit interne » ne doit pas être interprété au sens où la définition de ces conditions serait laissée à l’entière discrétion des Parties. Leur faculté d’appréciation doit être envisagée dans le cadre du rôle important que la Convention assigne aux ONG s’agissant de sa mise en œuvre et de l’exigence clairement formulée au paragraphe 4 de l’article 3, faisant obligation à chaque Partie d’accorder « la reconnaissance et l’appui voulus » aux ONG. Dans ses conclusions relatives à la communication ACCC/C/2004/05 (Turkménistan), le Comité d’examen du respect des dispositions a estimé que « les organisations non gouvernementales, grâce à leurs connaissances spécialisées et à leurs ressources, sont généralement mieux en mesure de faire valoir véritablement leurs droits au titre de la Convention que chacun des membres du public ».

Les Parties peuvent certes imposer aux ONG certaines exigences en vertu de la législation nationale mais, étant donné le rôle important joué par les ONG dans la mise en œuvre de la Convention, les Parties doivent veiller à ce que ces conditions ne soient pas excessivement pesantes ou inspirées par des mobiles politiques, et que le cadre juridique de chaque Partie encourage la constitution d’ONG et leur participation constructive aux affaires publiques. De plus, il convient que toutes les exigences soient conformes aux principes de la Convention, tels que la non-discrimination et l’élimination ou la réduction des obstacles techniques et financiers. Dans ces limites, les Parties peuvent imposer certaines exigences s’appuyant sur des critères objectifs qui ne seront pas indûment restrictifs.

Par exemple, le fait d’exiger éventuellement qu’une ONG de défense de l’environnement ait exercé ses activités dans le pays considéré pendant un certain nombre d’années peut ne pas être conforme avec les dispositions de la Convention d’Aarhus dans a mesure où cette condition peut contrevenir à la clause de non‑discrimination visée au paragraphe 9 de l’article 3. De plus, le fait d’exiger d’avoir « exercé des activités » peut être considéré en soi comme indûment restrictif pour des pays où la constitution d’ONG n’est autorisée que depuis peu de temps et où ces organisations sont donc encore relativement peu développées.

Il est également parfois exigé que les ONG comptent un certain nombre d’adhérents actifs. Telle était l’une des questions examinées par la CJE dans l’affaire C-263/08 (Suède) (...) Une telle exigence relative au nombre d’adhérents sera aussi considérée comme indûment restrictive au sens de la Convention si le seuil est fixé à un niveau tel que seule une poignée d’ONG pourra répondre à cette condition dans un pays donné. En 2009, la Slovénie a modifié sa loi sur la protection de l’environnement pour supprimer l’obligation faite aux ONG œuvrant en faveur de la protection de l’environnement d’être assujetties à un audit financier de leurs activités afin de pouvoir rentrer dans la définition du « public concerné » visée au paragraphe 5 de l’article 2.

Si une ONG répond aux conditions visées au paragraphe 5 de l’article 2, elle est considérée comme un membre du « public concerné » au sens de l’article 6 et du paragraphe 2 de l’article 9. En revanche, pour les ONG qui ne remplissent pas ces conditions d’emblée ainsi que pour les particuliers, la Convention n’établit pas de manière claire si le simple fait de prendre part à une procédure de participation du public en vertu du paragraphe 7 de l’article 6 confère à la personne la qualité de membre du « public concerné ». Cependant, étant donné que le paragraphe 2 de l’article 9 définit le mécanisme de mise en application des droits conférés par l’article 6, on peut faire valoir que toute personne participant en tant que membre du public à une audition ou à toute autre procédure de participation du public au sens du paragraphe 7 de l’article 6 doit avoir la possibilité de faire usage des dispositions concernant l’accès à la justice énoncées au paragraphe 2 de l’article 9. En pareil cas, cette personne relèvera de la définition du « public concerné » (...)

Rien dans la Convention n’empêche les Parties d’attribuer la qualité pour agir à quiconque, sans distinction aucune. Toutefois, la Convention exige – au minimum – que les membres du « public concerné » ayant un intérêt suffisant ou faisant valoir une atteinte à un droit, aient qualité pour former un recours afin de contester la légalité, quant au fond et à la procédure, de toute décision, tout acte ou toute omission tombant sous le coup des dispositions de l’article 6 (...)

S’agissant des ONG, la Convention dispose clairement que les ONG qui répondent aux conditions visées au paragraphe 5 de l’article 2 sont réputées avoir un « intérêt suffisant » ou des droits auxquels il pourrait être porté atteinte (...)

La bonne mise en œuvre de la Convention et le respect de ses obligations exigent que l’objectif d’un large accès à la justice soit maintenu au moment de déterminer quelles sont les personnes – tant physiques que morales – ayant qualité pour agir en justice. Plusieurs Parties à la Convention appliquent telle ou telle condition en vue de déterminer les critères de la qualité pour agir, qui concernent souvent un intérêt direct, suffisant, personnel ou juridique, ou un droit individuel légalement protégé. Si certains de ces critères, par exemple le fait de limiter la qualité pour agir en justice aux seuls membres du public ayant des droits de propriété, peuvent se révéler contraires à la Convention, l’admissibilité d’autres critères dépendra de la manière dont ils sont interprétés par l’organe de recours dans la pratique. En d’autres termes, mêmes des critères comme le fait d’avoir un intérêt suffisant ou de faire valoir une atteinte à un droit peuvent s’avérer incompatibles avec la Convention s’ils sont interprétés de manière trop étroite dans le cadre de la jurisprudence des organes de recours.

Comme il est indiqué dans les conclusions du Comité d’examen du respect des dispositions relatives à la communication ACCC/C/2005/11 (Belgique), afin de répondre à l’objectif de la Convention consistant à accorder au public concerné un large accès à la justice, il faudra peut-être que la manière de concevoir la question évolue considérablement dans les pays où les ONG n’ont précédemment pas eu la qualité pour agir dans certaines affaires car on y avait estimé qu’elles n’avaient pas un intérêt suffisant pour agir ou qu’elles n’avaient pas à faire valoir une atteinte à un droit. Dans la communication ACCC/C/2005/11, les autorités judiciaires belges avaient appliqué le critère général imposé par la loi belge aux ONG pour avoir la qualité pour agir en justice, à savoir que les ONG demanderesses devaient justifier d’un intérêt direct, personnel et légitime, ainsi que de la « qualité requise ». Le Comité d’examen du respect des dispositions a conclu que même si la formulation des textes de lois belges pertinents n’impliquait pas un non-respect des dispositions en tant que tel, la jurisprudence des tribunaux belges, telle que développée avant l’entrée en vigueur de la Convention pour la Belgique, impliquait que l’accès à la justice était trop restrictif pour les associations de défense de l’environnement et qu’elle ne respectait donc pas les dispositions de la Convention (...)

Le critère suédois précédemment retenu pour les ONG était un exemple de critère national en matière de qualité pour agir en justice qui ne serait plus du tout en conformité avec la Convention. Selon la législation suédoise antérieure, pour pouvoir faire appel d’une décision relative à une autorisation de développement, les associations de protection de l’environnement devaient avoir exercé leurs activités depuis plus de trois ans et compter au moins 2 000 adhérents. La CJUE a estimé qu’il s’agissait d’une violation de la législation de l’Union européenne visant à appliquer la Convention d’Aarhus (...) »

143.  La partie pertinente des Recommandations de Maastricht de 2015[95] sur l’application de la Convention d’Aarhus précise ce qui suit :

« c.  [L]e terme « public concerné » inclut, notamment, les organisations non gouvernementales (ONG) qui œuvrent en faveur de la protection de l’environnement et qui remplissent les conditions pouvant être requises en droit interne. Afin de garantir un cadre aussi transparent, clair et cohérent que possible pour la participation du public, les éléments suivants peuvent être clairement précisés en droit interne :

i.  ce que constitue avoir « un intérêt à faire valoir » à l’égard du processus décisionnel en matière d’environnement ;

ii.  les conditions, le cas échéant, que les ONG œuvrant en faveur de la protection de l’environnement doivent remplir pour être réputées avoir un intérêt. Ce qui constitue un intérêt suffisant devrait être déterminé conformément à l’objectif consistant à accorder au public concerné un large accès à la justice. »

a)      La Résolution sur le droit à un environnement propre, sain et durable en tant que droit humain

144.  Le 28 juillet 2022, après y avoir été invitée par la Résolution 48/13 du Conseil des droits de l’homme en date du 8 octobre 2021, l’Assemblée générale des Nations unies a adopté sa Résolution 76/300 sur le droit à un environnement propre, sain et durable.

145.  Cette résolution a été adoptée par 161 voix pour (sur 169 États membres représentés), avec 8 abstentions[96] et aucune voix contre[97] ; 45 des 46 États membres du Conseil de l’Europe ont voté pour la résolution.[98]

146.  Dans le préambule de cette résolution, l’Assemblée générale relève ceci :

« [L]a grande majorité des États ont reconnu sous une forme ou une autre le droit à un environnement propre, sain et durable dans des accords internationaux ou dans leur constitution, leur législation, leurs lois ou leurs politiques (...) »

147.  Les quatre paragraphes qui constituent le dispositif de cette résolution sont ainsi libellés :

« 1.  Considère que le droit à un environnement propre, sain et durable fait partie des droits humains ;

2.  Constate que le droit à un environnement propre, sain et durable est lié à d’autres droits et au droit international existant ;

3.  Affirme que la promotion du droit à un environnement propre, sain et durable passe par l’application pleine et entière des accords multilatéraux relatifs à l’environnement, conformément aux principes du droit international de l’environnement ;

4.  Engage les États, les organisations internationales, les entreprises et les autres acteurs concernés à adopter des politiques, à améliorer la coopération internationale, à renforcer les capacités et à continuer de mettre en commun les bonnes pratiques afin d’intensifier les efforts visant à garantir un environnement propre, sain et durable pour tous. »

b)     Autres documents de l’Assemblée générale

148.  Pratiquement chaque année depuis sa première résolution sur le sujet, à savoir la Résolution no 43/53 sur la protection du climat mondial pour les générations présentes et futures, adoptée le 6 décembre 1988, l’Assemblée

générale inscrit à son ordre du jour la question de la protection du climat mondial pour les générations futures, ce qui a conduit à l’adoption de nombreuses résolutions[99].

149.  Dans sa Résolution 69/220, adoptée le 19 décembre 2014, l’Assemblée générale a explicitement mentionné la nécessité de préserver le système climatique dans l’intérêt des générations présentes et futures, en faisant référence à la CCNUCC.

150.  Dans le préambule de sa Résolution 72/219, adoptée le 20 décembre 2017, l’Assemblée générale a fait une déclaration qu’elle a depuis lors réitérée dans le préambule de chacune des résolutions adoptées sur ce sujet[100] :

« Considérant que, dans le cadre de ses activités, l’ONU doit promouvoir la sauvegarde du climat mondial afin de garantir le bien-être des générations présentes et futures (...) »

151.  En 2009, le Secrétaire général des Nations unies a relevé ceci  :

« Les organismes des Nations Unies créés en vertu d’instruments relatifs aux droits de l’homme estiment tous qu’il existe un lien intrinsèque entre l’environnement et l’exercice de plusieurs droits fondamentaux, dont les droits à la vie, à la santé, à l’alimentation, à l’eau et au logement (voir A/HRC/10/61). »[101]

152.  En mai 2022, à la demande du Conseil des droits de l’homme[102], le Secrétaire général a publié un rapport sur les « Effets des changements climatiques sur les droits humains des personnes vulnérables »[103], dans lequel il présentait le cadre juridique et directif applicable à ces personnes dans le contexte des changements climatiques (notes de bas de page omises) :

« Les neuf principaux traités internationaux relatifs aux droits de l’homme imposent aux États qui y sont parties des obligations juridiquement contraignantes, dont certaines ont trait aux changements climatiques. Pour s’acquitter de ces obligations dans le contexte des changements climatiques, les États doivent parfois prendre des mesures visant à protéger les personnes contre les préjudices liés aux changements climatiques qui se répercutent sur l’exercice des droits de l’homme et mettre en œuvre des politiques climatiques inclusives. L’action climatique doit sortir les personnes vulnérables de l’impuissance en garantissant leur participation totale et effective en tant que titulaires de droits. »

153.  Dans ce rapport, le Secrétaire général a adressé aux États et aux autres parties prenantes une série de recommandations visant à remédier aux effets des changements climatiques sur les droits fondamentaux des personnes vulnérables (paragraphes 48-58).

a)      Résolutions

154.  En 2018, dans sa Résolution 37/8, le Conseil des droits de l’homme a constaté que « plus d’une centaine d’États [avaient] reconnu sous une forme ou une autre le droit à un environnement sain, notamment dans des accords internationaux ou dans leur constitution, leur législation ou leurs politiques ».[104]

155.  Dans sa Résolution 46/7 sur les droits de l’homme et l’environnement[105], le Conseil des droits de l’homme a relevé ce qui suit :

« Rappelant également l’Accord de Paris, adopté le 12 décembre 2015 par les parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, dans le préambule duquel les parties se sont déclarées conscientes que, lorsqu’elles prennent des mesures pour faire face aux changements climatiques, elles devraient respecter, promouvoir et prendre en considération leurs obligations respectives concernant les droits de l’homme, le droit à la santé, les droits des peuples autochtones, des communautés locales, des migrants, des enfants, des personnes handicapées et des personnes en situation de vulnérabilité, et le droit au développement, ainsi que l’égalité des sexes, l’autonomisation des femmes et l’équité entre générations,

(...)

Prenant note des textes issus de la vingt-cinquième session de la Conférence des Parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et engageant les États à prendre en considération, parmi d’autres questions, celle du respect et de la promotion des droits de l’homme, à la vingt-sixième session, qui doit se tenir à Glasgow (Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord) du 1er au 12 novembre 2021 (...) »

156.  Dans sa Résolution 48/13 du 8 octobre 2021, le Conseil des droits de l’homme a officiellement reconnu que le droit à un environnement propre, sain et durable faisait partie intégrante des droits de l’homme et il a invité l’Assemblée générale à examiner la question (voir la Résolution 76/300 de l’Assemblée générale, précitée). La partie pertinente de cette résolution se lit ainsi :

« Rappelant également les obligations mises à la charge des États par les instruments et accords multilatéraux sur l’environnement, y compris ceux qui portent sur les changements climatiques, et les engagements pris au titre de ces documents, ainsi que les résultats de la Conférence des Nations Unies sur le développement durable, tenue à Rio de Janeiro (Brésil) en juin 2012, et son document final intitulé « L’avenir que nous voulons », qui réaffirme les principes de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement,

Rappelant en outre toutes ses résolutions sur les droits de l’homme et l’environnement, dont les plus récentes sont les résolutions 45/17 du 6 octobre 2020, 45/30 du 7 octobre 2020 et 46/7 du 23 mars 2021, ainsi que les résolutions pertinentes de l’Assemblée générale,

Considérant que le développement durable dans ses trois dimensions (économique, sociale et environnementale) et la protection de l’environnement, y compris les écosystèmes, facilitent et favorisent le bien-être et la réalisation des droits humains des générations actuelles et futures, notamment le droit à la vie, le droit de bénéficier du meilleur état de santé physique et mentale possible et les droits à un niveau de vie suffisant, à une nourriture suffisante, au logement, à l’eau potable et à l’assainissement et à la participation à la vie culturelle,

Réaffirmant l’importance d’une coopération internationale basée sur le respect mutuel, pleinement conforme aux buts et principes de la Charte, strictement respectueuse de la souveraineté des États et tenant compte des priorités nationales,

Considérant que, à l’inverse, les conséquences des changements climatiques, la gestion et l’utilisation non viables des ressources naturelles, la pollution de l’air, des sols et de l’eau, la mauvaise gestion des produits chimiques et des déchets, l’appauvrissement de la biodiversité qui en résulte et le déclin des services fournis par les écosystèmes compromettent la possibilité de bénéficier d’un environnement propre, sain et durable et que les atteintes à l’environnement ont des effets négatifs, directs et indirects, sur l’exercice effectif de tous les droits de l’homme,

(...)

1.  Considère que l’exercice du droit de bénéficier d’un environnement propre, sain et durable est un élément important de la jouissance des droits de l’homme ;

2.  Constate que le droit à un environnement propre, sain et durable est lié à d’autres droits et au droit international existant ;

3.  Affirme que la promotion du droit à un environnement propre, sain et durable passe par l’application pleine et entière des accords multilatéraux sur l’environnement conformément aux principes du droit international de l’environnement (...) »

157.  Le 7 juillet 2022, le Conseil des droits de l’homme a adopté la Résolution 50/9 sur les droits de l’homme et les changements climatiques, dans laquelle il s’est intéressé de près aux conséquences des changements climatiques sur la pleine réalisation du droit à l’alimentation et, de plus, a engagé tous les États à adopter

« une approche des politiques d’adaptation et d’atténuation concernant les changements climatiques qui soit globale et intégrée et tienne compte des questions relatives au genre, à l’âge et au handicap, conformément à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et aux objectifs et principes qui y sont énoncés (...) ».

158.  Le 6 octobre 2022, le Conseil des droits de l’homme a adopté la Résolution 51/4 sur les droits de l’homme des personnes âgées, dans laquelle il a reconnu la contribution essentielle que les personnes âgées apportent au fonctionnement des sociétés et à la réalisation du Programme de développement durable à l’horizon 2030 (voir aussi la Résolution 44/7 du 16 juillet 2020).

b)     Procédures spéciales

159.  Un mandat de Rapporteur spécial sur la promotion et la protection des droits de l’homme dans le contexte des changements climatiques a été créé en octobre 2021 par le Conseil des droits de l’homme.

160.  Dans le rapport thématique de juillet 2022, adressé à l’Assemblée générale des Nations unies et intitulé « Promotion et protection des droits humains dans le contexte de l’atténuation des changements climatiques, des pertes et préjudices et de la participation » (A/77/226), le Rapporteur spécial a formulé une série de recommandations :

« Recommandations visant à combler les lacunes en matière d’atténuation

89.  Le Rapporteur spécial soutient que toutes les recommandations relatives aux mesures d’atténuation formulées par le Rapporteur spécial sur la question des obligations relatives aux droits de l’homme se rapportant aux moyens de bénéficier d’un environnement sûr, propre, sain et durable dans le rapport qu’il a soumis à l’Assemblée générale en 2019 sont toujours pertinentes et devraient être considérées comme faisant partie du présent rapport et prises en compte en plus des recommandations formulées ci-dessous.

90.  En ce qui concerne l’atténuation, le Rapporteur spécial sur la promotion et la protection des droits de l’homme dans le contexte des changements climatiques recommande que l’Assemblée générale prenne les mesures suivantes :

(...)

d)  Créer un tribunal international des droits humains pour que les gouvernements, les entreprises et les institutions financières continuent d’investir dans les combustibles fossiles et les industries à forte intensité de carbone répondent de leurs actes et des conséquences de ces investissements sur les droits humains ;

(...)

97.  Le Rapporteur spécial recommande en outre que l’Assemblée générale encourage tous les États Membres à inclure des représentants des jeunes dans les parlements nationaux afin qu’ils mettent en avant les préoccupations relatives aux changements climatiques.

98.  Le Rapporteur spécial recommande également que l’Assemblée générale encourage tous les États à habiliter les enfants et les jeunes, y compris les enfants et les jeunes autochtones, à participer aux procédures judiciaires internationales, nationales et infranationales. »

161.  En 2018, le Rapporteur spécial de l’époque a publié un rapport qui résumait les principales obligations relatives aux droits de l’homme se rapportant aux moyens de bénéficier d’un environnement sûr, propre, sain et durable, sous le titre de « Principes-cadres relatifs aux droits de l’homme et à l’environnement »[106].

162.  En 2019, le nouveau rapporteur a publié deux rapports thématiques (l’un adressé au Conseil des droits de l’homme, l’autre à l’Assemblée générale).

163.  Dans son rapport du 8 janvier 2019 adressé au Conseil des droits de l’homme (A/HRC/40/55), le Rapporteur spécial s’est intéressé au droit de respirer un air pur comme composante du droit fondamental à un environnement sûr, propre, sain et durable. Il a précisé comme suit la portée et le contenu des obligations en matière de droits de l’homme relatives à l’air pur :

« IV.  Obligations en matière de droits de l’homme relatives à l’air pur

57.  Comme le précédent titulaire de mandat l’a clairement indiqué, les États ont l’obligation de protéger l’exercice des droits de l’homme contre les dommages environnementaux (A/HRC/25/53). Les effets néfastes et prévisibles de la mauvaise qualité de l’air sur l’exercice des droits de l’homme font que les États ont des obligations plus larges quant à la prise immédiate de mesures visant à protéger la population. Dans une déclaration conjointe publiée en 2017, un groupe d’experts des Nations Unies a dit « qu’une telle menace ne pouvait plus être ignorée et que les États étaient tenus de prévenir et de contrôler l’exposition à la pollution atmosphérique toxique et de protéger la population contre ses effets néfastes sur les droits de l’homme ».[107]

58.  Les principes-cadres relatifs aux droits de l’homme et à l’environnement précisent les trois catégories d’obligations de l’État : les obligations procédurales, les obligations de fond et les obligations spéciales à l’égard des personnes en situation de vulnérabilité. Ils peuvent donc être traduits en termes opérationnels dans le contexte de la pollution de l’air en vue de respecter et de protéger les droits de l’homme et de leur donner effet.

59.  Les obligations procédurales des États liées au droit de respirer un air pur sont assorties de devoirs dans les domaines suivants : promotion de l’éducation et sensibilisation de la population, accès à l’information, garantie de la liberté d’expression, d’association et de réunion, facilitation de la participation de la population à l’évaluation des projets proposés, des politiques et des décisions relatives à l’environnement et garantie d’un accès abordable, dans les meilleurs délais, à des voies de recours.

60.  En ce qui concerne les obligations de fond, les États ne doivent pas porter atteinte au droit de respirer un air pur par leur action ; doivent protéger ce droit contre toute atteinte par des tierces parties, en particulier des entreprises ; et doivent établir, rendre effectifs et faire appliquer des textes législatifs, des politiques et des programmes visant à réaliser ce droit, et éviter la discrimination et les mesures rétrogrades.

61.  Les États doivent prendre sept grandes mesures pour réaliser le droit de respirer un air pur : contrôler la qualité de l’air et surveiller ses effets sur la santé des personnes ; analyser les sources de pollution atmosphérique ; publier les informations, y compris les avis de santé publique ; établir des textes de lois, des textes réglementaires, des normes et des politiques relatifs à la qualité de l’air ; élaborer des plans d’action relatifs à la qualité de l’air à l’échelle locale et nationale et, le cas échéant, au niveau régional ; mettre en œuvre un plan d’action sur la qualité de l’air et faire respecter les normes ; évaluer les progrès accomplis et, si nécessaire, renforcer le plan d’action afin de garantir le respect des normes.

62.  Pour chacune de ces mesures, les États doivent veiller à ce que la population soit véritablement informée et à ce qu’elle ait la possibilité de participer aux processus de prise de décisions. Des efforts supplémentaires devraient toujours être faits pour atteindre les femmes, les enfants et d’autres personnes en situation de vulnérabilité dont la voix est rarement entendue dans les processus concernant la politique de l’environnement. Les États doivent accorder une attention particulière aux défenseurs de l’environnement dont l’action vise à protéger le droit à un air pur. »

164.  Dans son rapport de 2019 adressé à l’Assemblée générale (A/74/161), le Rapporteur spécial s’est appuyé sur les Principes-cadres de 2018 relatifs aux droits de l’homme et à l’environnement (mentionnés au paragraphe 161 ci‑dessus) et a détaillé comme suit le contenu des obligations pesant sur les États (notes de bas de page omises) :

« 63.  Les principes-cadres relatifs aux droits de la personne et à l’environnement définissent pour les États trois catégories d’obligations : les obligations d’ordre procédural, les obligations de fond et les obligations particulières envers les personnes vulnérables. Ils peuvent [être] appliqués dans le contexte des changements climatiques afin de garantir le respect et la protection des droits de la personne et d’en permettre la jouissance.

64.  Conformément au droit international des droits de l’homme, les États ont les obligations procédurales suivantes :

a)  Fournir aux populations des informations facilement accessibles, disponibles à un coût abordable et compréhensibles sur les causes et conséquences de la crise climatique mondiale (notamment en intégrant le sujet des changements climatiques dans les programmes scolaires à tous les niveaux) ;

b)  S’assurer que chacun puisse participer à l’action climatique de manière équitable et veiller pour ce faire à tenir compte des disparités entre les genres, en s’attachant tout particulièrement à donner des moyens d’action aux populations les plus touchées, à savoir les femmes, les enfants, les jeunes, les peuples autochtones et les populations locales, les personnes vivant dans la pauvreté, les personnes handicapées, les personnes âgées, les migrants, les personnes déplacées et les autres populations qui pourraient être vulnérables ;

c)  Garantir à chacun un accès abordable et opportun à la justice et à des recours utiles, pour que les États et entreprises puissent être tenus de respecter leurs obligations relatives aux changements climatiques ;

d)  Évaluer les effets potentiels de tout plan et de toute politique ou proposition sur les changements climatiques et les droits de la personne, y compris les effets produits en amont et en aval (c’est-à-dire les émissions issues de la production et de la consommation) ;

e)  Garantir l’égalité des genres dans toutes les activités climatiques, en permettant aux femmes de jouer un rôle de premier plan ;

f)  Respecter les droits des peuples autochtones dans toutes les activités climatiques, en particulier leur droit à un consentement préalable, libre et éclairé ;

g)  Offrir une protection efficace à tou(te)s les défenseuses et défenseurs de l’environnement et des droits de la personne qui travaillent sur des questions liées au climat (par exemple l’occupation des sols ou les combustibles fossiles), et notamment faire preuve de vigilance pour les protéger contre le harcèlement, l’intimidation et la violence.

65.  S’agissant des obligations de fond, les États doivent veiller à ne pas enfreindre, par leurs actes, le droit à un climat vivable, protéger ce droit contre toute violation par des tiers, en particulier les entreprises, et concevoir, mettre en œuvre et faire respecter des lois, politiques et programmes visant à garantir ce droit. Les États se doivent également d’éviter toute discrimination ou mesure rétrograde. Ces principes régissent toutes les activités climatiques, y compris celles découlant des obligations en matière d’atténuation des effets des changements climatiques, d’adaptation à ces changements, de financement et de pertes et dommages.

66.  Les obligations relatives aux droits de la personne sont renforcées par le droit international de l’environnement, les États étant tenus de veiller à ce que les activités polluantes exercées dans les limites de leur juridiction ou sous leur contrôle ne nuisent pas gravement à l’environnement ou aux populations d’autres États ou de zones situées au-delà des limites de leur juridiction nationale. Étant donné que l’on prévoit des changements climatiques de plus en plus importants, on peut conclure que les émissions actuelles de [GES] vont à l’encontre du principe bien établi en droit international coutumier consistant à « ne pas nuire ». En effet, quel que soit l’endroit où ils sont émis, ces gaz contribuent cumulativement à créer des effets néfastes dans d’autres États, notamment les petits États insulaires en développement. L’affaire Urgenda, aux Pays‑Bas, constitue un précédent important, car la Cour s’est appuyée sur le droit international des droits de l’homme pour contraindre le Gouvernement néerlandais à respecter les engagements qu’il disait lui-même être nécessaires pour prévenir les changements climatiques dangereux.

(...)

68.  Les États ont l’obligation de travailler en coopération en vue de parvenir à un avenir durable, où les émissions de carbone seront faibles et où l’on sera en mesure de faire face aux changements climatiques. Cette obligation comprend la communication d’informations, le transfert des technologies très performantes qui n’émettent pas ou peu de carbone des États riches aux États moins riches, les activités de renforcement des capacités, une augmentation des fonds alloués à la recherche et au développement pour garantir une transition vers des énergies propres, le respect des engagements internationaux et des solutions justes, légales et durables pour les migrants et les personnes déplacées. En application du principe des responsabilités communes mais différenciées, les États riches doivent prendre en charge une part équitable des dépenses engagées dans les pays à faible revenu pour mettre en œuvre des mesures d’atténuation et d’adaptation. Dans les pays à faible revenu, l’action climatique devrait être financée par des subventions, et non des prêts. On ne peut contraindre les pays pauvres à assumer les frais des mesures nécessaires pour faire face aux changements climatiques quand le problème a été causé par les pays riches. Cela va à l’encontre des principes fondamentaux de la justice.

69.  Les mesures climatiques, y compris celles qui sont prises dans le cadre des mécanismes en cours de négociation au titre de l’article 6 de l’Accord de Paris, doivent être conçues et mises en œuvre de manière qu’elles ne menacent, ni n’enfreignent les droits de la personne. Par le passé, les politiques d’appui à la production de biocarburants ont contribué à faire flamber le prix des denrées alimentaires, entraîné des émeutes et provoqué une augmentation importante du nombre total de personnes souffrant de la faim. Les politiques de préservation des forêts soulèvent des inquiétudes semblables en matière de droits, car elles risquent de limiter l’accès à des terres utilisées pour la chasse, la pêche, la cueillette, la culture et d’autres activités culturelles importantes. Pour éviter ce type d’effets néfastes, il est indispensable d’entreprendre des activités visant à atteindre à la fois les objectifs climatiques et les objectifs de développement durable, en coopération avec les populations touchées.

70.  En 2018, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels a averti les États qu’il serait contraire à leur obligation de respecter, protéger et mettre en œuvre tous les droits de l’homme pour tous de ne pas prévenir des atteintes prévisibles aux droits de l’homme provoquées par les changements climatiques ou de ne pas mobiliser les ressources disponibles dans toute la mesure possible afin de prévenir de telles atteintes. Les États doivent donc allouer autant de ressources financières et matérielles que possible au passage aux énergies renouvelables, aux transports propres et aux systèmes agroécologiques, arrêter et inverser le processus de déforestation et de dégradation des sols, et améliorer les capacités d’adaptation, en particulier celles des populations vulnérables et marginalisées (...)

74.  Le non-respect des engagements internationaux en matière de changements climatiques constitue une violation prima facie de l’obligation qu’ont les États de protéger les droits fondamentaux de leurs citoyens (...)

75.  Un changement radical de cap s’impose. Pour s’acquitter de leurs obligations en matière de droits de l’homme, les États développés et les autres grands émetteurs doivent réduire leurs émissions au rythme annoncé dans leurs engagements internationaux. Pour atteindre l’objectif fixé à Paris, à savoir limiter le réchauffement à 1,5 oC, les États doivent présenter, au plus tard en 2020, des contributions ambitieuses déterminées au niveau national qui contribueront, d’ici à 2030, à une diminution d’au moins 45 % des émissions mondiales de [GES], telles que calculées par le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat. Tous les États devraient se doter d’un plan de décarbonisation axé sur les droits ayant pour objet de réduire leurs émissions nettes de carbone à néant en 2050 au plus tard, conformément au paragraphe 19 de l’article 4 de l’Accord de Paris. Ils doivent prendre les quatre grandes mesures ci‑après : sortir la société de sa dépendance aux combustibles fossiles ; accélérer la prise d’autres mesures d’atténuation ; protéger les personnes vulnérables des effets des changements climatiques ; apporter une aide financière sans précédent aux pays les moins avancés et aux petits États insulaires en développement. »

165.  Dans son rapport de 2020 adressé au Conseil des droits de l’homme et intitulé « Droit à un environnement sain : bonnes pratiques » (A/HRC/43/53), le Rapporteur spécial a résumé les bonnes pratiques issues de plus de 175 États en matière de réalisation du droit de l’homme à un environnement sûr, propre, sain et durable. Il a exposé que la reconnaissance juridique de ce droit pouvait en elle-même être considérée comme une bonne pratique. Les parties pertinentes de ce rapport se lisent ainsi :

« III. Mise en œuvre du droit à un environnement sûr, propre, sain et durable : bonnes pratiques

A.  Reconnaissance juridique

9.  Dans le présent rapport, le Rapporteur spécial s’intéresse à la mise en œuvre du droit à un environnement sûr, propre, sain et durable. La reconnaissance juridique de ce droit peut en elle-même être considérée comme une bonne pratique, qu’elle découle de la constitution, d’une législation environnementale ou de la ratification d’un traité régional.

10.  En collaboration avec le Vance Center for International Justice, le Rapporteur spécial a établi une liste actualisée des États dans lesquels le droit à un environnement sûr, propre, sain et durable est reconnu par la loi (voir annexe II). Ce droit bénéficie d’une protection constitutionnelle dans 110 États. Une telle protection des droits de l’homme est essentielle dans la mesure où la constitution est la loi suprême de tout ordonnancement juridique. En outre, la constitution joue un important rôle culturel, puisqu’elle reflète les valeurs et les aspirations de la société.

11.  Un total de 126 États ont ratifié au moins un des traités régionaux dans lesquels le droit à un environnement sain est expressément énoncé, à savoir la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples (52 États parties), la Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (Convention d’Aarhus) (45 États parties), le Protocole additionnel à la Convention américaine relative aux droits de l’homme traitant des droits économiques, sociaux et culturels (Protocole de San Salvador) (16 États parties) et la Charte arabe des droits de l’homme (16 États parties). Au 1er décembre 2019, cinq États avaient ratifié l’Accord régional sur l’accès à l’information, la participation publique et l’accès à la justice à propos des questions environnementales en Amérique latine et dans les Caraïbes (Accord d’Escazú), mais 11 ratifications sont nécessaires pour que cet instrument encore récent entre en vigueur. Dix États ont adopté la Déclaration des droits de l’homme de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est, qui n’est pas contraignante.

12.  Il importe aussi de promulguer et d’appliquer des lois destinées à garantir le respect, la protection et la mise en œuvre du droit à un environnement sûr, propre, sain et durable. Un total de 101 États ont incorporé ce droit dans leur législation nationale. Des pratiques particulièrement louables peuvent être observées en Afrique du Sud, en Argentine, au Brésil, en Colombie, au Costa Rica, en France, aux Philippines et au Portugal, où le droit à un environnement sain est un principe transversal, qui imprègne les textes de loi, les textes réglementaires et les politiques.

13.  Au total, plus de 80 % des États Membres de l’Organisation des Nations Unies (156 sur 193) reconnaissent juridiquement le droit à un environnement sûr, propre, sain et durable. Le Rapporteur spécial a recueilli les textes des dispositions constitutionnelles et législatives par lesquelles ce droit est consacré. »

166.  Le Rapporteur spécial a également publié des rapports thématiques sur les questions suivantes : « Les droits de l’homme et la crise mondiale de l’eau : la pollution de l’eau, la pénurie d’eau et les catastrophes liées à l’eau » (A/HRC/46/28, 2021) ; « Alimentation saine et durable : réduire les effets environnementaux des systèmes alimentaires sur les droits humains » (A/76/179, 2021) ; et « Droit à un environnement propre, sain et durable : environnement non toxique » (A/HRC/49/53, 2022).

167.  Dans le récent rapport thématique intitulé « Le droit humain de bénéficier d’un environnement propre, sain et durable : un catalyseur pour intensifier les mesures visant à atteindre les objectifs de développement durable » (A/77/284, 2022), le Rapporteur spécial a voulu « remet[tre] en question l’idée préconçue selon laquelle les objectifs de développement durable ne sont que des velléités, en faisant ressortir les nombreuses obligations relatives aux droits humains sur lesquelles reposent ces objectifs ». À cet égard, le rapport formule les recommandations suivantes :

« a)  Intégrer le droit à un environnement propre, sain et durable à tous les niveaux (mondial, régional et national), notamment dans un instrument universel juridiquement contraignant, la Déclaration universelle des droits de l’homme, le cadre mondial de la biodiversité pour l’après-2020, la Convention européenne des droits de l’homme et leurs constitutions, lois et politiques nationales ;

b)  Reconnaître que les objectifs reposent sur une base solide de droits humains, qui établit des obligations juridiquement contraignantes (...) »

168.  Dans un rapport de 2020 soumis au Conseil des droits de l’homme et intitulé « Solidarité internationale et changements climatiques » (A/HRC/44/44), l’Expert indépendant sur les droits de l’homme et la solidarité internationale a formulé une série de recommandations pour une réforme fondée sur les droits de l’homme, en lien avec les menaces que représentent les changements climatiques. Parmi ces recommandations figurent notamment celles-ci :

« a)  Tous les États, les entreprises et les organisations internationales devraient prendre, séparément et conjointement, toutes les mesures nécessaires pour parvenir à l’objectif zéro émission nette d’ici à 2050, conformément à leur niveau d’ambition le plus élevé en matière de réduction des émissions et à l’objectif commun, énoncé dans l’Accord de Paris, de contenir l’élévation de la température de la planète en dessous de 1,5 oC ;

b)  À cette fin, les États, les entreprises et les institutions financières, en particulier les États les plus gros émetteurs, de longue date ou depuis peu, devraient envisager de mettre fin aux activités d’exploration de combustibles fossiles et de ne pas faire de nouveaux investissements dans ce domaine, au nom de la solidarité internationale fondée sur les droits de l’homme, étant donné que le budget carbone de la planète sera dépassé si les projets de production de combustibles fossiles déjà engagés et proposés sont menés à bien ;

c)  Les États, les entreprises et les institutions financières devraient coopérer afin que toute transformation de l’économie basée sur les combustibles fossiles (qui doit impérativement être réalisée) ne perpétue pas les déséquilibres entre États et peuples riches et pauvres. À mesure que les pays réduisent ou suppriment progressivement leurs activités liées aux combustibles fossiles, les pays riches devraient fournir un appui aux pays pauvres dont l’adaptation à la transition est plus difficile, au nom du droit au développement des États les plus pauvres et des droits sociaux et économiques de leurs populations qui dépendent des systèmes énergétiques ;

(...)

g)  Les États devraient coopérer dans le cadre international d’action climatique et par l’intermédiaire de la communauté internationale de défense des droits de l’homme, y compris l’OIT, pour garantir l’accès à la justice dans le contexte des changements climatiques, pour ce qui est de :

i)  Compenser les pertes et les préjudices liés aux inégalités que perpétuent les changements climatiques, notamment en accordant à cette question le même degré de priorité qu’à celles de l’atténuation et de l’adaptation et en apportant une aide financière suffisante aux pays et aux populations touchés ;

ii)  Préserver l’exercice des droits humains des peuples autochtones et des populations locales qui sont touchés par les projets liés aux changements climatiques, tels qu’ils sont consacrés par le droit international, y compris en protégeant les défenseurs de l’environnement contre les poursuites pénales ;

iii)  Mettre au point et exécuter, du niveau mondial au niveau local, des projets concrets visant à garantir une transition juste vers des économies viables dans lesquelles le droit à un travail décent est garanti pour tous ;

iv)  Coopérer pour s’acquitter des obligations internationales relatives aux droits humains des groupes marginalisés qui sont particulièrement touchés par les changements climatiques, y compris les peuples autochtones, les personnes âgées, les enfants, les personnes handicapées, les personnes vivant dans la pauvreté et les femmes. »

169.  Dans son rapport de 2019 (A/HRC/42/43), l’Experte indépendante évoque comme suit les conséquences négatives des changements climatiques sur les personnes âgées :

« 101.  L’Experte indépendante reste convaincue que l’absence d’un instrument juridique international global et intégré destiné à assurer la promotion et la protection des droits et de la dignité des personnes âgées a d’importantes conséquences pratiques pour ces personnes, notamment dans les situations d’urgence. Elle souligne en particulier que les instruments actuels ne traitent pas les questions relatives au vieillissement de manière spécifique ou ne leur accordent pas suffisamment de visibilité, ce qui empêche les personnes âgées d’exercer pleinement leurs droits fondamentaux, particulièrement dans les situations d’urgence. »

170.  Dans son rapport de 2021 intitulé « Droits humains des femmes âgées : intersection entre vieillissement et genre » (A/76/157), l’Experte indépendante a ajouté que « [d]ans les situations d’urgence provoquées par les effets des changements climatiques (...), les femmes âgées peuvent être perçues comme des fardeaux et être ainsi exposées à la maltraitance et à la négligence (...) Toutefois, les risques que les situations d’urgence comportent pour les femmes âgées et les incidences qu’ont sur elles ces situations sont généralement invisibles. »

171.  Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (« le PIDCP »)[108] ne contient aucune disposition visant expressément la protection de l’environnement. Néanmoins, le Comité des droits de l’homme (« le CDH ») déduit du droit à la vie (article 6) et du droit à la vie privée et familiale (article 17) des obligations particulières liées à la protection de l’environnement.

172.  Dans son Observation générale no 36 sur le droit à la vie, adoptée en 2019[109], le CDH a rappelé l’existence d’un lien entre la protection de l’environnement et l’obligation de protéger la vie (lien déjà établi par le CDH dans une communication de 2001) :

« 26. L’obligation de protéger la vie signifie également que les États parties devraient prendre des mesures appropriées destinées à améliorer certains contextes dans la société susceptibles d’engendrer des menaces directes pour la vie ou d’empêcher des personnes de jouir de leur droit à la vie dans la dignité. Il peut s’agir notamment (...) de la dégradation de l’environnement (...) »

173.  Renvoyant à des instruments internationaux tels que l’Accord de Paris, le CDH a livré ces précisions sur le lien entre les obligations des États relatives au droit à la vie et celles qui concernent la préservation de l’environnement (notes de bas de page omises) :

« 62.  La dégradation de l’environnement, les changements climatiques et le développement non durable font partie des menaces les plus urgentes et les plus graves pour la capacité des générations présentes et futures de jouir du droit à la vie. Les obligations des États parties au regard du droit international de l’environnement devraient donc éclairer la teneur de l’article 6 du Pacte, et l’obligation qu’ont les États parties de respecter et garantir le droit à la vie devrait également éclairer leurs obligations pertinentes au regard du droit international de l’environnement. La mise en œuvre de l’obligation de respecter et garantir le droit à la vie, et en particulier à la vie dans la dignité, dépend, entre autres, des mesures prises par les États parties pour préserver l’environnement et le protéger contre les dommages, la pollution et les changements climatiques résultant de l’activité des acteurs publics et privés. Les États parties devraient par conséquent veiller à ce qu’il soit fait un usage durable des ressources naturelles, élaborer des normes environnementales de fond et les faire appliquer, réaliser des études d’impact sur l’environnement et consulter les États concernés au sujet des activités susceptibles d’avoir des incidences écologiques notables, notifier aux autres États concernés les catastrophes naturelles et situations d’urgence et coopérer avec eux, assurer un accès approprié à l’information sur les risques environnementaux et prendre dûment en considération le principe de précaution. »

174.  Dans l’affaire Portillo Cáceres c. Paraguay[110], le CDH a déclaré ceci :

« 6.3  Le Comité prend note des arguments de l’État partie concernant l’irrecevabilité ratione materiae de la communication, selon lesquels les droits environnementaux ne sont pas visés par le Pacte. Toutefois, le Comité prend note de l’argument des auteurs selon lequel ils n’invoquent pas une violation du droit à un environnement sain, mais une violation de leurs droits à la vie, à l’intégrité physique, à la vie privée et familiale et à un recours utile, l’État partie ayant manqué à son obligation positive de protéger ces droits, ce qui, dans leur situation particulière, impliquait de contrôler le respect des normes environnementales. Par conséquent, le Comité estime que l’article 3 du Protocole facultatif ne fait pas obstacle à la recevabilité de la communication.

(...)

7.4  Le Comité prend également note de l’évolution en la matière observée dans d’autres instances internationales, qui ont reconnu qu’il existait un lien indéniable entre la protection de l’environnement et la réalisation des droits de l’homme, et que la dégradation de l’environnement avait des incidences sur la jouissance effective du droit à la vie . En effet, il a déjà été conclu qu’une dégradation grave de l’environnement constituait une violation du droit à la vie.

7.5  Dans la présente affaire, le Comité considère que les fumigations massives avec des produits phytosanitaires toxiques dans la zone considérée, dont il a été fait largement état , constituent une menace pour la vie des auteurs que l’État partie pouvait raisonnablement prévoir, ces fumigations massives ayant contaminé les cours d’eau dans lesquels les auteurs pêchent, les puits dont ils boivent l’eau et les arbres fruitiers, les cultures et les animaux d’élevage dont ils se nourrissent (...) En conséquence, compte tenu des graves intoxications subies par les auteurs, dont la réalité a été reconnue par la décision de 2011 rendue dans le cadre du recours en amparo (...), et du décès de M. Portillo Cáceres, au sujet duquel l’État partie n’a jamais donné d’explication, le Comité conclut que les faits dont il est saisi font apparaître une violation de l’article 6 du Pacte, au préjudice de M. Portillo Cáceres et des auteurs de la communication.

(...)

7.8  (...) Lorsque la pollution a des répercussions directes sur le droit à la vie privée et familiale et sur le domicile et que les conséquences néfastes de la pollution ont un certain degré de gravité, compte tenu de l’intensité ou de la durée des nuisances et de ses effets physiques ou psychologiques, la dégradation de l’environnement peut avoir des incidences sur le bien-être de l’individu et entraîner des violations du droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile. Le Comité constate qu’en l’espèce ces éléments sont présents. En conséquence, à la lumière des faits dont il est saisi, le Comité conclut que les faits de la présente affaire font apparaître une violation de l’article 17 du Pacte. »

175.  Dans l’affaire Teitiota c. Nouvelle-Zélande[111], le CDH s’est prononcé comme suit :

« 9.4  Le Comité rappelle que le droit à la vie ne peut pas être entendu correctement s’il est interprété de manière restrictive et que sa protection exige que les États parties adoptent des mesures positives. Il rappelle également son observation générale no 36 (2018) sur le droit à la vie, dans laquelle il est dit que le droit à la vie recouvre aussi le droit des personnes de vivre dans la dignité et de ne pas être victimes d’actes ou d’omissions susceptibles de causer leur décès non naturel ou prématuré (par. 3). Il rappelle en outre que l’obligation des États parties de respecter et garantir le droit à la vie s’applique aussi face aux menaces et aux autres situations raisonnablement prévisibles dans lesquelles la vie d’une personne est mise en danger, et qu’il peut y avoir violation de l’article 6 par les États parties même si pareilles menaces ou situations n’entraînent pas effectivement la mort. De plus, le Comité rappelle que la dégradation de l’environnement, les changements climatiques et le développement non durable font partie des menaces les plus urgentes et les plus graves pesant sur la capacité des générations présentes et futures de jouir du droit à la vie.

9.5  Le Comité fait de surcroît observer que lui-même et certaines juridictions régionales des droits de l’homme ont jugé que la dégradation de l’environnement pouvait compromettre l’exercice effectif du droit à la vie et qu’une dégradation grave de l’environnement pouvait avoir des conséquences sur le bien-être des personnes et entraîner une violation du droit à la vie.

(...)

9.7  [Concernant la plainte de l’auteur relative au risque de violences dans le cadre des différends fonciers, le Comité relève] qu’une situation générale de violence n’est suffisamment grave pour créer un risque réel de préjudice irréparable au sens des articles 6 ou 7 du Pacte que dans les cas les plus extrêmes, lorsque le simple fait d’y être exposé ferait courir à la personne un risque réel de préjudice en cas de renvoi ou lorsque l’intéressé est particulièrement vulnérable (...) [L’auteur] n’a pas établi que les autorités nationales avaient fait une appréciation arbitraire ou manifestement erronée de la question de savoir si les violences commises à Kiribati à cause du surpeuplement ou des différends fonciers l’exposeraient à un risque réel, personnel et raisonnablement prévisible de violation du droit à la vie.

9.8  (...) S’il est conscient des difficultés que peut entraîner le rationnement de l’eau, le Comité constate néanmoins que les informations fournies par l’auteur ne suffisent pas à démontrer que l’eau potable disponible est à ce point inaccessible, insuffisante ou insalubre que la santé de l’auteur est exposée à une menace raisonnablement prévisible de nature à porter atteinte au droit de l’intéressé de vivre dans la dignité ou à causer son décès prématuré ou non naturel.

9.9  (...) Le Comité est conscient du fait que, à certains endroits, l’absence d’autres moyens de subsistance peut placer les personnes dans une situation de vulnérabilité accrue face aux effets néfastes des changements climatiques (...) Les informations portées à sa connaissance ne démontrent pas que, au moment de son renvoi, l’auteur était exposé à un risque réel et raisonnablement prévisible de vivre dans l’indigence, d’être privé de nourriture ou de se retrouver dans une situation de précarité extrême de nature à porter atteinte à son droit à la vie, y compris son droit de vivre dans la dignité (...)

9.11  (...) Le Comité est d’avis que, si des mesures énergiques ne sont pas prises aux niveaux national et international, les effets des changements climatiques dans les États de destination risquent d’exposer les prétendants à l’asile à une violation des droits garantis par les articles 6 ou 7 du Pacte, ce qui obligerait les États qui entendent renvoyer les intéressés à appliquer le principe de non-refoulement. En outre, le risque qu’un pays entier disparaisse sous les eaux est un risque à ce point grave que les conditions de vie dans le pays en question pourraient devenir incompatibles avec le droit de vivre dans la dignité avant même que la catastrophe se produise.

9.12  En l’espèce, le Comité accueille l’argument de l’auteur selon lequel l’élévation du niveau de la mer va probablement rendre Kiribati inhabitable. Il fait toutefois observer que le délai de dix à quinze ans mentionné par l’auteur pourrait permettre au Gouvernement d’intervenir, avec le soutien de la communauté internationale, en vue de prendre des mesures concrètes pour protéger et, si nécessaire, déplacer la population. Le Comité note que les autorités de l’État partie ont examiné ce point de manière approfondie et constaté que Kiribati prenait des mesures d’adaptation en vue de réduire les vulnérabilités existantes et de renforcer la résilience face aux dommages résultant des changements climatiques. Sur la base des informations dont il est saisi, le Comité ne saurait conclure que, lorsqu’elles ont estimé que les dispositions prises par Kiribati suffiraient à protéger le droit à la vie garanti à l’auteur par l’article 6 du Pacte, les autorités nationales ont procédé à une appréciation arbitraire, manifestement erronée ou constitutive d’un déni de justice. »

176.  Dans les constatations adoptées le 21 juillet 2022 sur la communication no 3624/2019 (Daniel Billy et al. c. Australie, « Affaire des insulaires du détroit de Torres »), le CDH n’a pas conclu à la violation de l’article 6 dans cette affaire particulière mais a estimé que les effets négatifs des changements climatiques pouvaient être considérés comme une menace raisonnablement prévisible pour la vie. Il s’est exprimé ainsi (traduction du greffe) :

« Article 6

8.3  Le Comité prend note de l’allégation des auteurs consistant à dire que les faits de la cause s’analysent en une violation par action et par omission de leur droit de vivre dans la dignité au regard de l’article 6 du Pacte [international relatif aux droits civils et politiques], en raison du manquement de l’État partie à remplir son obligation de prendre des mesures d’adaptation et d’atténuation pour faire face aux effets des changements climatiques qui ont des répercussions négatives sur leur vie, notamment leur mode de vie. En ce qui concerne la position de l’État partie selon laquelle l’article 6 § 1 du Pacte ne lui impose pas l’obligation de prévenir les pertes prévisibles en vies humaines dues aux changements climatiques, le Comité rappelle que le droit à la vie ne peut pas être entendu correctement s’il est interprété de manière restrictive et que sa protection exige que les États parties adoptent des mesures positives.[112] Le Comité rappelle également son observation générale no 36 (2018) sur le droit à la vie, dans laquelle il a posé que le droit à la vie recouvre aussi celui des personnes de vivre dans la dignité et de ne pas subir d’actes ni d’omissions susceptibles de causer leur décès non naturel ou prématuré (par. 3).[113] Le Comité rappelle en outre que l’obligation des États parties de respecter et garantir le droit à la vie vaut face aux menaces et situations raisonnablement prévisibles qui mettent la vie en danger.[114] Il peut y avoir violation de l’article 6 du Pacte par les États parties même si une telle menace ou situation n’aboutit pas à la perte de la vie. Le Comité considère que parmi ces menaces peuvent figurer les effets négatifs des changements climatiques, et il rappelle que la dégradation de l’environnement, les changements climatiques et le développement non durable font partie des menaces les plus urgentes et les plus graves pour la capacité des générations présentes et futures de jouir du droit à la vie. Il redit que les États parties devraient prendre toute mesure appropriée pour améliorer certains contextes dans la société susceptibles d’engendrer des menaces directes pour la vie ou d’empêcher des personnes de jouir de leur droit à la vie dans la dignité.

8.4  Le Comité prend note de la position de l’État partie selon laquelle l’extension de l’article 6 § 1 du Pacte à un droit de vivre dans la dignité, par le biais de l’observation générale no 36, n’est pas étayée par les règles d’interprétation des traités, en particulier l’article 31 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités. Le Comité estime toutefois que la formulation en question est compatible avec cette dernière disposition, aux termes de laquelle un traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but. Sur ce point, il note qu’au regard de l’article 31 de la Convention, le contexte dans lequel s’inscrit l’interprétation d’un traité comprend en premier lieu le texte de ce traité, y compris son préambule et ses annexes. Le préambule du Pacte indique d’emblée que la reconnaissance de la dignité inhérente à tous les membres de la famille humaine et de leurs droits égaux et inaliénables constitue le fondement de la liberté, de la justice et de la paix dans le monde ; il reconnaît en outre que ces droits découlent de la dignité inhérente à la personne humaine. Si l’État partie relève que les droits socioéconomiques sont protégés par un Pacte distinct, le Comité observe que le préambule du Pacte [international relatif aux droits civils et politiques] reconnaît que l’idéal de l’être humain libre, libéré de la crainte et de la misère, ne peut être réalisé que si des conditions permettant à chacun de jouir de ses droits civils et politiques, aussi bien que de ses droits économiques, sociaux et culturels, sont créées.

8.5  Le Comité fait observer que lui-même et certaines juridictions régionales des droits de l’homme ont jugé que la dégradation de l’environnement pouvait compromettre l’exercice effectif du droit à la vie et qu’une dégradation grave de l’environnement pouvait avoir des conséquences sur le bien-être des personnes et entraîner une violation du droit à la vie. »

177.  La Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes ne mentionne pas expressément les droits environnementaux. Cependant, dans sa Recommandation générale no 37 (2018) sur les aspects de la réduction des risques de catastrophe et des changements climatiques ayant trait à la problématique femmes-hommes, publiée en 2018[115], le Comité a dégagé de cette convention des principes généraux (§§ 25-38) ainsi que des principes particuliers (§§ 39‑54) applicables à la réduction des risques de catastrophe et à l’adaptation aux changements climatiques.

178.  Le Comité des droits de l’enfant (« le CRC ») a traité de la question des conséquences des changements climatiques sur les enfants dans son Observation générale no 26 sur les droits de l’enfant et l’environnement, mettant l’accent en particulier sur les changements climatiques.[116]

179.  Dans l’affaire Sacchi et consorts c. Argentine (CRC/C/88/D/104/2019, 22 septembre 2021), le CRC a examiné[117] une plainte dont seize enfants de diverses nationalités l’avaient saisi et qui était dirigée contre l’Argentine (la même plainte fut également introduite contre le Brésil, la France, l’Allemagne et la Türkiye). Les auteurs de cette plainte alléguaient qu’ils étaient victimes des changements climatiques et que les États défendeurs étaient responsables a) d’avoir manqué à leur obligation de prévenir, par une réduction de leurs émissions selon le « niveau d’ambition le plus élevé possible », les violations prévisibles des droits de l’homme que les changements climatiques peuvent causer, et, b) d’avoir retardé les fortes réductions des émissions de carbone qui s’imposaient pour protéger la vie et le bien-être des enfants, sur leur territoire et à l’étranger. Le CRC a établi la juridiction des États défendeurs mais a déclaré l’affaire irrecevable pour non‑épuisement des voies de recours internes. Pour plus de détails, voir Duarte Agostinho et autres c. Portugal et 32 autres (déc.) ([GC], no 39371/20, §§ 58-60, 9 avril 2024).

180.  Dans sa déclaration du 8 octobre 2018 sur les changements climatiques et le Pacte[118], le Comité des droits économiques, sociaux et culturels s’est exprimé ainsi (traduction du greffe) :

« 3.  Le Comité accueille avec satisfaction les engagements déjà pris. Toutefois, indépendamment des engagements pris volontairement dans le cadre du régime applicable aux changements climatiques, tous les États ont des obligations en matière de droits de l’homme qui devraient les guider dans l’élaboration et la mise en œuvre de mesures visant à remédier aux changements climatiques.

(...)

5.  Au regard du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, les États sont tenus de respecter, protéger et mettre en œuvre tous les droits de l’homme pour tous. Cette obligation des États concerne non seulement leur propre population, mais a aussi un caractère extraterritorial, suivant les articles 55 et 56 de la Charte des Nations Unies. Pour s’en acquitter, les États devraient agir conformément au Pacte, en se fondant sur les meilleures données scientifiques disponibles.

6.  Le Comité a déjà souligné qu’il serait contraire à cette obligation de ne pas prévenir des atteintes prévisibles aux droits de l’homme provoquées par les changements climatiques ou de ne pas mobiliser les ressources disponibles dans toute la mesure possible afin de prévenir de telles atteintes.

Les contributions déterminées au niveau national (CDN) qui ont été annoncées jusqu’à présent sont insuffisantes par rapport à ce que les scientifiques estiment nécessaire pour éviter les effets les plus graves des changements climatiques. Afin d’agir conformément à leurs obligations en matière de droits de l’homme, les États devraient revoir ces CDN afin qu’elles correspondent mieux au « niveau d’ambition le plus élevé possible » mentionné dans l’Accord de Paris (article 4 § 3). Dans les futures directives de mise en œuvre de l’Accord, il faudrait exiger des États qu’ils tiennent compte de leurs obligations en matière de droits de l’homme lors de l’élaboration des CDN, en gardant à l’esprit les questions de genre et les principes de participation, de transparence et de responsabilité et en s’appuyant sur les savoirs locaux et traditionnels.

Les États parties devraient en outre adopter des mesures pour s’adapter aux effets néfastes des changements climatiques et intégrer ces mesures dans leurs politiques sociales, environnementales et budgétaires au niveau national. Enfin, dans le cadre de leurs obligations d’assistance et de coopération internationales aux fins de la réalisation des droits de l’homme, les États à revenu élevé devraient aussi soutenir les efforts d’adaptation, en particulier dans les pays en développement, en facilitant le transfert de technologies vertes et en contribuant au Fonds vert pour le climat. Cela serait conforme à l’obligation qui incombe aux États parties au Pacte de garantir « [le droit de chacun] de bénéficier du progrès scientifique » et à la reconnaissance par le Pacte des « bienfaits qui doivent résulter de l’encouragement et du développement de la coopération et des contacts internationaux dans le domaine de la science (...)

(...)

8.  (...) Les mécanismes des droits de l’homme ont un rôle essentiel à jouer dans la protection des droits de l’homme en veillant à ce que les États ne prennent pas de mesures susceptibles d’accélérer les changements climatiques et à ce qu’ils mobilisent autant de ressources disponibles que possible pour adopter des mesures propres à atténuer ces changements, notamment accélérer la transition vers les énergies renouvelables, telles que l’énergie éolienne ou solaire, ralentir la déforestation et opter pour l’agroécologie afin que les sols puissent jouer le rôle de puits de carbone, améliorer l’isolation des bâtiments et investir dans les transports publics. Il est urgent de remplacer, au niveau mondial, les hydrocarbures par des sources d’énergie renouvelables afin d’éviter une perturbation anthropique dangereuse du système climatique et les graves violations des droits de l’homme qu’une telle perturbation entraînerait.

9.  Tant les États que les acteurs non étatiques ont le devoir de se conformer aux obligations relatives aux droits de l’homme qui leur incombent dans le contexte des changements climatiques. À cette fin, ils doivent respecter les droits de l’homme, en s’abstenant d’adopter des mesures qui pourraient aggraver les changements climatiques ; ils doivent les protéger en réglementant efficacement les activités des acteurs privés pour qu’elles n’aggravent pas les changements climatiques ; et ils doivent les mettre en œuvre en adoptant des politiques propres à rendre les modes de production et de consommation plus durables d’un point de vue écologique (...)

Le rôle du Comité des droits économiques, sociaux et culturels

10.  Dans le cadre de ses travaux futurs, le Comité continuera à suivre les effets des changements climatiques sur les droits économiques, sociaux et culturels et à fournir aux États des orientations concernant la manière dont ils peuvent s’acquitter de leurs obligations au titre du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels dans le contexte de l’atténuation des changements climatiques et de l’adaptation à leurs effets inévitables. »

181.  Dans les parties pertinentes de son Observation générale no 25 (2020) sur la science et les droits économiques, sociaux et culturels[119], le Comité des droits économiques, sociaux et culturels s’est exprimé ainsi :

« B.  Participation et principe de précaution

56.  La participation recouvre aussi le droit à l’information et la participation à la maîtrise des risques associés à certains processus scientifiques et à leurs applications. Dans ce contexte, le principe de précaution joue un rôle important. Ce principe exige qu’en l’absence de certitude scientifique complète, lorsqu’une mesure ou une politique risque d’entraîner un dommage inacceptable pour le public ou l’environnement, des mesures soient prises pour l’empêcher ou l’atténuer. Un dommage est inacceptable pour l’homme ou l’environnement lorsqu’il : a) menace la vie ou la santé humaine ; b) est grave et est effectivement irréversible ; c) est inéquitable envers les générations présentes ou futures ; ou d) est imposé sans tenir dûment compte des droits fondamentaux des personnes concernées. Les études d’impact technologique et d’impact sur les droits de l’homme peuvent aider à détecter les risques éventuels rapidement et dès que les applications scientifiques commencent à être utilisées.

(...)

Coopération internationale

(...)

81.  En quatrième lieu, la coopération internationale est primordiale du fait que les risques mondiaux les plus graves qui se rattachent à la science et à la technologie, tels que les changements climatiques, l’appauvrissement rapide de la biodiversité, la mise au point de technologies dangereuses, dont les armes autonomes fondées sur l’intelligence artificielle, ou la menace des armes de destruction massive, en particulier des armes nucléaires, sont transnationaux, et que seule une coopération internationale solide permet d’y répondre efficacement. Les États devraient promouvoir des accords multilatéraux pour empêcher ces risques de se concrétiser ou pour en atténuer les effets (...) »

182.  Les parties pertinentes de l’Observation générale no 14 (2020) sur le droit à la santé[120] se lisent ainsi (notes de bas de page omises) :

« 11.  Le Comité interprète le droit à la santé, tel que défini au paragraphe 1 de l’article 12, comme un droit global, dans le champ duquel entrent non seulement la prestation de soins de santé appropriés en temps opportun, mais aussi les facteurs fondamentaux déterminants de la santé tels que l’accès à l’eau salubre et potable et à des moyens adéquats d’assainissement, l’accès à une quantité suffisante d’aliments sains, la nutrition et le logement, l’hygiène du travail et du milieu et l’accès à l’éducation et à l’information relatives à la santé, notamment la santé sexuelle et génésique. Un autre aspect important est la participation de la population à la prise de toutes les décisions en matière de santé aux niveaux communautaire, national et international.

(...)

15.  Les mesures visant à « l’amélioration de tous les aspects de l’hygiène du milieu et de l’hygiène industrielle » (par. 2 b) de l’article 12) comprennent notamment les mesures de prévention contre les accidents du travail et les maladies professionnelles, les mesures visant à assurer un approvisionnement suffisant en eau salubre et potable et en moyens d’assainissement élémentaires; et les mesures visant à empêcher et réduire l’exposition de la population à certains dangers tels que radiations ou produits chimiques toxiques et autres facteurs environnementaux nocifs ayant une incidence directe sur la santé des individus (...)

36.  L’obligation de mettre en œuvre le droit à la santé requiert des États parties, entre autres, de lui faire une place suffisante dans le système politique et juridique national (de préférence par l’adoption d’un texte législatif) (...) Les États sont également tenus d’adopter des mesures contre les dangers pesant sur l’hygiène du milieu et du travail et contre toute autre menace mise en évidence par des données épidémiologiques. À cet effet, ils devraient élaborer et mettre en œuvre des politiques nationales visant à réduire et à éliminer la pollution de l’air, de l’eau et du sol, y compris la pollution par des métaux lourds tels que le plomb provenant de l’essence (...) »

183.  La partie pertinente de l’Observation générale no 26 (2022) sur la terre et les droits économiques, sociaux et culturels[121] se lit comme suit :

« Changements climatiques

56.  Dans de nombreux pays, les changements climatiques entravent grandement l’accès à la terre, ce qui a des répercussions sur les droits des utilisateurs. Dans les zones côtières, l’élévation du niveau de la mer a des effets sur le logement, l’agriculture et l’accès aux zones de pêche. Les changements climatiques entraînent également la dégradation des sols et la désertification. La hausse des températures, la modification du régime des précipitations et l’augmentation des phénomènes météorologiques extrêmes comme les sécheresses et les inondations influent de plus en plus sur l’accès à la terre. Les États doivent coopérer à l’échelon international et s’acquitter de leur obligation d’atténuer les émissions et de tenir les engagements qu’ils ont pris au titre de l’Accord de Paris. Ces obligations leur sont aussi faites par le droit des droits de l’homme, comme le Comité a déjà eu l’occasion de le souligner. En outre, les États doivent éviter d’adopter des politiques visant à atténuer les changements climatiques, telles que le piégeage du carbone par un reboisement massif ou la protection des forêts existantes, qui conduisent à différentes formes d’accaparement des terres, en particulier lorsqu’elles touchent les terres et territoires de populations en situation de vulnérabilité, comme les paysans ou les peuples autochtones. Les politiques d’atténuation devraient conduire à des réductions absolues des émissions grâce à l’abandon progressif de la production et de l’utilisation des combustibles fossiles.

57.  Les États ont l’obligation de concevoir à l’échelon national des politiques d’adaptation aux changements climatiques qui prennent en considération toutes les formes de changement d’affectation des terres induites par les changements climatiques, d’enregistrer toutes les personnes touchées et d’agir au maximum des ressources dont ils disposent pour remédier aux effets des changements climatiques, particulièrement à leurs effets sur les groupes défavorisés.

58.  Les changements climatiques touchent tous les pays, y compris ceux qui y ont le moins contribué. Ainsi, les pays qui ont historiquement contribué le plus à ces changements et ceux qui en sont les principaux contributeurs à l’heure actuelle doivent aider ceux qui en souffrent le plus, mais qui sont le moins en mesure d’y faire face, notamment en soutenant et en finançant des mesures d’adaptation relatives aux terres. Les mécanismes de coopération pour les mesures d’atténuation des changements climatiques et d’adaptation à ces changements doivent prévoir un ensemble solide de garanties environnementales et sociales pour faire en sorte qu’aucun projet ne porte préjudice aux droits de l’homme et à l’environnement et pour garantir l’accès à l’information et l’organisation de consultations véritables avec les personnes concernées par les projets. Ils doivent également respecter le consentement préalable − donné librement et en connaissance de cause − des peuples autochtones. »

184.  En 2009, le Haut-Commissariat aux droits de l’homme avait présenté au Conseil des droits de l’homme un rapport général sur les liens entre les changements climatiques et les droits de l’homme. Plus tard, il a soumis à ce même organe divers rapports consacrés aux conséquences des changements climatiques sur l’exercice des droits de l’homme par certaines catégories de personnes, à savoir les personnes handicapées[122], les femmes[123], les migrants et les personnes déplacées[124], les enfants[125] et les personnes souffrant de problèmes de santé mentale[126].

185.  Dans son Étude analytique sur la promotion et la protection des droits des personnes âgées dans le contexte des changements climatiques (A/HRC/47/46), publiée en 2021, le Haut-Commissariat aux droits de l’homme s’est penché sur les formes multiples et croisées de discrimination en lien avec les changements climatiques. La partie pertinente de cette étude se lit ainsi (notes de bas de page omises) :

« 34.  Tant le vieillissement que les changements climatiques ont des effets différenciés en fonction du genre. Les femmes vivant plus longtemps que les hommes, les femmes âgées sont plus nombreuses que les hommes âgés et les femmes vivant en partenariat hétérosexuel survivent généralement à leur partenaire. Les femmes âgées vivant seules sont donc plus nombreuses. Les différences physiques et physiologiques, les normes et les rôles sociaux, la discrimination fondée sur le genre et les inégalités en matière d’accès aux ressources et au pouvoir contribuent à faire en sorte que les femmes âgées soient davantage exposées aux effets des changements climatiques.

35.  Les femmes âgées vivent davantage dans la pauvreté que les hommes âgés et sont aux prises avec d’autres difficultés économiques qui sont aggravées par les changements climatiques. Elles sont en outre davantage exposées à des risques pour leur santé, notamment au risque de développer des maladies chroniques et aux effets néfastes de la pollution de l’air, et leur taux de mortalité et les autres risques de problèmes de santé exacerbés par les pics de chaleur sont plus élevés que pour n’importe quel autre groupe de population. À l’inverse, on a constaté que lors des typhons, les hommes âgés risquaient davantage de perdre la vie.

36.  Les rôles sociaux et les attentes fondés sur le genre produisent des effets complexes sur les risques climatiques auxquels les personnes âgées sont exposées. Dans certaines sociétés, les hommes âgés connaissent davantage l’isolement social et ont par conséquent plus de mal à accéder aux services d’assistance susceptibles de leur permettre de faire face aux effets délétères des changements climatiques. Cependant, dans les situations d’urgence ou lorsque les ressources familiales sont restreintes par les effets des changements climatiques, les femmes âgées risquent davantage d’être perçues comme des fardeaux et d’être mal traitées ou négligées. Dans certains pays, les événements météorologiques extrêmes sont imputés aux femmes âgées, qui sont accusées de sorcellerie et risquent de ce fait d’être victimes de violence et d’exclusion. La transformation des moyens de subsistance traditionnels et des pratiques culturelles et sociales produisent également des effets qui diffèrent entre les hommes et les femmes en raison des différences de rôle social. Les normes sociales et l’identité sexuelle peuvent aussi exacerber les effets négatifs des changements climatiques sur les droits de l’homme des personnes âgées lesbiennes, gays, bisexuelles, transgenres et intersexes. »

186.  En 2019, les organes des traités de l’ONU (le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels, le Comité pour la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille, le Comité des droits de l’enfant et le Comité des droits des personnes handicapées) ont publié une déclaration conjointe sur les droits de l’homme et les changements climatiques[127], dont les parties pertinentes se lisent ainsi (traduction du greffe, notes de bas de page omises) :

« 3.  Le rapport [que le GIEC a publié en 2018 sur un réchauffement planétaire de 1,5 oC par rapport aux niveaux préindustriels] confirme que les changements climatiques risquent de gravement compromettre l’exercice des droits de l’homme protégés par la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille, la Convention relative aux droits de l’enfant et la Convention internationale relative aux droits des personnes handicapées. Les effets néfastes recensés dans le rapport menacent, entre autres, le droit à la vie, le droit à une alimentation adéquate, le droit à un logement convenable, le droit à la santé, le droit à l’eau et les droits culturels. Ces effets négatifs transparaissent aussi dans les dommages subis par les écosystèmes, qui compromettent eux-mêmes l’exercice des droits de l’homme. Le risque de préjudice est particulièrement élevé pour les groupes de la population tels que les femmes, les enfants, les personnes handicapées, les peuples autochtones et les habitants des zones rurales, qui sont déjà en situation de marginalisation ou de vulnérabilité ou qui, du fait de la discrimination et des inégalités préexistantes, n’ont guère accès au processus décisionnel et aux ressources. Les enfants courent un risque particulièrement élevé pour leur santé en raison de leur immaturité physiologique.

(...)

Obligations des États en matière de droits de l’homme

10.  Au titre de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, de la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille, de la Convention internationale relative aux droits de l’enfant et de la Convention internationale relative aux droits des personnes handicapées, les États parties sont tenus, y compris à l’échelle extraterritoriale, de respecter, de protéger et de mettre en œuvre tous les droits de l’homme pour tous. Il serait contraire à cette obligation de ne pas prévenir des atteintes prévisibles aux droits de l’homme provoquées par les changements climatiques ou de ne pas réglementer les activités qui contribuent à de telles atteintes.

11.  Pour s’acquitter de leurs obligations relatives aux droits de l’homme et atteindre les objectifs de l’Accord de Paris, les États doivent adopter et mettre en œuvre des politiques visant à réduire les émissions. Ces politiques doivent correspondre au niveau d’ambition le plus élevé possible, promouvoir la résilience aux changements climatiques et faire en sorte que les investissements publics et privés soient compatibles avec un profil d’évolution vers un développement à faible émission de [GES] et résilient aux changements climatiques.

12.  Dans le cadre des efforts qu’ils déploient pour réduire les émissions, les États parties devraient contribuer efficacement à l’abandon progressif des combustibles fossiles, à la promotion des énergies renouvelables et à la réduction des émissions du secteur foncier, notamment en luttant contre la déforestation. En outre, les États doivent réglementer les acteurs privés, y compris en leur demandant des comptes pour les dommages qu’ils causent à l’intérieur et à l’extérieur de leurs frontières. Ils devraient également mettre fin aux incitations financières ou aux investissements destinés aux activités et infrastructures qui ne sont pas compatibles avec un profil d’évolution à faible émission de [GES], qu’ils soient d’origine publique ou privée, à titre de mesure d’atténuation pour éviter des dommages et des risques supplémentaires.

13.  Les États doivent, dans le cadre de la réduction des émissions et de l’adaptation aux effets des changements climatiques, s’efforcer de lutter contre toutes les formes de discrimination et d’inégalité, notamment en favorisant une égalité réelle entre les hommes et les femmes, en protégeant les droits des peuples autochtones et des personnes handicapées, et en tenant compte de l’intérêt supérieur de l’enfant.

(...)

Le rôle des Comités

18.  Dans le cadre de leurs travaux futurs, les Comités continueront d’examiner les effets des changements et des catastrophes climatiques sur les titulaires de droits protégés par leurs instruments respectifs. Ils continueront également de conseiller les États parties sur les moyens de s’acquitter des obligations découlant de ces instruments en ce qui concerne l’atténuation des changements climatiques et l’adaptation à ces changements. »

187.  Le 12 décembre 2022, le Tribunal international du droit de la mer a été saisi par la Commission des petits États insulaires sur le changement climatique et le droit international d’une demande d’avis consultatif sur la portée et la teneur des « obligations particulières des États Parties à la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (« la CNUDM »), notamment en vertu de la partie XII [de celle-ci] ».[128] Y étaient posées les questions suivantes :

« Quelles sont les obligations particulières des États Parties à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (« la CNUDM »), notamment en vertu de la partie XII :

a)  de prévenir, réduire et maîtriser la pollution du milieu marin eu égard aux effets nuisibles qu’a ou peut avoir le changement climatique, notamment sous l’action du réchauffement des océans et de l’élévation du niveau de la mer, et de l’acidification des océans, qui sont causés par les émissions anthropiques de [GES] dans l’atmosphère ?

b)  de protéger et préserver le milieu marin eu égard aux incidences du changement climatique, notamment le réchauffement des océans et l’élévation du niveau de la mer, et l’acidification des océans ? »

188.  Le 29 mars 2023, en vertu de l’article 96 de la Charte des Nations unies, l’Assemblée générale des Nations unies a adopté une résolution[129] invitant la Cour internationale de justice à rendre un avis consultatif sur les obligations des États face aux changements climatiques. Les questions qui ont été posées à la juridiction internationale sont les suivantes :

« Eu égard en particulier à la Charte des Nations Unies, au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, à l’Accord de Paris, à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, à l’obligation de diligence requise, aux droits reconnus dans la Déclaration universelle des droits de l’homme, au principe de prévention des dommages significatifs à l’environnement et à l’obligation de protéger et de préserver le milieu marin :

a)  Quelles sont, en droit international, les obligations qui incombent aux États en ce qui concerne la protection du système climatique et d’autres composantes de l’environnement contre les émissions anthropiques de [GES] pour les États et pour les générations présentes et futures ?

b)  Quelles sont, au regard de ces obligations, les conséquences juridiques pour les États qui, par leurs actions ou omissions, ont causé des dommages significatifs au système climatique et à d’autres composantes de l’environnement, à l’égard :

i)  Des États, y compris, en particulier, des petits États insulaires en développement, qui, de par leur situation géographique et leur niveau de développement, sont lésés ou spécialement atteints par les effets néfastes des changements climatiques ou sont particulièrement vulnérables face à ces effets ?

ii)  Des peuples et des individus des générations présentes et futures atteints par les effets néfastes des changements climatiques ? »

189.  Dans une recommandation adoptée le 29 septembre 2021 et intitulée « Ancrer le droit à un environnement sain : la nécessité d’une action renforcée du Conseil de l’Europe »[130], l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) a recommandé au Comité des Ministres d’élaborer un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme et un protocole additionnel à la Charte sociale européenne, relatifs au droit à un environnement sûr, propre, sain et durable et s’appuyant sur la terminologie utilisée par les Nations unies.

190.  De façon plus générale, dans une résolution portant le même titre, l’APCE a recommandé aux États membres du Conseil de l’Europe d’établir et de consolider un cadre juridique – aux niveaux national et européen – pour ancrer le droit à un environnement sûr, propre, sain et durable, en s’appuyant sur les orientations des Nations unies en la matière.[131] La partie pertinente de cette résolution se lit comme suit :

« 3.  L’Assemblée parlementaire note que la Déclaration de Stockholm adoptée à l’issue de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement établissait explicitement, dès 1972, le lien entre protection de l’environnement et droits humains de première génération, renvoyant indirectement au droit à un environnement sain. Depuis, près de la moitié des pays du monde ont inscrit le droit à un environnement sain dans leur Constitution, dont 32 États membres du Conseil de l’Europe. Le droit à un environnement sain est également reconnu mondialement par divers accords et dispositifs régionaux – sauf dans la région européenne.

4.  L’Assemblée estime que la vision européenne contemporaine de la protection des droits humains pourrait néanmoins devenir un cadre de référence pour les droits humains écologiques au XXIe siècle, à condition d’agir immédiatement. Jusqu’à présent, cette vision s’est limitée aux droits civils et politiques consacrés par la Convention européenne des droits de l’homme (STE no 5, ci-après « la Convention ») et ses protocoles, et aux droits économiques et sociaux reconnus par la Charte sociale européenne (STE nos 35 et 163, ci-après « la Charte »).

5.  L’Assemblée observe que la Convention ne mentionne pas expressément la protection de l’environnement et que la Cour européenne des droits de l’homme (ci‑après « la Cour ») ne peut donc pas statuer de manière suffisamment efficace sur ce droit humain de nouvelle génération. L’appel à l’action de l’Assemblée, notamment dans sa Recommandation 1885 (2009) « Élaboration d’un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme relatif au droit à un environnement sain », n’a malheureusement pas été entendu par le Comité des Ministres.

6.  La jurisprudence de la Cour consacre une protection par ricochet du droit à l’environnement sain en se cantonnant à ne sanctionner que des atteintes à l’environnement qui entraînent simultanément une atteinte à d’autres droits humains déjà reconnus dans la Convention. La Cour privilégie de ce fait une approche anthropocentrique et utilitariste de l’environnement, qui empêche toute protection per se des éléments naturels. L’Assemblée encourage le Conseil de l’Europe à reconnaître, à terme, la valeur intrinsèque de la nature et des écosystèmes au nom de l’interdépendance des sociétés humaines avec la nature.

7.  L’Assemblée est convaincue que le Conseil de l’Europe, en tant que première organisation de défense des droits humains et de l’État de droit du continent européen, devrait rester proactif en ce qui concerne l’évolution des droits humains et adapter son cadre juridique en conséquence. Un instrument juridiquement contraignant et opposable, comme un protocole additionnel à la Convention, fournirait finalement une base incontestable à la Cour pour statuer sur les atteintes aux droits humains découlant des effets environnementaux néfastes pour la santé, la dignité et la vie des personnes.

8.  L’Assemblée considère qu’une reconnaissance explicite du droit à un environnement sain et viable ouvrirait la voie à l’adoption de législations environnementales plus fortes au niveau national et inciterait la Cour à adopter une approche plus protectrice. La reconnaissance de ce droit permettrait aux victimes de déposer plus facilement des requêtes en réparation et agirait également comme un mécanisme préventif, qui viendrait s’ajouter à la jurisprudence de la Cour, qui intervient plutôt de manière curative.

9.  Reconnaître un droit autonome à un environnement sain présenterait l’avantage de pouvoir conclure à une infraction indépendamment de l’atteinte à un autre droit, ce qui donnerait une place plus importante à ce droit. Dans ce contexte, l’Assemblée observe que les Nations Unies mentionnent essentiellement, dans leurs études et résolutions sur les droits humains et l’environnement, les obligations découlant des droits humains relatives à la jouissance d’un « environnement sûr, propre, sain et durable ». Le Conseil de l’Europe devrait être encouragé à reprendre cette terminologie dans ses propres instruments juridiques, sans que cela l’empêche pour autant d’aller plus loin et de garantir le droit à un environnement « décent » ou « écologiquement viable ».

191.  Dans sa Recommandation 2211 (2021)[132], l’APCE a recommandé au Comité des Ministres d’élaborer un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme sur le droit à un environnement sûr, propre, sain et durable. La partie pertinente de cette recommandation est ainsi libellée :

« 1.  L’Assemblée parlementaire renvoie à sa Résolution 2396 (2021) « Ancrer le droit à un environnement sain : la nécessité d’une action renforcée du Conseil de l’Europe », et réaffirme qu’il est nécessaire que le Conseil de l’Europe modernise son activité normative afin d’y inclure les droits humains de nouvelle génération. L’Assemblée est vivement préoccupée par la vitesse et l’ampleur de la dégradation de l’environnement, de la perte de la biodiversité et de la crise climatique qui affectent directement la santé, la dignité et la vie humaine. Elle considère qu’il est grand temps que le Conseil de l’Europe fasse preuve d’ambition et d’une vision stratégique pour l’avenir en se montrant à la hauteur de ce défi majeur porteur de transformations pour les droits humains et en veillant à renforcer la protection de ces droits à l’heure où des menaces environnementales systémiques pèsent sur les générations actuelles et futures.

2.  L’Assemblée constate que les dommages environnementaux font de plus en plus obstacle à la réalisation des droits humains de première et de deuxième génération sur le plan individuel et sur celui de la société dans son ensemble, mettant ainsi à mal les valeurs communes que le Conseil de l’Europe est chargé de défendre. Ces dommages sont reconnus dans le cadre des procédures contentieuses de niveau national en matière environnementale, aussi bien en Europe qu’au-delà. Ils constituent un motif impérieux pour renforcer et actualiser l’arsenal juridique du Conseil de l’Europe, et pour établir un lien entre les actions de niveau national et les engagements pris au titre des traités internationaux pertinents, comme la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et l’Accord de Paris.

3.  À cet effet, l’Assemblée recommande au Comité des Ministres :

3.1  d’élaborer un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme (STE no 5, ci-après « la Convention ») sur le droit à un environnement sûr, propre, sain et durable, s’appuyant sur la terminologie utilisée par les Nations Unies et sur le texte reproduit ci-dessous, qui fait partie intégrante de la présente recommandation; l’inclusion de ce droit dans la Convention établirait clairement que les États membres ont la responsabilité de maintenir l’environnement dans un état qui permette de vivre dans la dignité et en bonne santé, et d’exercer pleinement les autres droits fondamentaux; elle favoriserait aussi une protection beaucoup plus efficace d’un environnement sûr, propre, sain et durable au niveau national, y compris pour les générations futures;

3.2  d’élaborer un protocole additionnel à la Charte sociale européenne (STE nos 35 et 163, ci-après « la Charte ») sur le droit à un environnement sûr, propre, sain et durable ; l’inclusion de ce droit dans la Charte permettrait de reconnaître l’interdépendance entre la protection des droits sociaux et la protection de l’environnement ; elle permettrait également aux organisations non gouvernementales d’effectuer des réclamations collectives en matière environnementale ;

3.3  d’entamer les travaux préparatoires à une étude de faisabilité pour une convention de type « cinq P » sur les menaces environnementales et les risques technologiques pour la santé, la dignité et la vie humaine ; l’établissement d’une telle convention permettrait d’y inscrire les principes de prévention, de précaution et de non-régression, nécessaires pour assurer l’effectivité de la protection du droit de l’humanité à un environnement sain ; la convention pourrait également intégrer un mécanisme supranational de contrôle à l’instar des comités d’experts indépendants comme le Groupe d’experts sur la lutte contre la traite des êtres humains (GRETA) et le Groupe d’experts sur la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (GREVIO) ;

3.4  de réviser la Recommandation CM/Rec(2016)3 sur les droits de l’homme et les entreprises dans le but de renforcer la responsabilité environnementale des entreprises afin de protéger de manière adéquate le droit humain à un environnement sûr, propre, sain et durable. »

192.  L’APCE a également adopté une recommandation[133] et une résolution[134], intitulées « Crise climatique et État de droit ». La résolution renvoie à la jurisprudence de la Cour en matière de préjudice environnemental. En particulier, elle exhorte les États membres

« 5.1  à promouvoir l’État de droit et à employer un processus législatif transparent, responsable et démocratique pour mettre en œuvre l’objectif du « zéro émission nette » étayé par des plans clairs et crédibles pour atteindre les engagements de maintenir l’augmentation de la température mondiale conforme à l’objectif privilégié de l’Accord de Paris, représentant une augmentation des températures moyennes de 1,5 oC ; »

193.  Le Comité des Ministres a publié ses réponses aux recommandations susmentionnées de l’Assemblée parlementaire. Concernant la recommandation relative à l’adoption d’un nouveau protocole à la Convention européenne des droits de l’homme, il a répondu le 4 octobre 2022 qu’il avait chargé le Comité directeur pour les droits de l’homme (CDDH) d’entreprendre d’autres travaux éventuels, notamment la préparation d’une étude sur la nécessité et la faisabilité d’un ou de plusieurs nouveaux instruments sur les droits de l’homme et l’environnement[135].

194.  Le 27 septembre 2022, le Comité des ministres a adopté la Recommandation CM/Rec(2022)20 aux États membres sur les droits de l’homme et la protection de l’environnement. Dans le préambule de ce texte, le Comité des Ministres a souligné

« la reconnaissance accrue d’une certaine forme du droit à un environnement propre, sain et durable, notamment dans les instruments internationaux, y compris les instruments régionaux relatifs aux droits de l’homme, et les Constitutions, législations et politiques nationales ; »

195.  Le Comité des Ministres a ensuite recommandé aux États membres

« 1.  de réfléchir à la nature, au contenu et aux implications du droit à un environnement propre, sain et durable, et, sur cette base, d’envisager activement de reconnaître au niveau national ce droit comme un droit de l’homme important pour la jouissance des droits de l’homme et lié à d’autres droits et au droit international existant ;

2.  de revoir leur législation et leurs pratiques nationales afin de s’assurer qu’elles sont conformes aux recommandations, principes et orientations énoncés dans l’annexe à la présente recommandation ;

(...) »

196.  L’annexe à cette recommandation, qui contient six paragraphes, est ainsi libellée :

« 1.  Dans la mise en œuvre de la présente recommandation, les États membres devraient veiller au respect des principes généraux du droit international de l’environnement, tels que le principe d’absence de dommage, le principe de prévention, le principe de précaution et le principe du pollueur-payeur, et tenir compte de la nécessité d’une équité intergénérationnelle.

2.  Les États membres devraient garantir, sans discrimination, la jouissance effective des droits et libertés énoncés dans la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et libertés fondamentales et, le cas échéant, dans la Charte sociale européenne et la Charte sociale européenne révisée, y compris en matière d’environnement.

3.  Les États membres devraient prendre des mesures adéquates pour protéger les droits des personnes qui sont les plus vulnérables face aux dommages environnementaux ou qui sont particulièrement menacées par ceux-ci, en tenant compte de leurs besoins, des risques qu’elles courent et de leurs capacités.

4.  Les États membres devraient garantir l’accès sans discrimination, entre autres, à l’information et à la justice en matière d’environnement, à la participation au processus décisionnel en matière d’environnement et à l’éducation à l’environnement. Les États membres devraient veiller à ce que les droits de l’homme soient pris en compte à tous les stades du processus décisionnel en matière d’environnement.

5.  En tenant compte de leur rôle essentiel dans la protection de l’environnement, les États membres devraient consulter les entités infranationales, la société civile, les institutions nationales des droits de l’homme, les institutions régionales pour la protection et la promotion des droits de l’homme, les défenseurs des droits de l’homme liés à l’environnement, les acteurs économiques, les peuples autochtones et les communautés locales, les villes et les régions, et coopérer avec eux pour la mise en œuvre de la présente recommandation.

6.  Les États membres devraient encourager ou, le cas échéant, exiger des entreprises qu’elles agissent en conformité avec leurs responsabilités en matière de droits de l’homme liés à l’environnement, notamment en appliquant un assortiment judicieux de mesures − nationales et internationales, contraignantes et volontaires. »

197.  Dans l’exposé des motifs de cette recommandation[136], le CDDH a indiqué que celle-ci n’avait pas d’effet sur la nature juridique des instruments sur lesquels elle se fondait, ni sur l’étendue des obligations juridiques existantes des États, et qu’elle ne cherchait pas non plus à établir de nouvelles normes ou obligations.

198.  Dans le Carnet des droits de l’homme intitulé « Vivre dans un environnement sain, un droit négligé qui nous concerne tous »[137], la Commissaire a déclaré ce qui suit :

« Les organes du Conseil de l’Europe qui veillent à la mise en œuvre de la Convention européenne des droits de l’homme et de la Charte sociale européenne ont produit une vaste jurisprudence qui définit les obligations des États parties en matière d’environnement. L’environnement n’est pas expressément mentionné dans la Convention, mais la Cour européenne des droits de l’homme (la Cour) a clairement établi que certaines formes de dégradation environnementale peuvent entraîner des violations de droits tels que le droit à la vie, le droit au respect de la vie privée et familiale, l’interdiction de traitements inhumains ou dégradants et le droit de jouir paisiblement de son domicile. En outre, le Comité européen des droits sociaux a jugé, dans son interprétation du droit à la santé garanti par la Charte, que celui-ci comprend le droit à un environnement sain.

(...)

Les États doivent adopter – et appliquer – des politiques et des mesures ambitieuses pour préserver l’environnement et la biodiversité, lutter contre la pollution de l’air, de l’eau et du sol, atténuer le changement climatique et gérer correctement les déchets. Dans ce contexte, ils doivent apporter une attention particulière à la protection des droits des personnes les plus vulnérables, notamment les enfants et les groupes de population défavorisés économiquement ou marginalisés, qui ont tendance à être davantage touchés par la dégradation de l’environnement. Une nouvelle approche s’impose : non pas une approche au cas par cas qui ne ferait que réagir aux plaintes individuelles, mais une approche préventive, s’inscrivant au niveau national et local, et fondée sur les normes du Conseil de l’Europe relatives aux droits de l’homme. Cela implique aussi de veiller à ce que les politiques environnementales s’accompagnent de mesures visant à protéger les droits des personnes qu’elles pourraient impacter négativement, y compris le droit au travail et à des conditions de vie décentes pour ceux qui travaillent dans les mines ou les industries lourdes, par exemple. Il est extrêmement important que les gouvernements s’attachent à sensibiliser et éduquer les citoyens dès le plus jeune âge à la nécessité de préserver l’environnement. Ils doivent en outre veiller à ce que les citoyens puissent exercer leurs droits à l’information, à la participation et à l’indemnisation, et s’engager en ce sens en ratifiant la Convention d’Aarhus. »

199.  En 2020, la Commission européenne pour la démocratie par le droit (« la Commission de Venise ») a déclaré ceci sur la question du contrôle juridictionnel dans le domaine de la protection de l’environnement :

« 114.  La Commission de Venise est consciente des problèmes de contrôle judiciaire dans le domaine de la protection de l’environnement. Les critiques ou les sceptiques diront que ce domaine ne se prête pas au contrôle judiciaire, car il entraînera les tribunaux dans des discussions sophistiquées sur les sciences naturelles. Ils pourraient également prétendre que, puisque la protection de l’environnement est un domaine qui relève du pouvoir discrétionnaire et des compromis politiques, au cas où un parlement ou un gouvernement ferait un compromis politique sur la protection de l’environnement, le pouvoir judiciaire ne devrait pas intervenir. Cependant, un argument important pour contrer une telle conclusion est que la protection de l’environnement n’est pas comme le conflit traditionnel des droits de l’homme, où la minorité a besoin de protection contre la majorité. Dans le domaine de la protection de l’environnement, il existe une dimension totalement nouvelle : la protection des droits des générations futures. Comme les générations futures ne participent pas à la démocratie actuelle et ne votent pas aux élections actuelles, le pouvoir judiciaire semble être le mieux placé pour protéger les générations futures contre les décisions des hommes politiques actuels. »[138]

200.  L’annexe V de la Déclaration de Reykjavík[139] énonce ce qui suit :

« Nous, chefs d’État et de gouvernement, soulignons l’urgence de prendre des mesures coordonnées pour protéger l’environnement en luttant contre la triple crise planétaire liée à la pollution, au changement climatique et à la perte de biodiversité. Nous affirmons que les droits de l’homme et l’environnement sont intimement liés et qu’un environnement propre, sain et durable est essentiel au plein exercice des droits de l’homme des générations actuelles et futures.

(...)

Nous notons que le droit à un environnement sain est inscrit de diverses manières dans plusieurs constitutions des États membres du Conseil de l’Europe et que le droit à un environnement propre, sain et durable est de plus en plus reconnu, notamment dans les instruments internationaux, les instruments régionaux relatifs aux droits de l’homme, les constitutions, les législations et les politiques nationales.

Nous rappelons la jurisprudence et la pratique étendues en matière d’environnement et de droits de l’homme développées par la Cour européenne des droits de l’homme et le Comité européen des droits sociaux. Nous saluons les travaux en cours au Comité des Ministres, à l’Assemblée parlementaire, au Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, ainsi que ceux de la Commissaire aux droits de l’homme, du secteur de la jeunesse et d’autres instances du Conseil de l’Europe en vue de renforcer la protection des droits de l’homme liée à la protection de l’environnement.

(...)

Ensemble, nous nous engageons à :

i.  renforcer notre travail au Conseil de l’Europe sur les aspects de l’environnement liés aux droits de l’homme, sur la base de la reconnaissance politique du droit à un environnement propre, sain et durable en tant que droit de l’homme, en ligne avec la Résolution 76/300 de l’Assemblée générale des Nations Unies sur le droit à un environnement propre, sain et durable, et en poursuivant la mise en œuvre de la Recommandation CM/Rec(2022)20 du Comité des Ministres sur les droits de l’homme et la protection de l’environnement ;

(...)

v.  lancer le « processus de Reykjavík » pour renforcer les travaux du Conseil de l’Europe dans ce domaine, dans le but de faire de l’environnement une priorité visible pour l’Organisation. Le processus concentrera et rationalisera les activités de l’Organisation, en vue de promouvoir la coopération entre les États membres. Nous identifierons les défis que pose la triple crise planétaire liée à la pollution, au changement climatique et à la perte de biodiversité pour les droits de l’homme et contribuerons à l’élaboration de réponses communes, tout en facilitant la participation de la jeunesse à ces discussions. Nous y parviendrons notamment en renforçant et en coordonnant les activités existantes du Conseil de l’Europe liées à l’environnement et nous encourageons la création d’un nouveau Comité intergouvernemental sur l’environnement et les droits de l’homme (« Comité de Reykjavík »). »

201.  L’article pertinent du Traité sur l’Union européenne (JO 2012/C 326, pp. 13-390) est ainsi libellé :

Article 3 § 3

« L’Union (...) œuvre pour le développement durable de l’Europe (...), qui tend (...) [à] un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement (...) »

202.  Les articles pertinents du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO 2012/C 326, pp. 47–390) se lisent ainsi :

Article 11

« Les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l’Union, en particulier afin de promouvoir le développement durable. »

Article 191

« 1.  La politique de l’Union dans le domaine de l’environnement contribue à la poursuite des objectifs suivants :

—  la préservation, la protection et l’amélioration de la qualité de l’environnement,

—  la protection de la santé des personnes,

—  l’utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles,

—  la promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l’environnement, et en particulier la lutte contre le changement climatique.

2.  La politique de l’Union dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l’Union. Elle est fondée sur les principes de précaution et d’action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement et sur le principe du pollueur-payeur.

Dans ce contexte, les mesures d’harmonisation répondant aux exigences en matière de protection de l’environnement comportent, dans les cas appropriés, une clause de sauvegarde autorisant les États membres à prendre, pour des motifs environnementaux non économiques, des mesures provisoires soumises à une procédure de contrôle de l’Union.

3.  Dans l’élaboration de sa politique dans le domaine de l’environnement, l’Union tient compte :

—  des données scientifiques et techniques disponibles,

—  des conditions de l’environnement dans les diverses régions de l’Union,

—  des avantages et des charges qui peuvent résulter de l’action ou de l’absence d’action,

—  du développement économique et social de l’Union dans son ensemble et du développement équilibré de ses régions.

(...) »

Article 263

« La Cour de justice de l’Union européenne contrôle la légalité des actes législatifs, des actes du Conseil, de la Commission et de la Banque centrale européenne, autres que les recommandations et les avis, et des actes du Parlement européen et du Conseil européen destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers. Elle contrôle aussi la légalité des actes des organes ou organismes de l’Union destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers.

À cet effet, la Cour est compétente pour se prononcer sur les recours pour incompétence, violation des formes substantielles, violation des traités ou de toute règle de droit relative à leur application, ou détournement de pouvoir, formés par un État membre, le Parlement européen, le Conseil ou la Commission.

(...)

Toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.

(...) »

203.  L’article 37 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (JO 2012/C 326, pp. 391-407) est ainsi libellé :

Article 37

Protection de l’environnement

« Un niveau élevé de protection de l’environnement et l’amélioration de sa qualité doivent être intégrés dans les politiques de l’Union et assurés conformément au principe du développement durable. »

a)      Concernant les émissions de GES

204.  Par la Décision no 94/69/CE du Conseil du 15 décembre 1993 concernant la conclusion de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (JO 2009/L 140, pp. 136-148), le Conseil a approuvé la CCNUCC au nom de la Communauté européenne (aujourd’hui l’Union européenne).

205.  La Décision no 406/2009/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative à l’effort à fournir par les États membres pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre afin de respecter les engagements de la Communauté en matière de réduction de ces émissions jusqu’en 2020 (JO 2009/L 140, pp. 136-148) prévoit que chaque État membre limite ses émissions de GES en se conformant au pourcentage fixé pour cet État membre (article 3). L’annexe II de cette décision détaille les pourcentages fixés pour chaque État membre.

206.  La Directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE (JO 2009/L 140, pp. 16-62) définit un cadre commun pour la promotion de la production d’énergie à partir de sources renouvelables (article 1) et fixe des objectifs nationaux globaux contraignants concernant l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables (article 3 et annexe I).

207.  La Directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relative à l’efficacité énergétique, modifiant les directives 2009/125/CE et 2010/30/UE et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE (JO 2012/L 315, pp. 1-56) établit un cadre commun de mesures pour la promotion de l’efficacité énergétique dans l’Union en vue d’assurer la réalisation du grand objectif fixé par l’Union d’accroître de 20 % l’efficacité énergétique d’ici à 2020 (article 1).

208.  Le Règlement (UE) 2018/842 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 relatif aux réductions annuelles contraignantes des émissions de gaz à effet de serre par les États membres de 2021 à 2030 contribuant à l’action pour le climat afin de respecter les engagements pris dans le cadre de l’accord de Paris et modifiant le Règlement (UE) no 525/2013 (JO 2018/L 156, pp. 26-42) établit pour les États membres des obligations relatives à leurs contributions minimales pour la période 2021‑2030, en vue d’atteindre l’objectif de l’Union de réduire, d’ici à 2030, ses émissions de GES de 30 % par rapport aux niveaux de 2005 dans certains secteurs. Il indique que chaque État membre devra d’ici 2030 limiter ses émissions de GES en respectant au moins le pourcentage fixé pour cet État membre par rapport au niveau de ses émissions de GES en 2005 (article 4 § 1 ; annexe I).

209.  Par le Règlement (UE) 2018/1999 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat (« le règlement sur la gouvernance », JO 2018/L 328, pp. 1-77), l’Union européenne a établi un mécanisme de gouvernance, fondé sur des stratégies à long terme, aux fins de mettre en œuvre des stratégies et des mesures destinées à atteindre les objectifs généraux et les objectifs spécifiques de l’Union de l’énergie ainsi que les engagements à long terme pris par l’Union en ce qui concerne les émissions de GES conformément à l’accord de Paris (article 1).

210.  En adoptant la Décision (EU) 2022/591 du 6 avril 2022 relative à un programme d’action général de l’Union pour l’environnement à l’horizon 2030 (JO 2022/L 114, pp. 22-36), le Parlement européen et le Conseil ont établi un programme d’action général dans le domaine de l’environnement pour la période allant jusqu’au 31 décembre 2030 (le « 8e programme d’action pour l’environnement » ou « 8e PAE »).

211.  Le Règlement (UE) 2021/1119 du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 2021 établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant les règlements (CE) no 401/2009 et (UE) 2018/1999 (« loi européenne sur le climat ») (JO 2021/L 243, pp. 1‑17) a établi un cadre pour la réduction irréversible et progressive des émissions anthropiques de GES par les sources et le renforcement des absorptions par les puits réglementées dans le droit de l’Union. Le règlement fixe un objectif contraignant de neutralité climatique dans l’Union d’ici à 2050 en vue de la réalisation de l’objectif de température à long terme fixé à l’article 2, paragraphe 1, point a), de l’Accord de Paris, ainsi qu’un objectif contraignant au niveau de l’Union consistant en une réduction nette des émissions de GES dans l’Union pour 2030. Le règlement exige par ailleurs que le budget indicatif prévisionnel de l’Union en matière de GES soit établi et qu’il repose sur les meilleures données scientifiques disponibles.

b)     Concernant l’accès à l’information, la participation du public et l’accès à la justice en matière d’environnement

212.  Par le Règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil du 6 septembre 2006 concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006/L 264, pp. 13-19), la Communauté européenne avait garanti au public le droit d’accès aux informations environnementales reçues ou établies par les institutions ou organes communautaires (article 1).

213.  Ce règlement a été modifié récemment, à la suite des conclusions et recommandations formulées en 2017 par le Comité d’examen du respect des dispositions de la Convention d’Aarhus concernant une communication que lui avait adressée une ONG relativement au respect par l’Union européenne de la Convention d’Aarhus (en particulier de ses articles 3 § 1 et 9 §§ 2, 3, 4 et 5).[140]

214.  En conséquence, le Règlement (UE) 2021/1767 du 6 octobre 2021 modifiant le règlement (CE) no 1367/2006 concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement a élargi le champ des actes pouvant faire l’objet d’un réexamen interne et celui des personnes habilitées à solliciter pareil réexamen. Les dispositions pertinentes du règlement (CE) no 1367/2006 (version consolidée) sont ainsi libellées :