AFFAIRE YUMAK ET SADAK c. TURQUIE

DEUXIÈME SECTION

AFFAIRE YUMAK ET SADAK c. TURQUIE

(Requête no 10226/03)

ARRÊT

STRASBOURG

30 janvier 2007

CETTE AFFAIRE A ÉTÉ RENVOYÉE DEVANT
LA GRANDE CHAMBRE, QUI A RENDU SON ARRÊT LE

8 Juillet 2008

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Yumak et Sadak c. Turquie,

La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant en une chambre composée de :

MM.J.-P. Costa, président,
I. Cabral Barreto,
R. Türmen,
M. Ugrekhelidze,
MmesA. Mularoni,
E. Fura-Sandström,
M.D. Popović, juges,
et de Mme S. Dollé, greffière de section,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 9 mai 2006 et le 4 janvier 2007,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCÉDURE

1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 10226/03) dirigée contre la République de Turquie et dont deux ressortissants de cet État, MM. Mehmet Yumak et Resul Sadak (« les requérants »), ont saisi la Cour le 1er mars 2003 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).

2. Les requérants ont été admis au bénéfice de l’assistance judiciaire.

3. Ils allèguent que le seuil électoral de 10 % imposé sur le plan national pour les élections législatives porte atteinte à la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif. Ils invoquent l’article 3 du Protocole no 1.

4. Par une décision du 9 mai 2006, la chambre a déclaré la requête partiellement recevable.

5. Tant les requérants que le Gouvernement ont déposé des observations écrites complémentaires (article 59 § 1 du règlement).

6. Une audience s’est déroulée en public au Palais des Droits de l’Homme, à Strasbourg, le 5 septembre 2006 (article 59 § 3 du règlement).

Ont comparu :

– pour le Gouvernement
MM.A.M. Özmen,co-agent,
M.H. Ünler,
MmesV. Sirmen,
Y. Renda,
A. Özdemir,
Ü. Yeğengil,conseillers ;

– pour les requérants
M.T. Elçi,conseil,
MmeS. Turan,conseillère.

La Cour a entendu en leurs déclarations MM. Özmen et Elçi.

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE

7. Les requérants sont nés en 1962 et 1959, respectivement, et résident à Şırnak. Ils furent candidats aux élections législatives du 3 novembre 2002, sous l’étiquette du DEHAP (Parti démocratique du peuple) dans le département de Şırnak, mais aucun d’eux ne fut élu.

A. Élections législatives du 3 novembre 2002

8. A la suite des tremblements de terre de 1999, la Turquie traversa en novembre 2000 et février 2001 deux grandes crises économiques. Puis une crise politique succéda à la crise économique en raison, d’une part, de l’état de santé du premier ministre de l’époque et, d’autre part, des nombreuses divisions internes de la coalition gouvernementale, composée de trois partis politiques.

9. C’est dans ce contexte que, le 31 juillet 2002, la Grande Assemblée nationale de Turquie (« l’Assemblée nationale ») décida d’organiser des élections législatives anticipées, dont elle fixa la date au 3 novembre 2002.

10. Début septembre, trois partis politiques ancrés à gauche, à savoir le HADEP, l’EMEP et le SDP, décidèrent de former un « bloc du travail, de la paix et de la démocratie » et de créer un nouveau parti politique, le DEHAP. Les requérants débutèrent leur campagne électorale en tant que principaux candidats de ce nouveau parti dans le département de Şırnak.

11. A l’issue des élections du 3 novembre 2002, la liste du DEHAP recueillit dans le département 47 449 voix sur les 103 111 suffrages exprimés, ce qui correspond à un score d’environ 45,95 %. Cependant, ce parti n’ayant pas franchi le seuil national de 10 %, les requérants ne furent pas élus. Les trois sièges attribués au département de Şırnak furent répartis comme suit : deux sièges pour l’AKP (Adalet ve Kalkınma Partisi, Parti de la justice et du développement, tendance droite conservatrice), qui avait obtenu 14,05 % des suffrages (soit 14 460 voix), et un siège pour M. Tatar, candidat indépendant qui avait recueilli 9,69 % des suffrages (soit 9 914 voix).

12. Sur les dix-huit partis ayant participé à ces élections, seuls l’AKP et le CHP (Cumhuriyet Halk Partisi, Parti républicain du peuple, tendance gauche) réussirent à franchir la barre des 10 %. Avec 34,26 % des suffrages exprimés, l’AKP remporta 363 sièges, ce qui représente 66 % des sièges de députés. Quant au CHP, avec 19,4 % des voix, il obtint 178 sièges, soit 33 % des sièges. Neuf candidats indépendants furent également élus.

13. Les résultats de ces élections furent généralement interprétés comme un profond bouleversement politique. Non seulement la part des suffrages non représentés atteignit un niveau record en Turquie (environ 45 %), mais de plus le taux d’abstention (22 % des inscrits) dépassa – pour la première fois depuis 1980 – la barre des 20 %. Ainsi l’Assemblée nationale issue de ces élections était-elle la moins représentative depuis 1946, année où fut instauré le multipartisme. Par ailleurs, pour la première fois depuis 1954, le Parlement était composé de deux partis seulement.

14. Pour expliquer ce défaut de représentation, certains analystes avancent l’effet cumulatif de multiples facteurs qui s’ajoutent à l’existence d’un seuil national élevé. Ainsi, en raison du phénomène de vote sanction lié à la crise économico-politique, les cinq partis qui avaient obtenu des sièges lors des élections législatives de 1999 n’ont pu atteindre le seuil de 10 % en 2002 et ont, dès lors, été privés de représentation parlementaire. De même, la fragmentation électorale a eu un certain effet sur ces résultats, dans la mesure où de nombreuses tentatives tendant à la formation de coalitions préélectorales avaient échoué.

B. Le contexte général et le système électoral

15. Le système électoral est l’un des sujets qui a été le plus débattu en Turquie ; il demeure aujourd’hui encore l’objet de vives controverses.

16. Les élections de 1950, 1954 et 1957 – où l’on avait opté pour la représentation majoritaire – ne purent assurer un équilibre institutionnel entre la majorité et l’opposition parlementaires. Ce déséquilibre fut l’un des principaux motifs du coup d’état survenu en 1960. A la suite de cette intervention militaire, le législateur adopta la représentation proportionnelle, appliquée avec la méthode D’Hondt, afin de renforcer le pluralisme et le système politique. Ainsi les élections de 1965 et 1969 permirent-elles de dégager des majorités stables au sein de l’Assemblée nationale tout en offrant à de petites formations la possibilité d’être représentées. Cependant, à l’issue des élections de 1973 et 1977, les grands courants politiques ne réussirent pas à fonder des gouvernements stables, alors qu’ils rassemblaient un électorat important. Cette période d’instabilité gouvernementale fut marquée par la constitution successive de coalitions fragilisées par l’influence disproportionnée des petites formations sur la politique gouvernementale.

17. A la suite du régime militaire (1980-1983), la loi no 2839 relative à l’élection des députés, adoptée le 13 juin 1983, rétablit la représentation proportionnelle, assortie de deux seuils électoraux. Au seuil national de 10 % s’ajouta un seuil départemental (nombre d’électeurs divisé par le nombre de sièges à pourvoir dans chaque circonscription) ; ce dernier fut annulé par la Cour constitutionnelle en 1995. A l’issue des élections législatives de 1983, le Parti de la mère patrie (l’ANAP) obtint la majorité absolue au Parlement.

18. De même, les élections législatives du 29 novembre 1987 permirent à l’ANAP, avec 36,31 % des suffrages, de former une majorité parlementaire stable. Deux autres partis purent également accéder au Parlement. La part des voix accordées à des partis n’ayant finalement pas atteint le seuil de 10 % était d’environ 19 %. Quant aux élections du 20 octobre 1991, elles permirent à cinq partis d’être représentés au Parlement. Ce résultat était notamment dû au fait que trois petites formations politiques (MÇP, IDP et HEP) avaient participé à ces élections sous la bannière d’autres partis politiques dans le but de contourner l’article 16 de la loi no 2839, qui interdit la constitution de listes communes avant les élections. La part des voix n’ayant pas donné lieu à une représentation parlementaire était ainsi tombée à 0,5 % des suffrages exprimés. Le gouvernement fut fondé par une coalition de deux partis. De même, à l’issue de ces élections, les dix-huit candidats du HEP (Parti du travail du peuple, de tendance pro-kurde) furent élus au Parlement sur la liste du parti politique SHP (social-démocrate) ; par la suite, ces députés démissionnèrent du SHP pour adhérer à leur propre parti, le HEP.

19. A l’issue des élections nationales du 24 décembre 1995, cinq partis politiques accédèrent au Parlement. Cependant, comme aucun d’eux ne put obtenir la majorité parlementaire, une coalition fut fondée. Quant à la part des voix non représentées au Parlement, elle s’élevait à 14 % des suffrages exprimés.

20. Les élections législatives de 1999 ne permirent pas non plus de dégager une majorité parlementaire. Cinq partis politiques obtinrent des sièges à l’Assemblée nationale. Une coalition de trois partis forma le gouvernement. Quant à la part des voix non représentées au Parlement, elle s’élevait à 18 % des suffrages exprimés.

21. A l’heure actuelle, de nombreuses propositions tendant à corriger les effets du seuil de 10 % sont formulées tant au sein du Parlement que par les acteurs de la société civile.

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES ET INTERNATIONAUX PERTINENTS

A. Les textes internes pertinents

1. La Constitution

22. L’article 67 § 6 de la Constitution, tel que modifié le 23 juillet 1995, dispose :

« Les lois électorales doivent concilier la juste représentation et la stabilité gouvernementale. »

23. L’article 80 de la Constitution est ainsi libellé :

« Les membres de la Grande Assemblée nationale de Turquie représentent la nation entière et non les régions ou personnes qui les ont élus. »

2. Le système électoral

24. La loi no 2839 relative à l’élection des députés, publiée au Journal officiel le 13 juin 1983, définit les modalités du régime électoral appliqué aux scrutins législatifs.

25. L’Assemblée nationale turque est composée de cinq cent cinquante députés, élus dans quatre-vingt-cinq circonscriptions. Les élections sont à un seul tour. Elles se déroulent sur l’ensemble du territoire national, le même jour, à la représentation proportionnelle et au suffrage libre, égal, universel et secret. Le dépouillement du scrutin ainsi que l’établissement consécutif de procès-verbaux sont publics. Chaque département constitue une circonscription électorale.

26. L’article 16 de la loi no 2839 est ainsi libellé :

« (...) [L]es partis politiques ne peuvent pas présenter de listes communes (...) »

27. L’article 33 (tel que modifié le 23 mai 1987) de la même loi dispose :

« Lors de l’élection générale, les partis ne peuvent obtenir de siège que s’ils dépassent le seuil de 10 % des suffrages valablement exprimés au niveau national (...) Un candidat indépendant inscrit sur la liste d’un parti politique ne peut être élu que si la liste de ce parti dépasse le seuil de 10 % au niveau national (...) »

28. Dans la répartition des sièges, la représentation proportionnelle est appliquée selon la méthode D’Hondt. Cette méthode – en vertu de laquelle les suffrages exprimés sont divisés en faveur de chaque liste par une suite de nombres entiers (1, 2, 3, 4, 5, etc.), puis les sièges sont attribués aux listes obtenant les plus forts quotients – tend à favoriser le parti majoritaire.

3. La jurisprudence constitutionnelle

29. Dans un arrêt du 18 novembre 1995 (E. 1995/54, K. 1995/59), la Cour constitutionnelle a eu l’occasion de se prononcer sur la compatibilité avec la Constitution de l’article 34/A de la loi no 2839. Cet article, se référant à l’article 33 de la même loi, imposait également le seuil électoral de 10 % dans la répartition des sièges de députés élus dans la « circonscription nationale ».

30. Les juges constitutionnels ont annulé les dispositions établissant la circonscription nationale mais ont considéré toutefois que le seuil national de 10 % pouvait passer pour compatible avec l’article 67 de la Constitution.

Les passages pertinents de cet arrêt se lisent ainsi :

« (...) [L]a Constitution définit l’État turc comme étant une République (...) La structure constitutionnelle de l’État, qui repose sur la souveraineté nationale, émane de la volonté nationale et passe par des élections libres. Ce choix, souligné dans les différents articles de la Constitution, est mis en évidence de façon marquée et précise à l’article 67, intitulé « droit de voter, d’être élu et de se livrer à des activités politiques ». Le paragraphe 6 modifié de cet article indique que les lois électorales doivent être établies de manière à concilier les principes de « juste représentation » et de « stabilité gouvernementale ». Le but visé est que la volonté des électeurs se reflète autant que possible [dans] l’organe législatif. (...) [Pour] choisir le système comportant les méthodes les plus aptes à permettre aux volontés et choix collectifs de transparaître dans l’organe législatif, (...) en adoptant les dispositions législatives à la lumière des circonstances propres au pays et des nécessités constitutionnelles, il convient d’opter pour [le système] qui est le plus conforme à la Constitution ou d’abandonner celui qui y est contraire.

L’impact d’une démocratie représentative est visible dans différents domaines. Les systèmes injustes que l’on a adoptés en pensant qu’ils allaient assurer la stabilité ont pour effet d’entraver considérablement les développements sociaux (...) Dans la représentation, l’importance accordée à la justice est la condition principale de la stabilité gouvernementale. La justice assure la stabilité. Toutefois, l’idée de stabilité, en l’absence de justice, crée l’instabilité. Le principe de « juste représentation » dont la Constitution exige le [respect] se résume par un [suffrage] libre, égal, secret, à un tour, universel, [avec] décompte et dépouillement publics, et se concrétise par un nombre de représentants proportionnel au nombre de voix obtenues. Quant au principe de « stabilité gouvernementale », il est perçu comme renvoyant aux méthodes devant refléter les voix [au sein de] l’organe législatif de manière à garantir la force de l’exécutif. « La stabilité gouvernementale », que l’on entend assurer grâce au seuil de suffisance qualifié de « barrage », tout comme la juste représentation (...), figurent dans la Constitution. Lors des élections (...), il faut accorder de l’importance à la combinaison de ces deux principes, qui semblent antinomiques dans certaines situations, de façon [à ce qu’ils] s’équilibrent et se complètent (...)

Pour atteindre le but de la « stabilité gouvernementale », énoncé par la Constitution, il est prévu un [seuil] national (...)

Il est évident que le [seuil] de 10 % des voix au niveau national que prévoit l’article 33 de la loi no 2839 (...) est entré en vigueur avec l’approbation de l’organe législatif. Les systèmes électoraux doivent être conformes aux principes constitutionnels (...), et il est inévitable que certains de ces systèmes comportent des conditions impératives. Les seuils qui résultent de la nature des systèmes et [sont exprimés] en pourcentage, et [qui] au niveau du pays restreignent le droit de vote et le droit d’être élu, sont applicables [et] acceptables (...) tant qu’ils ne dépassent pas des mesures normales (...) Le [seuil] de 10 % est conforme aux principes de stabilité gouvernementale et de juste représentation (...) »

Trois juges constitutionnels se sont opposés à l’argumentation de la majorité, considérant que le seuil national de 10 % ne se conciliait pas avec l’article 67 de la Constitution.

31. Dans le même arrêt, la Cour constitutionnelle a toutefois annulé un seuil électoral de 25 % fixé pour la répartition des sièges attribués aux départements (seuil départemental). Considérant qu’un tel seuil ne cadrait pas avec le principe de juste représentation, la haute juridiction a notamment souligné que :

« Si un seuil national est imposé dans les élections législatives en application du principe de « stabilité gouvernementale », le fait d’instaurer de surcroît un seuil pour chaque circonscription électorale est incompatible avec le principe de « juste représentation ». »

B.  Documents pertinents du Conseil de l’Europe

1. Rapport de la commission ad hoc auprès de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe

32. Le Gouvernement se réfère au rapport de la commission ad hoc sur l’observation des élections législatives en Turquie (3 novembre 2002), établi le 20 décembre 2002. Les parties pertinentes de ce rapport sont ainsi libellées :

« Comme l’ont abondamment diffusé les médias, deux partis seulement sur les dix-huit en lice ont réussi leur entrée au nouveau Parlement de la Turquie (TBMM), l’AKP (Justice et développement) et le CHP (Parti républicain du peuple). Tous les autres partis, jusqu’ici représentés au Parlement, ayant été évincés faute d’avoir pu franchir la barre des 10 %. Le parti au gouvernement jusqu’aux élections a fait seulement 1 % des voix. Les problèmes à caractère économique et la corruption ont été déterminants dans ce scrutin.

Une majorité claire et absolue s’est donc dégagée avec 362 sièges pour AKP, 179 pour l’opposition et 9 pour les députés indépendants. (Ces derniers sont élus dans des petites villes où ils ont une bonne réputation.) Il convient de rappeler que l’AKP avait 59 sièges dans l’ancienne législature, et le CHP trois (élections de 1999).

Cette situation devrait entraîner vraisemblablement une plus grande stabilité dans le pays en évitant des coalitions complexes et instables. Le lundi 4 novembre 2002, la Bourse de la Turquie a remonté de 6,1 %.

Toutefois, cela veut dire aussi qu’environ 44 % des votes exprimés ne sont pas représentés au Parlement.

Les résultats doivent donc être interprétés comme un vote de protestation sans ambiguïté contre l’establishment tout entier, puisqu’aucun des trois partis de l’ancienne coalition au pouvoir n’a recueilli suffisamment de voix pour un seul siège ! »

2. Code de bonne conduite en matière électorale

33. Le Conseil de l’Europe n’a pas défini de normes impératives dans le domaine des seuils électoraux ; en effet, cette question n’a pas été soulevée dans les textes à caractère normatif de l’organisation. Le Code de bonne conduite en matière électorale, adopté par la Commission de Venise, offre en revanche des indications à ce sujet (voir Commission de Venise, « Code de bonne conduite en matière électorale : Lignes directrices et rapport explicatif », Avis no 190/2002). En ce qui concerne le type de suffrage, le Code indique que le suffrage direct est le principe, mais précise en même temps que si le parlement est bicaméral une des deux chambres peut être élue au suffrage indirect. Quant au choix du système électoral, les Lignes directrices figurant dans le Code énoncent que ce choix est libre.

3. Résolution 1380 (2004) de l’Assemblée parlementaire

34. Les paragraphes 6 et 23 de la Résolution 1380 (2004) sur le « Respect des obligations et engagements de la Turquie », adoptée le 22 juin 2004 par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, sont ainsi libellés :

« 6. En ce qui concerne la démocratie pluraliste, l’Assemblée reconnaît que la Turquie est une démocratie qui fonctionne avec un système multipartite, des élections libres et une séparation des pouvoirs. La fréquence des cas de dissolution de partis politiques est néanmoins une réelle source de préoccupation et l’Assemblée espère que les modifications constitutionnelles d’octobre 2001 ainsi que celles apportées à la loi sur les partis politiques en mars 2002 limiteront à l’avenir le recours à une mesure aussi extrême que la dissolution. L’Assemblée estime aussi que le seuil de 10 % de suffrages requis au niveau national pour qu’un parti entre au parlement est excessif et qu’il convient de réorganiser les modalités de vote des citoyens turcs résidant à l’étranger.

(...)

23. En conséquence, et dans le cadre du processus actuel de réformes engagé par les autorités turques, l’Assemblée invite la Turquie :

(...)

ii. à modifier le Code électoral pour abaisser le seuil de 10 % et permettre aux citoyens turcs vivant à l’étranger de voter sans avoir à se présenter à la frontière ; (...) »

C.  Droit comparé

35. Bien qu’il n’existe pas de classification uniforme des modes de scrutin et des systèmes électoraux, on en distingue généralement trois grands types : les modes de scrutin majoritaires, proportionnels et mixtes. Dans le système majoritaire, est déclaré(e) élu(e) le candidat ou la liste de candidats qui a obtenu, lors du tour de scrutin décisif, la majorité des voix. Ce type de scrutin permet la constitution de majorités de gouvernement claires, mais en même temps défavorise la représentation des partis politiques minoritaires. Ainsi, à titre d’exemple, au Royaume-Uni, l’application depuis de nombreuses décennies d’un scrutin majoritaire uninominal à un seul tour (« first past the post »), combinée avec l’existence de deux grands partis politiques dominants, a pour effet de rapporter aux autres partis peu de sièges par rapport au nombre de suffrages qu’ils obtiennent. Des situations analogues existent, par exemple en France, où l’on pratique le scrutin majoritaire à deux tours. A l’extrême inverse, le système proportionnel a pour but d’assurer une transposition proportionnelle des voix en mandats. La proportionnelle est généralement considérée comme le système le plus « juste », car il tend vers une représentation plus fidèle des différentes forces politiques. Cependant, l’inconvénient de ce système est qu’il favorise la fragmentation de l’offre électorale et par conséquent rend plus difficile la constitution de majorités stables dans les assemblées.

36. De nos jours, ce type de système est le plus appliqué en Europe. A titre d’exemples, le Danemark, l’Espagne, l’Estonie, l’Irlande, le Luxembourg, Malte, Moldova, la Norvège, la Pologne, le Portugal, la République tchèque, la Roumanie, la Suède, la Bulgarie et la Turquie ont opté pour la représentation proportionnelle ou l’une de ses variantes. Il existe également des systèmes mixtes qui proposent différentes combinaisons entre les deux modes de scrutin (par exemple en Italie, en Lituanie, en Russie, en Ukraine et en Allemagne).

37. Afin d’assurer des majorités stables dans les assemblées élues au scrutin proportionnel, le législateur a très souvent recours à des seuils pour l’accession à la répartition des sièges. Les seuils sont « des limites, fixes ou variables, établies au moyen du résultat électoral, qui déterminent la participation d’une liste ou d’un candidat à la répartition des sièges ». Toutefois, le rôle joué par les seuils diffère en fonction de leur hauteur et du système des partis en place dans chaque pays. Un seuil bas n’écarte que les très petites formations, ce qui rend plus difficile la constitution de majorités stables, alors qu’en cas de forte division du système partisan, un seuil élevé conduit à exclure de la représentation une part importante des suffrages.

38. Parmi les États membres du Conseil de l’Europe qui pratiquent la représentation proportionnelle ou l’une des ses variantes dans le cadre d’un système mixte et qui prévoient un seuil électoral, on donnera les exemples suivants : en Suède, un parti doit recueillir 4 % des suffrages exprimés au niveau national ou 12 % des suffrages exprimés dans la circonscription de base où le siège est attribué. En Bulgarie, un seuil national de 4 % est imposé. Au Liechtenstein, il faut obtenir 8 % des suffrages exprimés au niveau national. Au Danemark, il faut soit recueillir 2 % des suffrages exprimés au niveau national, soit obtenir un nombre déterminé de suffrages dans deux des trois zones géographiques du pays. Aux Pays-Bas, un seuil national de 0,67 % des suffrages exprimés est fixé.

39. En règle générale, le seuil prévu ne s’applique pas en tant que tel aux coalitions, qui doivent franchir des seuils plus élevés. En République tchèque, par exemple, le seuil pour un parti est de 5 % alors qu’en cas de coalition on ajoute 5 % pour chacun des partis qui en sont membres. En Roumanie, on ajoute 3 % au seuil de base de 5 %, et, à partir du troisième parti, seulement 1 %. En Pologne, le seuil électoral varie entre 5 % et 8 % suivant qu’il s’agit de listes locales ou nationales ; pour une coalition, il est fixé à 8 % et ne varie pas en fonction du nombre de partis membres de celle-ci. Suivant la même logique, le seuil appliqué aux candidats indépendants est moins élevé : à titre d’exemple, il est de 3 % en Moldova.

EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 3 DU PROTOCOLE No 1

40. Les requérants allèguent que le fait qu’un seuil électoral de 10 % soit imposé lors des élections législatives porte atteinte à la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif. Ils invoquent l’article 3 du Protocole no 1, ainsi libellé :

« Les Hautes Parties contractantes s’engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif. »

A. Thèses des parties

1. Les requérants

41. Les requérants avancent tout d’abord que ce seuil se fonde sur la situation particulière qui régnait en Turquie après le régime militaire de 1980 et qu’il vise la dépolitisation de la société par l’instauration d’un gouvernement autoritaire.

42. Par ailleurs, ils rejettent l’argument selon lequel cette limite inférieure a pour objectif légitime d’assurer la stabilité gouvernementale. L’étude de l’arrière-plan historique de la Turquie démontre qu’un système électoral sans seuil peut aussi permettre de constituer des gouvernements solides. Indiquant qu’un système proportionnel sans seuil a été appliqué lors des élections législatives de 1965, 1969, 1973 et 1977, les intéressés soulignent que les deux premières élections ont permis de former des gouvernements d’un seul parti. Par ailleurs, pendant la période 1983-2006, la Turquie n’a connu que trois gouvernements d’un seul parti, alors que ce seuil était en vigueur. Imposer un seuil si élevé ne tendrait à aucun but légitime.

43. Pour les requérants, on peut difficilement considérer que la mesure exceptionnelle en question renforce la démocratie représentative. En effet, un seuil national si élevé engendre une grande injustice dans la représentation et une crise de légitimité du gouvernement, dès lors que le parlement doit constituer la libre tribune de toute démocratie. Il est clair qu’un parlement dont la composition ne reflète qu’environ 55 % des suffrages n’est pas capable de fournir la légitimité représentative sur laquelle repose toute démocratie.

44. Ce seuil national de 10 % serait aussi disproportionné et arbitraire, et porterait atteinte à la substance même du droit garanti par l’article 3 du Protocole no 1. Il ôterait à une part importante de la population la possibilité d’être représentée au sein du Parlement. A l’issue des élections législatives de 1987, 1991, 1995 et 1999, la part des suffrages non représentés au parlement fut respectivement de 19,4 % (environ 4,5 millions de voix), 0,5 % (environ 140 000 voix), 14 % (environ 4 millions de voix) et 18,3 % (environ 6 millions de voix). Quant aux résultats du scrutin de 2002, ils ont provoqué « une crise de la représentation », puisque 45,3 % des suffrages ‑ c’est-à-dire environ 14,5 millions de voix – n’ont pas été pris en considération et ne se sont pas reflétés dans la composition du Parlement.

45. Les requérants mettent également l’accent sur la représentation régionale. Ils affirment que les partis issus de la région du Sud-Est ne comptent aucun député alors qu’ils réunissent environ deux millions de voix. Ils soutiennent à cet égard que le seuil en question a été fixé en particulier pour faire obstacle à la représentation de la population kurde de la région. Ils ajoutent que le DEHAP, alors qu’il était le premier parti dans treize circonscriptions départementales et le deuxième dans deux autres, n’a obtenu aucun siège au Parlement.

46. Enfin, les requérants soutiennent que le seuil de représentation de 10 % est très élevé par rapport aux seuils en vigueur dans les autres systèmes européens. Ils concluent qu’il n’existe aucune raison convaincante d’imposer une limite inférieure de 10 % sur le plan national et qu’un tel obstacle ne cadre pas avec le fondement de la démocratie représentative.

2. Le Gouvernement

47. Se référant aux principes adoptés dans l’affaire Mathieu-Mohin et Clerfayt c. Belgique (arrêt du 2 mars 1987, série A no 113), le Gouvernement considère que l’article 3 du Protocole no 1 n’énonce pas un droit de vote absolu et qu’il y a lieu de reconnaître aux États contractants une ample marge d’appréciation quand ils ont à fixer des seuils électoraux.

48. Il fait remarquer que l’article 3 du Protocole no 1 ne comporte pas d’expressions telles que « toute personne » ou « nul ne peut », ce qui selon lui semble indiquer un simple engagement des « Hautes Parties contractantes à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret ».

49. L’article 3 du Protocole no 1 garantit en principe le droit de vote et le droit de se porter candidat lors de l’élection du corps législatif. Il prévoit par conséquent l’organisation d’élections libres sans imposer un système électoral particulier. De plus, ces élections doivent se dérouler au scrutin secret et être organisées à des intervalles « raisonnables ». Certes, les élections doivent être organisées dans des conditions assurant la « libre expression de l’opinion du peuple ». Cette notion signifie qu’aucune contrainte ni pression ne doit être exercée sur les électeurs quant à leur choix parmi les candidats ; par ailleurs, elle implique pour l’essentiel le principe d’égalité de traitement de tous les citoyens dans l’exercice de leur droit de vote et de leur droit de se présenter à un scrutin.

50. Quant au système électoral turc, le Gouvernement explique que la loi no 2839 a instauré le système proportionnel assorti d’un seuil national de 10 %. Ce système a permis la formation de majorités à l’issue des élections de 1983, 1987, 1991, 1995, 1999 et 2002. Grâce à ce seuil, à la suite de ces élections le gouvernement a pu par trois fois être formé par des représentants d’un seul parti majoritaire. Cela signifie que ce seuil poursuit un but légitime, à savoir la stabilité politique, et qu’il existe un consensus quant à son maintien. Par ailleurs, dans son arrêt du 18 novembre 1995, la Cour constitutionnelle a jugé que ce seuil n’était pas une entrave au principe de « juste représentation », principe inscrit dans la Constitution en 1995.

51. Le Gouvernement ajoute que le seuil national a été instauré dans le but d’éviter la fragmentation politique au niveau de la représentation. En outre, ce seuil vise à offrir à de petites formations la possibilité de s’implanter sur le plan national et ainsi d’être représentées au Parlement. Il s’applique à tous les partis qui ont participé aux élections de 2002. A titre d’exemple, le DSP (Parti de la gauche démocratique), l’ANAP et le MHP (Parti du mouvement nationaliste), qui avaient formé le gouvernement de coalition à la suite des élections de 1999, ont obtenu respectivement 1,23 %, 5,12 % et 8,34 % des suffrages et n’ont pas pu – pas davantage que le DEHAP, avec 6,23 % des suffrages – obtenir de siège au Parlement. Il en a été de même pour le GP (Parti de la jeunesse), le SP (Parti socialiste) et le YTP (Parti de la nouvelle Turquie), qui ont réalisé les scores respectifs de 7,25 %, 2,49 % et 1,15 %.

52. Le Gouvernement fait remarquer que si le DEHAP avait réussi à dépasser le seuil de 10 %, il aurait remporté des sièges au Parlement, comme l’AKP et le CHP, qui ont obtenu respectivement 34,26 % et 19,40 % des suffrages.

53. Il soutient également qu’en droit interne rien n’empêchait les partis politiques de former des coalitions afin de franchir la barre des 10 %. Le DEHAP pouvait ainsi organiser une coalition avec les autres partis politiques qui se sont présentés aux élections du 3 novembre 2002 et avoir des représentants à la Grande Assemblée nationale. A cet égard, il souligne que les indépendants, qui ont obtenu 1 % des suffrages, ont remporté neuf sièges.

54. Le Gouvernement rappelle également que le CHP, second parti ayant obtenu des sièges au Parlement à la suite des élections de 2002, n’avait pu dépasser le seuil en cause lors du scrutin législatif de 1999. Cela montre qu’un parti politique qui ne franchit pas la barre en question lors d’une élection législative peut le faire par la suite et ainsi remporter des sièges de députés.

55. De plus, le Gouvernement souligne qu’entre 1961 et 1980, période durant laquelle le système proportionnel fut appliqué sans aucun seuil électoral, la Turquie a connu vingt gouvernements, alors que pendant la période 1983-2006, durant laquelle on a imposé le seuil de 10 %, la Turquie a connu six gouvernements : trois coalitions et trois gouvernements d’un seul parti. Cela démontre clairement que le seuil assure la stabilité politique, laquelle a une influence cruciale sur l’économie du pays.

56. En conclusion, le Gouvernement soutient que la barre des 10 % n’est pas un obstacle à la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif. Enfin, il attire l’attention de la Cour sur le fait que le Parlement actuel reflète le suffrage de plus de 50 % des électeurs.

B. Appréciation de la Cour

1. Principes généraux

57. L’article 3 du Protocole no 1 paraît à première vue différent des autres dispositions de la Convention et de ses protocoles garantissant des droits, car il énonce l’obligation pour les Hautes Parties contractantes d’organiser des élections dans des conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple et non un droit ou une liberté en particulier.

58. Toutefois, eu égard aux travaux préparatoires de l’article 3 du Protocole no 1 et à l’interprétation qui est donnée de cette clause dans le cadre de la Convention dans son ensemble, la Cour a établi que cet article garantit des droits subjectifs, dont le droit de vote et celui de se porter candidat à des élections (Mathieu-Mohin et Clerfayt, précité, §§ 46‑51). De fait, elle a considéré que ce libellé unique en son genre s’expliquait par la volonté de donner plus de solennité à l’engagement assumé par les États contractants et de souligner qu’il s’agit d’un domaine où ceux-ci sont dans l’obligation de prendre des mesures positives et non de se borner à s’abstenir de toute ingérence (ibidem, § 50).

59. La Cour, qui a rappelé à maintes reprises l’importance des principes démocratiques qui sous-tendent l’interprétation et l’application de la Convention (voir, entre autres, Parti communiste unifié de Turquie et autres c. Turquie, arrêt du 30 janvier 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998‑I, § 45), souligne que les droits garantis par l’article 3 du Protocole no 1 sont cruciaux pour l’établissement et le maintien des fondements d’une véritable démocratie régie par l’État de droit.

60. Néanmoins, les droits consacrés par l’article 3 du Protocole no 1 ne sont pas absolus. Il y a place pour des limitations implicites, et les États contractants doivent se voir accorder une marge d’appréciation en la matière.

61. L’ampleur de cette marge en l’espèce a suscité un vaste débat. La Cour réaffirme que la marge d’appréciation en ce domaine est large (Mathieu-Mohin et Clerfayt, précité, § 52, et, plus récemment, Matthews c. Royaume-Uni [GC], no 24833/94, § 63, CEDH 1999‑I, Labita c. Italie [GC], no 26772/95, § 201, CEDH 2000‑IV, Podkolzina c. Lettonie, no 46726/99, § 33, CEDH 2002‑II, et Hirst c. Royaume-Uni (no 2) [GC], no 74025/01, § 61, CEDH 2005‑IX). Il en va de même quant à la détermination du mode de scrutin au travers duquel la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif est assurée : représentation proportionnelle, scrutin majoritaire ou autre (Matthews, précité, § 63). A cet égard, l’article 3 se borne à prescrire des élections « libres » se déroulant « à des intervalles raisonnables », « au scrutin secret » et « dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple ». Sous cette réserve, il n’engendre aucune « obligation d’introduire un système déterminé » tel que la proportionnelle ou le vote majoritaire à un ou à deux tours (Mathieu-Mohin et Clerfayt, précité, § 54).

En effet, les règles dans ce domaine varient en fonction des facteurs historiques et politiques propres à chaque État ; la multitude de situations prévues dans les législations électorales de nombreux États membres du Conseil de l’Europe démontre la diversité des choix possibles en la matière. Aux fins de l’application de l’article 3, toute loi électorale doit toujours s’apprécier à la lumière de l’évolution politique du pays, de sorte que des détails inacceptables dans le cadre d’un système déterminé peuvent se justifier dans celui d’un autre (Py c. France, no 66289/01, § 46, CEDH 2005‑I (extraits)) pour autant du moins que le système adopté réponde à des conditions assurant « la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif ».

62. Par ailleurs, il ne faut pas perdre de vue que les systèmes électoraux cherchent à répondre à des objectifs parfois peu compatibles entre eux : d’un côté refléter de manière approximativement fidèle les opinions du peuple, de l’autre canaliser les courants de pensée pour favoriser la formation d’une volonté politique d’une cohérence et d’une clarté suffisantes. Dès lors, le membre de phrase « conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif » implique pour l’essentiel, outre la liberté d’expression déjà protégée, du reste, par l’article 10 de la Convention, le principe de l’égalité de traitement de tous les citoyens dans l’exercice de leur droit de vote et de leur droit de se présenter aux suffrages. Il ne s’ensuit pourtant pas que tous les bulletins doivent avoir un poids égal quant au résultat, ni tout candidat des chances égales de l’emporter. Ainsi, aucun système ne saurait éviter le phénomène des « voix perdues » (Mathieu-Mohin et Clerfayt, précité, § 54).

63. Toutefois, aucun de ces critères ne devrait en principe être considéré comme plus valable qu’un autre, à condition qu’il garantisse l’expression de la volonté du peuple à travers des élections libres, honnêtes et périodiques.

64. En ce qui concerne les seuils électoraux, les organes de la Convention les ont toujours considérés dans le cadre de la marge d’appréciation accordée aux États contractants, et ont noté que ces derniers jouissent en la matière d’une grande latitude (voir Federación nacionalista Canaria c. Espagne (déc.), no 56618/00, CEDH 2001‑VI, Etienne Tete c. France, no 11123/84, décision la Commission du 9 décembre 1987, Décisions et rapports (DR) 54, p. 52, Marcel Fournier c. France, no 11406/85, décision de la Commission du 10 mars 1988, et Silvius Magnago et Südtiroler Volkspartei c. Italie, no 25035/94, décision de la Commission du 15 avril 1996, DR 85, p. 112).

65. Cependant, il appartient à la Cour de statuer en dernier ressort sur l’observation des exigences de l’article 3 du Protocole no 1 ; il lui faut s’assurer que les limitations ne réduisent pas les droits dont il s’agit au point de les atteindre dans leur substance même et de les priver de leur effectivité, qu’elles poursuivent un but légitime et que les moyens employés ne se révèlent pas disproportionnés (Mathieu-Mohin et Clerfayt, précité, § 52). En particulier, aucune des conditions imposées le cas échéant ne doit entraver la libre expression du peuple sur le choix du corps législatif – autrement dit, elles doivent refléter, ou ne pas contrecarrer, le souci de maintenir l’intégrité et l’effectivité d’une procédure électorale visant à déterminer la volonté du peuple par l’intermédiaire du suffrage universel (Hilbe c. Liechtenstein (déc.), no 31981/96, CEDH 1999‑VI, et Melnitchenko c. Ukraine, no 17707/02, § 56, CEDH 2004‑X). Toute dérogation au principe du suffrage universel risque de saper la validité démocratique du corps législatif ainsi élu et des lois promulguées par lui. L’exclusion de groupes ou catégories quelconques de la population doit en conséquence se concilier avec les principes sous-tendant l’article 3 du Protocole no 1 (voir, mutatis mutandis, Aziz c. Chypre, no 69949/01, § 28, CEDH 2004‑V). De même, une fois le choix du peuple librement et démocratiquement exprimé, aucune modification ultérieure dans l’organisation du système électoral ne saurait remettre en cause ce choix, sauf en présence de motifs impérieux pour l’ordre démocratique (Lykourezos c. Grèce, no 33554/03, § 52, CEDH 2006‑...).

2. Application de ces principes en l’espèce

66. Pour les requérants, le fait qu’ils n’ont pas été élus à l’Assemblée nationale, alors qu’à l’issue des élections législatives du 3 novembre 2002 la liste du DEHAP – dont ils faisaient partie – a obtenu dans la circonscription de Şırnak 45,95 % des suffrages exprimés, n’est pas compatible avec l’article 3 du Protocole no 1. Ils expliquent que leur parti, qui a fait un score national de 6,22 % des voix exprimées, n’a pas réussi à atteindre le seuil électoral de 10 % et a ainsi été privé de représentation parlementaire.

67. Toutefois, la Cour constate que le seuil national en cause est une norme électorale qui détermine sur le plan national la participation d’une liste ou d’un candidat à la répartition des sièges au Parlement. Il a ainsi pour effet de priver de la représentation parlementaire des partis politiques qui ne franchissent pas ce seuil. Celui-ci, prévu à l’article 33 de la loi no 2839, a été instauré bien avant les élections du 3 novembre 2002, de sorte que les requérants pouvaient prévoir que si leur parti ne franchissait pas la barre litigieuse lors de ce scrutin ils ne pourraient remporter des sièges de députés, et ce indépendamment des suffrages obtenus dans leur circonscription électorale (voir, a contrario, Lykourezos, précité, § 55).

68. Par ailleurs, la Cour souligne que, contrairement à d’autres dispositions de la Convention, l’article 3 du Protocole no 1 ne précise ni ne limite les buts qu’une restriction doit viser, et elle admet que la mesure incriminée a pour finalité d’éviter une fragmentation parlementaire excessive et non fonctionnelle, et ainsi de renforcer la stabilité gouvernementale, eu égard notamment à la période d’instabilité traversée par la Turquie dans les années 70 (paragraphe 16 ci-dessus).

69. Quant à la proportionnalité de la mesure incriminée, la Cour doit examiner cette question à la lumière des critères qui se dégagent de sa jurisprudence et tenir dûment compte du contexte politico-historique de la Turquie, sans perdre de vue que des modalités inacceptables dans le cadre d’un système déterminé peuvent se justifier dans celui d’un autre.

70. Pour le Gouvernement, il s’agit d’une mesure proportionnée, qui relève principalement de son ample marge d’appréciation. Il soutient notamment que les requérants auraient pu être élus s’ils avaient été des candidats indépendants ou si le DEHAP avait formé une coalition avec les grandes formations avant le scrutin.

71. En ce qui concerne l’argument tiré de la possibilité de se présenter comme candidat indépendant, la Cour souligne la contribution irremplaçable que les partis apportent au débat politique, se distinguant ainsi d’autres acteurs politiques tels que les candidats indépendants, qui ont en général une implantation locale. Dans les démocraties représentatives, les partis politiques représentent les courants d’opinion qui traversent la population d’un pays, et ils concourent ainsi à « la libre expression de l’opinion du peuple » (voir, en particulier, Parti communiste unifié de Turquie et autres, précité, §§ 44‑45).

72. Pour ce qui est de la possibilité de faire une coalition avec d’autres partis politiques dans le but de dépasser la barre des 10 %, il importe de noter que l’article 16 de la loi no 2839 empêche les partis de présenter des listes communes et de participer aux élections législatives en formant des coalitions en toute légalité (paragraphe 26 ci-dessus). Si, par le passé, certaines petites formations ont pu accéder à l’Assemblée nationale sous la bannière de grandes formations (paragraphe 18 ci-dessus), il ne faut pas perdre de vue que ces alliances provisoires ne visaient qu’à contourner cette interdiction légale et qu’elles ne font qu’illustrer une défaillance du système électoral turc.

73. Soulignant à cet égard le rôle primordial que joue dans une démocratie représentative le Parlement, qui est le principal instrument du contrôle démocratique et de la responsabilité politique et qui doit refléter au mieux le souci d’un « régime politique véritablement démocratique », la Cour observe que le système électoral en cause, assorti d’un seuil élevé et dépourvu de correctif, a conduit la Turquie, à l’issue des élections du 3 novembre 2002, à constituer le Parlement le moins représentatif depuis l’instauration du multipartisme en 1946 (paragraphe 13 ci-dessus). Concrètement, 45,3 % des suffrages, soit environ 14,5 millions de voix, n’ont donné lieu à aucune représentation au parlement.

74. Il ressort toutefois de l’analyse des résultats des élections législatives postérieures à l’adoption du seuil litigieux (paragraphes 14 et 17‑20 ci-dessus) que ce dernier ne saurait, en tant que tel, faire obstacle à l’émergence d’alternatives politiques au sein de la société. De même, la Cour note avec intérêt l’argument du Gouvernement selon lequel ce seuil vise à offrir à de petites formations la possibilité de s’implanter sur le plan national et ainsi de faire partie d’un projet politique national.

75. Il convient également de rappeler qu’en vertu de l’article 67 § 6 de la Constitution (paragraphe 22 ci-dessus), les lois électorales doivent concilier les principes de la juste représentation et de la stabilité gouvernementale. Dans son arrêt du 18 novembre 1995, la Cour constitutionnelle a examiné le fondement de l’existence du seuil litigieux en tant que correctif du principe général de proportionnalité permettant d’éviter une fragmentation parlementaire excessive et non fonctionnelle. Tout en admettant que les seuils restreignent « le droit de vote et le droit d’être élu », elle les a estimés acceptables tant qu’ils ne dépassent pas des mesures normales. Elle a jugé par conséquent que le seuil de 10 % était conforme à ces principes constitutionnels (paragraphes 29-30 ci-dessus).

76. Certes, vu l’extrême diversité des systèmes électoraux adoptés par les États contractants et compte tenu du fait que de nombreux pays utilisant la représentation proportionnelle ou l’une des ses variantes prévoient des seuils nationaux pour l’accession au Parlement (paragraphe 35‑39 ci-dessus), la Cour doit admettre qu’en l’espèce les autorités turques – tant judiciaires que législatives – mais aussi les acteurs de la scène politique sont les mieux placés pour apprécier le choix d’un système électoral approprié, et elle ne peut proposer de solution idéale qui corrigerait les défaillances du système électoral turc. Il demeure toutefois que le seuil national de 10 % appliqué en Turquie apparaît comme le plus élevé au regard des seuils adoptés dans les autres systèmes européens.

77. En conséquence, tout en notant qu’il est souhaitable que le seuil litigieux soit abaissé et/ou que des correctifs soient mis en place pour assurer une représentation optimale des diverses tendances politiques en conciliant l’objectif recherché – à savoir la constitution de majorités parlementaires stables –, la Cour estime qu’il importe de laisser en la matière suffisamment de latitude au décideur national. A cet égard, elle attache également de l’importance au fait que le système électoral, y compris le seuil en question, est l’objet d’un vaste débat à l’intérieur de la société turque et que de nombreuses propositions tendant à corriger les effets de ce seuil sont formulées tant au sein du Parlement que par les acteurs de la société civile (paragraphe 21 ci-dessus). Qui plus est, la Cour constitutionnelle avait dès 1995 souligné que les principes constitutionnels de la juste représentation et de la stabilité gouvernementale devaient nécessairement se combiner, de façon à s’équilibrer et se compléter (paragraphes 29‑30 ci-dessus).

78. A la lumière de ces conclusions, la Cour ne peut considérer que la Turquie a excédé son ample marge d’appréciation au regard de l’article 3 du Protocole no 1, nonobstant le caractère élevé du seuil litigieux.

79. Partant, il n’y a pas eu violation de l’article 3 du Protocole no 1.

PAR CES MOTIFS, LA COUR

Dit, par cinq voix contre deux, qu’il n’y a pas eu violation de l’article 3 du Protocole no 1.

Fait en français, puis communiqué par écrit le 30 janvier 2007 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

S. DolléJ.-P. Costa
GreffièrePrésident

Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l’exposé de l’opinion dissidente commune de M. Cabral Barreto et Mme Mularoni.

J.-P.C.
S.D.

OPINION DISSIDENTE COMMUNE AUX JUGES
CABRAL BARRETO ET MULARONI

Nous ne pouvons souscrire à la conclusion de la majorité selon laquelle il n’y a pas eu violation de l’article 3 du Protocole no 1.

Il nous semble utile de résumer les principes généraux appliqués par la jurisprudence des organes de la Convention sur cette disposition, qui sont rappelés aux paragraphes 57 à 65 de l’arrêt :

1) l’article 3 du Protocole no 1 garantit des droits subjectifs, dont le droit de vote et celui de se porter candidat à des élections ;

2) les droits garantis par cet article sont cruciaux pour l’établissement et le maintien des fondements d’une véritable démocratie régie par l’État de droit ;

3) les États contractants doivent se voir accorder une marge d’appréciation en la matière, pour autant du moins que le système adopté réponde à des conditions assurant la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif ;

4) il appartient à la Cour de statuer en dernier ressort sur l’observation des exigences de l’article 3 du Protocole no 1 ; il lui faut s’assurer que les limitations ne réduisent pas les droits dont il s’agit au point de les atteindre dans leur substance même et de les priver de leur effectivité, qu’elles poursuivent un but légitime et que les moyens employés ne se révèlent pas disproportionnés.

Il ne relève donc sûrement pas de la Cour de dire si un système électoral est mieux qu’un autre, dès lors que tout système électoral présente des avantages et des inconvénients, qu’il n’en existe pas de « parfait » et qu’aucun ne saurait éviter le phénomène des « voix perdues ». Toutefois, il incombe à notre avis à la Cour de déterminer en dernier ressort si les conditions posées pour l’exercice de ce droit répondent aux exigences indiquées par notre jurisprudence (voir, notamment, Mathieu-Mohin et Clerfayt c. Belgique, arrêt du 2 mars 1987, série A no 113). Cela impose à nos yeux que l’on considère le système électoral dans son ensemble.

Nous sommes parfaitement conscients que de nombreux pays ayant choisi le système électoral proportionnel ont en même temps prévu des seuils conditionnant l’accès des partis politiques au parlement, afin de garantir la gouvernabilité. Nous reconnaissons sans hésitation qu’il s’agit là d’un but légitime. Cependant, un problème peut à notre avis se poser sous l’angle de la proportionnalité lorsque ce seuil est trop élevé.

Jusqu’à présent, toutes les affaires portées à l’attention des organes de Strasbourg concernant les seuils électoraux avaient pour objet des seuils généralement acceptés au niveau européen, c’est-à-dire se situant aux alentours de 5 % : il est regrettable que la majorité ait évité de le préciser dans l’arrêt. Dans la seule affaire de ce genre examinée par la Cour

(Federación nacionalista Canaria c. Espagne (déc.), no 56618/00, CEDH 2001‑VI), la Cour a pris soin de souligner ce qui suit :

« [L]a disposition transitoire première, paragraphe 2, du Statut d’autonomie des Iles Canaries (...) se réfère à deux conditions ayant un caractère alternatif, à savoir l’obtention soit de 30 % au moins des suffrages valables émis dans une circonscription insulaire individuelle, soit de 6 % au moins des suffrages valables émis dans la totalité de la communauté autonome. [La Cour] estime que pareil système, loin de constituer une entrave aux candidatures électorales comme celles présentées par la requérante, accorde une certaine protection aux petites formations politiques. »

En Turquie, le seuil électoral est fixé à 10 % au niveau national. Ce seuil est jugé manifestement excessif par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, qui par sa Résolution 1380 (2004) a invité la Turquie à l’abaisser. Cela pourrait suffire pour que l’on considère qu’un problème sérieux se pose sous l’angle de l’article 3 du Protocole no 1.

Mais comme l’article 3 du Protocole no 1 n’impose pas des conditions précises, il nous paraît important de prendre le système électoral dans son ensemble.

Nous constatons que ce système, qui prévoit un seuil national très élevé pour permettre l’accès au parlement d’un parti politique, est dépourvu de correctifs.

Le Gouvernement a avancé deux arguments pour convaincre la Cour que, bien que le seuil de 10 % soit élevé par rapport aux seuils généralement adoptés, le système dans son ensemble est « proportionné » :

a) les requérants auraient pu être élus s’ils avaient été des candidats indépendants ;

b) les requérants auraient pu être élus si le DEHAP avait formé avant le scrutin une coalition avec les grandes formations.

Sur les deux points, nous partageons entièrement les considérations formulées par la majorité aux paragraphes 71 à 73 de l’arrêt : aucun des deux arguments n’est convaincant, et le second est même inexact.

Par ailleurs, lors de l’audience, le représentant des requérants a évoqué un projet de loi à l’ordre du jour dans le débat politique turc, visant à empêcher à l’avenir la possibilité pour les candidats de se présenter aux élections politiques en tant que candidats indépendants. Sur ce point, le représentant du Gouvernement n’a pas démenti les paroles du représentant des requérants : il est donc bien possible qu’à l’avenir le système électoral turc devienne encore plus restrictif quant à la possibilité d’accéder au parlement.

Certes, il serait naïf d’estimer que le résultat du scrutin de 2002, et notamment le fait que 45,3 % des suffrages ne sont pas reflétés dans la composition du parlement, est uniquement dû au système électoral : nul doute que les électeurs ont voulu adresser un signal clair aux partis qui avaient été au pouvoir durant la précédente législature. Il n’empêche que le seuil électoral, deux fois plus élevé que la moyenne européenne, et l’absence de correctifs n’aident pas à assurer « la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif ». De surcroît, le système en place ne permet pas aux partis politiques qui sont très forts au niveau régional mais moins au niveau national d’obtenir des sièges au parlement. Dans un grand pays, il nous paraît très regrettable d’empêcher des partis politiques qui représentent des millions de voix d’accéder au parlement national.

On pourrait arguer que dans les systèmes majoritaires la répartition des voix en fonction des résultats obtenus peut parfois être bien plus défavorable que dans un système proportionnel assorti d’un seuil d’accès (en l’occurrence élevé). Néanmoins, dans les systèmes majoritaires, en principe, toutes les formations politiques ayant un poids important au niveau national ou au niveau régional sont représentées au parlement, ce qui est à nos yeux décisif au regard de l’article 3 du Protocole no 1.

A l’instar de la majorité et conformément à la jurisprudence des organes de la Convention, nous considérons qu’en cette matière les pays disposent d’une très large marge d’appréciation ; cependant, nous estimons qu’en l’espèce cette marge a été dépassée et que la latitude que la majorité entend laisser à l’État défendeur est excessive.

Nous restons convaincus que cette affaire mériterait un examen par la Grande Chambre, les questions qu’elle pose étant graves et nouvelles.

A nos yeux, le système électoral turc, qui prévoit un seuil national de 10 % sans correctif, soulève un tel problème sous l’article 3 du Protocole no 1 qu’il y a eu violation de cet article.

Même à la suite d’un constat de violation, il resterait au législateur national une grande marge d’appréciation pour déterminer comment modifier, avec effets pour l’avenir, la législation électorale dans le sens qu’il estimerait le mieux adapté à la Turquie, en assurant mieux, en même temps, « la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif ».

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