CINQUIÈME SECTION
AFFAIRE ZEGGAI c. FRANCE
(Requête no 12456/19)
ARRÊT
Art 14 (+ Art 8) • Discrimination • Vie privée • Modalités d’accès à la nationalité française distinctes selon que les personnes nées en France, de parents d’origine algérienne nés français, sont nées avant ou après l’indépendance de l’Algérie • Rejet de la demande de certificat de nationalité française du requérant né en France avant l’indépendance de l’Algérie, de parents nés français en territoire français d’Algérie relevant du statut de droit local n’ayant pas souscrit de déclaration de reconnaissance de la nationalité française • But légitime de maintenir l’unité familiale au moment du transfert de souveraineté et de laisser le choix aux personnes concernées de conserver ou non la nationalité française • Large marge d’appréciation • Réintégration possible dans la nationalité française pour le requérant
STRASBOURG
13 octobre 2022
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.
En l’affaire Zeggai c. France,
La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant en une Chambre composée de :
Síofra O’Leary, présidente,
Lado Chanturia,
Ivana Jelić,
Arnfinn Bårdsen,
Mattias Guyomar,
Kateřina Šimáčková,
Mykola Gnatovskyy, juges,
et de Martina Keller, greffière adjointe de section,
Vu :
la requête (no 12456/19) dirigée contre la République française et dont M. Mohamed Zeggai (« le requérant ») a saisi la Cour en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention ») le 4 mars 2019,
la décision de porter la requête à la connaissance du gouvernement français (« le Gouvernement »),
les observations des parties,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 20 septembre 2022,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
INTRODUCTION
1. L’affaire concerne le rejet de la demande de certificat de nationalité française déposée par une personne née en France avant l’indépendance de l’Algérie de parents qui étaient alors Français, qui a vécu sans discontinuité en France et y a suivi sa scolarité, qui a été titulaire d’une carte d’identité française et d’une carte d’électeur, et dont les frères, sœurs et enfants sont Français. Le requérant invoque une violation des articles 14 et 8 de la Convention combinés.
EN FAIT
2. Le requérant est né en 1956 au Havre où il réside. Il est représenté par Me G. Tapie, avocat.
3. Le Gouvernement français est représenté par son agent, M. F. Alabrune, directeur des affaires juridiques au ministère de l’Europe et des Affaires étrangères.
4. Le requérant est né en France, où il réside depuis sa naissance, de parents nés Français en 1926 et 1936 en territoire français d’Algérie. Il a eu 18 ans le 30 juin 1974 et est devenu majeur le 7 juillet 1974, date d’entrée en vigueur de la loi no 74-631 du 5 juillet 1974 qui a abaissé l’âge de la majorité à 18 ans.
5. Jusqu’à la date de l’indépendance de l’Algérie, le 5 juillet 1962, les personnes nées sur le territoire français de l’Algérie possédaient tous la nationalité française. Il existait deux statuts juridiques distincts. La quasi‑totalité de la population avait un statut civil de droit local (loi musulmane). Relevaient du statut civil de droit commun (code civil français) ceux qui avaient fait une requête spécifique en ce sens auprès d’un tribunal.
6. En application de l’ordonnance no 62-825 du 21 juillet 1962 relative à certaines dispositions concernant la nationalité française et de la loi no 66-945 du 20 décembre 1966 modifiant cette ordonnance, qui définissent les conséquences attachées à l’indépendance de l’Algérie, les personnes relevant du statut civil de droit commun domiciliés en Algérie à la date de l’annonce officielle des résultats du scrutin d’autodétermination ont conservé leur nationalité française, quelle qu’ait été leur situation au regard de la nationalité algérienne.
7. Les personnes relevant du statut civil de droit local originaires d’Algérie et leurs enfants ont eu la possibilité, en France, de se faire reconnaître la nationalité française en souscrivant une déclaration de reconnaissance de la nationalité française. Cette faculté leur était ouverte jusqu’au 23 mars 1967.
8. Par ailleurs, la loi du 9 janvier 1973 a prévu que les enfants d’Algériens nés en France après le 1er janvier 1963 pouvaient bénéficier de la règle d’attribution de la nationalité française par la double naissance en France de l’enfant et de l’un de ses parents (article 23 du code de la nationalité, devenu, modifié, l’article 19-3 du code civil),
9. Le requérant obtint une carte nationale d’identité française ainsi qu’une carte d’électeur en 2005.
10. Le 13 décembre 2011, la greffière en chef du tribunal d’instance du Havre opposa un refus à sa demande de délivrance d’un certificat de nationalité française. Après avoir relevé qu’ « originaire d’Algérie par ses deux parents et relevant du statut de droit local, M. Zeggai, mineur lors de l’indépendance de l’Algérie, a suivi la condition de son père (...) qui, pour conserver la nationalité française, devait, en application de l’article 2 de l’ordonnance no 62-825 du 21 juillet 1962, souscrire une déclaration », la décision de refus indique qu’« aucune déclaration recognitive souscrite par [son] père (...) n’ayant été trouvée, [le requérant] et son père [avaient] tous les deux perdu leur nationalité française au 1er janvier 1963 ». Elle ajoute « qu’il n’a pas été trouvé de déclaration de réintégration dans la nationalité française souscrite par le père ou la mère de l’intéressé durant la minorité de celui-ci et [qu’il] n’est pas établi que [le requérant] ait, à titre personnel, été réintégré dans la nationalité française ».
11. Le 20 novembre 2012, le ministre de la Justice, saisi d’un recours hiérarchique par le requérant, confirma ce refus et lui suggéra de solliciter sa réintégration dans la nationalité française par décret auprès du ministre de l’Intérieur.
12. Le 31 juillet 2012, le requérant sollicita une nouvelle fois la délivrance d’un certificat de nationalité française sur le fondement de l’acquisition de la nationalité française par naissance et résidence en France. Un nouveau refus lui fut opposé le 11 avril 2013, au motif que l’article 44 du code de la nationalité française, dans sa rédaction issue de la loi no 73-42 du 9 janvier 1973 complétant et modifiant le code de la nationalité française et relative à certaines dispositions concernant la nationalité française (devenu l’article 21‑7 du code civil depuis l’entrée en vigueur de la loi no 99-933 du 22 juillet 1993), ne lui était pas applicable dès lors que, d’une part, il n’était pas né de parents étrangers et, d’autre part, il relevait des dispositions spéciales de l’ordonnance no 62-825 du 21 juillet 1962.
13. Le 18 février 2014, le requérant fit assigner le procureur de la République près le tribunal de grande instance de Lille afin de faire valoir sa nationalité française. Par un jugement du 3 novembre 2015, le tribunal déclara sa demande recevable et la rejeta.
14. Le requérant interjeta appel devant la cour d’appel de Douai. Il invoquait les anciens articles 23 et 44 du code de la nationalité française (devenus, modifiés, les articles 19-3 et 21-7 du code civil), qui prévoyaient respectivement qu’est Français l’enfant né en France lorsque l’un de ses parents au moins y est lui-même né, et que les étrangers nés en France de parents étrangers peuvent à partir de l’âge de 16 ans et jusqu’à l’âge de 21 ans, acquérir la nationalité française à condition notamment qu’ils en manifestent la volonté. Par ailleurs, invoquant les articles 8 et 14 de la Convention, il dénonçait la différence de traitement au regard de la nationalité entre les enfants issus de parents originaires d’Algérie selon qu’ils sont nés avant ou après le 1er janvier 1963.
15. Par un arrêt du 15 décembre 2016, la cour d’appel confirma le jugement du 3 novembre 2015. Elle considéra que le requérant ne pouvait se prévaloir de l’article 21-7 du code civil, qui était entré en vigueur le 1er septembre 1998, soit postérieurement à la date à laquelle il avait atteint la majorité, et que cet article s’était substitué à l’article 44 du code de la nationalité, que le requérant ne prétendait pas avoir, entre l’âge de 16 ans et l’âge de 21 ans, manifesté sa volonté d’acquérir la nationalité française et qu’au surplus, cette disposition ne s’appliquait qu’aux enfants nés de parents étrangers, ce qui n’était pas son cas. Elle considéra en outre que le requérant ne pouvait se prévaloir de l’article 19-3 du code civil dès lors que sa situation relevait de dispositions spéciales prévues par l’ordonnance no 62-825 du 21 juillet 1962 précitée. S’agissant enfin du moyen tiré de la violation des articles 8 et 14 de la Convention, la cour d’appel jugea qu’il était « constant que [ces dispositions] ne [pouvaient] faire échec au droit qu’a chaque État de déterminer les conditions d’accès à la nationalité ».
16. La cour d’appel releva par ailleurs que le requérant ne paraissait pas avoir sollicité sa réintégration dans la nationalité française par décret comme l’y avait engagé le ministre de la Justice par un courrier du 20 novembre 2012 (paragraphe 11 ci-dessus), et que les premiers juges avaient constaté qu’il ne faisait valoir aucune conclusion de la situation de fait qu’il exposait, à savoir qu’il avait toujours vécu en France et y avait suivi toute sa scolarité, qu’il s’était toujours considéré comme français, qu’il était titulaire d’une carte nationale d’identité et d’une carte d’électeur et qu’il avait des enfants français.
17. Le requérant forma un pourvoi en cassation contre l’arrêt du 15 décembre 2016. Dans son second moyen de cassation, il soutenait qu’en se bornant à constater qu’il était constant que les articles 8 et 14 de la Convention ne pouvaient faire échec au droit qu’a chaque État de déterminer les conditions d’accès à la nationalité, sans rechercher, ainsi qu’elle y était invitée, s’il ne résultait pas de la circonstance particulière qu’il était mineur à la date de l’accession de l’Algérie à l’indépendance et se voyait ainsi refuser la nationalité française à la différence de ses autres frères et sœurs nés après le 1er janvier 1963, une distinction de traitement de nature à affecter son droit au respect de la vie privée et, par suite, à caractériser une discrimination contraire à l’article 14 précité, la cour d’appel avait privé sa décision de base légale au regard notamment des articles 8 et 14 de la Convention. La Cour de cassation rejeta le pourvoi par un arrêt du 5 septembre 2018. S’agissant du moyen tiré de la violation des articles 8 et 14 de la Convention, elle retint les motifs suivants :
« (...) en relevant que la différence de traitement pour l’acquisition de la nationalité française, entre les enfants d’Algériens nés en France selon la date de leur naissance ne méconnaissait pas les articles 8 at 14 de la Convention (...), dès lors que ces textes ne peuvent faire échec au droit de chaque État de déterminer les conditions d’accès à la nationalité, la cour d’appel, qui a procédé à la recherche prétendument omise, a légalement justifié sa décision ».
18. Sollicité par le requérant, le ministre de l’Intérieur lui rappela par une lettre du 10 novembre 2020 qu’il avait la possibilité de demander sa réintégration dans la nationalité française, précisant que le gouvernement avait, par une instruction du 25 octobre 2016, demandé aux préfets de porter une attention particulière à l’examen des demandes formulées par les personnes se trouvant dans sa situation. De même, le ministre de la justice, que le requérant avait également sollicité, lui rappela cette possibilité par une lettre du 1er décembre 2020.
LE CADRE JURIDIQUE INTERNE PERTINENT
19. L’article 2 de l’ordonnance no 62-825 du 21 juillet 1962 relative à certaines dispositions concernant la nationalité française dispose que :
« Les personnes de statut civil de droit local originaires d’Algérie ainsi que leurs enfants peuvent, en France, se faire reconnaître la nationalité française selon les dispositions du titre VII du code de la nationalité française.
À compter du 1er janvier 1963, ces personnes ne pourront établir leur nationalité française que dans les conditions prévues à l’article 156 dudit code [(par la preuve que la déclaration recognitive a été souscrite)] ».
20. Aux termes de l’article 3 de la loi du 20 décembre 1966 (abrogée par la loi du 9 janvier 1973) :
« Peuvent recouvrer la nationalité française, dans les formes et les conditions prévues aux articles 52 [paragraphe 21 ci-dessous] et suivants du code de la nationalité, les enfants mineurs de personnes visées à l’article 2 de l’ordonnance no 62-825 du 21 juillet 1962, nés avant le 1er janvier 1963 dans des territoires demeurés depuis cette date sous la souveraineté française, lorsque le parent dont ils suivent la condition en vertu de l’article 153 dudit code n’a pas bénéficié de la reconnaissance de la nationalité française ».
21. À la date des faits litigieux, les articles 23, 44 et 52 du code de la nationalité disposaient que :
Article 23 (devenu, modifié, l’article 19-3 du code civil)
« Est français l’enfant, légitime ou naturel, né en France lorsque l’un de ses parents au moins y est lui-même né. »
Article 44 (devenu, modifié, l’article 21-7 du code civil)
« Tout étranger né en France de parents étrangers peut, à partir de l’âge de seize ans et jusqu’à l’âge de vingt et un ans, acquérir la nationalité française à condition qu’il en manifeste la volonté, qu’il réside en France à la date de sa manifestation de volonté et qu’il justifie d’une résidence habituelle en France pendant les cinq années qui la précèdent (...) ».
Article 52 (abrogé)
« L’enfant mineur né en France de parents étrangers peut réclamer la nationalité française par déclaration dans les conditions prévues aux articles 101 et suivants du présent code, si, au moment de sa déclaration, il a sa résidence en France et s’il a eu, depuis au moins cinq années, sa résidence habituelle en France ou dans les territoires ou pays pour lesquels l’attribution ou l’acquisition de la nationalité française est, ou était, lors de la résidence, régie par des dispositions spéciales ».
22. Les autres dispositions pertinentes du code civil sont les suivantes :
Article 21-13
« Peuvent réclamer la nationalité française par déclaration souscrite conformément aux articles 26 et suivants, les personnes qui ont joui, d’une façon constante, de la possession d’état de Français, pendant les dix années précédant leur déclaration.
Lorsque la validité des actes passés antérieurement à la déclaration était subordonnée à la possession de la nationalité française, cette validité ne peut être contestée pour le seul motif que le déclarant n’avait pas cette nationalité. »
Article 21-15
« Hors le cas prévu à l’article 21-14-1, l’acquisition de la nationalité française par décision de l’autorité publique résulte d’une naturalisation accordée par décret à la demande de l’étranger. »
Article 21-16
« Nul ne peut être naturalisé s’il n’a en France sa résidence au moment de la signature du décret de naturalisation. »
Article 21-17
« Sous réserve des exceptions prévues aux articles 21-18, 21-19 et 21-20, la naturalisation ne peut être accordée qu’à l’étranger justifiant d’une résidence habituelle en France pendant les cinq années qui précèdent le dépôt de la demande. »
Article 21-22
« Nul ne peut être naturalisé s’il n’a atteint l’âge de dix-huit ans.
(...) »
Article 21-23
« Nul ne peut être naturalisé s’il n’est pas de bonnes vie et mœurs ou s’il a fait l’objet de l’une des condamnations visées à l’article 21-27 du présent code.
(...) ».
Article 21-24
« Nul ne peut être naturalisé s’il ne justifie de son assimilation à la communauté française, notamment par une connaissance suffisante, selon sa condition, de la langue, de l’histoire, de la culture et de la société françaises, dont le niveau et les modalités d’évaluation sont fixés par décret en Conseil d’État, et des droits et devoirs conférés par la nationalité française ainsi que par l’adhésion aux principes et aux valeurs essentiels de la République.
À l’issue du contrôle de son assimilation, l’intéressé signe la charte des droits et devoirs du citoyen français. Cette charte, approuvée par décret en Conseil d’État, rappelle les principes, valeurs et symboles essentiels de la République française. »
Article 24
« La réintégration dans la nationalité française des personnes qui établissent avoir possédé la qualité de Français résulte d’un décret ou d’une déclaration suivant les distinctions fixées aux articles ci-après. »
Article 24-1
« La réintégration par décret peut être obtenue à tout âge et sans condition de stage. Elle est soumise, pour le surplus, aux conditions et aux règles de la naturalisation. »
23. Le 25 octobre 2016, le ministre de l’Intérieur a adressé la note suivante aux préfets (publiée au bulletin officiel du ministère de l’Intérieur, no 2017‑2, p. 32) :
« (...) Mon attention a été appelée sur la situation particulière des personnes nées avant le 1er janvier 1963 en France métropolitaine ou dans un territoire ou un département d’outre-mer resté sous souveraineté française, d’un parent né en Algérie et qui étaient mineures au moment de l’indépendance de l’Algérie.
Ces enfants de personnes de statut civil de droit local régies par le droit musulman ont perdu, au 1er janvier 1963, la nationalité française si, à cette date, eux-mêmes ou le parent dont ils ont suivi la condition n’ont pas souscrit une déclaration de reconnaissance de la nationalité française avant le 22 mars 1967.
Ces ressortissants algériens, dont la résidence en France est souvent ancienne et qui témoignent d’un attachement fort à notre pays, ont la possibilité de recouvrer la nationalité française.
Ils peuvent ainsi saisir la voie de la procédure de réintégration dans la nationalité française (article 24-1 du code civil) qui peut être obtenue à tout âge, sans condition de stage dans le cadre des règles de la naturalisation.
Compte tenu de la situation très spécifique de ces postulants, il importe que vos services soient parfaitement à même d’apprécier la recevabilité des demandes qui leur sont transmises. Dès lors que ces personnes établissent résider en France et remplissent ces conditions de recevabilité, il vous appartient d’engager l’instruction de leur dossier (...) ».
EN DROIT
SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 14 DE LA CONVENTION combiné avec l’article 8
24. Le requérant, qui n’allègue pas être devenu apatride, soutient qu’il est victime d’une double discrimination dans la jouissance du droit au respect de la vie privée : une discrimination entre les personnes issues de parents nés Français en Algérie avant l’indépendance de ce pays qui ont ensuite perdu la nationalité française, et les personnes issues de parents qui ont toujours été étrangers ; une discrimination, au sein d’une même fratrie, entre les personnes nées en France, avant l’indépendance de l’Algérie, de parents nés Français, et les personnes nées en France, après l’indépendance de l’Algérie, de parents nés Français. Il invoque la violation de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 8, aux termes desquels :
Article 8
« 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.
2. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien‑être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »
Article 14
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
Sur l’objet de l’affaire25. La Cour rappelle qu’aux fins de l’article 32 de la Convention, l’objet d’une affaire qui lui est « soumise » dans l’exercice du droit de recours individuel est délimité par le grief ou la « prétention » du requérant, qui comporte deux éléments : des allégations factuelles et des arguments juridiques. En vertu du principe jura novit curia, la Cour n’est pas tenue par les moyens de droit tirés par le requérant de la Convention et de ses Protocoles. En revanche, elle ne peut pas se prononcer au-delà ou en dehors de ce qui est allégué par les requérants. Elle ne peut ainsi pas se prononcer à partir de faits non visés par le grief, étant entendu que même si elle a compétence pour examiner les faits dénoncés à la lumière de la Convention dans son intégralité ou pour les « envisager sous un autre angle », elle demeure limitée par ceux qui sont présentés par les requérants (voir, par exemple, Savickis et autres c. Lettonie [GC], no 49270/11, § 92, 9 juin 2022).
26. En l’espèce, la Cour relève que devant la cour d’appel de Douai et la Cour de cassation, le requérant s’est borné à invoquer la discrimination qu’il estimait avoir subie dans la jouissance de son droit au respect de sa vie privée en raison des règles relatives à la nationalité française qui lui ont été appliquées. Il ne s’est pas spécifiquement plaint des atteintes à son droit au respect de sa vie privée qu’aurait porté le refus opposé à sa demande de certificat de nationalité française. Dans ces conditions, la Cour considère que la présente affaire n’appelle pas un examen sous l’angle de l’article 8 de la Convention pris isolément.
Sur la recevabilitéSur l’applicabilité de l’article 14 combiné avec l’article 827. La Cour, qui observe que la France n’a pas signé le Protocole no 12 à la Convention, rappelle que l’article 14 complète les autres clauses normatives de la Convention et de ses Protocoles. Il n’a pas d’existence indépendante, puisqu’il vaut uniquement pour « la jouissance des droits et libertés » qu’elles garantissent. Certes, il peut entrer en jeu même sans un manquement à leurs exigences et, dans cette mesure, possède une portée autonome, mais il ne saurait trouver à s’appliquer si les faits du litige ne tombent pas sous l’empire de l’une au moins desdites clauses. L’interdiction de la discrimination que consacre l’article 14 dépasse donc la jouissance des droits et libertés que la Convention et ses Protocoles imposent à chaque État de garantir (voir, par exemple, Konstantin Markin c. Russie [GC], no 30078/06, § 124, CEDH 2012 (extraits), ainsi que les références qui y figurent).
28. Bien que le droit à la nationalité ne soit pas en tant que tel garanti par la Convention ou par ses Protocoles, une déchéance arbitraire de nationalité peut poser un problème au regard de l’article 8 de la Convention. La Cour rappelle ainsi que la nationalité est un élément de l’identité des individus (voir, notamment, Ghoumid et autres c. France, nos 52273/16 et 4 autres, § 43, 25 juin 2020, Ramadan c. Malte, no 76136/12, § 85, 21 juin 2016, et Usmanov c. Russie, no 43936/18, § 53, 22 décembre 2020). Elle en déduit que les faits de l’espèce tombent sous l’empire de l’article 8 de la Convention, de sorte que l’article 14 peut être invoqué en combinaison avec cette disposition, ce que le Gouvernement ne conteste d’ailleurs pas. Il s’ensuit que l’article 14, combiné avec l’article 8, trouve à s’appliquer.
Sur l’exception de non-épuisement des voies de recours internesa) Arguments des parties
Le Gouvernement29. Le Gouvernement soutient que le requérant n’a pas dûment épuisé les voies de recours internes. Il estime que, plutôt que de demander un certificat de nationalité, pour lequel il ne remplissait pas les conditions, il aurait dû user d’une des procédures qui étaient à sa disposition afin d’acquérir la nationalité française.
30. Selon le Gouvernement, en premier lieu, le requérant pouvait obtenir la nationalité française, en application de l’article 21-13 du code civil, par déclaration en se prévalant de la possession d’état de Français. Il fait valoir que la Cour de cassation a défini la possession d’état de Français comme étant « le fait pour l’intéressé de s’être considéré comme tel et d’avoir été considéré par les autorités publiques comme ayant cette qualité, exercée effectivement, et d’avoir assumé les obligations qui y sont attachées (le Gouvernement renvoie à l’arrêt de la première chambre civile du 11 juin 1991, no 89-16107). Il ajoute que celui dont la nationalité est contestée dispose d’un délai raisonnable pour souscrire une telle déclaration, qui court à compter de la date à laquelle il a connaissance de son extranéité, cinq ans n’étant pas considéré comme un délai raisonnable (le Gouvernement renvoie aux arrêts suivants de la première chambre civile de la Cour de cassation : 11 janvier 2005, no 03‑11.115 ; 9 janvier 2008, no 17-11.234 ; 15 mai 2008, no 07-14.076). Il en déduit que, dans la présente affaire, cette procédure a des perspectives de succès, le requérant ayant obtenu une carte d’identité en 2005 et une carte électorale en 2012 et ayant effectué l’ensemble de sa scolarité et sa vie professionnelle en France, à condition qu’il dépose sa demande dans un délai raisonnable à compter de l’arrêt de la Cour de cassation du 5 septembre 2018.
31. Le Gouvernement fait valoir, en deuxième lieu, que le requérant pouvait acquérir la nationalité française par naturalisation, en application des articles 21-15 et suivants du code civil, qui ouvrent cette possibilité aux étrangers majeurs qui remplissent des conditions relatives à leur lieu de résidence, la régularité de leur séjour, leur assimilation à la communauté française, leur connaissance de la langue française, leur insertion professionnelle, leur moralité et l’absence de condamnation pénale. Il précise que la réponse de l’autorité doit intervenir dans un délai maximal de dix mois lorsque le demandeur justifie avoir sa résidence habituelle en France depuis au moins dix ans.
32. En troisième et dernier lieu, le Gouvernement indique que, comme le ministre de l’Intérieur l’en a informé en 2012, dès lors qu’il est en mesure d’établir qu’il a possédé la nationalité française, le requérant pouvait demander sa réintégration dans celle-ci par décret en application des articles 24 et 24-1 du code civil. Il produit une note du ministre de l’Intérieur du 25 octobre 2016 appelant les préfets à porter une attention particulière au traitement des dossiers d’enfants nés de parents algériens avant l’indépendance de l’Algérie.
33. Le Gouvernement estime que le fait que ces procédures n’ont pas d’effet rétroactif n’est pas en débat puisque jusqu’en 2013, le requérant a vécu comme un Français et bénéficié des mêmes droits, y compris du droit de vote.
Le requérant34. Le requérant réplique que les recours évoqués par le Gouvernement ne sont pas effectifs puisqu’ils ne pouvaient faire cesser ab initio la violation alléguée de la Convention, qui consiste en une discrimination par rapport, d’une part, à d’autres enfants nés en France de parents étrangers et, d’autre part, à ses frères et sœurs, nés après le 1er janvier 1963, résultant du fait qu’étant né avant 1963 de parents nés en territoire français d’Algérie qui n’avaient pas souscrit une déclaration de nationalité française, il n’a pu obtenir un certificat de nationalité.
35. Il fait valoir que la procédure de déclaration de nationalité, qui impose que l’on apporte la preuve d’éléments de fait justifiant de la possession d’état de Français, éléments que le code civil ne définit pas, et qui, dans son cas, pourrait être rejetée pour tardiveté, est dénuée d’effet rétroactif.
36. Il ajoute que les procédures de naturalisation et de réintégration, qui sont également dénuées d’effet rétroactif, supposent que les intéressés justifient qu’ils remplissent des conditions spécifiques telles que l’assimilation à la communauté française, la connaissance de la langue française, l’insertion professionnelle, la moralité et l’absence de condamnation pénale, et ne garantissent pas l’obtention de la nationalité française aux personnes résidant en France qui sont nées avant le 1er janvier 1963 de parents algériens de droit local. Selon lui la note du ministre de l’Intérieur du 25 octobre 2016 est sans incidence sur sa situation personnelle dans la mesure où elle a été établie postérieurement à la survenance du litige et ne met en cause ni le caractère discrétionnaire de ces procédures ni leur non-rétroactivité.
b) Appréciation de la Cour
37. La Cour rappelle que la finalité de l’article 35 de la Convention est de ménager aux États contractants l’occasion de prévenir ou de redresser les violations alléguées contre eux avant que ces allégations ne lui soient soumises. L’article 35 § 1 de la Convention doit être appliqué avec une certaine souplesse et sans formalisme excessif, mais il n’exige pas seulement que les requêtes aient été adressées aux tribunaux internes compétents et qu’il ait été fait usage des recours effectifs permettant de contester les décisions déjà prononcées. Le grief dont on entend saisir la Cour doit d’abord être soulevé, au moins en substance, dans les formes et délais prescrits par le droit interne, devant ces mêmes juridictions nationales appropriées (voir, parmi de nombreux autres, Cardot c. France, 19 mars 1991, § 34, série A no 200, Gäfgen c. Allemagne [GC], no 22978/05, § 142, CEDH 2010, et Matalas c. Grèce, no 1864/18, §§ 23-25, 25 mars 2021).
38. La Cour constate que le requérant n’a pas saisi la Cour de cassation du premier volet du grief qu’il soulève sur le terrain des articles 14 et 8 de la Convention, relatif à la discrimination entre les personnes issues de parents qui sont nés Français en Algérie avant l’indépendance de ce pays et qui ont ensuite perdu la nationalité française, et les personnes issues de parents qui ont toujours été étrangers (paragraphe 17 ci-dessus). Cette partie de la requête est donc irrecevable pour défaut d’épuisement des voies de recours internes et, comme telle, doit être rejetée en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
39. La Cour relève que le requérant a en revanche dûment saisi la Cour de cassation du second volet de son grief, qui porte sur la discrimination fondée sur la date de naissance, au sein d’une même fratrie, entre les personnes nées en France, avant l’indépendance de l’Algérie, de parents nés Français, et les personnes nées en France, après l’indépendance de l’Algérie, de parents nés Français.
40. Elle rappelle ensuite que si une personne a plusieurs recours internes à sa disposition, elle est en droit, afin d’épuiser les voies de recours internes, d’en choisir un susceptible d’aboutir au redressement de son grief principal. En d’autres termes, lorsqu’une voie de recours a été utilisée, l’usage d’une autre voie dont le but est pratiquement le même n’est pas exigé (voir, par exemple, Nicolae Virgiliu Tănase c. Roumanie [GC], no 41720/13, § 177, 25 juin 2019, ainsi que les références qui y figurent).
41. Au cas d’espèce, elle considère que le requérant, dont le grief est tiré, dans son second volet, du fait que, bien qu’il soit né en France de parents alors Français et qu’il ait disposé d’une carte nationale d’identité et d’une carte d’électeur, un refus a été opposé à sa demande de délivrance d’un certificat de nationalité française, a usé d’une voie de recours adéquate en contestant devant le juge civil, au regard des articles 8 et 14 de la Convention, ce refus, au motif qu’il revenait à lui retirer sa nationalité, élément de son identité, de manière discriminatoire. Sa demande a d’ailleurs été déclarée recevable et examinée au fond par le tribunal de grande instance de Lille et la cour d’appel de Douai.
42. Il s’ensuit que le Gouvernement ne saurait, aux yeux de la Cour, tirer argument sur le terrain de l’article 35 § 1 de la Convention du fait que le requérant n’a pas, à la place ou en sus de ce recours, usé de la voie déclarative prévue par l’article 21-13 du code civil, opté pour la procédure de naturalisation régie par les articles 21-15 et suivants du code civil ou demandé sa réintégration dans la nationalité française en application des articles 24 et 24-1 du code civil.
Conclusion sur la recevabilité43. Constatant par ailleurs que le second volet du grief n’est ni manifestement mal fondé ni irrecevable pour un autre motif visé à l’article 35 de la Convention, la Cour le déclare recevable.
Sur le fondArguments des partiesa) Le requérant
44. Le requérant fait valoir qu’il n’est pas établi que ses parents ont effectivement choisi de ne pas conserver la nationalité française et de la faire perdre à leur fils, un tel choix découlant d’une fiction juridique, consistant à interpréter l’inertie des parents comme un refus de nationalité française. Or, il souligne qu’il n’est pas demandé à la Cour de statuer sur la situation de ses parents mais sur la sienne, à savoir celle d’une personne née Français sur le territoire métropolitain avant l’indépendance de l’Algérie, qui se trouve privée, alors qu’elle était encore mineure, du fait de la seule inertie de ses parents alors Français comme étant nés sur le territoire français d’Algérie, de sa nationalité française, et placée dans une situation moins favorable que celle de ses frères et sœurs nés des mêmes parents, sur le même territoire métropolitain, postérieurement à l’indépendance de l’Algérie et jouissant de la nationalité française dès leur naissance par application du droit du sol aux enfants d’étrangers.
45. Le requérant estime que le Gouvernement n’explique ni quel est le but de la distinction opérée entre des enfants d’une même fratrie selon la date de leur naissance ni en quoi cette distinction était proportionnée à ce but.
46. Il souligne aussi qu’il n’a pas pu bénéficier de l’article 3 de la loi du 20 décembre 1966, qui donnait aux enfants nés en France avant le 1er janvier 1963 de parents originaires d’Algérie de statut de droit local la possibilité de réclamer la nationalité française dans les conditions de l’article 52 du code de la nationalité, cette loi ayant été abrogée par la loi du 9 janvier 1973, alors qu’il n’avait pas encore 21 ans et n’était donc pas majeur.
b) Le Gouvernement
47. Le Gouvernement estime à titre principal qu’il n’y a pas eu en l’espèce de différence de traitement entre personnes placées dans une situation analogue ou comparable.
48. À cet égard, il fait valoir que les enfants d’Algériens nés en France sont nés Français par double droit du sol, qu’ils soient nés avant ou après l’indépendance de l’Algérie. Il souligne qu’ils sont placés dans une situation objectivement différente au regard des effets sur la nationalité française du transfert de souveraineté survenu lors de l’accession à l’indépendance de l’Algérie. En effet, la question de savoir s’ils ont conservé la nationalité française à la date du 1er janvier 1963 se pose pour ceux qui, tel le requérant, sont nés avant l’indépendance mais non pour ceux qui, tels les frères et sœurs du requérant, sont nés après cette date, et qui, dès lors, ne sauraient voir leur situation affectée par les conséquences d’une indépendance survenue avant leur naissance.
49. Subsidiairement, le Gouvernement soutient que la différence de traitement dénoncée était objectivement justifiée et, en particulier, qu’elle poursuivait un but légitime et qu’il y avait un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens et le but visé.
50. S’agissant du but légitime, le Gouvernement souligne que l’ordonnance du 21 juillet 1962 opère une distinction entre les personnes relevant du droit civil français, qui ont gardé la nationalité française de plein droit, et les personnes relevant du droit local musulman, qui ont été soumises à une procédure de déclaration recognitive de nationalité française, laquelle était possible jusqu’en 1967, à défaut de quoi la nationalité française était réputée perdue au 1er janvier 1963. Il fait valoir que le caractère temporaire de cette législation était justifié par le fait qu’au lendemain de l’indépendance de l’Algérie, il avait été décidé que les individus de statut de droit local souhaitant garder la nationalité française devraient expressément confirmer leur choix, de sorte que leur inertie doit être regardée comme un refus de conserver celle-ci. Il précise que la Cour de cassation a jugé en 2010 (Cass., 16 juillet 2010, no 10-40.014) que l’accession à l’indépendance ne pouvait que conduire, dans un but d’intérêt général, à distinguer la population restant de plein droit celle de la République française de celle des nouveaux États indépendants, dont les ressortissants devaient manifester leur volonté pour conserver la nationalité française.
51. S’agissant de la circonstance que le requérant, alors mineur, a suivi la condition de ses parents, le Gouvernement fait valoir que la volonté d’assurer le maintien d’une unité familiale au jour du transfert de souveraineté est classique en matière de succession d’États, et que le principe selon lequel l’enfant a vocation à suivre la condition de son parent est notamment consacré par l’article 4 de la convention sur la réduction des cas d’apatridie du 30 août 1961. Il ajoute que donner aux personnes concernées la possibilité d’invoquer l’article 44 du code de la nationalité française reviendrait à mettre en échec les dispositions de l’ordonnance du 21 juillet 1962 et de la loi du 20 décembre 1966 qui ont régi les conséquences sur la nationalité française de l’accès de l’Algérie à l’indépendance. Selon lui, la naissance en France métropolitaine n’est pas un critère suffisant pour traiter différemment la situation juridique des enfants dont les parents originaires d’Algérie ont fait le choix de ne pas opter pour la nationalité française après l’indépendance, et qui n’ont eux‑mêmes pas exercé la faculté qui leur était ouverte de recouvrer la nationalité française par déclaration. Le Gouvernement rappelle en outre que jusqu’à l’abrogation de cette loi par la loi du 9 janvier 1973, l’article 3 de la loi du 20 décembre 1966 donnait aux enfants nés en France avant le 1er janvier 1963 de parents originaires d’Algérie de statut de droit local la possibilité, dont le requérant n’a pas usé, de demander la nationalité française dans les conditions prévues par l’article 52 du code de la nationalité.
52. S’agissant de la proportionnalité, le Gouvernement souligne tout d’abord que, pour éviter les situations d’apatridie, le législateur a prévu que les personnes de statut civil de droit local originaires d’Algérie conservaient de plein droit la nationalité française si une autre nationalité ne leur avait pas été conférée postérieurement au 3 juillet 1962 (article 1er de la loi no 66-945 du 20 décembre 1966). Il rappelle que le législateur a instauré d’autres modes d’acquisition de la nationalité française, accessibles aux Algériens selon une procédure facilitée. Il soutient que dès lors qu’il n’a pas laissé les personnes nées en territoire français d’Algérie avant son indépendance sans moyen d’acquérir la nationalité française, le législateur a usé d’un moyen proportionné au but recherché. Selon le Gouvernement, juger que la France a violé les articles 8 et 14 de la Convention reviendrait à bafouer le droit reconnu aux Algériens de choisir librement leur État d’appartenance.
Appréciation de la Cour53. Toute différence de traitement n’emporte pas automatiquement violation de l’article 14. Il faut établir que des personnes placées dans des situations analogues ou comparables en la matière jouissent d’un traitement préférentiel, et que cette distinction est discriminatoire. Une distinction est discriminatoire si elle ne repose pas sur une justification objective et raisonnable, c’est-à-dire si elle ne poursuit pas un but légitime ou s’il n’y a pas un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. Les États contractants jouissent d’une certaine marge d’appréciation pour déterminer si et dans quelle mesure des différences entre des situations à d’autres égards analogues justifient des distinctions de traitement. L’étendue de la marge d’appréciation varie selon les circonstances, les domaines et le contexte, mais il appartient à la Cour de statuer en dernier ressort sur le respect des exigences de la Convention. Celle‑ci étant avant tout un mécanisme de protection des droits de l’homme, la Cour doit cependant tenir compte de l’évolution de la situation dans les États contractants et réagir, par exemple, au consensus susceptible de se faire jour quant aux normes à atteindre (voir, par exemple, Konstantin Markin, précité, §§ 125-126, ainsi que les références qui y figurent).
54. Renvoyant à ses conclusions relatives à la recevabilité (paragraphes 38 et 42-43 ci-dessus), la Cour souligne qu’elle n’est amenée à examiner au fond que le second volet du grief, tiré de ce que le refus litigieux repose sur une discrimination contraire à l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 8 dans la jouissance du droit au respect de la vie privée, entre, au sein d’une même fratrie, les personnes nées en France, avant l’indépendance de l’Algérie, de parents nés Français, et les personnes nées en France, après l’indépendance de l’Algérie, de parents nés Français.
55. La Cour relève, s’agissant du seul volet recevable tiré de la violation de l’article 14 combiné avec l’article 8, que la différence de traitement dénoncée par le requérant concerne des personnes dont les parents sont nés Français sur le territoire français d’Algérie, relevaient du statut civil de droit local, et ont perdu la nationalité française après l’indépendance de l’Algérie faute d’avoir souscrit une déclaration de reconnaissance de la nationalité française, selon que ces personnes sont nées avant ou après l’indépendance de l’Algérie. Le critère de différenciation dont se plaint le requérant se rattache donc aux circonstances de la naissance et plus précisément à la date de celle-ci. Il s’agit ainsi principalement d’un critère temporel qui renvoie directement à celui de la « naissance », qui est quant à lui un motif de discrimination expressément prohibé par l’article 14 de la Convention (voir, mutatis mutandis, l’avis consultatif relatif à la différence de traitement entre les associations de propriétaires « ayant une existence reconnue à la date de la création d’une association communale de chasse agrée » et les associations de propriétaires créées ultérieurement [GC], demande no P16‑2021-002, Conseil d’État français, §§ 60-61, 13 juillet 2022).
56. Ceci étant, la Cour constate que, hormis le fait qu’il est né avant l’indépendance de l’Algérie alors que ses frères et sœurs sont nés après cette date et que leurs parents n’avaient plus la nationalité française à la naissance de ces derniers, le requérant se trouve quant aux circonstances de sa naissance dans une situation analogue à la leur : tous sont nés en France métropolitaine des mêmes parents, nés Français sur le territoire français d’Algérie. Au regard du grief examiné par la Cour, les similitudes entre la situation du requérant et celle de ses frères et sœurs apparaissent ainsi prédominantes par rapport aux différences (voir, mutatis mutandis, l’avis consultatif précité, § 70).
57. Quant au but de la différence de traitement entre l’un et les autres, il ressort des observations du Gouvernement qu’il s’agissait, dans le contexte de l’accession de l’Algérie à l’indépendance, de maintenir l’unité familiale au moment du transfert de souveraineté en faisant en sorte que les enfants mineurs suivent la condition de leurs parents au regard de la nationalité française.
58. La légitimité de ce but est d’autant moins contestable qu’il est lié à la décision souveraine de la France de laisser aux personnes qui relevaient du statut civil de droit local et qui étaient donc éligibles à la nationalité algérienne au moment de l’accession de l’Algérie à l’indépendance, le choix de conserver ou non la nationalité française, plutôt que de leur imposer de la garder. Des considérations de sécurité juridique justifiaient en outre que le dispositif mis en place en 1962 soit temporaire.
59. Parmi les facteurs à prendre en compte pour vérifier s’il y a un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but légitime visé figurent l’étendue de la marge d’appréciation dont disposait l’État défendeur, l’adéquation entre le but visé et les moyens employés, ainsi que l’impact de ces moyens sur la situation du requérant (voir, mutatis mutandis, l’avis consultatif précité, §§ 98-110).
60. L’étendue de la marge d’appréciation des autorités nationales est un facteur déterminant (voir l’avis consultatif précité, § 98). Or, compte tenu des enjeux liés à la question de la nationalité des personnes relevant du statut civil de droit local dans le contexte de l’indépendance de l’Algérie, et au vu des développements figurant au paragraphe 58 ci-dessus, la Cour est conduite à considérer que la France disposait d’une large marge d’appréciation pour déterminer si et dans quelle mesure il était justifié d’opérer une distinction, s’agissant des modalités d’accès à la nationalité française, entre les enfants mineurs de ces personnes selon la date de leur naissance, avant ou après l’accession de l’Algérie à l’indépendance.
61. S’agissant du deuxième des facteurs susmentionnés, la Cour rappelle que l’adéquation entre le critère de différenciation et le but légitime poursuivi est un élément essentiel dans l’analyse de la proportionnalité (voir l’avis consultatif précité, § 101). En l’espèce, elle ne voit pas de raison de douter que la distinction opérée s’agissant des modalités d’accès à la nationalité française entre les enfants mineurs de personnes qui relevaient du statut civil de droit local selon la date de leur naissance, avant ou après l’accession de l’Algérie à l’indépendance, était à l’époque en adéquation avec le but légitime poursuivi, à savoir que les enfants mineurs suivent la condition de leurs parents au regard de la nationalité française, dès lors que la question du maintien de leurs parents dans la nationalité française se posait précisément en raison et dans le contexte de l’accession de l’Algérie à l’indépendance.
62. Enfin, s’agissant de l’impact sur la situation du requérant, ainsi que le fait valoir le Gouvernement, le droit français offrait au requérant plusieurs moyens pour recouvrer la nationalité française : par voie de déclaration sur le fondement de la possession d’état de Français, par voie de naturalisation, et par voie de réintégration (paragraphes 30-32 ci-dessus).
63. La Cour relève en particulier que la troisième de ces options, sur laquelle le ministre de la Justice, le ministre de l’Intérieur et la cour d’appel de Douai ont attiré l’attention du requérant (paragraphes 11, 16 et 18 ci‑dessus), semble spécialement appropriée à sa situation. Elle constate à cet égard qu’il ressort des articles 24 et 24-1 du code civil que les personnes qui sont en mesure d’établir avoir possédé la nationalité française peuvent obtenir leur réintégration dans cette nationalité par décret. Une telle réintégration est soumise aux exigences de moralité, d’assimilation à la communauté française et d’absence de condamnation applicables à la naturalisation, mais peut être obtenue à tout âge et sans condition relative à la durée de résidence en France. La Cour relève aussi que, par une note du 25 octobre 2016, le ministre de l’Intérieur attire l’attention des préfets sur l’instruction des demandes de réintégration dans la nationalité française déposées par des personnes qui, tel le requérant, sont nées en France avant le 1er janvier 1963 de parents nés Français sur le territoire français d’Algérie, de statut civil de droit local, et qui ont perdu la nationalité française à cette dernière date en l’absence de souscription d’une déclaration de reconnaissance de la nationalité française avant le 22 mars 1967. Cette note souligne en particulier que, « compte tenu de la situation très spécifique de ces postulants, il importe que [les] services préfectoraux soient parfaitement à même d’apprécier la recevabilité des demandes qui leur sont transmises » et que, « dès lors que ces personnes établissent résider en France et remplissent [les] conditions de recevabilité, il (...) appartient [aux préfets] d’engager l’instruction de leur dossier » (paragraphes 22-23 ci-dessus).
64. Au vu des pièces du dossier, en particulier la note du ministre de l’Intérieur de 2016 et les observations du Gouvernement, la Cour, qui relève que l’issue de cette procédure n’est pas susceptible de se heurter à une tardiveté, ne doute pas, si le requérant décidait de solliciter, ainsi que l’y ont invité le ministre de la Justice, le ministre de l’Intérieur et la cour d’appel de Douai, sa réintégration dans la nationalité française, de la particulière célérité avec laquelle les autorités nationales donneront suite à sa demande.
65. Certes, la possibilité de recouvrer la nationalité française ne répond pas entièrement au grief du requérant, au cœur duquel se trouve ce qu’il perçoit comme une négation rétroactive d’un élément de son identité, résultant de ce que, bien qu’il soit né Français en France et qu’il y ait été durablement identifié comme tel puisqu’il disposait d’une carte d’identité française et d’une carte d’électeur, les juridictions françaises ont retenu alors qu’il avait soixante-deux ans qu’il avait cessé d’être français à partir de l’âge de six ans.
66. La Cour relève néanmoins que la différence de traitement entre le requérant et ses frères et sœurs ne porte pas sur le principe même de l’accès à la nationalité française mais sur les modalités de l’accès à celle-ci, ce qui relativise significativement son impact sur son droit au respect de la vie privée (comparer, mutatis mutandis, avec l’affaire D c. France (no 11288/18, § 85, 16 juillet 2020), dont les circonstances sont toutefois très différentes).
67. Si la Cour tient à souligner que l’État défendeur a commis une erreur en délivrant une carte d’identité et une carte électorale à une personne qui n’avait plus la nationalité française, cette circonstance, aussi regrettable soit‑elle, et quelles qu’aient pu être ses conséquences sur le droit au respect de la vie privée du requérant, est sans incidence sur la seule question soumise à l’examen de la Cour, relative au caractère discriminatoire ou non de la différence de traitement que dénonce ce dernier.
68. Dans ces conditions, et compte-tenu de la large marge d’appréciation dont disposait l’État défendeur, la Cour admet que les moyens employés étaient proportionnés au but légitime visé. La différence de traitement dénoncée par le requérant, dans la jouissance du droit au respect de la vie privée, repose donc sur une justification objective et raisonnable.
69. Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’il n’y a pas eu violation de l’article 14 combiné avec l’article 8 de la Convention.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
Déclare la requête recevable pour autant qu’elle dénonce une violation de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 8, résultant d’une discrimination, au sein d’une même fratrie, entre les personnes nées en France, avant l’indépendance de l’Algérie, de parents nés français, et les personnes nées en France, après l’indépendance de l’Algérie, de parents nés français, et irrecevable pour le surplus ;Dit qu’il n’y a pas eu violation de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 8.Fait en français, puis communiqué par écrit le 13 octobre 2022, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Martina Keller Síofra O’Leary
Greffière adjointe Présidente