AFFAIRE ZHOVNER ET 231 AUTRES AFFAIRES CONTRE L’UKRAINE

Résolution intérimaire CM/ResDH(2008)1

sur l’exécution des arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme concernant 232 affaires contre l’Ukraine relatives au manquement ou au retard substantiel à l’obligation de se conformer à des décisions de justice internes définitives rendues contre l’Etat et ses entités ainsi qu’à l’absence de voie de recours effectif

(Voir Annexe pour la liste d’affaires dans le groupe Zhovner)

(adoptée par le Comité des Ministres
le 6 mars 2008,
lors de la 1020e réunion des Délégués des Ministres)

Le Comité des Ministres, en vertu de l’article 46, paragraphe 2, de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales, qui prévoit que le Comité contrôle l’exécution des arrêts définitifs de la Cour européenne des Droits de l’Homme (ci-après nommées « la Convention » et « la Cour ») ;

Compte tenu du nombre important et croissant d’arrêts de la Cour européenne constatant des violations par l’Ukraine de l’article 6, paragraphe 1, de la Convention et de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention au motif que les autorités de ce pays ne se sont pas conformées ou ont substantiellement tardé à se conformer à des décisions de justice internes définitives rendues en faveur des requérants) ;

Compte tenu du fait que, dans plusieurs affaires, la Cour a également constaté la violation de l’article 13 de la Convention au motif que les requérants ne bénéficiaient pas d’un recours interne par lequel ils auraient pu faire valoir leurs droits à l’exécution d’un jugement national dans un délai raisonnable, tel que garanti par l’article 6, paragraphe 1, de la Convention ;

Rappelant l’obligation incombant à chaque État, en vertu de l’article 46, paragraphe 1, de la Convention, de se conformer aux arrêts de la Cour, ce qui inclut notamment l’adoption de mesures d’ordre individuel ainsi que des mesures d’ordre général visant à prévenir de nouvelles violations similaires ;

Soulignant que ces mesures sont d’autant plus impérieuses dans des affaires de violations répétitives, révélant un problème structurel important ;

Rappelant à cet égard la Recommandation Rec(2004)6 du Comité des Ministres aux Etats membres sur l’amélioration des recours internes ;

Ayant invité l’Ukraine à informer le Comité des Ministres des mesures adoptées ou en cours d’adoption en réponse à ces arrêts et ayant examiné les informations données par les autorités ukrainiennes à cet égard (telles que reproduites en annexe de la présente résolution) ;

Mesures d’ordre individuel :

Rappelant qu’en vertu de l’article 46 de la Convention, l’Etat défendeur a l’obligation, outre le versement de la satisfaction équitable, d’adopter sous la supervision du Comité des Ministres les mesures d’ordre individuel visant à ce que la partie lésée se retrouve, autant que possible, dans la même situation que celle dans laquelle elle se trouvait avant la violation de la Convention (restitutio in integrum) ;

Constatant que dans les affaires où une violation a été établie en raison de la non-exécution d’une décision de justice interne, la restitutio in integrum ne peut être obtenue qu’avec l’exécution de cette décision ;

Relevant avec satisfaction que dans la majorité des affaires, les décisions de justice internes en question ont été exécutées alors que la procédure était en cours devant la Cour européenne, ou peu après l’arrêt rendu par celle-ci ;

Notant toutefois avec préoccupation que dans un certain nombre d’affaires, les décisions de justice rendues en faveur des requérants ne sont toujours pas exécutées (voir annexe) et soulignant que cette situation est incompatible avec l’obligation incombant à l’Etat défendeur, en vertu de l’article 46 de la Convention, de se conformer aux arrêts de la Cour ;

Mesures d’ordre général :

1) Mesures visant à remédier à la non-exécution des décisions de justice

Relevant que la gravité du problème de la non-exécution des décisions de justice interne en Ukraine et le nombre important de personnes lésées ont été reconnus dès le départ par le Comité des Ministres ;

Notant avec satisfaction que les autorités ukrainiennes ont décidé de prendre des mesures spécifiques en attendant les réformes juridiques d’envergure secteur par secteur.

Mesures sectorielles

Constatant notamment avec satisfaction que des mesures ont été prises afin de trouver, dans plusieurs secteurs problématiques, une solution d’ensemble pour certaines catégories de personnes dans la situation des requérants, en vue de contribuer à la prévention du dépôt de nouvelles requêtes devant la Cour :

- les dettes envers les employés du secteur de l’enseignement ont été reconnues et réaménagées pour être échelonnées sur une période de cinq ans ;

- les fonds nécessaires ont été prévus dans le budget national ukrainien pour 2008 pour couvrir l’ensemble des dettes dues aux employés d’« Atomspetsbud » ;

- plusieurs commissions de contrôle du versement des salaires ont été créées au sein de certains ministères dont les sociétés débitrices relèvent, ceci afin de garantir le versement en temps voulu des salaires et des autres sommes à verser ;

Encourageant les autorités ukrainiennes à poursuivre leurs efforts afin de continuer à mettre en œuvre les mesures déjà annoncées et à prendre également des mesures similaires dans d’autres secteurs particuliers ;

Rappelant toutefois que, compte tenu de la gravité et de l’ampleur du problème institutionnel, ces avancées positives doivent être complétées par d’autres réformes plus globales afin de garantir le respect intégral des arrêts de la Cour et de prévenir de nouvelles violations similaires de la Convention ;

Mesures législatives

Notant avec satisfaction qu’un certain nombre d’initiatives ont été prises par les autorités ukrainiennes au niveau législatif afin de régler les principaux problèmes relevés par la Cour dans ses arrêts, en particulier :

- un projet de loi portant abolition du moratoire sur la vente forcée de propriétés de sociétés dans lesquelles l’Etat détient plus de 25% du capital ;

- un projet de loi relatif à la protection des droits dans le cadre de la phase d’instruction et des procédures judiciaires ainsi qu’à l’exécution des décisions de justice dans un délai raisonnable ;

- un projet de loi portant modification de plusieurs lois relatives à la procédure d’exécution afin de d’améliorer l’efficacité de celle-ci ;

Soulignant la position constante des organes de la Convention selon laquelle même s’il est important d’améliorer les procédures d’exécution et/ou certains aspects de celle-ci, il incombe à l’État d’exécuter spontanément toutes les décisions de justice rendues contre les autorités publiques, sans contraindre les demandeurs à passer par les voies d’exécution et ce, quelles que soient les disponibilités budgétaires ;

Soulignant que la mauvaise exécution des décisions de justice porte gravement atteinte à l’efficacité des structures de l’État, déçoit les attentes légitimes des justiciables et mine la confiance qu’ils nourrissent à l’égard du système judiciaire ;

Notant à cet égard que l’exécution spontanée des décisions de justice continue d’être entravée, notamment à cause de certains problèmes récurrents, en particulier l’absence de voies d’exécution claires et efficaces pour les jugements rendus contre l’État et ses entités et les lacunes importantes dans la législation régissant les procédures budgétaires ;

Considérant par ailleurs que la prévention de nouvelles violations de la Convention peut être assurée par la mise en place de voies de recours internes contre la non-exécution à l’échelon national ;

2) Mesures concernant les voies de recours internes

Soulignant, du fait de l’urgence de la situation, la nécessité d’adopter des mesures prioritaires visant à améliorer les voies de recours internes afin de s’assurer que l’État ne puisse sans conséquence retarder ou refuser d’exécuter des décisions de justice internes et définitives rendues contre lui, ce qui inclut à tout le moins une indemnisation suffisante pour tout retard d’exécution et la possibilité d’accélérer les procédures d’exécution en cours ;

Accueillant avec satisfaction, à cet égard, le projet de loi ouvrant des voies de recours internes contre le retard excessif des procédures d’exécution, en l’occurrence le projet de loi portant modification de certains actes juridiques en Ukraine (sur la protection des droits durant la phase d’enquête, les procédures judiciaires et l’exécution des décisions judiciaires dans un délai raisonnable) ;

Regrettant toutefois qu’aucun progrès n’ait été accompli depuis 2005 en ce qui concerne l’adoption de ce projet de loi ;

Rappelant également sur ce point la position constante des organes de la Convention selon laquelle l’effectivité des recours indemnitaires est tributaire de l’existence de mesures budgétaires garantissant le paiement rapide des indemnités accordés ;

Soulignant que la nécessité d’adopter des mesures budgétaires spéciales est d’autant plus impérieuse dans les pays qui connaissent un problème institutionnel de non-exécution des décisions de justice contre l’État et ses entités ;

Constatant en outre que la mise en place de recours purement indemnitaires et/ou accélérant la procédure ne suffira peut-être pas à garantir rapidement le respect intégral des obligations découlant de la Convention et que d’autres pistes devront être éventuellement explorées, par exemple la combinaison de plusieurs recours internes à des fins incitatives (dommages-intérêts à titre de sanction, intérêts moratoires, possibilité effective de saisir les biens publics, etc.) pourvu que leur accessibilité, leur quantité et leur efficacité en pratique soient établies de manière convaincante ;

Relevant à cet égard que l’expérience d’autres Etats pourra être utilement pris en compte, par exemple dans le cadre des conclusions de la table ronde sur le thème « la non-exécution des décisions de justice internes dans les Etats membres : mesures générales pour assurer le respect des arrêts de la Cour européenne », tenue à Strasbourg les 20 et 22 juin 2007 ;

Rappelant la position constante des organes Convention selon laquelle la mise en place de recours internes n’exonère pas l’Etat de son obligation générale de régler les problèmes structurels ayant causé les violations ;

PRIE INSTAMMENT toutes les autorités ukrainiennes concernées d’exécuter les décisions de justice internes qui ne l’ont pas été ;

CONSTATE AVEC UNE CERTAINE PREOCCUPATION que, malgré les diverses initiatives importantes, législatives et autres qui ont été constamment portées à l’attention du Comité des Ministres, peu de progrès ont été accomplis jusqu’à présent en vue de résoudre le problème structurel de la non-exécution des décisions de justice internes ;

ENCOURAGE VIVEMENT les autorités ukrainiennes à faire preuve d’une plus forte volonté politique afin d’aboutir à des résultats tangibles et de donner la priorité au respect des obligations que leur impose la Convention et des arrêts de la Cour, afin de garantir l’exécution intégrale et en temps voulu des décisions de justice internes ;

INVITE les autorités ukrainiennes à mettre en place une politique nationale efficace, coordonnée au plus haut niveau du gouvernement, en vue de la mise en œuvre effective de la série de mesures annoncées et des autres mesures éventuellement nécessaires pour régler ce problème ;

ENCOURAGE VIVEMENT les autorités ukrainiennes à donner la priorité aux projets de loi annoncés devant le Comité des Ministres, notamment le projet de loi portant modification de certains actes juridiques en Ukraine (sur la protection des droits durant la phase d’enquête, les procédures judiciaires et l’exécution des décisions judiciaires dans un délai raisonnable) ;

ENCOURAGE les autorités, en attendant l’adoption des projets de loi annoncés, de songer à prendre des mesures provisoires limitant autant que possible le risque de nouvelles violations similaires de la Convention, et en particulier :

-à envisager l’adoption de mesures similaires à celles prises dans le secteur de l’enseignement dans d’autres secteurs posant les mêmes problèmes ;

-à prendre des mesures garantissant une gestion et un contrôle efficaces des entités et des sociétés détenues par l’État afin d’éviter la formation de dettes envers les employés ;

-à garantir en pratique la responsabilité effective des fonctionnaires responsables de la non-exécution ;

-à indemniser directement sur la base de la Convention et de la jurisprudence de la Cour les personnes victimes de retards d’exécution de décisions de justice, comme le prévoit la loi relative à l’exécution des arrêts et à l’application de la jurisprudence de la Cour européenne ;

INVITE les autorités ukrainiennes à songer à trouver des solutions appropriées, en plus des mesures annoncées, dans les domaines suivants :

                   améliorer la planification budgétaire, notamment en s’assurant de la compatibilité entre les lois budgétaires et les obligations pécuniaires de l’État ;                  garantir l’existence de mécanismes spéciaux permettant l’attribution de crédits supplémentaires pour éviter les retards d’exécution inutiles de décisions de justice si les crédits budgétaires initiaux sont insuffisants ; et                  garantir l’existence d’une procédure appropriée efficace et des fonds suffisants pour l’exécution des décisions de justice internes rendues contre l’État ;

INVITE les autorités ukrainiennes compétentes à assurer la diffusion à grande échelle de la présente résolution intérimaire au Gouvernement, au Parlement et aux tribunaux ;

DECIDE de poursuivre l’examen des questions soulevées par les arrêts de la Cour en question au plus tard lors de la 1035e réunion (16-18 septembre 2008) (DH).

Annexe à la Résolution intérimaire CM/ResDH(2008)1

Information fournies par les autorités ukrainiennes dans le cadre de l’examen par le Comité des Ministres des 232 affaires contre l’Ukraine relatives au manquement ou au retard substantiel à l’obligation de se conformer à des décisions de justice internes définitives rendues contre l’Etat et ses entités ainsi qu’à l’absence de voie de recours effectif
(groupe d’affaires Zhovner)

Mesures déjà prises

Mesures d’ordre individuel :

Dans la majorité des cas, les décisions de justice internes dont la non-exécution avait été mise en cause par la Cour ont été exécutées.

Toutefois, dans plusieurs affaires (énumérées ci-après), les décisions de justice internes ne sont toujours pas exécutées malgré les violations constatées par la Cour européenne. Des mesures d’ordre individuel s’imposent donc afin d’assurer le respect des arrêts de la Cour européenne et de mettre fin aux violations continues de la Convention.

27282/03Sivokoz, arrêt du 04/10/2005, définitif le 04/01/2006

22219/02Drobotyuk, arrêt du 20/09/2005, définitif le 20/12/2005

71186/01Fuklev, arrêt du 07/07/2005, définitif le 30/11/2005

15366/03Chernyayev, arrêt du 26/07/2005, définitif le 30/11/2005

41073/02Andrusenko, arrêt du 10/08/06, définitif le 10/11/06

23390/02Ishchenko et autres, arrêt du 08/11/2005, définitif le 08/02/2006

10174/02Khanenko, arrêt du 13/12/2005, définitif le 12/04/2006

41030/02Kurshatsova, arrêt du 29/11/2005, définitif le 01/03/2006

22972/02Lyutykh, arrêt du 13/09/2005, définitif le 13/12/2005

9719/02Pomazanyy et Shevchenko, arrêt du 04/04/2006, définitif le 04/07/2006

58312/00Trykhlib, arrêt du 20/09/2005, définitif le 20/12/2005

39404/02Mukhin, arrêt du 19/10/2006, définitif le 19/01/2007)

32166/04Sarafanov et autres, arrêt du 14/12/2006, définitif le 14/03/2007

27349/03Kozhanova, arrêt du 22/11/2005, définitif le 22/02/2006

35765/05+Derevyanko et Beletskiy, arrêt du 11/10/2007, définitif le 11/01/2008

42478/04Mirvoda, arrêt du 7/12/2007, définitif le 07/03/2007

25476/02Pogrebna, arrêt du 15/02/2007, définitif le 09/07/2007

Mesures d’ordre général :

A) Mesures prises en vue de régler les problèmes à la base des violations

Les autorités ukrainiennes ont reconnu l’existence et l’importance des problèmes mis en lumière par ces arrêts dans plusieurs textes adoptés depuis 2006 prévoyant des stratégies plus générales, notamment :

- le plan d’action pour l’amélioration du système judiciaire et la garantie d’un procès équitable en Ukraine conformément aux normes européennes (approuvé par le décret présidentiel no 242/2006 du 20/03/2006);

- le plan d’action national pour la bonne exécution des décisions de justice (approuvé par le décret no 587/2006 du 27/06/2006).

Un certain nombre de mesures visant à remédier au problème de fond ont été ou sont en train d’être prises, notamment des initiatives législatives et des mesures particulières permettant un financement rapide dans les domaines concernés par ce problème :

- les dettes envers les employés du secteur de l’enseignement ont été reconnues et réaménagées pour être échelonnées sur une période de cinq ans ;

- plusieurs commissions de contrôle du versement des salaires ont été créées au sein de certains ministères dont les sociétés débitrices relèvent, ceci afin de garantir le versement en temps voulu des salaires et des autres sommes à verser ;

- les fonds nécessaires ont été prévus dans le budget national ukrainien pour 2008 pour couvrir l’ensemble des dettes dues aux employés d’« Atomspetsbud » ;

- un projet de loi portant abolition du moratoire sur la vente forcée de propriétés de sociétés dans lesquelles l’Etat détient plus de 25% du capital ;

- un projet de loi portant modification de plusieurs lois relatives à la procédure d’exécution afin de d’améliorer l’efficacité de celle-ci.

Les autorités ont également indiqué que le contrôle par le parquet de la bonne exécution des décisions de justice internes avait été renforcé. Plusieurs actions pénales ont été engagées contre des dirigeants de sociétés qui avaient délibérément retardé le paiement de salaires ou contre des fonctionnaires impliqués dans des procédures d’exécution.

Les autorités ont par ailleurs assuré la traduction régulière et la publication de tous les arrêts du groupe Zhovner. Ils ont été traduits en ukrainien et publiés sur le site Internet officiel du ministère de la Justice (). Les arrêts ont également été publiés au Journal Officiel ukrainien [Ofitsiynyi Visnyk Ukrayini] ainsi que dans d’autres publications et journaux. Ils sont donc faciles d’accès aux autorités et au public.

B) Mesures législatives visant à mettre en place un recours en cas de durée excessive des procédures judiciaires

Depuis 2005, les autorités ukrainiennes ont informé le Comité du projet de loi projet de loi portant modification de certains actes juridiques en Ukraine (sur la protection des droits durant la phase d’enquête, les procédures judiciaires et l’exécution des décisions judiciaires dans un délai raisonnable), projet qui a été modifié à plusieurs reprises, pour mettre en place un recours effectif au plan interne concernant la durée des procédures d’exécution, donnant aux justiciables le droit de demander réparation pour les retards et des sanctions contre les personnes responsables.

C) Autres mesures attendues

Dans le cadre du programme d’assistance pour l’exécution, le Conseil de l’Europe a organisé les 21 et 22 juin 2007, à Strasbourg, une table ronde à haut niveau a été organisée dans le contexte du programme d’assistance pour l’exécution, avec la participation de représentants du Conseil de l’Europe ainsi que des autorités de différents pays confrontés à ce problème, pour discuter des solutions au problème structurel de la non-exécution des décisions judiciaires internes. Les échanges constructifs entre les différents participants ont abouti à l’adoption de Conclusions dans lesquelles les problèmes essentiels à l’origine de la non-exécution ont été identifiés et un certain nombre de solutions éventuelles ont été proposées, à envisager par les autorités dans le cadre de l’élaboration de leurs plans d’action respectifs.

En outre, un Mémorandum sur la non-exécution de décisions de justice internes en Ukraine (CM/Inf/DH(2007)30rev) a été établi par le Secrétariat pour assister le Comité des Ministres et les autorités ukrainiennes dans leurs réflexions sur les problèmes de fond. Ce mémorandum a été diffusé et déclassifié lors de la 997e réunion (juin 2007). Il analyse la situation actuelle dans plusieurs domaine posant problème et souligne les questions qu’il reste à examiner afin d’assurer le respect par l’Ukraine des arrêts de la Cour européenne.

Le gouvernement ukrainien souligne que l’Ukraine est déterminée à respecter intégralement les arrêts de la Cour européenne rendus dans ces affaires et dans les autres, et les autorités intensifieront leurs efforts visant à l’adoption des mesures déjà annoncées ainsi que des autres mesures éventuellement nécessaires pour prévenir de nouvelles violations similaires de la Convention.

 

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