Résolution intérimaire ResDH(2006)1
concernant la violation du principe de sécurité juridique par la procédure de contrôle en vue de révision (nazdor) dans des procédures civiles en Fédération de Russie - mesures de caractère général adoptées et questions en suspens
Arrêts de la Cour européenne dans les affaires Ryabykh (24 juillet 2003) et Volkova (5 avril 2005)
(adoptée par le Comité des Ministres le 8 février 2006,
lors de la 955e réunion des Délégués des Ministres)
Le Comité des Ministres, en vertu de l’article 46, paragraphe 2, de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (ci-après dénommée «la Convention») ;
Vus les arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme rendus le 24 juillet 2003 dans l’affaire Ryabykh (requête no 52854/99) et le 5 avril 2005 dans l’affaire Volkova (requête no 48758/99) concernant l’annulation par les Presidia de deux cours régionales de décisions judiciaires définitives rendues en faveur des requérants, à la suite de demandes de contrôle en vue de révision (nazdor) déposées par les Présidents de ces juridictions en vertu des articles 319 et 320 du code de procédure civile en vigueur au moment des faits ;
Rappelant que dans ses arrêts du 24 juillet 2003 et du 5 avril 2005, la Cour a dit à l’unanimité que l’utilisation de la procédure de révision contre les décisions définitives et obligatoires avait porté atteinte au principe de la sécurité juridique ainsi qu’au droit d’accès des requérants à un tribunal (violation de l’article 6, paragraphe 1) ;
Rappelant l’obligation de chaque Etat, en vertu de l’article 46, paragraphe 1, de la Convention, de se conformer aux arrêts de la Cour, notamment d’adopter des mesures de caractère général visant à prévenir de nouvelles violations semblables à celles constatées par la Cour dans ses arrêts ;
Soulignant la nécessité d’adopter rapidement de telles mesures dans des affaires de cette nature en ce qu’elles sont révélatrices d’un problème structurel susceptibles de donner lieu à de nombreuses autres violations similaires de la Convention ;
Vu les règles adoptées par le Comité des Ministres relatives à l’application de l’article 46, paragraphe 2, de la Convention ;
Ayant invité la Fédération de Russie à l’informer des mesures prises ou en cours d’adoption à la suite de ces arrêts ;
Informations fournies par les autorités russes :
Ayant examiné les informations fournies par les autorités russes au sujet des mesures adoptées afin de prévenir toute nouvelle violation similaire à celle constatée ; ces informations étant jointes à l’annexe à la présente résolution ;
Evaluation par le Comité des Ministres :
Se félicitant des réformes de la procédure de contrôle en vue de révision (nazdor) introduites par le nouveau Code de procédure civile entré en vigueur le 1er février 2003 ;
Notant en particulier avec satisfaction qu’il a donc été remédié à certains des problèmes à l’origine des violations constatées dans ces affaires, notamment :
- en conférant le droit d’introduire une procédure de contrôle aux seules parties à la procédure et aux personnes qui y ont intérêt (article 376§1) ; et
- en limitant à un an le délai pendant lequel ce recours peut être introduit (article 376§2) ;
Considérant toutefois que des doutes persistent sur la question de savoir si la procédure de contrôle telle qu’en vigueur permet effectivement de prévenir de nouvelles violations de l’exigence de la sécurité juridique prévue dans la Convention ;
Soulignant à cet égard, que malgré les nouveaux éléments positifs précités, la procédure en vigueur risque encore d’ébranler la confiance légitime des parties à l’égard des décisions judiciaires devenues définitives et exécutoires et que les incertitudes qui en résultent peuvent perdurer indéfiniment une fois que la procédure de contrôle a été introduite ;
Notant avec une certaine compréhension que les autorités russes et une partie importante de la communauté juridique russe estiment nécessaire, pour l’instant, de maintenir cette procédure dans la mesure où elle constitue le seul moyen réellement disponible permettant de remédier à un grand nombre d’erreurs et d’insuffisances dans certaines décisions des deux instances judiciaires de droit commun rendues à l’échelon local et régional ;
Se déclarant toutefois particulièrement préoccupé par le fait que les juridictions régionales sont souvent les mêmes instances qui interviennent successivement en cassation et dans le cadre de la procédure de contrôle dans une même affaire et soulignant qu’une juridiction devrait pouvoir rectifier les insuffisances des décisions des juridictions inférieures dans le cadre d’une procédure unique de manière à rendre le recours à la procédure de contrôle vraiment exceptionnel, voire inutile ;
Soulignant qu’une décision définitive et exécutoire ne devrait être remise en cause que dans des circonstances exceptionnelles alors que la procédure de contrôle en vigueur permet d’annuler des décisions pour toute violation de droit matériel ou procédural ;
Soulignant que, dans un système juridique efficace, toute erreur ou insuffisance doit au préalable être rectifiée, avant que la décision judiciaire ne devienne définitive, dans le cadre des procédures ordinaires d’appel et/ou de cassation, de manière à permettre aux parties de pouvoir effectivement se fonder sur des décisions définitives ;
Estimant par conséquent que restreindre la procédure de contrôle des décisions obligatoires et définitives à des circonstances exceptionnelles doit aller de pair avec l’amélioration de l’organisation judiciaire et de la qualité de la justice, de manière à limiter le besoin de corriger des erreurs juridiques comme le fait aujourd’hui la procédure de nadzor ;
Se félicitant de la meilleure compréhension de ces deux aspects du problème par le milieu juridique russe et notant avec intérêt la réflexion en cours, en Fédération de Russie, sur d’autres réformes judiciaires, notamment celle de la procédure de contrôle, qui pourraient être menées en coopération avec les instances compétentes du Conseil de l’Europe,
EN APPELLE aux autorités russes pour donner la priorité à la réforme de la procédure civile en vue d’assurer le respect intégral du principe de la sécurité juridique établi dans la Convention, tel qu’interprété par la Cour européenne dans ses arrêts ;
ENCOURAGE les autorités russes à faire en sorte que cette réforme permette de corriger les erreurs juridiques dans le cadre des procédures ordinaires d’appel et/ou de cassation, avant que les décisions concernées ne deviennent définitives, et de donner aux juridictions concernées des moyens et pouvoirs suffisants afin qu’elles puissent mieux s’acquitter de leur tâche ;
ENCOURAGE les autorités à envisager, dans l’attente de l’adoption de cette réforme d’envergure, la prise de mesures provisoires limitant, autant que possible, le risque de nouvelles violations de la Convention de même nature, et en particulier :
- à continuer de restreindre progressivement le recours à la procédure de contrôle, notamment en réduisant le délai de recours prévu pour engager la procédure de contrôle et en limitant les motifs autorisant le recours à cette procédure aux seules violations les plus graves de la loi ;
- à faire en sorte que la procédure de contrôle respecte les exigences du procès équitable, notamment le principe du contradictoire, l’égalité des armes, etc.. ;
- à simplifier la procédure de contrôle en vigueur en vue de la rendre plus rapide ;
- à limiter autant que possible le nombre de recours de contrôle successifs susceptibles d’être déposés dans le cadre d’une même affaire ;
- à dissuader les recours de contrôle futiles et abusifs qui constituent un nouvel appel déguisé s’expliquant par le désaccord de l’une des parties avec l’appréciation faite par une juridiction inférieure dans les limites de sa compétence et en conformité avec la loi ;
- à adopter des mesures incitant les parties à faire un usage adéquat, autant que possible, des recours en cassation ouverts à l’heure actuelle afin d’assurer la rectification des erreurs juridiques avant que les décisions ne deviennent définitives et exécutoires ;
INVITE les autorités russes compétentes :
- à assurer une large diffusion de la présente résolution intérimaire auprès du gouvernement, du parlement et des autorités judiciaires ;
- à présenter, d’ici un an, un plan d’action en vue d’adopter et de mettre en œuvre les mesures de caractère général requises pour prévenir de nouveaux cas similaires de non-respect du principe de la sécurité juridique ;
DECIDE de reprendre l’examen de cette question, dans le cadre des arrêts de la Cour européenne concernés, au premier semestre de 2007.
Annexe à la Résolution ResDH(2006)1
Informations fournies par le gouvernement de la Fédération de Russie
lors de l’examen de l’affaire Ryabykh
par le Comité des Ministres
Mesures déjà prises
Le gouvernement est tout à fait conscient des problèmes structurels mis en lumière par l’arrêt rendu dans l’affaire Ryabykh depuis que la Cour a communiqué aux autorités russes les premières requêtes de même nature. La procédure de contrôle en vue de révision (nadzor) a alors été radicalement modifiée par le nouveau Code de procédure civile adopté le 14 novembre 2002, six mois avant que l’arrêt Ryabykh ne soit rendu.
Le nouveau Code (entré en vigueur le 1er février 2003) a apporté deux modifications majeures :
- le nombre de personnes autorisées à déposer une demande de contrôle en vue de révision a été limité aux parties au procès, ainsi qu’à toute personne qui y a intérêt (Article 376, paragraphe 1) ;
- le délai de recours pour déposer une demande de contrôle en vue de révision a été limité à un an (Article 376, paragraphe 2).
Les autorités ont en outre assuré la publication de l’arrêt Ryabykh (traduit en russe) dans la Revue de droit russe (no 5(89), 2004), qui est diffusée régulièrement auprès des tribunaux russes et de toutes les autres instances concernées. L’arrêt a également été publié dans un certain nombre de revues juridiques russes et de bases de données Internet, ce qui le rend facilement accessible aux pouvoirs publics et au public.
La Cour constitutionnelle russe a pris en compte l’arrêt Ryabykh dans sa décision dénonçant l’inégalité des armes lors de la procédure en révision (nadzor) engagée conformément au Code des infractions administratives, dans la mesure où la demande de contrôle en vue de révision déposée par le Procureur n’a pas été communiquée à l’autre partie pour qu’elle présente ses observations (décision du 12 avril 2005, N 113-O, §§ 3.3 et 3.4). Bien qu’elle ne concerne pas le procès civil dont il était question dans l’affaire Ryabykh, cette décision atteste de la détermination manifestée par la Cour constitutionnelle de prévenir toute nouvelle violation similaire de la Convention dans d’autres domaines.
Autres réformes à envisager
Les autorités russes estiment que le nouveau Code rend la procédure de contrôle en vue de révision (nadzor) plus conforme à l’exigence de la sécurité juridique énoncée par la Convention. Elles reconnaissent toutefois que le Code n’a peut-être pas résolu tous les problèmes et que des doutes subsistent sur le point de savoir si les mesures prises sont suffisantes pour prévenir de nouvelles violations similaires. Les autorités russes ont donc examiné de très près l’invitation du Comité à poursuivre la réforme de la procédure de contrôle en vue de révision et ont engagé une réflexion sur d’autres réformes éventuellement nécessaires.
Dans le contexte de cette réflexion, le Conseil de l’Europe et les autorités russes ont organisé conjointement à Strasbourg, les 21 et 22 février 2005, un séminaire de haut niveau auquel ont pris part des représentants des cours suprêmes, du pouvoir exécutif, de la Prokuratura et du barreau de la Fédération de Russie. Ce séminaire a donné lieu à un échange unique et constructif entre les principaux représentants de la communauté juridique russe et ceux du Conseil de l’Europe, ainsi qu’à l’analyse de la pratique actuelle du nadzor dans les procès pénaux, civils et commerciaux (arbitrage) à la lumière des exigences de la Convention. Les progrès accomplis jusqu’à présent dans la réforme de la procédure de nadzor ont été reconnus, et l’on a cerné les questions en suspens qui appellent des mesures supplémentaires, principalement dans le domaine de la procédure civile. Les conclusions du séminaire, ainsi que d’autres documents sélectionnés, sont publiées sur le site Internet du Comité des Ministres (CM/Inf/DH(2005)20).
Les autorités russes soulignent que le succès de la réforme de la procédure de nadzor dans les affaires civiles est tributaire de mesures parallèles tendant à améliorer la qualité des décisions judiciaires prises par les tribunaux de première et deuxième instances. Elles sont convenues que dans un système judiciaire efficace, toute erreur ou insuffisance doit être corrigée principalement au cours d’une procédure ordinaire d’appel et/ou de cassation avant que la décision rendue ne devienne définitive et exécutoire. L’un des principaux objectifs de la réforme serait donc de donner aux tribunaux des pouvoirs et des moyens suffisants afin qu’ils puissent mieux s’acquitter de leur tâche en limitant ainsi la nécessité de corriger des erreurs au moyen de la procédure de contrôle en vue de révision une fois les décisions devenues définitives et exécutoires.
Plan d’action à établir
Les autorités russes s’engagent à tenir le Comité des Ministres informé des résultats de la réflexion en cours et à présenter, d’ici un an, un plan d’action sur la poursuite de la réforme de la procédure de contrôle en vue de révision en vigueur en Fédération de Russie, afin de satisfaire pleinement aux exigences de la Convention et des arrêts de la Cour.
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