DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 44205/02
présentée par AKTAŞ ELEKTRİK TİC. A.Ş.
contre la Turquie
La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant le 30 août 2011 en une chambre composée de :
Françoise Tulkens, présidente,
Danutė Jočienė,
Dragoljub Popović,
Giorgio Malinverni,
Işıl Karakaş,
Guido Raimondi,
Paulo Pinto de Albuquerque, juges,
et de Stanley Naismith, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 30 septembre 2002,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante, Aktaş Elektrik Ticaret A.Ş., est une société anonyme de droit turc. Elle est représentée devant la Cour par Mes Y. K. Zabunoğlu, B. Konur et M. Kayaçağlayan, avocats à Ankara et Me O. Uğural, avocat inscrit au barreau d’Istanbul. Le gouvernement turc (« le Gouvernement ») est représenté par son agent.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
1. La signature et l’annulation du premier contrat de concession
Par acte du 24 novembre 1989, entre la société et le ministère de l’Energie et des ressources naturelles (« le ministère ») fut conclu un contrat de concession dont l’objet était la production, la transmission, la distribution et la commercialisation de l’électricité sur la rive asiatique de la ville d’Istanbul.
Par un arrêt du 29 avril 1993, la dixième chambre du Conseil d’Etat annula le contrat pour vice de forme au motif qu’il aurait dû préalablement et obligatoirement lui être soumis pour avis sur la régularité juridique du texte.
Par un arrêt du 21 avril 1994, l’Assemblée générale des chambres contentieuses du Conseil d’Etat confirma l’arrêt du 29 avril 1993.
2. La signature du second contrat de concession
Le 18 septembre 1997, la première chambre du Conseil d’Etat, après avoir procédé à la modification de certaines clauses contractuelles du contrat de concession du 24 novembre 1989, donna un avis favorable.
Le 2 décembre 1997, le ministère signa ledit contrat avec la société requérante. Ainsi, conformément à cet acte, la requérante pouvait produire, distribuer et commercialiser de l’électricité sur la rive asiatique d’Istanbul.
3. L’action en annulation introduite par la chambre des ingénieurs
A une date non précisée, la chambre des ingénieurs en électricité (la « chambre des ingénieurs ») engagea devant le Conseil d’Etat une action contre le ministère, la société anonyme de distribution d’électricité de Turquie (la « TEDAŞ ») et la TEÜ-İAŞ, en demandant l’annulation du contrat de concession.
Le 10 décembre 1998, le ministère demanda au Conseil d’Etat l’octroi d’un délai supplémentaire de trente jours à partir du 11 décembre 1998 pour la présentation de ses observations.
Le 13 janvier 1999, le ministère avisa la requérante de ce que la chambre des ingénieurs avait intenté une action en annulation du contrat de concession, en tant qu’acte administratif, action qui était pendante devant la dixième chambre du Conseil d’Etat. Le ministère précisa que cette notification avait pour but d’informer la requérante des conséquences d’une telle action sur ses droits contractuels.
Le 2 novembre 1999, la dixième chambre du Conseil d’Etat tint une audience à laquelle participèrent la chambre des ingénieurs, les administrations défenderesses ainsi que le ministère.
Par un arrêt du 16 novembre 1999, la dixième chambre du Conseil d’Etat rejeta la demande de la chambre des ingénieurs au motif que le contrat litigieux était conforme à la loi et à l’utilité publique. Dans ses parties pertinentes, l’arrêt précisait que dans leurs opinions Y.B., juge rapporteur, ainsi que B.A., procureur auprès du Conseil d’Etat avaient indiqué en particulier que :
– le rapport de la Haute autorité d’inspection (Yüsek Denetleme Kurulu) du 24 mars 1992 précisait que la société requérante avait outrepassé son objet social et avait retenu sur une facture le montant de 154,2 milliards de livres turques (« TRL ») pour investissement. Sur la facture concernant la période de janvier à octobre 1991, elle était redevable à l’organisme de l’électricité de Turquie de la somme de 23,7 milliards de TRL ;
– le rapport du Conseil supérieur de contrôle du Premier ministre (« le Conseil supérieur ») daté du 25 juillet 1994 montrait qu’à la date du 1er août 1991, la société requérante était redevable de 23 milliards de TRL envers l’organisme de l’électricité de Turquie et qu’à la date du 17 novembre 1991, sa dette avait été portée à 99,4 milliards de TRL. Le 30 novembre 1993, la dette de la requérante était de plus d’1 trillion 76 milliards de TRL et n’avait jamais été honorée ;
– le rapport du même Conseil supérieur du 8 août 1997, confirmé dans les mêmes termes en date du 1er décembre 1998, indiquait que le contrat de concession avait été accordé à la société requérante sans véritablement s’assurer d’un environnement concurrentiel. En prenant en compte le taux d’inflation, l’enjeu des procès intentés contre la requérante avait atteint la somme totale de 23 trillions de TRL. Lors des appels d’offres, la société requérante privilégiait ses filiales au détriment des principes de la concurrence. Ainsi, pour le Conseil supérieur, la requérante était devenue une organisation qui tirait profit de la situation de manière illicite.
Par ailleurs, dans ses attendus, après avoir rappelé l’historique des faits concernant la signature du contrat de concession, le Conseil d’Etat indiqua qu’il ressortait de l’examen du dossier qu’en dernier lieu le 2 décembre 1997 un contrat de concession avait été signé entre la société et le ministère ; les critiques relatives à l’exécution du contrat concernaient la période des années 1990 à 1996, période durant laquelle aucun contrat n’avait été signé entre la société et les administrations concernées, et les critiques concernaient des sujets financiers pour la période durant laquelle la société exécutait de fait le contrat. Après examen du dossier, des pièces demandées aux parties et des rapports de contrôle [de la Haute autorité d’inspection et du Conseil supérieur de contrôle du Premier ministre] établis au sujet de la société, le Conseil d’Etat constata que les litiges entre la société et les différentes administrations concernaient des différends commerciaux, en général des paiements relatifs au prix de l’énergie, et financiers ; ces différends résultaient de l’absence de contrôle de la part de l’administration ; les litiges en question étaient survenus après l’annulation du contrat signé le 30 mars 1990 par la dixième chambre du Conseil d’Etat, et la signature d’un nouveau contrat, le 2 décembre 1997 ; ces litiges, pendants devant les juridictions ou les administrations en vue de leur résolution, n’étaient pas de nature à empêcher la signature du contrat. Toujours dans ses attendus, le Conseil d’Etat précisa qu’il convenait de prendre en considération également la sécurité, la continuité et la sûreté du service public délégué à la société requérante ainsi que la satisfaction de la demande d’énergie, parmi d’autres critères. Le Conseil d’Etat conclut qu’en dehors des litiges financiers, la société n’avait pas commis de négligence dans l’exécution du contrat ; s’agissant de la perte d’électricité ou de la fraude à l’électricité, bien qu’il y ait eu une hausse, cette perte ou cette fraude était inférieure à celles d’autres régions où des contrats similaires avaient été exécutés.
Le 30 novembre 1999, la chambre des ingénieurs se pourvut en cassation.
Le 16 septembre 2000, la requérante se constitua partie intervenante au procès. Elle demanda la tenue d’une audience. En particulier, elle contesta les rapports établis le 24 mars 1992, le 25 juillet 1994 et le 8 août 1997 par les différentes autorités administratives, qui ne devaient pas avoir de répercussions sur le nouveau contrat. Quant aux problèmes de modalités de paiement et au prix de l’énergie concernant les années 1990 à 1997, elle estimait qu’il s’agissait de litiges commerciaux et que ces litiges devaient être réglés par voie judiciaire. Ces litiges n’empêchaient pas la continuation du contrat. Ensuite, concernant les actions pénales engagées contre les dirigeants de la société requérante par le Conseil du marché financier (Sermaye Piyasası Kurumu – le « SPK »), le tribunal correctionnel de Kadıköy avait rendu pour chaque action pénale un jugement d’acquittement. La perte ou la fraude à l’électricité était inférieure aux autres contrats de concession similaires. Elle soutint qu’il était de l’intérêt public qu’elle poursuive l’exécution du contrat, dans la mesure où elle n’avait pas perturbé le service public de l’électricité.
Par ailleurs, dans son mémoire ampliatif du 4 décembre 2000, la requérante soutint que la chambre des ingénieurs n’avait pas qualité pour agir et qu’elle était de toute façon forclose. Elle affirma que le contrat de concession était conforme à l’utilité publique et qu’il avait été approuvé par le Conseil d’Etat. Enfin, elle versa également au dossier un protocole daté du 26 février 1999, signé entre elle et la société d’électricité de Turquie (« TEAŞ ») visant à régler à l’amiable les différends. La société requérante contesta les rapports versés au dossier ainsi que les fautes qui lui étaient reprochées.
Par un arrêt du 16 février 2001, l’Assemblée générale des chambres contentieuses du Conseil d’Etat (« l’Assemblée générale ») considéra que la chambre des ingénieurs avait qualité pour agir pour contester les contrats de concession. Elle écarta le moyen tiré de la forclusion, estimant que l’action en justice avait été introduite dans le délai légal. Concernant la demande d’audience de la requérante, constatant qu’elle s’était constituée partie intervenante au stade de la demande de pourvoi et que les autres parties au procès n’avaient pas fait de demande dans ce sens, l’Assemblée générale rejeta la demande d’audience dans la mesure où elle n’avait pas été faite conformément à la loi sur la procédure administrative. Elle estima que le contrat signé le 2 décembre 1997 pouvait être soumis au contrôle juridictionnel. L’Assemblée générale statua à la lumière des pièces du dossier conformément à la loi sur la procédure administrative. Après avoir pris connaissance des nombreux rapports examinés par la dixième chambre du Conseil d’Etat, des irrégularités commises par la requérante et des fraudes à l’électricité, l’Assemblée générale jugea qu’il n’y avait pas d’utilité publique pour la requérante à poursuivre l’exécution du contrat de concession. Dans ses motivations, à la lumière des pièces du dossier examinées par la dixième chambre du Conseil d’Etat, l’Assemblée générale constata par ailleurs que la requérante avait distribué de l’électricité de l’an 1990 au 2 décembre 1997 et que pendant cette période, de nombreux problèmes juridiques [dont un certain nombre de procès toujours en cours] avaient surgi avec les administrations défenderesses au procès. Elle conclut que l’utilité publique ne pouvait pas être considérée comme valablement assurée.
Par un arrêt du 12 juillet 2001, sur pourvoi introduit par la requérante et les administrations défenderesses, l’Assemblée générale rejeta le recours en rectification d’arrêt.
Par un arrêt du 27 mars 2002, notifié à la requérante le 1er avril 2002, la dixième chambre du Conseil d’Etat, statuant sur renvoi, se conforma à l’arrêt de l’Assemblée générale du 16 février 2001.
Par une décision du 15 avril 2002, le Conseil des ministres confirma la résiliation du contrat de concession signé avec la requérante.
4. La décision de l’IMKB
Le 19 août 2002, sur le fondement notamment de l’article 47 c) du règlement relatif à la cotation, le conseil d’administration de la bourse des valeurs mobilières d’Istanbul (Istanbul Menkul Kıymetler Borsası ‑ « IMKB ») informa la requérante que ses titres avaient été définitivement exclus des opérations de bourse.
5. L’action en annulation introduite par la requérante
A la suite de la décision de résiliation du contrat de concession du 15 avril 2002 du Conseil des ministres, la société requérante introduisit devant la dixième chambre du Conseil d’Etat un recours en annulation contre cette décision.
Par un arrêt du 8 juin 2004, après avoir tenu une audience, en réitérant les arguments et motifs développés dans l’arrêt du Conseil d’Etat du 27 mars 2002, la dixième chambre du Conseil d’Etat confirma la résiliation du contrat de concession. Elle conclut en particulier que l’annulation du contrat avait pour but de prévenir la vente frauduleuse d’électricité et d’assurer avec promptitude et de manière efficace le service public de l’électricité.
D’après les informations données par le Gouvernement, le recours en rectification d’arrêt introduit par la requérante aurait été rejeté à une date non précisée.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
Le Conseil d’Etat (Danıştay), dont l’institution s’est étroitement inspirée du Conseil d’Etat français, fut établi en 1868. La procédure administrative est principalement écrite (Meral c. Turquie, no 33446/02, § 22, 27 novembre 2007).
En vertu de l’article 38 de la loi no 5437 du 6 janvier 1982 sur le Conseil d’Etat, l’Assemblée générale des chambres contentieuses du Conseil d’Etat (Danıştay Dava Daireleri Kurulu) examine les arrêts du Conseil d’Etat auxquels ne se sont pas conformées les juridictions administratives et statue comme juridiction de cassation pour les pourvois formés contre les arrêts des chambres du Conseil d’Etat qui se sont prononcées comme juridiction de premier ressort.
L’article 17 § 3 de la loi sur la procédure administrative dispose que la demande d’audience peut être faite dans l’acte introductif d’instance et les répliques ainsi que dans le mémoire en défense.
L’article 31 du code de procédure administrative (loi no 2577, du 6 janvier 1982) dispose, dans sa partie pertinente :
« En l’absence de disposition spécifique dans le présent code, les modalités correspondantes du code de procédure civile sont applicables aux circonstances suivantes : (...) tierce intervention, notification de l’existence d’un litige (davanın ihbarı) ; (...) [la] notification de l’existence d’un litige (...) [est] effectuée d’office par le juge, le tribunal ou le Conseil d’Etat. »
La tierce intervention est régie par les articles 53 à 58 du code de procédure civile. Selon ces dispositions – ainsi que la jurisprudence de la Cour de cassation – le tiers intervenant, une fois sa demande d’intervention accueillie par le juge, ne peut s’opposer aux actes de procédure accomplis avant son intervention. Il n’a pas la même qualité juridique que les parties au procès, n’est pas indépendant de la partie au côté de laquelle il intervient et ne peut, par exemple, interjeter appel d’une décision si la partie principale n’en a pas l’intention (Menemen Minibüsçüler Odası c. Turquie, no 44088/04, § 17, 9 décembre 2008).
Le droit interne pertinent concernant le règlement relatif aux cotations de l’IMKB se trouve exposé dans l’affaire Erol Soyuer c. Turquie (déc.), no 49445/07 et 46 autres requêtes, §§ 24-30, 21 juin 2011).
L’article 24 du contrat de concession (« Annulation du droit d’exploitation et résiliation du contrat de concession ») stipule :
« Lorsque la société concessionnaire ne respecte pas les clauses contractuelles ou agit d’une manière qui met en péril la sécurité publique, ou si elle manque gravement à ses obligations en matière d’entretien et de maintenance des sites et ne donne pas suite à une mise en demeure du ministère de remédier à cet état de fait dans un délai convenable, celui-ci peut prendre ou faire exécuter les mesures nécessaires à cet égard aux frais de la société.
Si la situation perdure malgré les mises en demeure décrites ci-dessus et les mesures provisoires prises par le ministère, et si la société concessionnaire continue à manquer totalement à ses obligations, continue ou bien recommence à mettre en péril la sécurité publique et l’intérêt général, le ministère peut saisir le site exploité et rompre le contrat de concession.
Dans ce cas, la société ne peut demander aucun remboursement et aucune indemnité au ministère. »
Le droit interne pertinent concernant les garanties légales et constitutionnelles accordées aux juges administratifs se trouve exposé dans les affaires Rahmi Saltuk c. Turquie (déc.), (no 31135/96, 24 août 1999) et Remziye Ergün et Hayri Aydemir c. Turquie (déc.), (nos 4394/04 et 35684/04, 14 décembre 2010).
GRIEFS
Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, la requérante se plaint d’une atteinte à son droit au respect de ses biens. A cet égard, elle fait remarquer que les conséquences de l’annulation de son contrat de concession lui ont été dommageables en raison notamment de son exclusion de la bourse.
Invoquant l’article 6 de la Convention, la requérante soutient que du fait de sa composition, le Conseil d’Etat qui a statué sur sa cause n’était pas un tribunal indépendant et impartial.
Invoquant l’article 6 de la Convention, la requérante allègue que, faute de notification, elle n’a pas eu la possibilité d’être partie principale au procès devant les juridictions administratives dès le début de la procédure. Elle se plaint en outre de l’absence d’audience devant les juridictions administratives de sorte qu’elle a été privée d’assister aux débats et, par conséquent, d’exercer pleinement son droit de défense.
EN DROIT
I. SUR LA RECEVABILITÉ
Le Gouvernement soulève une exception d’irrecevabilité tirée du non-épuisement des voies de recours internes. Il soutient que la requérante avait la possibilité d’intenter une action contentieuse en dommages et intérêts à raison de l’annulation du contrat de concession. En effet, selon lui, au cours d’une telle action, la requérante aurait eu la possibilité d’exercer pleinement tous ses droits tels que garantis par l’article 6 de la Convention.
La requérante conteste l’exception du Gouvernement. Elle soutient que l’annulation du contrat de concession par décision de justice exclut la possibilité pour elle d’introduire un recours en dommages et intérêts contre l’administration concernée.
La Cour n’estime pas nécessaire d’examiner l’exception d’irrecevabilité soulevée par le Gouvernement dans la mesure où la requête est en tout état de cause irrecevable pour défaut manifeste de fondement pour les motifs indiqués ci-dessous (voir, parmi beaucoup d’autres, Kemal Uzan et autres c. Turquie (déc.), no 18240/03, § 63, 29 mars 2011).
II. L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
La requérante se plaint d’une atteinte à son droit au respect de ses biens, en méconnaissance de l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé dans sa partie pertinente :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
La requérante fait valoir que les conséquences de l’annulation de son contrat de concession lui ont été dommageables en raison notamment de son exclusion de la bourse.
Le Gouvernement conteste l’allégation de la requérante. Il explique que l’annulation du contrat de concession ne constitue pas une atteinte à l’article 1 du Protocole no 1. La requérante n’était pas propriétaire des biens objet du contrat de concession. Ce contrat a été annulé par une décision de justice conformément à l’intérêt public. Le Gouvernement fait valoir que l’annulation des actions de la requérante est une conséquence de l’annulation du contrat de concession. Il est d’avis que la requérante pouvait remédier à cette situation en modifiant par exemple son objet social dans ses statuts.
La Cour constate qu’en l’espèce, la requérante dénonce sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1, d’une part, la résiliation du contrat de concession par les juridictions administratives et, d’autre part, la radiation des actions de la société requérante de la bourse à la suite de cette résiliation. Par conséquent, la Cour examinera successivement chacune de ces allégations.
A. La résiliation du contrat de concession
La Cour rappelle que, selon sa jurisprudence, des licences d’exploitation d’activité commerciale, en particulier des concessions, constituent des « biens » aux fins de cet article (Posti et Rahko c. Finlande, no 27824/95, § 76, CEDH 2002‑VII, Tre Traktörer AB c. Suède, 7 juillet 1989, § 53, série A no 159, Fredin c. Suède (no 1), 18 février 1991, § 40, série A no 192, Rosenzweig et Bonded Warehouses Ltd c. Pologne, no 51728/99, § 49, 28 juillet 2005, Bimer S.A. c. Moldova, no 15084/03, § 49, 10 juillet 2007, M SRL c. Moldova, no 21151/04, § 63, 8 avril 2008, et Uzan et autres c. Turquie (déc.), no 18240/03, § 95, 29 mars 2011).
En l’espèce, la Cour constate que l’Etat contractant a signé avec la société requérante un contrat de concession relatif à une centrale électrique pour produire, transporter, distribuer et commercialiser de l’électricité. A la lumière de sa jurisprudence susmentionnée et de l’objet du contrat, la Cour conclut que la requérante avait des « biens » au sens de l’article 1 du Protocole no 1.
La Cour relève ensuite que la résiliation du contrat en raison des fautes reprochées à la société est la conséquence normale du droit contractuel liant les parties (voir, en sens contraire, Uzan et autres c. Turquie (déc.), précitée, § 95). Elle doit déterminer si, dans les circonstances de l’espèce, l’annulation du contrat par décision judiciaire a emporté une méconnaissance du droit au respect des biens de la requérante au sens de l’article 1 du Protocole no 1. A cet égard, il convient d’emblée de rappeler que s’agissant de l’annulation du contrat de la société, la Cour a déjà eu l’occasion de rejeter pour défaut manifeste de fondement un grief similaire au motif que la rupture du contrat en raison d’une faute sans le versement d’une indemnité ne saurait passer pour une mesure disproportionnée à la réglementation de l’usage des biens opérée dans un but d’intérêt général (Uzan et autres c. Turquie (déc.), précitée, §§ 109-110).
Dans la présente affaire, la Cour relève que les juridictions nationales n’ont négligé aucun élément pertinent dans l’usage de leur pouvoir d’appréciation pour conclure à la résiliation du contrat de concession signé entre la requérante et le ministère. Elle ne relève aucun élément d’arbitraire dans l’appréciation des éléments produits par la requérante devant les tribunaux nationaux. En particulier sur le fondement des différents éléments de preuve et rapports versés au dossier, la Cour observe que les juridictions nationales ont motivé leurs décisions en soulignant les fautes commises par la société, de sorte qu’elle avait manqué à ses obligations contractuelles. Partant, la rupture du contrat pour faute, sans le versement d’une indemnité, ne saurait passer pour une mesure disproportionnée à la réglementation de l’usage des biens opérée dans un but d’intérêt général (James et autres c. Royaume-Uni, 21 février 1986, § 46, série A no 98, Jahn et autres c. Allemagne [GC], nos 46720/99, 72203/01 et 72552/01, § 109, CEDH 2005‑VI, Hutten-Czapska c. Pologne [GC], no 35014/97, § 166, CEDH 2006‑VIII, et Depalle c. France [GC], no 34044/02, § 91, CEDH 2010‑...). C’est pourquoi la Cour estime que la requérante n’a pas supporté une charge spéciale et exorbitante en raison de la résiliation sans indemnité du contrat. La Cour conclut qu’il n’y a pas eu rupture de l’équilibre entre les intérêts généraux de la communauté et ceux de la requérante.
Il s’ensuit que cette partie du grief est manifestement mal fondée et doit être rejetée en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
B. La radiation des actions
La Cour se réfère aux principes fondamentaux qui se dégagent de sa jurisprudence relative à l’article 1 du Protocole no 1 (voir, entre autres, James et autres, précité, § 37, AGOSI c. Royaume-Uni, 24 octobre 1986, § 48, série A no 108, Gasus Dosier - und Fördertechnik GmbH c. Pays-Bas, 23 février 1995, § 55, série A no 306‑B, et J.A. Pye (Oxford) Ltd et J.A. Pye (Oxford) Land Ltd c. Royaume-Uni [GC], no 44302/02, §§ 52-55, CEDH 2007‑X).
Elle rappelle qu’elle a déjà considéré qu’une action d’une société commerciale, ayant une valeur économique, constitue un bien au sens de l’article 1 du Protocole no 1 (Olczak c. Pologne (déc.), no 30417/96, § 60, CEDH 2002‑X (extraits)). Partant, dans la présente affaire, constatant que la société requérante possédait des actions, la Cour conclut qu’elle a des « biens » au sens de l’article 1 du Protocole no 1.
La Cour note que la radiation des actions de la société concessionnaire est la conséquence normale de l’annulation du contrat de la société concernée par décision de justice. A cet égard, la Cour a déjà rappelé que les autorités nationales ne doivent pas pâtir de ce que l’article 1 du Protocole no 1 leur fait obligation de prendre les mesures nécessaires à la protection du droit au respect des biens. Cette obligation doit être lue avec la grande marge d’appréciation de l’Etat pour réglementer l’usage des biens d’un individu afin de mener une politique économique et sociale sauf si son jugement se révèle manifestement dépourvu de base raisonnable (James et autres, précité, § 46).
A cet égard, la Cour a déjà rejeté un grief similaire pour défaut manifeste de fondement, au motif qu’un requérant, propriétaire d’actions d’une société concessionnaire, n’avait pas supporté une charge spéciale et exorbitante en raison de la radiation des actions d’une société de la bourse d’Istanbul à la suite de l’annulation d’un contrat de concession, et qu’il n’y avait pas eu rupture de l’équilibre entre les intérêts généraux de la communauté et ceux du requérant (Erol Soyuer c. Turquie (déc.), précitée et 46 autres requêtes, § 62).
En l’espèce, après avoir examiné tous les éléments versés au dossier et les arguments présentés par les parties, la Cour considère que la requérante n’a exposé aucun fait ni argument pouvant mener à une conclusion différente dans le cas présent. Par ailleurs, la requérante avait la possibilité de bénéficier de garanties procédurales devant les juridictions nationales compétentes pour contrôler la légalité et le bien-fondé de la mesure réglementaire contestée. Or la requérante n’a pas estimé utile d’exercer un tel recours contre la décision du SPK devant les juridictions nationales compétentes (voir, en sens contraire, Erol Soyuer c. Turquie (déc.), précitée et 46 autres requêtes, § 61).
Il s’ensuit que cette partie du grief est manifestement mal fondée et doit être rejetée en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
III. L’ARTICLE 6 DE LA CONVENTION
A. Sur le manque d’indépendance et d’impartialité
La requérante se plaint du manque d’indépendance et d’impartialité des juges siégeant dans les tribunaux administratifs. Elle invoque une méconnaissance de l’article 6 § 1 de la Convention, ainsi libellé dans sa partie pertinente :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
En se référant aux garanties constitutionnelles et légales dont jouissent les juridictions administratives, le Gouvernement soutient qu’elles sont indépendantes et impartiales.
La Cour rappelle qu’elle a déjà examiné et déclaré manifestement mal fondé un grief similaire à celui présenté par la requérante (Rahmi Saltuk c. Turquie (déc.), précitée, et Remziye Egün et Hayri Aydemir c. Turquie (déc.), précitée). Ayant examiné la présente affaire à la lumière des garanties constitutionnelles et légales accordées aux juges administratifs, et en l’absence d’une argumentation pertinente qui rendrait sujettes à caution leur indépendance et leur impartialité, la Cour conclut que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
B. Sur l’équité de la procédure
La requérante allègue un manque d’équité de la procédure menée devant les juridictions administratives. Elle invoque une méconnaissance de l’article 6 § 1 de la Convention, ainsi libellé dans sa partie pertinente :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
1. Thèses des parties
La requérante soutient que la procédure devant le Conseil d’Etat n’a pas respecté le principe de l’égalité des armes inhérent au droit à un procès équitable dans la mesure où, faute de notification, elle n’a pas eu la possibilité d’être partie principale au procès devant les juridictions administratives dès le début de la procédure. A cet égard, elle se plaint de l’absence d’audience devant les juridictions administratives et soutient en particulier que le fait que l’Assemblée plénière n’ait pas tenu d’audience constitue une atteinte à son droit à un procès équitable. Elle estime qu’elle a été privée de la possibilité d’assister aux débats et, par conséquent, d’exercer pleinement son droit de défense. Elle affirme en outre que le contrat de concession qui a été annulé n’était pas un acte administratif pouvant faire l’objet d’une demande en annulation. Pour la requérante, la sécurité juridique n’a pas été respectée, dans ce sens que le Conseil d’Etat a annulé un contrat qu’il avait auparavant approuvé par un avis favorable. Par ailleurs, elle soutient que l’exécution de la décision d’annulation n’a pas été conforme au droit dans la mesure où ses effets ont été rétroactifs.
La requérante reconnaît que la chambre des ingénieurs a introduit une action uniquement contre le ministère, la TEDAŞ et la TEÜ-İAŞ pour annuler le contrat de concession comme acte administratif. Elle explique qu’en sa qualité de partie intervenante et conformément au code de procédure administrative, elle peut agir et poursuivre l’action conjointement avec la partie principale à la procédure. Cela étant, elle n’a pas qualité pour présenter une demande d’audience à titre isolé ou bien introduire un recours en cassation. Face aux observations du Gouvernement selon lesquelles elle a été informée de l’action ainsi engagée par un courrier du 13 janvier 1999 par le ministère et qu’elle n’a présenté sa demande d’intervention que vingt mois plus tard, à savoir le 16 septembre 2000, la requérante fait valoir que la dixième chambre du Conseil d’Etat avait statué en sa faveur et que sa participation à la procédure devant le Conseil d’Etat n’aurait eu en pratique aucune importance. La requérante explique que l’Assemblée générale a infirmé le 16 février 2001 l’arrêt du Conseil d’Etat du 16 novembre 1999. A cet égard, elle soutient que l’Assemblée générale a statué en droit mais également en fait dans la mesure où elle a pris en considération les rapports du Conseil supérieur de contrôle du Premier ministre.
Le Gouvernement conteste les allégations de la requérante et soutient que les droits de la défense de cette dernière n’ont pas été méconnus. Il soutient que la requérante a été informée par le ministère le 13 janvier 1999 de l’action en annulation du contrat de concession engagée par la chambre des ingénieurs devant le Conseil d’Etat. La requérante a attendu plus de vingt mois, c’est-à-dire le 16 septembre 2000, avant de se constituer partie intervenante à la procédure. Le Gouvernement fait valoir qu’une audience s’est tenue devant la dixième chambre du Conseil d’Etat. Il explique que la procédure devant le Conseil d’Etat est écrite et qu’il examine d’office tout élément pertinent relatif à l’affaire soumise à son examen. Par ailleurs, le Gouvernement rappelle que, comme le reconnaît la requérante, le Conseil d’Etat avait rendu un arrêt en sa faveur mais que la chambre des ingénieurs a formé un pourvoi devant l’Assemblée générale sans demander la tenue d’une audience. Devant l’Assemblée générale, la requérante a présenté ses arguments et ses moyens de défense. Le Gouvernement explique que la requérante savait parfaitement que selon le droit national, en sa qualité de partie intervenante, elle ne pouvait pas faire une demande d’audience indépendamment de la partie principale. Cela étant, la requérante pouvait présenter toutes sortes de moyens ou de preuves à la procédure à laquelle elle s’était jointe.
Le Gouvernement conteste les dires de la requérante selon lesquels l’Assemblée générale se serait fondée sur des faits nouveaux pour rendre son arrêt. Contrairement à ce que soutient la requérante, les rapports litigieux ne constituaient pas de nouveaux éléments de preuve ; ces rapports étaient déjà mentionnés dans l’arrêt du Conseil d’Etat sur lequel s’étaient fondés le juge rapporteur et le procureur auprès du Conseil d’Etat. L’Assemblée générale s’est référée dans son arrêt à ces rapports. Le Gouvernement soutient ainsi que le principe de l’égalité des armes n’a pas été méconnu.
2. Appréciation de la Cour
La Cour note que la requérante se plaint, pour l’essentiel, de l’absence de notification, ce qui l’a empêchée de se constituer partie intervenante au procès dès le début de la procédure, ainsi que de l’absence d’une nouvelle audience publique devant l’Assemblée générale des chambres contentieuses du Conseil d’Etat, ce qui l’aurait privée de la possibilité d’assister aux débats et d’exercer pleinement ses droits de défense.
S’agissant de l’argumentation de la requérante tirée de l’absence d’audience publique devant l’Assemblée générale, la Cour rappelle qu’elle ne saurait conclure, même dans l’hypothèse d’une cour investie de la plénitude de juridiction, que l’article 6 implique toujours le droit à une audience publique, indépendamment de la nature des questions à trancher. D’autres considérations, dont le droit à un jugement dans un délai raisonnable et la nécessité en découlant d’un traitement rapide des affaires inscrites au rôle, peuvent entrer en ligne de compte pour déterminer si des débats publics correspondent à un besoin (Jan-Åke Andersson c. Suède, 29 octobre 1991, § 27, série A no 212‑B et Allan Jacobsson c. Suède (no 2), 19 février 1998, § 46, Recueil des arrêts et décisions 1998‑I). Elle a aussi considéré que des procédures consacrées exclusivement à des points de droit ou hautement techniques peuvent remplir les conditions de l’article 6 même en l’absence de débats publics (Varela Assalino c. Portugal (déc.), no 64336/01, 25 avril 2002). Ainsi, une audience publique peut ne pas être nécessaire compte tenu des circonstances exceptionnelles de l’affaire, notamment lorsque celle-ci ne soulève pas de questions de fait ou de droit qui ne peuvent être résolues sur la seule base du dossier disponible et des observations des parties (Schlumpf c. Suisse, no 29002/06, § 64, 8 janvier 2009). Par ailleurs, l’absence de débats publics en deuxième ou troisième instance peut être justifiée par les caractéristiques de la procédure dont il s’agit, pourvu qu’il y ait eu audience publique en première instance (Poulain de Saint Père c. France, no 38718/02, § 32, 28 novembre 2006).
Il ressort des faits de l’espèce qu’une audience s’est tenue devant le Conseil d’Etat le 2 novembre 1999, alors qu’il était appelé à statuer comme juridiction de première instance. Pendant cette audience, les parties ont pu discuter et contester les éléments de preuve versés au dossier, en particulier les rapports de la Haute autorité d’inspection et du Conseil supérieur de contrôle du Premier ministre. En effet, bien que la requérante conteste les faits qui lui étaient reprochés par les différents rapports, l’Assemblée générale devait se prononcer uniquement d’un point de vue juridique sur la validité du contrat de concession à la lumière de son article 24. En d’autres mots, les faits de la cause étant déjà établis par le Conseil d’Etat, il s’agissait de savoir si la requérante avait respecté les clauses du contrat de concession signé le 2 décembre 1997. Eu égard à la nature technique de la question juridique soumise à l’appréciation de l’Assemblée générale, la Cour est convaincue que la question examinée lors de la procédure devant l’Assemblée générale pouvait être résolue de manière adéquate sur la base du dossier. Par ailleurs, il ressort de l’arrêt de l’Assemblée générale qu’en appel celle-ci n’a pas examiné de nouveaux éléments de fait ou de preuve. L’Assemblée générale a considéré, à la lumière de l’ensemble des éléments du dossier examinés et discutés devant la dixième chambre du Conseil d’Etat, que les manquements reprochés à la requérante étaient de nature à permettre de conclure qu’il n’y avait pas d’utilité publique à poursuivre l’exécution du contrat de concession dans la mesure où la requérante avait méconnu ses obligations découlant de l’article 24 du contrat de concession.
Dans ces conditions, la Cour estime que le différend à traiter en l’espèce pouvait être résolu sur la base du dossier, des observations orales présentées lors de l’audience du 2 novembre 1999 et des observations présentées par la requérante le 16 septembre 2000 et le 4 décembre 2000, lorsque respectivement elle s’est constituée partie intervenante à la procédure et a présenté son mémoire ampliatif. A la lumière de ces considérations, rien ne permet de penser que la procédure menée devant l’Assemblée générale, au cours de laquelle la requérante a pu présenter tous ses arguments, n’a pas été équitable. Enfin, la Cour souligne à cet égard que la requérante n’a apporté aucun élément de nature à la convaincre que seule une nouvelle phase orale pouvait assurer le caractère équitable de la procédure (Varela Assalino c. Portugal (déc.), précitée).
Dans ce contexte, s’agissant de l’argumentation de la requérante selon laquelle en l’absence de notification elle n’aurait pas eu la possibilité d’être partie principale au procès, la Cour rappelle qu’il incombe d’abord aux autorités nationales, et spécialement aux cours et tribunaux, d’interpréter le droit interne et que la Cour ne substituera pas sa propre interprétation du droit à la leur en l’absence d’arbitraire (Tejedor García c. Espagne, 16 décembre 1997, § 31, Recueil 1997‑VIII et Rodoplu c. Turquie, no 41665/02, § 23, 23 janvier 2007).
En l’espèce, il reste à déterminer si en l’absence de notification, comme l’allègue la requérante, ses droits de la défense ont été méconnus. A la lumière des pièces du dossier et des informations données par les parties, la Cour constate que l’action en annulation du contrat de concession a été intentée par la chambre des ingénieurs contre le ministère et les administrations défenderesses. Une fois informé de la procédure ainsi engagée devant le Conseil d’Etat, le ministère a notifié à la requérante l’existence d’une telle procédure dès le 13 janvier 1999. En particulier, le ministère a insisté sur le fait que cette action pouvait avoir des conséquences sur les obligations contractuelles découlant du contrat de concession auquel la requérante était partie. Or, il ressort des éléments du dossier que la requérante n’a pas tenu compte de cette notification et ne s’est pas constituée partie intervenante dès le début de la procédure litigieuse, comme le lui permettait le code de procédure administrative. Cela n’est d’ailleurs pas contesté par la requérante. Ainsi, la requérante n’a pas pu assister à l’audience publique tenue devant la dixième chambre du Conseil d’Etat, statuant comme juridiction de première instance. La requérante reconnaît d’ailleurs qu’en ne se constituant partie intervenante que lors de son pourvoi en cassation et non pas dés le début de la procédure – en première instance – elle n’a pas pu demander d’audience à titre isolé en appel, conformément au code de procédure administrative.
A la lumière de ces considérations, la Cour est d’avis que la négligence de la requérante à se constituer partie intervenante dès le début de la procédure, alors qu’elle était informée de l’existence d’une action en annulation contre le contrat de concession, peut être interprétée comme une renonciation de sa part à son droit de participer à l’audience publique devant la dixième chambre du Conseil d’Etat. En effet, comme le reconnaît la requérante, elle n’avait pas la possibilité en appel de demander la tenue d’une audience à titre isolé si les parties principales n’avaient pas fait une telle demande (voir, en sens contraire, Menemen Minibüsçüler Odası, précité, § 27).
Par ailleurs, il est vrai que la requérante s’est constituée partie intervenante, après l’arrêt de la dixième chambre du Conseil d’Etat, dans son pourvoi formé devant l’Assemblée générale, le 16 septembre 2000. Cela étant, la Cour note qu’une fois devenue partie intervenante à la procédure, la requérante a pu contester tous les éléments de preuve versés au dossier, en particulier, les rapports établis par les différentes administrations ou ministères. La requérante a également présenté ses arguments et moyens de défense pour contester les fautes qui lui étaient reprochées. Dans ce contexte, la Cour relève que la requérante, entendue en sa défense, a eu la possibilité de présenter tous les éléments de preuve et les moyens qu’elle a estimés utiles à ses intérêts.
Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
En conséquence, il convient de mettre fin à l’application de l’article 29 § 3 du règlement.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Stanley NaismithFrançoise Tulkens
GreffierPrésidente
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