COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
DEUXIEME CHAMBRE
Requête N° 24881/94
Samie Ali
contre
Suisse
RAPPORT DE LA COMMISSION
adopté le 26 février 1997
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
A. La requête
(par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 5 - 10) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
C. Le présent rapport
(par. 11 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 16 - 28). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
A. Circonstances particulières de l'affaire
(par. 16 - 27) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
B. Eléments de droit interne
(par. 28) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 29 - 43) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
A. Grief déclaré recevable
(par. 29) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
B. Point en litige
(par. 30) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
C. Sur la violation de l'article 5 par. 1 de la Convention
(par. 31 - 42) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
CONCLUSION
(par. 43). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
ANNEXE I : DECISION PARTIELLE DE LA COMMISSION
SUR LA RECEVABILITE DE LA REQUETE. . . . . . . . . 9
ANNEXE II : DECISION FINALE DE LA COMMISSION
SUR LA RECEVABILITE DE LA REQUETE. . . . . . . . 18
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils
ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits
de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant, de nationalité somalienne, est né en 1975 et
séjourne actuellement à Fribourg. Dans la procédure devant la
Commission il est représenté par Maître René Monferini, avocat à
Fribourg.
3. La requête est dirigée contre la Suisse. Le Gouvernement
défendeur est représenté par M. O. Jacot-Guillarmod, Sous-Directeur de
l'Office fédéral de la Justice, chef de la division des Affaires
internationales, en qualité d'Agent.
4. La requête concerne l'internement administratif du requérant,
lequel invoque les articles 5 par. 1 f) et 14 de la Convention.
B. La procédure
5. La présente requête a été introduite le 14 septembre 1994 et
enregistrée le 3 novembre 1994.
6. Le 17 mai 1995, la Commission (Deuxième Chambre) a décidé de
donner connaissance de la requête au Gouvernement suisse, en
application de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, et
d'inviter les parties à présenter des observations sur la recevabilité
et le bien-fondé des griefs tirés de l'article 5 par. 1 f) et 2 de la
Convention. Elle a déclaré la requête irrecevable pour le surplus.
7. Le Gouvernement a présenté ses observations le
1er septembre 1995. Le requérant y a répondu le 24 octobre 1995. Le
5 décembre 1995, la Commission a accordé au requérant le bénéfice de
l'aide judiciaire.
8. Le 28 février 1996, la Commission a déclaré recevable le grief
du requérant concernant son internement administratif et irrecevable
le grief tenant au délai dans lequel il a été tenu informé de son
internement. Elle a conclu qu'aucune question séparée ne se posait au
titre de l'article 14 de la Convention.
9. Le 13 mars 1996, la Commission a adressé aux parties le texte de
sa décision sur la recevabilité de la requête et les a invitées à lui
soumettre, si elles le souhaiteraient, des observations complémentaires
sur le bien-fondé de la requête. Les parties ne se sont pas prévalues
de la faculté de présenter de telles observations.
10. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à
la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable
de l'affaire. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission
constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel
règlement.
C. Le présent rapport
11. Le présent rapport a été établi par la Commission (Deuxième
Chambre), conformément à l'article 31 de la Convention, après
délibérations et votes, en présence des membres suivants :
Mme G.H. THUNE, Présidente
MM. S. TRECHSEL
J.-C. GEUS
G. JÖRUNDSSON
J.-C. SOYER
H. DANELIUS
F. MARTINEZ
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
D. SVÁBY
P. LORENZEN
E. BIELIUNAS
E.A. ALKEMA
12. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
26 février 1997 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.
13. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la
Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une
violation des obligations qui lui incombent aux termes de la
Convention.
14. Sont joints au présent rapport le texte des décisions de la
Commission sur la recevabilité de la requête (Annexes I et II).
15. Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Circonstances particulières de l'affaire
16. Après son entrée en Suisse le 17 novembre 1991, le requérant
introduisit le 18 novembre 1991 auprès des autorités administratives
une demande d'asile politique. Il bénéficiait déjà d'une autorisation
de séjour en Italie, sous le nom de Jean Bourgeois Samawel,
ressortissant djiboutien.
17. A partir de juillet 1992, le requérant fit l'objet de plusieurs
procédures pénales. Par jugement rendu le 27 août 1992 par la chambre
pénale des mineurs du canton de Fribourg, il fut reconnu coupable de
vol et de contravention à la loi fédérale sur les stupéfiants. Le
16 mars 1993, il fut condamné par la même autorité pour vol, complicité
de faux dans les titres, ivresse au volant, conduite de moto sans
permis et contravention à la loi fédérale sur les transports publics.
Le 14 juillet 1993, il fut condamné pour avoir passé illégalement la
frontière. Par ailleurs, en mars 1993, il se livra à des actes de
violence sur une collaboratrice de la Croix-Rouge, qu'il avait insultée
et menacée avec un marteau. Les peines infligées furent une amende
et/ou un emprisonnement avec sursis.
18. Le 17 août 1993, l'Office fédéral des réfugiés rejeta la demande
d'asile politique du requérant et prononça son renvoi de Suisse. Les
nombreux délits qu'il avait déjà commis depuis son arrivée en Suisse
conduisirent l'autorité administrative à considérer que la primauté de
l'intérêt public à une exécution rapide du renvoi avait justifié le
retrait de l'effet suspensif à un recours.
19. Le 18 août 1993, la police cantonale des étrangers de Fribourg
mit le requérant en détention en vue de son refoulement. Toutefois,
faute de documents de voyage, le renvoi étant impossible, le requérant
fut relâché le 9 septembre 1993.
20. En septembre 1993, une nouvelle plainte pénale fut déposée à
l'encontre du requérant pour menaces contre deux agents de la police
des étrangers.
21. Le 28 octobre 1993, la Commission suisse de recours en matière
d'asile raya du rôle un recours du requérant contre la décision du
17 août 1993 qui, dès lors, acquit force de chose jugée.
22. Dès novembre 1993, le requérant fit de nouveau l'objet de deux
plaintes pénales, l'une pour obtention frauduleuse d'une prestation et
l'autre pour menaces. Le 9 décembre 1993, il fut placé en détention
provisoire dans la prison centrale de Fribourg. Sa détention aurait dû
durer jusqu'au 21 janvier 1994.
23. Le 13 décembre 1993, la police cantonale des étrangers de
Fribourg proposa, en application de l'article 14 b) et d) de la loi sur
le séjour et l'établissement des étrangers, l'internement du requérant,
considérant d'une part que l'expulsion de ce dernier avait été
provisoirement impossible et que sa présence dans les structures
d'accueil habituelles n'avait plus été envisageable au vu des risques
encourus par les personnes appelées à le côtoyer et relevant d'autre
part que le requérant avait mis gravement en danger l'ordre public au
vu des nombreuses infractions qu'il avait commises. Le requérant avait
été entendu à ce propos le 13 décembre 1993. Il s'opposait à son
internement et souhaitait obtenir un délai pour quitter la Suisse.
24. Par décision du 24 décembre 1993, notifiée au requérant le
24 janvier 1994 à la prison centrale, l'Office fédéral des réfugiés
ordonna son internement jusqu'au 23 juin 1994, sous réserve d'une levée
anticipée, notamment si un document de voyage pouvait être obtenu.
L'Office considéra que la succession des délits commis par le requérant
depuis son arrivée en Suisse et son comportement en général indiquaient
que par sa présence il avait mis gravement en danger l'ordre public.
Il releva par ailleurs que le requérant n'avait pas fait valoir
d'objection à son internement susceptible d'être retenue et qu'en effet
son comportement antérieur avait empêché d'accorder tout crédit à ses
déclarations concernant son départ de Suisse de son plein gré.
25. Le 10 février 1994, agissant par la voie du recours de droit
administratif, le requérant demanda au Tribunal fédéral d'annuler la
décision du 24 décembre 1993, déclarant vouloir quitter la Suisse au
plus tôt. Le 16 février 1994, l'Office fédéral des réfugiés conclut au
rejet du recours. Le 8 mars 1994, l'avocat du requérant déclara que ce
dernier renonçait à se déterminer à cet égard. Il déposa en même temps
une demande d'assistance judiciaire circonstanciée dans laquelle il fit
valoir en particulier que l'internement ordonné à l'encontre du
requérant n'était pas justifié au sens de l'article 5 par. 1 f) de la
Convention.
26. Par arrêt du 14 mars 1994, le Tribunal fédéral rejeta le recours
comme étant manifestement mal fondé. Il considéra entre autres que les
conditions légales pour prononcer l'internement du requérant, étaient
réunies et que l'internement était justifié au sens de
l'article 5 par. 1 f) de la Convention. Il releva en particulier que
l'exécution de la décision de renvoi prononcée le 17 août 1993 apparut
provisoirement impossible et que le requérant s'était montré incapable
de respecter les règles de la vie sociale et de s'adapter à la vie en
Suisse à cause de ses difficultés personnelles. Ceci était établi en
raison des nombreuses infractions que le requérant avait commises.
27. Le 21 juin 1994, le service de la police des étrangers et des
passeports informa le requérant qu'il serait libéré le 23 juin 1994,
en lui rappelant son obligation de "tout mettre en oeuvre en vue de se
conformer à la décision fédérale de renvoi de Suisse, qui avait été
maintenue" et "que la poursuite de son séjour en Suisse ne pouvait pas
être tolérée plus longtemps que nécessaire".
B. Eléments de droit interne
28. Loi sur le séjour et l'établissement des étrangers
Article 14 : "L'étranger qui a laissé expirer le délai imparti pour son
départ ou dont le renvoi ou l'expulsion ne souffre d'aucun retard peut
être refoulé sur ordre de l'autorité cantonale compétente.
Si le renvoi ou l'expulsion de l'étranger est exécutoire et s'il y a
de fortes présomptions pour que celui-ci entende se soustraire au
refoulement, il peut être mis en détention ..."
Article 14 a) : "Si l'exécution du renvoi ou de l'expulsion n'est pas
possible, n'est pas licite ou ne peut être raisonnablement exigée,
l'Office fédéral des réfugiés décide d'admettre provisoirement
l'étranger ou de l'interner ..."
Article 14 b) : "L'admission provisoire ou l'internement peuvent être
proposés par ... l'autorité cantonale de police des étrangers.
L'étranger est entendu avant d'être interné.
L'admission provisoire et l'internement doivent être levés lorsque
l'exécution est licite, qu'il est possible à l'étranger de se rendre
légalement dans un Etat tiers ou de retourner dans son pays d'origine
ou dans le pays de sa dernière résidence et qu'on peut raisonnablement
l'exiger de lui. Ces mesures prennent fin lorsque l'étranger quitte la
Suisse de son plein gré ou obtient une autorisation de séjour ..."
Article 14 d) : "L'internement peut être prononcé pour une période de
six mois. L'Office fédéral des réfugiés peut en prolonger la durée, à
chaque fois pour six mois au maximum. La durée de l'internement ne doit
toutefois pas excéder deux ans ; à cette échéance, au plus tard, il
doit être remplacé par une admission provisoire.
L'Office fédéral des réfugiés interne un étranger dans un établissement
approprié, s'il
a. Compromet la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse ou la
sûreté intérieure d'un canton ;
b. Met gravement en danger l'ordre public par sa présence ..."
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
29. La Commission a déclaré recevable le grief du requérant, selon
lequel son internement administratif n'était pas conforme aux
prescriptions de l'article 5 par. 1 (art. 5-1) de la Convention.
B. Point en litige
30. La Commission est appelée à se prononcer sur la question de
savoir s'il y a eu violation de l'article 5 par. 1 (art. 5-1) de la Convention.
C. Sur la violation de l'article 5 par. 1 (art. 5-1) de la
Convention
31. L'article 5 par. 1 (art. 5-1) de la Convention dispose
notamment :
"1. Toute personne a droit à la liberté et à la sûreté. Nul ne
peut être privé de sa liberté, sauf dans les cas suivants et
selon les voies légales:
(...)
f. s'il s'agit de l'arrestation ou de la détention régulières
d'une personne pour l'empêcher de pénétrer irrégulièrement dans
le territoire, ou contre laquelle une procédure d'expulsion ou
d'extradition est en cours."
32. Le requérant admet que la mesure d'internement dont il a fait
l'objet se fonde sur les articles 14 et suivants de la loi fédérale sur
le séjour et l'établissement des étrangers. Toutefois, selon lui, ces
dispositions ne sont pas compatibles avec l'article 5 par. 1 f)
(art. 5-1-f) de la Convention dans la mesure où elles donnent la
possibilité aux autorités nationales d'interner une personne "si
l'exécution du renvoi ou de l'expulsion n'est pas possible". Le
requérant estime que dans ces circonstances, un tel internement n'est
pas une mesure destinée à faciliter l'expulsion d'un étranger.
33. Le Gouvernement défendeur expose que l'internement du requérant,
fondé sur les articles 14a) et 14d) de la loi sur le séjour et
l'établissement des étrangers, a été ordonnée "selon les voies
légales", ce que, d'ailleurs, le Tribunal fédéral a confirmé dans son
arrêt du 14 mars 1994.
34. Le Gouvernement souligne qu'au sens de l'article 14a) de la loi,
l'internement est subordonné à la condition que le renvoi ne soit pas
possible ou pas licite ou ne puisse être raisonnablement exigé. En
outre, il ressort de la jurisprudence du Tribunal fédéral que l'on ne
saurait parler de procédure d'expulsion en cours lorsqu'il est établi
que l'exécution de la mesure de renvoi n'est guère possible dans un
avenir prévisible. Le Gouvernement fait valoir que le fait que le
renvoi du requérant n'ait finalement pas pu être effectué ne signifie
pas que cette mesure soit apparue impossible au moment où le Tribunal
fédéral a rendu son jugement à l'encontre du requérant. A cet égard,
il souligne le fait que les autorités suisses ont libéré le requérant
aussitôt qu'il leur a semblé qu'une expulsion ne pourrait avoir lieu
dans un proche avenir.
35. Le Gouvernement note également que l'internement du requérant
avait été motivé par le nombre des délits commis par celui-ci ainsi que
par son comportement qui mettait gravement en danger l'ordre public.
36. La Commission doit rechercher si l'internement administratif du
requérant était en conformité avec l'article 5 par. 1 f) (art. 5-1-f)
de la Convention qui autorise, notamment, l'arrestation ou la détention
régulière d'une personne contre laquelle une procédure d'expulsion est
en cours.
37. Dans le cas d'espèce, le requérant a été interné sur décision de
l'Office fédéral des réfugiés du 24 décembre 1993, rendue, conformément
à l'article 14 a), b), d) de la loi sur le séjour et l'établissement
des étrangers, qui permet d'interner un étranger pour une période de
six mois, période qui peut être prolongée sans excéder toutefois deux
ans lorsque l'exécution du renvoi ou de l'expulsion n'est pas possible,
n'est pas licite ou ne peut être raisonnablement exigée. Pour justifier
cet internement, l'Office a constaté que l'exécution du renvoi du
requérant n'était pas possible pour le moment, faute de document de
voyage, et que sa présence en Suisse mettait en danger l'ordre public.
Dans ces circonstances, la Commission n'éprouve aucun doute quant à la
légalité et la régularité de l'internement du requérant au regard du
droit suisse. Par ailleurs, dans la mesure où l'internement n'a pris
son effet que le 22 janvier 1994, le lendemain de la libération du
requérant de sa détention provisoire et s'est terminé le 23 juin 1994,
il a duré cinq mois et un jour, soit moins que la période autorisée par
la loi.
38. Il reste à déterminer si une procédure d'expulsion ou
d'extradition était en cours.
39. La Commission rappelle que l'article 5 par. 1 f) (art. 5-1-f) de
la Convention exige seulement qu'"une procédure d'expulsion [soit] en
cours". Que la décision d'expulsion initiale se justifie au regard de
la législation interne ou de la Convention n'entre donc pas en ligne
de compte aux fins de l'article 5 par. 1 f) (art. 5-1-f) (cf. Cour eur.
D.H., arrêt Chahal c. Royaume-Uni du 15 novembre 1996, Recueil 1996,
par. 112).
40. Dans le cas d'espèce, la Commission admet, au vu du dossier, que
les autorités suisses souhaitaient procéder à l'éloignement du
requérant.
41. Toutefois, l'internement sur le fondement de l'article 14 a), b),
d) de la loi sur le séjour et l'établissement des étrangers ne peut
être ordonné que lorsque l'exécution du renvoi ou de l'expulsion n'est
guère possible ou ne saurait être raisonnablement exigée. En l'espèce,
les autorités suisses ont ordonné l'internement du requérant alors
qu'elles avaient été informées de ce que son expulsion était exclue
faute de document de voyage. La Commission estime que, lorsque les
autorités ont conscience d'une impossibilité de l'exécution de
l'expulsion, tel que ce fut le cas en l'espèce, la détention ordonnée
à ce moment précis ne saurait plus être considérée comme une détention
dans le cadre d'une "procédure d'expulsion [qui] est en cours".
42. A la lumière de l'ensemble des considérations ci-dessus
développées, la Commission est d'avis que l'internement administratif
du requérant ne se justifiait pas au regard de l'article 5 par. 1 f)
(art. 5-1-f) de la Convention.
CONCLUSION
43. La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 5 par. 1 (art. 5-1) de la Convention.
M.-T. SCHOEPFER G.H. THUNE
Secrétaire Présidente
de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
Full & Egal Universal Law Academy