Al-Dulimi et Montana Management Inc. c. Suisse

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 168

Novembre 2013

Al-Dulimi et Montana Management Inc. c. Suisse - 5809/08

Arrêt 26.11.2013 [Section II]

Article 6

Procédure civile

Article 6-1

Accès à un tribunal

Sanctions contre les requérants sur la base d’une résolution du Conseil de sécurité de l’ONU sans contrôle juridictionnel : violation

[Cette affaire a été renvoyée devant la Grande Chambre le 14 avril 2014]

En fait – Le premier requérant est un ressortissant irakien résidant en Jordanie et directeur d’une société de droit panaméen sise à Panama (la deuxième requérante). Après l’invasion du Koweït par l’Irak en août 1990, le Conseil de sécurité de l’ONU adopta plusieurs résolutions invitant les Etats membres et non membres de l’Organisation des Nations unies à geler les fonds ou autres avoirs financiers ou ressources économiques sortis d’Irak. En novembre 2003, un Comité des sanctions fut chargé de recenser les hauts responsables de l’ancien régime irakien et leur proche famille, ainsi que les entités appartenant à ces personnes ou à d’autres personnes agissant en leur nom ou se trouvant sous leur contrôle. Les requérants furent inscrits sur la liste. Puis, le Conseil de sécurité adopta une résolution créant une procédure de radiation des listes. En août 1990, le Conseil fédéral suisse adopta une ordonnance qui, après amendement en 2003, prévoyait le gel des avoirs et ressources économiques de l’ancien gouvernement irakien, de hauts responsables de l’ancien gouvernement et d’entreprises ou de corporations elles-mêmes contrôlées ou gérées par ceux-ci. Le Département fédéral de l’économie est chargé d’en établir la liste d’après les données de l’Organisation des Nations unies. Depuis mai 2004, les requérants figurent sur cette liste. Le Conseil fédéral adopta en outre l’ordonnance sur la confiscation des avoirs et ressources économiques irakiens gelés et leur transfert au Fonds de développement pour l’Irak, valide jusqu’au 30 juin 2010. Selon les requérants, leurs avoirs en Suisse sont gelés depuis août 1990 et font l’objet d’une procédure de confiscation depuis l’entrée en vigueur, en mai 2004, de l’ordonnance sur la confiscation. Les requérants demandèrent à l’autorité compétente par une lettre d’août 2004 de suspendre la procédure de confiscation de leurs avoirs. Leur requête de radiation de la liste de l’ONU étant restée sans effet, les requérants sollicitèrent, par une lettre en septembre 2005, la poursuite en Suisse de la procédure relative à la confiscation. Malgré l’opposition des requérants, le Département fédéral de l’économie prononça la confiscation des avoirs et précisa que ces sommes seraient transférées, dans les quatre-vingt-dix jours suivant l’entrée en vigueur de la décision, sur le compte bancaire du Fonds de développement pour l’Irak. A l’appui de sa décision, ce dernier observa que les noms des requérants figuraient sur les listes des personnes et des entités établies par le Comité des sanctions, que la Suisse était tenue d’appliquer les résolutions du Conseil de sécurité, et qu’elle ne pouvait radier un nom de l’annexe de l’ordonnance sur l’Irak qu’à la suite d’une décision du Comité des sanctions. Les requérants saisirent le Tribunal fédéral et demandèrent l’annulation de ladite décision. Par trois arrêts presque identiques, les recours furent rejetés sur le fond. Les requérants ont adressé une nouvelle demande de radiation de la liste. Cette demande fut rejetée le 6 janvier 2009.

En droit – Article 6 § 1

a)  La coexistence des garanties de la Convention et des obligations imposées aux Etats par les résolutions du Conseil de sécurité – La Convention n’interdit pas aux Parties contractantes de transférer des pouvoirs souverains à une organisation internationale à des fins de coopération dans certains domaines d’activité. Une mesure de l’Etat prise en exécution de pareilles obligations juridiques doit être réputée justifiée dès lors qu’il est constant que l’organisation en question accorde aux droits fondamentaux une protection à tout le moins équivalente à celle assurée par la Convention. En revanche, un Etat demeure entièrement responsable au regard de la Convention de tous les actes ne relevant pas strictement de ses obligations juridiques internationales, notamment lorsqu’il a exercé un pouvoir d’appréciation. La plupart des affaires devant la Cour relatives au critère de la protection équivalente concerne le rapport entre le droit de l’Union européenne et les garanties découlant de la Convention. Néanmoins la Cour n’a jamais exclu d’appliquer ce critère à une situation concernant la compatibilité avec la Convention d’actes relevant d’autres organisations internationales. La présente affaire se prête à un examen à la lumière du critère de la protection équivalente, en particulier du fait que les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité ne confèrent aux Etats visés aucun pouvoir discrétionnaire dans la mise en œuvre des obligations en découlant. Le système en place permettant aux requérants de demander auprès d’un « point focal » leur radiation des listes établies par le Conseil de sécurité, n’offre pas une protection équivalente à celle qu’exige la Convention. Par ailleurs, les défauts procéduraux du régime des sanctions ne sauraient être considérés comme étant compensés par des mécanismes internes de protection des droits de l’homme, étant donné que le Tribunal fédéral a refusé de contrôler le bien-fondé des mesures litigieuses. Il s’ensuit que la présomption de protection équivalente ne trouve pas à s’appliquer. Dès lors, il incombe à la Cour de se prononcer sur le bien-fondé du grief concernant le droit d’accès à un tribunal.

b)  L’examen du grief concernant l’accès à un tribunal – Les requérants, qui ont en vain tenté de saisir les juridictions suisses pour contester la confiscation de leurs avoirs, ont subi une limitation de leur droit d’accès à un tribunal. Cette restriction poursuit un but légitime, à savoir le maintien de la paix et de la sécurité internationales. Le refus des tribunaux internes dont le Tribunal fédéral d’examiner au fond les griefs des requérants découlant de la confiscation de leurs avoirs était inspiré par leur souci d’assurer une mise en œuvre efficace au niveau interne des obligations découlant de la résolution en question. L’adoption de cette résolution prévoyant le gel et la confiscation des avoirs ne répondait pas à une menace imminente de terrorisme, mais avait pour but de réinstaller l’autonomie et la souveraineté du gouvernement irakien et de garantir au peuple de ce pays le droit de déterminer librement son avenir politique et de contrôler ses ressources naturelles. Par conséquent, les mesures litigieuses s’inscrivent dans le prolongement d’un conflit armé, qui a eu son origine en 1990. Des mesures plus différenciées et ciblées semblent dès lors plus facilement compatibles avec une mise en œuvre efficace des résolutions. Par ailleurs, les avoirs des requérants ont déjà été gelés en 1990 et leur confiscation a été prononcée le 16 novembre 2006. Ces derniers sont donc privés de l’accès à leurs avoirs depuis un laps de temps considérable, même si la décision de confiscation n’a pas encore été mise en œuvre. Les requérants ont le droit, conformément à l’article 6 § 1 de la Convention, de faire contrôler le bien-fondé de ces mesures par un tribunal. Le Tribunal fédéral a jugé qu’il appartenait à l’instance inférieure d’octroyer au premier requérant un bref et dernier délai pour lui permettre d’introduire devant le Comité des sanctions une nouvelle procédure de radiation selon les modalités améliorées par la Résolution 1730 (2006), notamment la création d’un point focal pouvant recevoir des demandes de radiation. Or ladite demande a été rejetée le 6 janvier 2009.

Dès lors, tant qu’il n’existe pas d’examen judiciaire efficace et indépendant, au niveau des Nations unies, de la légitimité de l’inscription des personnes et entités sur leurs listes, il est essentiel que ces personnes et entités soient autorisées à demander l’examen par les tribunaux nationaux de toute mesure prise en application du régime des sanctions. Or les requérants n’ont pas bénéficié d’un tel contrôle. Il s’ensuit que leur droit d’accès à un tribunal a été atteint dans sa substance même.

Conclusion : violation (quatre voix contre trois).

Article 41 : demande pour dommage rejetée.

(Voir aussi Nada c. Suisse [GC], 10593/08, 12 septembre 2012, Note d’information 155, et Al-Jedda c. Royaume-Uni [GC], 27021/08, 7 juillet 2011, Note d’information 143)

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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