Al-Jedda c. Royaume-Uni [GC]

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour No 143

Juillet 2011

Al-Jedda c. Royaume-Uni [GC] - 27021/08

Arrêt 7.7.2011 [GC]

Article 1

Juridiction des états

Juridiction territoriale quant à la détention d’un ressortissant irakien par les forces armées britanniques en Irak

Article 5

Article 5-1

Arrestation ou détention régulière

Maintien en détention préventive d’un ressortissant irakien par les forces armées britanniques en Irak sur le fondement d’une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies: violation

En fait – En mars 2003 une coalition dirigée par les Etats-Unis d’Amérique, avec en son sein des soldats britanniques, envahit l’Irak. Les principales opérations de combat dans ce pays furent déclarées terminées en mai 2003. A partir de ce moment-là, le Royaume-Uni devint une puissance occupante au sens des dispositions pertinentes du Règlement annexé à la Convention de La Haye de 1907 et de la quatrième Convention de Genève de 1949. Une Mission d’assistance des Nations unies pour l’Irak (« la MANUI ») fut créée. Dans ses résolutions 1511 (2003) et 1546 (2004), le Conseil de sécurité de l’ONU renouvela l’autorisation qu’il avait accordée à la force multinationale sous commandement unifié et décida que celle-ci était « habilitée à prendre toutes les mesures nécessaires pour contribuer au maintien de la sécurité et de la stabilité en Irak ».

Le requérant est un ressortissant irakien. En octobre 2004, il fut arrêté au motif qu’il était soupçonné de participer à des activités terroristes. Il fut ensuite interné pendant plus de trois ans dans un centre de détention à Bassora (Irak) administré par des soldats britanniques. Son internement était jugé nécessaire pour des raisons impérieuses de sécurité en Irak. Les renseignements qui fondaient ces accusations ne lui furent pas communiqués et il ne fut jamais inculpé. Son internement était périodiquement réexaminé par le commandant de la division multinationale. En juin 2005, il forma un recours en contrôle judiciaire au Royaume-Uni, contestant la légalité de son maintien en internement et l’interdiction de territoire dont le Gouvernement l’avait frappé. La Chambre des Lords se prononça en dernier ressort le 17 décembre 2007. Bien qu’ayant reconnu que l’action des soldats britanniques en Irak était imputable au Royaume-Uni et non à l’ONU, de sorte que ce pays était responsable de l’internement du requérant au regard du droit international, la haute juridiction conclut que la résolution 1546, concrètement, obligeait/autorisait les forces britanniques au sein de la force multinationale à recourir à l’internement « si nécessaire pour des raisons impérieuses de sécurité en Irak » et que les obligations imposées par les résolutions du Conseil de sécurité primaient toutes les autres obligations internationales, même celles découlant de la Convention européenne.

En droit – Article 5 § 1 : le Gouvernement soutenait que l’internement était imputable non pas au Royaume-Uni mais à l’ONU et que le requérant ne relevait donc pas de la juridiction britannique au sens de l’article 1 de la Convention. A titre subsidiaire, l’internement s’était déroulé conformément à la résolution 1546, qui donnait obligation au Royaume-Uni d’incarcérer le requérant, obligation qui, par l’effet de l’article 103 de la Charte des Nations unies, l’emportait sur ses obligations découlant de la Convention.

a)  Juridiction – Une résolution du Conseil de sécurité doit être interprétée à la lumière non seulement de son libellé mais aussi du contexte dans lequel elle a été adoptée*. Au moment de l’invasion en mars 2003, aucune résolution ne prévoyait la manière dont il y aurait lieu de répartir les rôles en Irak en cas de renversement du régime en place. Dans une lettre du 8 mai 2003 adressée au président du Conseil de sécurité, les représentants permanents du Royaume-Uni et des Etats-Unis indiquèrent que, après avoir chassé l’ancien régime, ils avaient créé l’Autorité provisoire de la coalition pour exercer les pouvoirs du gouvernement à titre temporaire, notamment le maintien de la sécurité en Irak. Ils reconnaissaient le rôle crucial de l’ONU dans les domaines de l’aide humanitaire, de l’appui à la reconstruction de l’Irak et de l’aide à la constitution d’un gouvernement irakien.

La première résolution du Conseil de sécurité consécutive à l’invasion – la Résolution 1483, adoptée le 22 mai 2003 – ne confiait aucun rôle à l’ONU. Bien que la Résolution 1511, adoptée le 16 octobre 2003, autorisât « une force multinationale, sous commandement unifié, à prendre toutes les mesures nécessaires pour contribuer au maintien de la sécurité et de la stabilité en Irak », la Cour estime que cela n’a pas eu pour effet de rendre imputables à l’ONU les actes des soldats de la force multinationale ni de mettre fin à leur imputabilité aux Etats fournisseurs de contingents. En particulier, l’ONU n’avait pas assumé pour autant un quelconque contrôle sur la force multinationale ni sur l’une quelconque des autres fonctions exécutives de l’Autorité provisoire de la coalition. Dans sa résolution 1546, adoptée le 8 juin 2004, soit quatre mois avant la mise en internement du requérant, le Conseil de sécurité renouvela l’autorisation donnée à la force multinationale mais n’indiquait nulle part qu’il entendît renforcer le contrôle ou le commandement qu’il avait pu exercer auparavant sur la force. De plus, le Secrétaire général et la MANUI s’étant plaints à plusieurs reprises de l’ampleur du recours à l’internement par la force multinationale, il ne serait guère concevable d’imputer la détention du requérant à l’ONU. En somme, le Conseil de sécurité n’exerçait ni un contrôle effectif ni l’autorité et le contrôle ultimes sur les actions et omissions des soldats de la force multinationale. Dès lors, l’internement du requérant n’est pas imputable à l’ONU.

Interné dans un centre de détention contrôlé exclusivement par les forces britanniques, le requérant s’est trouvé pendant toute la durée de sa détention sous l’autorité et le contrôle du Royaume-Uni. L’internement avait été décidé par l’officier britannique qui commandait le centre de détention. Le fait que la décision de maintenir le requérant en détention a été réexaminée à différents stades par des organes ayant en leur sein des fonctionnaires irakiens et des représentants non britanniques de la force multinationale n’empêche pas la détention en question d’être imputable au Royaume-Uni. L’intéressé s’est donc retrouvé sous la juridiction de ce pays au sens de l’article 1 de la Convention.

Conclusion : juridiction établie (unanimité).

b)  Volet matériel – Le Gouvernement ne soutenait pas que la détention en question était justifiée par l’une quelconque des exceptions énoncées aux alinéas a) à f) de l’article 5 § 1 et il n’a pas non plus cherché à demander une dérogation au titre de l’article 15. Il plaide plutôt que, par l’effet de l’article 103** de la Charte des Nations unies, les obligations créées par la résolution 1546 primaient celles que la Convention fait peser sur le Royaume-Uni.

La Cour relève cependant que les Nations unies ont été créées non seulement pour maintenir la paix et la sécurité internationales, mais aussi pour « réaliser la coopération internationale (...) en développant et en encourageant le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales ». L’article 24 § 2 de la Charte impose au Conseil de sécurité, dans l’accomplissement de ses devoirs tenant à sa responsabilité principale de maintien de la paix et de la sécurité internationales, d’agir « conformément aux buts et principes des Nations unies ». Dans ces conditions, lorsque doit être interprétée une résolution du Conseil de sécurité, il faut présumer que celui-ci n’entend pas imposer aux Etats membres une quelconque obligation qui contreviendrait aux droits de l’homme. En cas d’ambiguïté dans le libellé d’une résolution, la Cour doit dès lors retenir l’interprétation qui cadre le mieux avec les exigences de la Convention et qui permette d’éviter tout conflit d’obligations. Vu l’importance du rôle joué par les Nations unies dans le développement et la défense du respect des droits de l’homme, le Conseil de sécurité est censé employer un langage clair et explicite s’il veut que les Etats prennent des mesures particulières susceptibles d’entrer en conflit avec leurs obligations découlant des règles internationales de protection des droits de l’homme.

La question de l’internement n’est pas expressément visée dans la résolution 1546, qui autorisait la force multinationale à prendre « toutes les mesures nécessaires pour contribuer au maintien de la sécurité et de la stabilité en Irak ». Toutefois, l’internement était cité, dans une lettre du secrétaire d’Etat américain jointe à la résolution, comme exemple du « large ensemble de tâches » que la force multinationale était disposée à assumer. Pour la Cour, les termes employés dans la résolution donnaient aux Etats membres de la force multinationale le choix des moyens à utiliser pour contribuer au maintien de la sécurité et de la stabilité en Irak. En outre, il était noté dans le préambule de la résolution que toutes les forces s’étaient engagées à se conformer au droit international, or la Convention fait partie intégrante du droit international. En l’absence d’une disposition claire en sens contraire, il faut présumer que le Conseil de sécurité entendait que les Etats membres de la force multinationale contribuassent au maintien de la sécurité en Irak en respectant leurs obligations découlant du droit international relatif aux droits de l’homme.

En outre, la thèse selon laquelle la Résolution 1546 faisait obligation aux Etats membres de recourir à l’internement n’est guère conciliable avec les objections formulées à maintes reprises par le Secrétaire général de l’ONU et la MANUI quant à l’utilisation de cette mesure par la force multinationale. Dans sa Résolution 1546, le Conseil de sécurité chargeait expressément aussi bien le Secrétaire général, par le biais de son représentant spécial, que la MANUI de « promouvoir la protection des droits de l’homme (...) en Irak ». Dans ses rapports trimestriels produits tout au long de la durée de la période considérée, le Secrétaire général qualifia plusieurs fois de « préoccupation urgente en matière de droits de l’homme » l’ampleur du recours par la force multinationale aux internements pour des raisons de sécurité. Dans ses rapports bimestriels soumis pendant la même période sur la situation en matière de droits de l’homme, la MANUI se dit plusieurs fois préoccupée par le nombre élevé d’individus internés pour une durée indéfinie sans contrôle juridictionnel.

La Cour en conclut que la Résolution 1546 autorisait le Royaume-Uni à prendre des mesures pour contribuer au maintien de la sécurité et de la stabilité en Irak, mais que ni cette résolution ni aucune autre résolution n’imposait expressément ou implicitement au Royaume-Uni d’incarcérer, sans limitation de durée ni inculpation, un individu considéré comme un risque pour la sécurité. Dans ces conditions, en l’absence d’obligation contraignante de recourir à l’internement, il n’y avait aucun conflit entre les obligations imposées au Royaume-Uni par la Charte des Nations unies et celles découlant de l’article 5 § 1 de la Convention. Dès lors, les dispositions de cet article n’ont pas été écartées.

Conclusion : violation (seize voix contre une).

Article 41 : 25 000 EUR pour préjudice moral.

(Voir aussi Al-Skeini et autres c. Royaume-Uni [GC], no 55721/07, 7 juillet 2011, Note d'information no 143)

* Avis consultatif de la Cour internationale de justice sur les Conséquences juridiques pour les Etats de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstant la Résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité.

** L’article 103 prévoit que, en cas de conflit entre les obligations des Membres des Nations unies en vertu de la Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront.

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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