Alatulkkila et autres c. Finlande

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour No 77

Juillet-Août 2005

Alatulkkila et autres c. Finlande - 33538/96

Arrêt 28.7.2005 [Section III]

Article 6

Procédure civile

Article 6-1

Droits et obligations de caractère civil

Interdiction de pêche dans les eaux des requérants dont le droit de propriété, selon l'Etat, ne leur accorde pas le droit de pêcher certaines espèces: article 6 § 1 applicable

Accès à un tribunal

Etendue du contrôle de la Cour administrative suprême dans une procédure d'annulation concernant une interdiction de pêche imposée par la Commission finno-suédoise des eaux fluviales frontalières: non-violation

article 1 du Protocole n° 1

article 1 al. 2 du Protocole n° 1

Réglementer l'usage des biens

Interdictions de pêcher censées enfreindre les droits de propriété: non-violation

En fait: Les requérants sont propriétaires de zones d’eau ou sont pêcheurs, et sont également représentants de coopératives de pêche ou de syndicats de copropriétaires.En 1996, la Commission finno-suédoise des eaux fluviales frontalières interdit notamment toute activité de pêche au saumon et à la truite de mer dans certaines zones fluviales pendant les saisons 1996 et 1997. Pareille interdiction était fondée sur une réglementation halieutique et des textes ultérieurs adoptés à la suite de l’entrée en vigueur d’une loi prise en application de l’accord finno-suédois sur les eaux fluviales frontalières. Ledit accord autorisait la Commission des eaux fluviales frontalières à imposer des restrictions à la pêche pour protéger les espèces de poissons en question. Certains des intéressés (des pêcheurs professionnels qui exerçaient leur activité dans une zone précise) reçurent une indemnité qui fut prélevée sur le budget des dépenses supplémentaires de l’Etat pour 1996 et qui était destinée à couvrir la perte économique que les restrictions litigieuses leur causaient pendant la saison de pêche 1996.

En 1998, la Cour administrative suprême rejeta un recours en annulation de la décision prise en 1996 par la Commission des eaux fluviales frontalières auquel les associations représentées par certains des requérants étaient parties. Celles-ci soutenaient que la décision litigieuse était contraire à la Constitution et au droit commun (y compris à l’article 6 de la Convention et à l’article 1 du Protocole n° 1 à la Convention, dispositions incorporées au droit commun). Les intéressées alléguaient en outre que la commission n'avait pas entendu les associations dans une affaire où étaient en jeu les droits civils de particuliers propriétaires de zones de pêche et ceux des pêcheurs touchés par les restrictions contestées. Dans sa décision, la Cour administrative suprême considéra que tous ceux qui demandaient l'annulation en question avaient été informés des restrictions envisagées en matière de pêche et avaient eu la possibilité d’exprimer leur opinion à ce sujet avant que la Commission des eaux fluviales frontalières n’imposât les restrictions litigieuses. Celles-ci visaient à augmenter les réserves de poissons et donc à garantir les possibilités de pêche à l'avenir. Elles ne pouvaient être tenues pour contraires à l’article 6 de la Convention et à la Constitution. En bref, la décision attaquée n'était pas fondée sur une erreur manifeste dans l’application du droit pertinent ni entachée d’un vice de procédure fondamental.

En droit: Applicabilité de l’article 6 § 1: Le Gouvernement soutient que cette disposition n'est pas applicable car le droit administratif interne confère à l’Etat un droit réel limité à l’égard de la pêche au saumon et à la truite de mer dans les zones d’eaux appartenant aux requérants, nonobstant le droit de propriété dont ces derniers sont titulaires sur les zones en question.  Il en résulte selon lui que, s’agissant des deux espèces de poissons soumises aux restrictions litigieuses, le droit interne ne reconnaît aux intéressés aucun « droit » de pêche bien que ceux-ci bénéficient de ce droit à l’égard d’autres espèces. La Cour relève qu'il ne prête pas à controverse entre les parties que les requérants sont propriétaires de zones d'eau et qu’ils ont le droit d’y pêcher. Le Gouvernement ne conteste pas non plus que les intéressés pêchaient le saumon et la truite de mer avant la mesure d'interdiction prise en 1996. La question de savoir si les requérants pratiquaient cette pêche en vertu d'une concession accordée par une autorité publique ou d’une convention expresse et s’ils versaient des redevances aux pouvoirs publics en contrepartie des prises qu’ils réalisaient n’a pas reçu de réponse. Nonobstant le droit réel limité de l’Etat sur la pêche au saumon et à la truite de mer que le Gouvernement invoque, les intéressés peuvent se prévaloir des droits qu’ils exercent sur les ressources halieutiques en général en leur qualité de propriétaires des zones concernées et peuvent donc prétendre, de manière défendable, détenir un « droit » de caractère civil. Le fait que certains des requérants ont reçu une indemnisation destinée à compenser la perte de revenus découlant de leur incapacité à continuer à pêcher les espèces touchées par l’interdiction conforte cette opinion. La décision de la Commission des eaux fluviales frontalières ayant une incidence sur les droits que les requérants exerçaient auparavant, une contestation réelle et sérieuse est née quant à l’existence et à l’étendue du droit de caractère civil des intéressés de pêcher certaines espèces de poissons dans les eaux dont ils sont propriétaires.

Observation de l’article 6 § 1: Dans l’affaire Posti et Rahko c. Finlande (n° 27824/95, CEDH 2002-VII), la Cour a été appelée à examiner la question de savoir si l’accès aux tribunaux avait été garanti dans des litiges où étaient en jeu des droits de pêche. Elle a jugé qu’une action en dommages et intérêts exercée contre l’Etat sur le fondement de la responsabilité civile ne pouvait prospérer que si les requérants parvenaient à établir qu'un représentant de l’exécutif avait manqué à son devoir de prendre une mesure ou d’accomplir une tâche que l’on pouvait raisonnablement exiger de lui compte tenu de la nature et du but de l’activité en cause. Elle a estimé que pareille action n’avait aucune chance de succès dès lors que les mesures litigieuses étaient incontestablement fondées sur une loi. Des considérations similaires s’appliquent en l'espèce. Certains des requérants ont pourtant contesté la décision prise par la Commission des eaux fluviales frontalières en formant contre cette mesure un recours en annulation devant la Cour administrative suprême. Si l’examen d’un recours en annulation ou d’un recours en révision ne satisfait pas, en général, aux exigences de l'article 6 § 1 dès lors que pareil recours est une voie de droit extraordinaire ne donnant lieu qu’à un contrôle de portée limitée et n’impliquant pas un examen au fond, il y a lieu d’accorder un certain crédit aux décisions prises par des autorités administratives dans des domaines juridiques spécialisés, tel que l’urbanisme, matière où l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire portant sur une multitude de facteurs locaux est inhérent au choix et à la mise en oeuvre de politiques déterminées. Des considérations similaires jouent un rôle dans le domaine de la protection de l’environnement, où s’opposent des principes et des intérêts importants pouvant s’inscrire, comme c'est le cas en l'espèce, dans un contexte international découlant d’un accord de coopération entre des Etats voisins. Dans la présente affaire, la Cour administrative suprême a examiné la légalité de l'interdiction de pêcher et la conformité de cette mesure avec la Constitution et l’article 6 de la Convention. Sans se fonder expressément sur l’article 1 du Protocole n° 1 à la Convention, elle a eu égard dans son raisonnement à l’équité de la procédure, estimant que les requérants avaient bénéficié d’une possibilité suffisante d'exposer leurs objections à la Commission des eaux fluviales frontalières. Elle a également apprécié la nécessité et la proportionnalité de l’interdiction avant de conclure que celle-ci était nécessaire à la préservation des réserves de poissons. A aucun moment elle ne s’est déclarée incompétente pour répondre aux arguments des intéressés. Compte tenu du contexte dans lequel elle s’inscrivait – celui de la mise en œuvre d'un accord international destiné à garantir la préservation des ressources halieutiques disponibles dans une zone étendue – la procédure suivie devant la Cour administrative suprême a offert aux requérants un accès effectif à un tribunal pour faire examiner leurs prétentions.

Conclusion: non-violation (unanimité)

Article 1 du Protocole n° 1 pris isolément: En leur qualité de propriétaires de zones d'eau, les intéressés bénéficient de droits de pêche. Les restrictions qui ont été apportées aux droits en question par la décision de la Commission des eaux fluviales frontalières s’analysent en une réglementation de l’usage des biens des requérants. Pareille ingérence dans l’exercice par les intéressés de leurs droits de propriété est justifiée et légale; elle poursuit un but d’intérêt général légitime et important en ce qu’elle tend à préserver des ressources halieutiques et elle met en œuvre des moyens proportionnés à cette fin. Eu égard à la marge d’appréciation dont les Etats jouissent en pareille matière, la Cour n’a aucune raison de douter que l'état des réserves de poissons exige des mesures de conservation et que le calendrier et l’application des mesures litigieuses soient adaptés aux conditions locales. En outre, l’ingérence n’a pas eu pour effet d'éteindre complètement le droit des requérants de pêcher dans les eaux en question. Les pêcheurs professionnels, dont le revenu a été affecté par l’interdiction contestée, se sont vu offrir la possibilité de demander une indemnisation et certains des intéressés ont usé de cette faculté. Dans la mesure où aucune compensation ne peut être demandée pour le désagrément résultant de la privation de loisirs ou d’activités sportives, les autorités internes bénéficient d’une ample marge d’appréciation pour déterminer la mesure de réglementation devant s’appliquer et choisir, parmi les différents préjudices que celle-ci est susceptible d’occasionner, ceux qui peuvent donner lieu à indemnisation. Les pouvoirs publics n’ont pas agi de manière déraisonnable en établissant une distinction entre les restrictions à la jouissance des biens qui affectent les moyens de subsistance et celles qui n’ont pas cet effet. Dès lors, la mesure de réglementation de l’usage des biens est conforme aux exigences de l’article 1 du Protocole n° 1.

Conclusion: non violation (unanimité)

Article 1 du Protocole n° 1 combiné avec l’article 14 de la Convention: L’allégation des requérants selon laquelle l’interdiction de pêcher opère une discrimination entre eux-mêmes et les pêcheurs qui exercent leur activité dans des eaux adjacentes relève du champ d’application de l’article 1 du Protocole n°1. Toutefois, au vu des éléments dont elle dispose, la Cour n’aperçoit aucun motif de douter de l’existence de raisons suffisantes justifiant que les périodes de restriction aux droits de pêche diffèrent selon les zones fluviales concernées et que les restrictions en question varient selon les secteurs, car il convient de prendre en compte les itinéraires de frais des saumons et le caractère plus confiné des zones côtières, des estuaires et des eaux fluviales. Dès lors, l’application aux intéressés d’un traitement différent de celui auquel sont soumises les personnes ayant des droits de pêche dans d’autres zones apparaît fondée sur une justification objective et raisonnable. Compte tenu des conclusions auxquelles la Cour est parvenue sous l’angle de l’article 1 du Protocole n° 1, il y a lieu de juger que le principe de proportionnalité a également été respecté.

Conclusion: non-violation (unanimité)

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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