Albert et autres c. Hongrie [GC]

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi

Karar Metni

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 242

Juillet 2020

Albert et autres c. Hongrie [GC] - 5294/14

Arrêt 7.7.2020 [GC]

Article 34

Victime

Conséquences, pour les actionnaires de banques, d’une loi plaçant celles-ci sous le contrôle d’autorités centrales et entraînant pour elles une perte importante de leur autonomie opérationnelle : irrecevable

En fait – Les requérants, 237 actionnaires de deux banques d’épargne, possédaient à eux tous 98 % des actions de l’une des banques en question, et près de 88 % des actions de l’autre. Ils alléguaient que la loi d’intégration de 2013 avait emporté violation de leurs droits tels que garantis par l’article 1 du Protocole n° 1 en restreignant de manière excessive leur droit d’influer sur les activités de ces banques, et en particulier leur droit d’établir et de modifier les statuts, d’adopter des rapports annuels, de nommer les membres du conseil d’administration et de prendre des décisions sur le capital social et le paiement de dividendes. La nouvelle loi soumettait ces questions à l’approbation de deux organes centraux initialement contrôlés par l’État, à savoir l’Organisme d’intégration des établissements de crédit coopératif (« l’Organisme d’intégration ») et la Caisse d’épargne.

Par un arrêt de chambre du 29 janvier 2019, la Cour a conclu, par six voix contre une, à la non-violation de l’article 1 du Protocole n° 1 au motif que les requérants n’avaient pas démontré l’existence de circonstances propres à justifier la levée du voile social, et qu’ils ne pouvaient donc se prétendre victimes de la violation alléguée. Le 24 juin 2019, l’affaire a été renvoyée à la Grande Chambre, à la demande des requérants.

En droit – Article 34: en ce qui concerne les requêtes introduites par des actionnaires d’une société, il convient d’opérer une distinction fondamentale entre celles qui sont dirigées contre des mesures portant atteinte aux droits attachés à leur qualité d’actionnaire et celles qui sont dirigées contre des mesures affectant la société dont ils sont actionnaires. Lorsque la requête relève de la première catégorie, les actionnaires eux-mêmes peuvent se voir reconnaître la qualité de victime au sens de l’article 34. En pareil cas, la distinction entre les droits de la société et ceux des actionnaires subsiste et la personnalité morale de la société n’est pas entamée, car les griefs et l’examen de leur bien-fondé par la Cour concernent les droits et la situation des actionnaires, non ceux de la société. Lorsque la requête relève de la seconde catégorie, la Cour applique le principe général selon lequel les actionnaires d’une société ne peuvent se prévaloir de la qualité de victime, au sens de l’article 34, d’actes ou de mesures touchant leur société. Il peut être légitime de déroger à ce principe dans deux situations, à savoir, premièrement, lorsque la société et ses actionnaires se confondent au point qu’il serait artificiel de les distinguer et, deuxièmement, lorsque des « circonstances exceptionnelles » empêchent les sociétés touchées par les mesures litigieuses de saisir la Cour en leur propre nom.

a) Sur la distinction entre les actes et mesures affectant la société et les actes affectant les droits des actionnaires en tant que tels et sur la question de savoir si la loi d’intégration et son texte modificatif ont affecté directement les droits des actionnaires en tant que tels

La simple baisse de valeur des actions n’est pas le seul élément déterminant en ce qui concerne la question de savoir ce qui constitue un acte « visant les droits des actionnaires en tant que tels ». La Cour doit rechercher si les effets probables de la mesure litigieuse ne concernent pas uniquement les intérêts des requérants dans la société mais sont aussi directement déterminants pour les droits individuels des intéressés.

Dans un certain nombre d’affaires introduites par des actionnaires qui se plaignaient de mesures portant directement atteinte à des droits attachés à leurs actions ou à leur capacité à exercer les droits en question, les organes de la Convention ont implicitement reconnu aux requérants la qualité de victime en déclarant leurs requêtes recevables sans débattre plus avant de cette question. La Cour a accepté de conclure à l’existence d’une ingérence dans le droit au respect des biens lorsque les mesures litigieuses étaient directement préjudiciables au droit de propriété des requérants sur leurs actions ou à leur liberté d’en disposer, qu’elles avaient contraint les requérants à vendre leurs actions, qu’elles avaient réduit leur pouvoir d’influence sur la société par rapport à celui des autres actionnaires, ou qu’elles les avaient empêchés d’exercer les fonctions de gérant de la société ou de voter. Ces décisions concordent avec les principes généraux énoncés dans l’arrêt et la décision de principe Agrotexim et autres c. Grèce et Olczak c. Pologne, dont elles peuvent être considérées comme des illustrations, notamment en ce qui concerne la distinction à opérer entre les mesures touchant ou visant les droits d’actionnaire d’un requérant et celles portant atteinte au droit d’une société au respect de ses biens.

Au vu du raisonnement suivi dans cet arrêt et cette décision de principe et de sa jurisprudence, la Cour observe que les actes ayant une incidence sur les droits des actionnaires se distinguent des mesures ou procédures affectant la société en ce que leur nature et leurs effets allégués produisent sur les droits en question des répercussions directes et individuelles qui n’ont pas pour seul effet de léser les intérêts des actionnaires dans la société mais qui bouleversent aussi leur position au sein de la structure de gouvernance de celle-ci.

La loi d’intégration adoptée en 2013 a affilié de plein droit les deux banques concernées au nouveau mécanisme d’intégration promu par l’État et elle a donné aux banques le choix de maintenir leur affiliation à l’Organisme d’intégration ou de s’en retirer. Le choix du retrait impliquait, pour les banques concernées, l’obligation de solliciter une nouvelle licence bancaire et, entre autres choses, d’augmenter leurs capitaux propres, tandis que le choix du maintien de l’affiliation les contraignait à accepter la perte d’une part importante de leur autonomie opérationnelle.

Il ressort clairement des conséquences attachées au non-respect des obligations découlant de la loi d’intégration que les dispositions pertinentes de ce texte ont un caractère coercitif et impératif. Il appartenait aux organes compétents des banques – c’est-à-dire aux assemblées générales de leurs actionnaires, auxquelles la plupart des requérants ont participé, et à leurs directions respectives – de se prononcer sur le maintien de l’affiliation. En définitive, les banques concernées ont choisi de maintenir leur affiliation au mécanisme d’intégration, perdant ainsi une grande partie de leur autonomie opérationnelle.

Il n’est pas contesté que la loi d’intégration et son texte modificatif ne réglementent pas directement, ne fût-ce que provisoirement, les droits reconnus en propre aux requérants en leur qualité d’actionnaires en vertu de la législation interne applicable, et qu’ils ne portent pas directement atteinte à l’exercice de ces droits. Il ne semble pas non plus que la loi litigieuse ait eu des conséquences préjudiciables aux activités des deux banques concernées. Les mesures que les requérants présentent comme des exemples de restrictions apportées à leurs droits correspondent en réalité à des compétences exclusivement réservées par la législation interne aux organes statutaires des sociétés concernées, seuls habilités à les exercer. En outre, l’exercice de ces compétences est subordonné à un certain nombre de règles procédurales, notamment à des exigences de quorum et de majorité.

Ainsi, la réforme critiquée visait les organes de gouvernance des deux banques : leur assemblée générale et leur conseil d’administration, qu’elle a directement touchés. Elle les a définitivement privés d’une partie importante de leurs pouvoirs d’administration de l’une et l’autre banque, qui ont été transférés à l’Organisme d’intégration et à la Caisse d’épargne. En ce qui concerne les pouvoirs des actionnaires à titre individuel, chaque actionnaire pouvait exercer ses droits dans les domaines susmentionnés, notamment en participant au processus décisionnel et en votant. Ainsi, les intérêts des requérants ont aussi été affectés par la réforme. Toutefois, eu égard à l’importance des participations respectives des intéressés au capital des banques concernées, aucun d’entre eux ne pouvait contrôler l’une ou l’autre de ces banques en qualité d’actionnaire. Compte tenu du nombre d’actionnaires de chacune des banques concernées, du nombre moyen d’actions détenues par chacun d’entre eux (0,015 % des parts de l’une des banques, 0,016 % des parts de l’autre), et de ce que rien n’indique que les requérants aient été collectivement liés, à l’époque pertinente, par un pacte d’actionnaires ou un autre instrument qui leur aurait permis de consolider leur pouvoir diffus au sein des assemblées respectives des deux banques concernées, l’influence qu’un actionnaire pris individuellement pouvait exercer à tel ou tel moment sur les autres actionnaires était dans l’ensemble faible. Dans ces conditions, rien ne donne à penser que les mesures litigieuses, qui concernaient essentiellement des questions touchant les sociétés, aient visé les droits individuels des requérants découlant de leur qualité d’actionnaires ou y aient porté atteinte.

Il s’ensuit que si la réforme litigieuse a eu des répercussions considérables sur les sociétés elles-mêmes, ses incidences sur la situation individuelle des actionnaires, quoique bien réelles, n’en demeurent pas moins contingentes et indirectes. Il convient donc de distinguer la présente affaire des affaires Olczak et Shesti Mai Engineering OOD et autres, dans lesquelles les mesures litigieuses, à savoir la dilution artificielle du droit de vote des actionnaires et l’annulation pure et simple d’actions, avaient directement porté atteinte aux droits des requérants ou avaient eu un effet direct et déterminant sur l’exercice de ces droits. Dans ces conditions, la Cour conclut que les mesures dont se plaignent les requérants concernaient principalement les deux banques ici en cause, et qu’elles n’ont pas directement porté atteinte à leurs droits d’actionnaires en tant que tels.

b) Sur la question de savoir si les requérants, en leur qualité d’actionnaires, peuvent être assimilés aux banques concernées

Si les sociétés dotées d’une personnalité morale propre ne sont en principe pas assimilables à leurs actionnaires, la Cour a admis dans certaines affaires qu’il est des circonstances où « il ne servirait à rien de les distinguer », et elle a autorisé les actionnaires à lui soumettre des griefs dirigés contre des procédures ou des faits affectant leur société. Dans les affaires en question, la reconnaissance de la qualité de victime était due au fait qu’il n’y avait aucun risque de divergence d’opinion parmi les actionnaires ou entre les actionnaires et le conseil d’administration quant à la réalité des atteintes aux droits protégés par la Convention ou quant à la manière la plus adéquate d’y réagir. Cette catégorie d’affaires comprend des requêtes introduites par des actionnaires de petites entreprises ou de sociétés ou coopératives familiales, et en particulier par des propriétaires uniques qui se plaignaient de mesures prises à l’égard de leur société, ou par l’ensemble des actionnaires d’une petite coopérative, ou encore par un actionnaire d’une entreprise familiale à condition, à tout le moins, que les autres actionnaires ne s’opposent pas à cette démarche.

Les deux banques concernées ne sont pas des entreprises familiales ou à actionnariat restreint mais des sociétés anonymes à responsabilité limitée comptant de nombreux actionnaires et dont la gestion est entièrement déléguée. Les requérants faisaient valoir qu’ils détenaient « près de 100 % des actions » de ces banques. Cela étant, le pourcentage exact d’actions des deux banques détenu par les requérants n’est pas décisif car ces derniers ne « gèrent pas leurs propres affaires par l’intermédiaire des banques en cause et n’ont pas d’intérêt personnel direct dans la question constituant l’objet du litige ». Dans ces conditions, on ne peut partir du principe que les sociétés concernées et leurs actionnaires se confondent au point qu’il serait artificiel de les distinguer.

c) Sur la question de savoir s’il existait en l’espèce des circonstances exceptionnelles empêchant les sociétés concernées de saisir la Cour en leur propre nom

La Cour part du principe que, dès lors qu’une société est administrée par ses dirigeants dûment désignés par ses organes statutaires compétents, il revient à ces dirigeants d’introduire la requête au nom de la société, et non en leur propre nom. Dans plusieurs affaires concernant des sociétés qui s’étaient vu imposer une certaine forme de surveillance ou de contrôle extérieurs parce qu’elles connaissaient des difficultés d’ordre financier ou autre, la Cour s’est prononcée sur la question de la qualité de victime des actionnaires à l’issue d’une analyse approfondie des obstacles invoqués pour justifier l’incapacité alléguée de la société à introduire une requête devant elle en son propre nom. Dans certains cas, elle a constaté que des « circonstances exceptionnelles » empêchaient la société concernée de la saisir, et elle a fait droit aux arguments des requérants et admis que ceux-ci lui soumettent leurs griefs nonobstant la personnalité morale propre de leur société.

Dans les affaires relevant de cette catégorie, la Cour considère généralement que le simple fait que la société concernée soit soumise à des mesures de surveillance ou de contrôle extérieurs est un élément important, mais non le seul. Comme elle l’a expliqué dans l’arrêt Agrotexim et autres, les divergences d’opinion entre les différents partenaires d’une société, qui sont chose courante dans la « vie d’une société anonyme », s’aggravent lorsque celle-ci fait l’objet d’un redressement judiciaire ou d’autres procédures analogues entraînant le transfert du contrôle de ses activités à une autorité extérieure. Pourtant, même dans cette hypothèse, il n’est justifié de « lever le voile social » ou de faire abstraction de la personnalité morale de la société qu’en présence de circonstances exceptionnelles, notamment lorsqu’il est clairement établi que la société se trouve dans l’impossibilité de saisir les organes de la Convention par l’intermédiaire de ses organes statutaires ou – en cas de liquidation – de ses liquidateurs.

En ce qui concerne le point de savoir quelles « circonstances » peuvent être qualifiées d’« exceptionnelles », il s’avère que dans les affaires où la Cour a autorisé des actionnaires à lui soumettre un grief au nom de leur société, les intéressés ont dû démontrer que l’administrateur chargé à l’époque pertinente de veiller aux intérêts de celle-ci était dans l’incapacité ou refusait de porter le grief en question devant les tribunaux internes et la Cour, que le grief portait sur une mesure – telle que la révocation d’un dirigeant attitré et la désignation d’un administrateur provisoire – suscitant une divergence d’opinion entre eux et l’administrateur provisoire, ou que des mesures prises par un administrateur provisoire portaient atteinte à leurs intérêts. Les mesures litigieuses étaient à chaque fois potentiellement lourdes de conséquences pour la situation des actionnaires, directement ou indirectement.

Il ne fait aucun doute que pour convaincre la Cour que l’exercice, en leur qualité d’actionnaires, d’une action dirigée contre une mesure touchant leur société est justifiée par des « circonstances exceptionnelles », les requérants doivent fournir des raisons solides et convaincantes démontrant qu’il est concrètement et véritablement impossible à la société de saisir les organes de la Convention par l’intermédiaire de ses organes statutaires, et qu’ils doivent en conséquence être autorisés à faire valoir leurs griefs au nom de la société.

En l’espèce, les deux banques concernées n’ont jamais fait l’objet d’aucune procédure d’insolvabilité ou de faillite, elles ont maintenu leurs activités et leurs organes de direction attitrés sont demeurés en place tout au long de la période considérée. Les requérants disposaient à eux tous d’une très large majorité de voix aux assemblées générales de ces deux banques, et il leur aurait été loisible d’enjoindre à ces dernières d’engager les procédures juridiques qui s’imposaient en leur propre nom. On ne saurait dire que les administrateurs chargés à l’époque de veiller aux intérêts des sociétés en question étaient dans l’incapacité de porter devant la Cour les griefs ici en cause. Sur le point de savoir, par ailleurs, si les banques ont été empêchées d’engager une procédure en raison de pressions indues exercées par les autorités, la Cour observe que les requérants n’ont formulé aucune allégation précise concernant des menaces directes ou implicites en ce sens, et qu’ils se sont bornés à soutenir vaguement que l’État était « intervenu massivement dans le processus d’intégration ».

Les conditions dans lesquelles la loi d’intégration a été adoptée et est entrée en vigueur donnent à penser que les établissements auxquels le nouveau mécanisme d’intégration était destiné ont pu se sentir contraints de s’y affilier, comme en témoigne le fait que l’obligation légale d’adhérer à l’Organisme d’intégration était assortie de lourdes exigences financières et formelles, ainsi que de contraintes temporelles. De plus, il apparaît que l’Organisme d’intégration dispose depuis la réforme d’une ample latitude pour infliger des sanctions à ses membres, y compris des sanctions très sévères telles que l’exclusion ou le retrait de la licence bancaire. Cependant, le fait que des pressions aient pu être exercées sur les établissements concernés pour les contraindre à adhérer au mécanisme d’intégration ne signifie pas que pareil procédé ait aussi été utilisé pour les empêcher de contester en justice la réforme ou les mesures s’y rapportant. Rien ne révèle que ces établissements aient subi des pressions visant à les empêcher de s’opposer à la réforme. Tout au contraire, l’ordre juridique interne offrait tant aux établissements ayant vocation à adhérer au mécanisme d’intégration qu’aux personnes concernées des voies de recours judiciaire pour contester la réforme en général ainsi que les décisions individuelles prises par l’Organisme d’intégration.

À cet égard, il convient notamment de relever que la loi litigieuse a été contestée dans son intégralité par plusieurs coopératives d’épargne devant la Cour constitutionnelle, qui en a modifié certaines dispositions. À la suite de cette procédure, un texte portant modification de la loi d’intégration a été adopté. En outre, les décisions individuelles prises par l’Organisme d’intégration et la Caisse d’épargne dans l’exercice du pouvoir de contrôle sur les banques que leur a conféré la réforme n’étaient pas seulement susceptibles de recours juridictionnel devant les tribunaux, elles ont bel et bien été contestées avec succès devant eux

Rien n’indique qu’il existe en l’espèce des circonstances exceptionnelles empêchant les sociétés touchées par la réforme de porter leurs griefs devant la Cour en leur propre nom.

Dans les circonstances de l’espèce, les griefs dirigés contre la loi d’intégration et son texte modificatif auraient dû être portés devant la Cour par les deux banques concernées, et les requérants ne sauraient se prétendre victimes, au sens de l’article 34 de la Convention, des violations alléguées.

Conclusion: irrecevable (incompatible ratione personae).

(Voir aussi Olczak c. Pologne (déc.), 30417/96, 7 novembre 2002, Note d’information n° 47; Pokis c. Lettonie (déc.), 528/02, 5 octobre 2006, Note d’information n° 90; Nassau Verzerkering Maatschappij N.V. c. Pays-Bas (déc.), 57602/09, 4 octobre 2011, Note d’information n° 145; Shesti Mai Engineering OOD et autres c. Bulgarie, 17854/04, 20 septembre 2011, Note d’information n° 144; et Lekić c. Slovénie [GC], 36480/07, 11 décembre 2018, Note d’information n° 224)

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