AMAR c. FRANCE

CINQUIÈME SECTION

DÉCISION

Requête no 4028/23
Patrice AMAR
contre la France

La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant le 16 avril 2024 en une chambre composée de :

 Georges Ravarani, président,
 Lado Chanturia,
 Mārtiņš Mits,
 Stéphanie Mourou-Vikström,
 María Elósegui,
 Mattias Guyomar,
 Kateřina Šimáčková, juges,
et de Victor Soloveytchik, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 16 janvier 2023,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

1.  Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit.

2.  Nommé 1er vice-procureur du Parquet national financier (PNF) en 2014, le requérant fut chargé de travailler sur plusieurs procédures visant l’ancien Président de la République, M. Nicolas Sarkozy, et l’avocat de celui‑ci, T.H., notamment dans le cadre d’une procédure ouverte pour corruption d’un magistrat de la Cour de cassation, G.A. Ils furent tous les trois condamnés pour ces faits en première instance par le tribunal correctionnel de Paris, puis par la cour d’appel de Paris le 17 mai 2023.

3.  Au cours de cette procédure, alors que les juges d’instruction avaient ordonné des écoutes téléphoniques, les policiers de l’office central de lutte contre la corruption constatèrent que M. Nicolas Sarkozy utilisait une ligne téléphonique ouverte par T.H. sous un nom d’emprunt, Paul Bismuth. Cette ligne fut également placée sous surveillance et, au vu des échanges interceptés, les policiers furent convaincus de ce que M. Nicolas Sarkozy en avait été informé. Partant, le PNF décida d’ouvrir une enquête préliminaire pour identifier l’auteur d’une éventuelle violation du secret professionnel. Une liste de noms de magistrats et d’avocats susceptibles d’être impliqués fut dressée et leur facturation téléphonique vérifiée, sans résultat probant. L’un des avocats, M. Éric Dupond-Moretti traita les magistrats du PNF de « barbouzes » et, à l’instar de T.H., il déposa plainte pour violation du secret professionnel le 30 juin 2020.

4.  Le 1er juillet 2020, Mme Nicole Belloubet, alors ministre de la Justice, saisit l’Inspection générale de la justice aux fins de conduire une inspection de fonctionnement sur cette enquête préliminaire. Le 6 juillet 2020, Mme Nicole Belloubet fut remplacée à ce poste par M. Éric Dupond-Moretti. En sa qualité de garde des Sceaux, ce dernier reçut le rapport de l’Inspection générale de la justice le 15 septembre 2020, qui concluait à l’absence de dysfonctionnement et de faute professionnelle.

5.  Le 18 septembre 2020, la directrice de cabinet de M. Éric Dupond‑Moretti saisit l’Inspection générale de la justice d’une demande d’enquête administrative concernant le comportement de trois magistrats du PNF, à savoir le requérant, l’une de ses collègues, ainsi que son ancienne supérieure hiérarchique, alors cheffe du PNF. Dans sa lettre de mission, elle fit expressément référence à la précédente inspection de fonctionnement, précisant que le rapport du 15 septembre 2020 avait mis en évidence un certain nombre de faits susceptibles de s’analyser comme des manquements aux devoirs de diligence, de rigueur professionnelle et de loyauté.

6.  Par un décret du 23 octobre 2020, le Premier ministre s’attribua la conduite de cette procédure, en raison de l’existence d’un conflit d’intérêts affectant le garde des Sceaux, M. Éric Dupond-Moretti. Le 17 novembre 2020, le requérant se vit notifier des griefs. Le même jour, son avocat déposa un mémoire, dénonçant l’illégalité de cette procédure et accusant M. Éric Dupond‑Moretti de vouloir déstabiliser le PNF à la veille du procès de M. Nicolas Sarkozy, dont l’ouverture était prévue le 23 novembre 2020. Le requérant fut entendu au début du mois de janvier 2021 par cinq inspecteurs généraux, qui, le 4 février 2021, déposèrent leur rapport d’enquête administrative relative au comportement du requérant. Ils conclurent à l’absence de manquement aux obligations déontologiques.

7.  Le 23 février 2021, le conseiller justice du Premier ministre écrivit à l’Inspection générale de la justice pour demander des précisions sur la manière de servir du requérant, relatant notamment des manquements à l’encontre de son ancienne supérieure hiérarchique, alors cheffe du PNF. L’inspecteur général en chef répondit le 25 février 2021.

8.  Le 26 mars 2021, le Premier ministre saisit le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) d’une plainte disciplinaire contre le requérant. Le 16 avril 2021, le CSM releva que le Premier ministre ne dénonçait pas des faits motivant des poursuites disciplinaires à l’égard du requérant, mais sollicitait des investigations aux fins d’examiner si les comportements du requérant pouvaient être passibles de suites disciplinaires. Par une décision du 16 avril 2021, constatant que de telles mesures n’entraient pas dans ses attributions, il conclut qu’il n’était pas saisi de faits motivant des poursuites disciplinaires.

9.  Le 21 avril 2021, le Premier ministre saisit à nouveau la formation disciplinaire du CSM, en invoquant cette fois des faits imputables au requérant. Tout en relevant que la mission d’inspection n’avait relevé aucun manquement à l’encontre de ce dernier, il invoqua des contradictions apparentes dont l’ampleur lui paraissait justifier la saisine du CSM, reprochant notamment au requérant des accusations formulées à l’encontre de l’ancienne cheffe du PNF, sa supérieure hiérarchique. Il releva à ce titre, en premier lieu, que, par un courrier du 17 janvier 2019, le requérant avait utilisé la voie pénale prévue par les dispositions de l’article 40 du code de procédure pénale pour dénoncer pénalement des faits susceptibles de constituer les délits de violation du secret professionnel, prise illégale d’intérêts et harcèlement moral. En second lieu, il considéra qu’il avait tenu, au cours d’un entretien avec la procureure générale près la cour d’appel de Paris le 4 février 2019, des propos traduisant un manque de considération et du mépris à égard de sa supérieure hiérarchique (en raison notamment des références à la « procrastination », ainsi qu’à « l’incompétence, la panique et l’inexpérience » de celle-ci).

10.  Deux rapporteurs furent désignés au sein du CSM. Les deux avocats du requérant déposèrent un mémoire en défense et soulevèrent deux questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) concernant, d’une part, les dispositions relatives au pouvoir et aux compétences du garde des Sceaux en matière disciplinaire à l’égard des magistrats du ministère public et, d’autre part, celles relatives aux modalités de déport des ministres en situation de conflits d’intérêts.

11.  L’audience publique devant le CSM se déroula les 20 et 21 septembre 2021. Les conseils du requérant plaidèrent l’absence de faute et dénoncèrent les poursuites engagées à l’encontre du requérant, qu’ils qualifièrent de représailles. Le directeur des services judiciaires, représentant le Premier ministre, conclut à l’existence de fautes disciplinaires mais au non-lieu à sanction à l’encontre du requérant.

12.  Le 19 octobre 2022, le CSM rendit un avis motivé. Il écarta tout d’abord un argument tiré de l’illégalité de l’acte de saisine par le Premier ministre et soutenant que le décret de déport ne pouvait lui permettre d’engager des poursuites disciplinaires à l’encontre des magistrats, s’agissant d’une compétence spéciale confiée au seul garde des Sceaux. Le CSM releva à ce titre que si la légalité d’un décret par rapport à une loi organique pouvait être utilement contestée devant les juridictions administratives et, dans certaines hypothèses, devant le juge judiciaire, une institution dotée d’un simple pouvoir d’avis ne pouvait effectuer un tel contrôle. Par ailleurs, il indiqua ne pas être, en l’espèce, une juridiction, en motivant son avis comme suit :

« (...) lorsque le Conseil supérieur de la magistrature, dans sa formation compétente à l’égard des magistrats du parquet, est appelé à connaître, en vertu de l’alinéa 7 de l’article 65 de la Constitution, de l’éventualité d’infliger une sanction disciplinaire, il ne dispose d’aucun pouvoir de décision et se borne à émettre un avis à l’autorité compétente sur le principe du prononcé d’une sanction disciplinaire et, s’il y a lieu, sur son quantum, aucune sanction ne pouvant être prononcée sans cet avis, en application de l’article 59 de l’ordonnance no 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature. Ainsi, en l’état actuel des textes, le Conseil ne peut que constater qu’il ne constitue pas une juridiction. »

13.  Le CSM en déduisit que la question de la légalité du décret, pour sérieuse qu’elle pût paraître, ne pouvait utilement être soulevée devant lui dans l’exercice de ses attributions en jeu. Il rejeta ensuite une exception d’illégalité de la saisine de l’Inspection générale de la justice par M. Éric Dupond-Moretti, estimant que si le garde des Sceaux s’était « trouvé dans une situation objective de conflit d’intérêts », celle-ci n’avait pas eu d’incidence sur les conditions d’impartialité et de loyauté dans lesquelles les inspecteurs avaient accompli leur mission.

14.  S’agissant des faits reprochés au requérant, le CSM estima que la dénonciation faite par le requérant à l’encontre de sa supérieure hiérarchique, sur le fondement des dispositions du code de procédure pénale, avait constitué un acte manifestement inapproprié, aux conséquences dommageables pour le PNF et l’institution judiciaire, constitutif d’un manquement déontologique aux devoirs de prudence et de loyauté. Néanmoins, relevant que cette dénonciation constituait le point d’orgue d’un vif conflit professionnel, qu’elle s’inscrivait dans un contexte très particulier et manifestement exceptionnel, et que le requérant avait pu agir dans un contexte de grande souffrance au travail, tout en relevant qu’il avait fait l’objet d’un simple rappel à ses obligations déontologiques à l’époque des faits, le CSM considéra que « les manquements déontologiques relevés n’atteign[ai]ent pas un niveau de gravité les rendant constitutifs d’une faute disciplinaire ». Il parvint à la même conclusion s’agissant de la formulation des accusations portées par le requérant, malgré le fait que celles-ci « contre[venaient] indubitablement aux obligations de délicatesse, de respect et de loyauté à l’égard de son supérieur hiérarchique ». Il considéra à ce titre que l’emploi des termes « procrastiner », « incompétence », « panique » et « inexpérience » pour qualifier l’action de sa cheffe était outrancier, méprisant et vexatoire.

15.  En conclusion, le CSM émit l’avis que le requérant n’avait commis aucune faute disciplinaire et que, en conséquence, il n’y avait pas lieu de prononcer une sanction.

16.  Par un courriel et une lettre en date du 28 octobre 2022, le directeur des services judiciaires informa le requérant et ses conseils de ce que la Première ministre avait pris acte de l’avis rendu par le CSM. Le courrier précisait que le requérant pouvait demander le retrait des pièces relatives à ces poursuites de son dossier, ce retrait étant de droit s’agissant d’une décision de non-lieu à sanction.

LE CADRE JURIDIQUE ET LA PRATIQUE PERTINENTS

17.  Les dispositions pertinentes du code de procédure pénale se lisent comme suit :

Article 40

« Le procureur de la République reçoit les plaintes et les dénonciations et apprécie la suite à leur donner conformément aux dispositions de l’article 40-1.

Toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l’exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d’un crime ou d’un délit est tenu d’en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs. »

18.  Les dispositions pertinentes relatives au CSM se lisent comme suit :

Article 65 de la Constitution du 4 octobre 1958

« Le Conseil supérieur de la magistrature comprend une formation compétente à l’égard des magistrats du siège et une formation compétente à l’égard des magistrats du parquet.

(...)

La formation compétente à l’égard des magistrats du parquet est présidée par le procureur général près la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège, ainsi que le conseiller d’État, l’avocat et les six personnalités qualifiées mentionnés au deuxième alinéa.

(...)

La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du parquet donne son avis sur les sanctions disciplinaires qui les concernent.

(...)

La loi organique détermine les conditions d’application du présent article. »

Article 19 de la loi organique no 94-100 du 5 février 1994 sur le CSM

« La loi organique portant statut de la magistrature fixe les sanctions et la procédure disciplinaires applicables aux magistrats. »

Article 59 de l’ordonnance no 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature :

« Aucune sanction contre un magistrat du parquet ne peut être prononcée sans l’avis de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature. (...) »

19.  Les attributions du CSM statuant comme conseil de discipline des magistrats de l’ordre judiciaire sont résumées dans l’arrêt Syndicat National des Journalistes et autres c. France, no 41236/18, §§ 30-31, 14 décembre 2023). Plus particulièrement, le CSM peut être saisi de faits motivant des poursuites disciplinaires contre un magistrat du siège ou du parquet, que lui adresse le garde des Sceaux, ministre de la Justice. Pour les magistrats du parquet, le CSM émet un simple avis, le pouvoir de prononcer la sanction n’appartenant qu’au garde des Sceaux, dont la décision peut ensuite faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’État.

GRIEFS

20.  Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant soutient que le CSM n’a pas répondu à ses moyens, plus particulièrement concernant la notion de « représailles » qu’il invoquait, l’illégalité des poursuites et ses demandes de QPC. Il se plaint également de l’absence de décision ultérieure à ce qui n’est selon lui qu’un simple avis du CSM.

21.  Le requérant allègue également une violation des articles 8, 10 et 13 de la Convention, soutenant notamment qu’en relevant des manquements déontologiques, le CSM aurait porté atteinte à son droit à l’intégrité morale au sens de la jurisprudence de la Cour dans son arrêt Vicent Del Campo c. Espagne (no 25527/13, 6 novembre 2018), ainsi qu’à son droit à la liberté d’expression, ce dont il n’aurait pu se plaindre ensuite, en l’absence de décision de la Première ministre.

EN DROIT

22.  Le requérant se plaint d’une violation de l’article 6 § 1 de la Convention, dont les dispositions pertinentes se lisent ainsi :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

23.  La Cour rappelle que les poursuites disciplinaires ne relèvent pas, comme telles, de la matière pénale et l’article 6 ne trouve pas à s’appliquer à de telles procédures sous son volet pénal, sauf dans certains cas particuliers, lorsqu’il peut être conclu à l’existence d’une « accusation en matière pénale » au sens des critères définis par sa jurisprudence (Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal [GC], nos 55391/13 et 2 autres, §§ 122-123, 6 novembre 2018, et les affaires qui y sont citées).

24.  En revanche, la Cour a déjà considéré l’article 6 applicable sous son volet civil à des procédures disciplinaires concernant des magistrats lorsque des sanctions telles que la révocation, la rétrogradation ou une réduction de salaire étaient en jeu (Ramos Nunes de Carvalho e Sá, précité, § 120, Di Giovanni c. Italie, no 51160/06, §§ 36-38, 9 juillet 2013, Denisov c. Ukraine [GC], no 76639/11, §§ 44-55, 25 septembre 2018, et Čivinskaitė c. Lituanie, no 21218/12, § 95, 15 septembre 2020).

25.  En l’espèce, les procédures disciplinaires contre le requérant auraient pu aboutir à différentes sanctions affectant sa relation de travail et étaient donc a priori susceptibles d’être décisives pour certains droits de l’intéressé reconnus par le droit interne (voir, mutatis mutandis, Miroslava Todorova c. Bulgarie, no 40072/13, § 90, 19 octobre 2021). La Cour relève cependant d’emblée que le requérant n’a pas fait l’objet de sanction, le CSM ayant émis l’avis qu’il n’avait pas commis de faute disciplinaire et la Première ministre ayant ensuite décidé de prendre acte de cet avis. En outre, elle note que le requérant peut demander le retrait des pièces relatives à ces poursuites de son dossier, ce retrait étant de droit s’agissant d’une décision de non-lieu à sanction (paragraphe 13 ci-dessus).

26.  Compte tenu de ce qui précède, en l’absence d’une quelconque décision prise à son encontre, la Cour estime que le requérant ne saurait se prétendre victime, au sens de l’article 34 de la Convention, du manque allégué de réponse aux différents moyens soulevés par lui devant le CSM (voir, mutatis mutandis, Tanrikulu et autres c. Turquie (déc.), no 39735/03, 4 mars 2008).

27.  À titre surabondant et en tout état de cause, la Cour, tout en rappelant que l’équité s’apprécie au regard de l’ensemble de la procédure et de son issue (Renard c. France (déc.), no 3569/12 et autres, § 18, 25 août 2015), constate que le CSM a répondu à l’ensemble des moyens soulevés par le requérant, et ce y compris en consacrant des développements aux questions relatives à la légalité de la procédure disciplinaire, pour les rejeter. Quant aux QPC, le CSM les a implicitement mais nécessairement écartées en constatant qu’il n’est pas une juridiction et qu’il ne rend qu’un avis (paragraphe 12 ci‑dessus), ce dont il se déduit qu’il n’avait pas compétence pour s’en saisir, à la différence des juridictions ordinaires, administratives ou judiciaires, ce que le requérant, assisté de deux avocats et lui-même professionnel du droit, ne pouvait ignorer. La Cour rappelle d’ailleurs que l’article 6 de la Convention ne garantit pas en tant que tel le droit d’accès à un tribunal pour contester la constitutionnalité d’une disposition légale (Previti c. Italie (déc.), 12 avril 2007, no 35201/06) et c’est seulement lorsqu’un tel mécanisme de renvoi existe que le refus d’un juge interne de poser une question préjudicielle peut, dans certaines circonstances, affecter l’équité de la procédure (Renard, précitée, § 22). De plus, dans le système français, la procédure de QPC permet à un justiciable de contester, à l’occasion d’un litige devant une juridiction ordinaire, la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution d’une disposition législative, mais la Cour de cassation et le Conseil d’État ne sont pas tenus d’y faire droit, la loi leur conférant un certain pouvoir d’appréciation (Renard, précitée, § 23, et Matis c. France (déc.), no 43699/13, 6 octobre 2015).

28.  S’agissant de l’absence de réponse au moyen du requérant évoquant des « représailles » à son encontre, la Cour, tout en rappelant qu’elle n’a pas à tenir lieu de juge de quatrième instance (voir, notamment, Zubac c. Croatie [GC], no 40160/12, § 79, 5 avril 2018), constate que le CSM a relevé que le requérant avait commis « un manquement déontologique aux devoirs de prudence et de loyauté » et qu’il avait manqué à ses « obligations de délicatesse, de respect et de loyauté à l’égard de son supérieur hiérarchique », et ce après avoir constaté que la situation de conflit d’intérêt dans laquelle se trouvait le garde des Sceaux, qui avait justifié le recours à un décret de déport et à l’attribution de la gestion de la procédure au Premier ministre, n’avait pas eu d’incidence sur les conditions d’impartialité et de loyauté dans lesquelles l’enquête administrative avait été diligentée (paragraphes 12 et 14 ci-dessus).

29.  Enfin, aux yeux de la Cour, le droit d’accès à un tribunal au sens de l’article 6 de la Convention ne saurait être interprété comme garantissant le droit à une décision susceptible de recours en cas d’abandon des poursuites disciplinaires ou de constat, par les autorités compétentes, d’absence de faute disciplinaire. Cet aspect du grief est donc manifestement mal fondé.

30.  Il s’ensuit que cette partie de la requête doit être déclarée irrecevable, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

31.  Le requérant invoque une violation des articles 8, 10 et 13 de la Convention.

32.  La Cour renvoie d’emblée à son constat selon lequel le requérant n’a pas fait l’objet de sanction, aucune faute disciplinaire n’ayant été retenue par le CSM (paragraphe 25 ci-dessus).

33.  Or, s’agissant, en premier lieu, du grief tiré de l’article 8 de la Convention, la Cour a déjà jugé que les seules poursuites et sanctions disciplinaires dirigées contre des juges ne sauraient entraîner l’applicabilité de l’article 8 de la Convention (Denisov, précité, § 130, et Miroslava Todorova, précité, § 143). De plus, en l’espèce, les répercussions négatives de la procédure alléguées ne découleraient pas d’une quelconque sanction, aucune mesure de ce type n’ayant été prononcée, et se limiteraient aux conséquences du comportement illicite qui étaient prévisibles par le requérant, dans le cadre de ses fonctions de magistrat et de ses obligations déontologiques (Denisov, précité, § 121, avec la référence au principe d’exclusion dégagé dans l’arrêt Gillberg c. Suède [GC], no 41723/06, 3 avril 2012).

34.  Le requérant ne saurait donc se prétendre victime, au sens de l’article 34 de la Convention, d’une violation de l’article 8 (voir, par exemple, Tanrikulu et autres, précitée), outre le fait que ce grief est en tout état de cause incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 a) (voir, notamment, Miroslava Todorova, précité, § 145).

35.  Par ailleurs, la Cour note qu’à la différence de l’affaire Vicent Del Campo (précitée) invoquée dans le grief, le requérant a été directement et personnellement mis en cause et en mesure de se défendre, avec l’assistance de ses avocats, dès le stade de l’enquête administrative et jusqu’à la fin de la procédure disciplinaire le concernant.

36.  Concernant, en deuxième lieu, le grief tiré de l’article 10 de la Convention, la Cour réitère qu’aucune sanction, même disciplinaire, n’a été imposée au requérant, qui ne démontre par ailleurs pas avoir été censuré dans ses propos (Tanrikulu et autres, précitée, et, mutatis mutandis, M.D. et autres c. Espagne, no 36584/17, §§ 86-91, 28 juin 2022). Dès lors, le requérant ne pouvant se prétendre victime d’une violation de l’article 10, ce grief est incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 a). Au demeurant, la Cour estime que les circonstances de l’espèce démontrent au contraire que, dans l’exercice de ses fonctions de magistrat, le requérant a librement pu exercer son droit à la liberté d’expression, en particulier à l’égard de sa supérieure hiérarchique, sans que cela entraîne la caractérisation d’une faute disciplinaire à son encontre.

37.  Enfin, l’article 13 n’étant applicable que si le requérant peut prétendre « de manière défendable » avoir été victime d’une violation d’un autre droit prévu par la Convention (voir, parmi beaucoup d’autres, Boyle et Rice c. Royaume-Uni, 27 avril 1988, § 52, série A no 131), et la Cour ayant conclu en l’espèce à l’irrecevabilité des griefs tirés des articles 6, 8 et 10 de la Convention, ce grief est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 a).

38.  Il s’ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

Fait en français puis communiqué par écrit le 23 mai 2024.

 Victor Soloveytchik Georges Ravarani
 Greffier Président