COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
Requête N° 19776/92
Mahad, Lahima, Abdelkader et Mohamed Amuur
contre
France
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 10 janvier 1995)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 17) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
A. La requête
(par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 5 - 13) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
C. Le présent rapport
(par. 14 - 17) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 18 - 37) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
A. Circonstances particulières de l'affaire
(par. 18 - 26) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
B. Législation et pratiques nationales pertinentes
(par. 27 - 36) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
C. Travaux du Conseil de l'Europe
(par. 37) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 38 - 51) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
A. Grief déclaré recevable
(par. 38) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
B. Point en litige
(par. 39) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
C. Sur la violation de l'article 5 par. 1 de la
Convention
(par. 40 - 50) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
CONCLUSION
(par. 51). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
OPINION DISSIDENTE DE MM. H. DANELIUS, C.L. ROZAKIS, S. TRECHSEL,
H. SCHERMERS, Mmes G.H. THUNE, J. LIDDY, MM. J.-C. GEUS, N. BRATZA,
D. SVÁBY et G. RESS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
ANNEXE I : HISTORIQUE DE LA PROCEDURE . . . . . . . . . . . . . .17
ANNEXE II : DECISION DE LA COMMISSION SUR LA
RECEVABILITE DE LA REQUETE . . . . . . . . . . . . . 19
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils
ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits
de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Les requérants Mahad, Lahima, Abdelkader et Mohamed Amuur sont
des ressortissants somaliens. Ils sont frères et soeur et sont nés
respectivement en 1970, 1971, 1973 et 1975. Dans la procédure devant
la Commission ils sont représentés par Me Pascale Taelman, avocat au
barreau de Créteil.
3. Le Gouvernement défendeur est représenté par son Agent,
M. Jean-Pierre Puissochet, Directeur des Affaires juridiques au
Ministère des Affaires étrangères.
4. La requête, pour autant qu'elle a été déclarée recevable,
concerne le maintien des requérants, demandeurs d'asile, à la zone
internationale de l'aéroport de Paris, du 9 au 29 mars 1992. Les
requérants invoquent l'article 5 par. 1 de la Convention. Ils s'étaient
également plaints du refus des autorités françaises de les admettre sur
le territoire français et de leur renvoi en Syrie en invoquant les
articles 3, 5 par. 4, 6, 13 et 25 de la Convention. Cette partie de la
requête a été déclarée irrecevable. Pour autant qu'elle avait été
introduite par dix-huit autres ressortissants somaliens, la requête a
été rayée du rôle.
B. La procédure
5. La présente requête a été introduite par les requérants
mentionnés ci-dessus et par dix-huit autres ressortissants somaliens,
en date du 27 mars 1992. Elle a été enregistrée le même jour.
6. Le 27 mars 1992, le Président de la Commission a décidé
d'indiquer au Gouvernement défendeur, en vertu de l'article 36 du
Règlement intérieur, qu'il serait souhaitable, dans l'intérêt des
parties et du déroulement normal de la procédure, de ne pas renvoyer
les requérants en Somalie avant le 4 avril 1992. En outre, le Président
de la Commission a invité le Gouvernement défendeur à présenter
certaines informations quant au sort qui a été réservé aux requérants.
7. Le 2 avril 1992, la Commission, après avoir pris connaissance des
informations qui lui ont été présentées par le Gouvernement défendeur,
en date du 1er avril 1992, et par les requérants, en date du
30 mars 1992, a décidé de renouveler l'indication en vertu de
l'article 36 de son Règlement intérieur, qu'il serait souhaitable de
ne pas renvoyer en Somalie ceux des requérants qui se trouvaient
toujours en France. Cette mesure a été prolongée jusqu'au
10 juillet 1992. Le 29 mars 1992, les requérants ont été renvoyés en
Syrie.
8. La Commission a également décidé d'inviter le Gouvernement
défendeur à lui présenter par écrit, dans un délai échéant le
11 mai 1992, des observations sur la recevabilité et le bien-fondé de
la requête.
9. Après avoir obtenu une prorogation du délai imparti, le
Gouvernement défendeur a présenté ses observations le 29 juin 1992.
10. Les observations en réponse des requérants ont été présentées le
8 octobre 1992. Les requérants ayant été admis au statut de réfugié
ont déclaré vouloir se désister de leur requête.
11. Le 18 octobre 1993, la Commission a décidé de rayer du rôle la
requête pour autant qu'elle avait été présentée par les dix-huit
requérants admis au statut de réfugié. En outre, elle a déclaré
recevable le grief des requérants restants concernant leur maintien à
l'aéroport de Paris et a déclaré la requête irrecevable pour le
surplus.
12. Le 2 novembre 1993, la Commission a adressé aux parties le texte
de sa décision sur la recevabilité de la requête et les a invitées à
lui soumettre les éléments ou observations complémentaires sur le
bien-fondé de la requête qu'elles souhaiteraient présenter. Les parties
n'ont pas présenté d'observations complémentaires.
13. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à
la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable
de l'affaire. Des consultations suivies ont eu lieu entre les parties
du 2 novembre 1993 au 9 décembre 1993. Vu l'attitude adoptée par les
parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant
d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
14. Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément
à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en
présence des membres suivants :
MM. H. DANELIUS, Président en exercice
C.L. ROZAKIS
F. ERMACORA
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
S. TRECHSEL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
Mme G.H. THUNE
MM. F. MARTINEZ
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
J. MUCHA
E. KONSTANTINOV
D. SVÁBY
G. RESS
15. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
10 janvier 1995 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.
16. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la
Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une
violation des obligations qui lui incombent aux termes de la
Convention.
17. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique
de la procédure devant la Commission (Annexe I) et le texte de la
décision de la Commission sur la recevabilité de la requête
(Annexe II).
Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Circonstances particulières de l'affaire
18. Les requérants Mahad, Lahima, Abdelkader et Mohamed Amuur sont
arrivés à l'aéroport de Paris-Orly, par vol de la compagnie Syrian
Airlines en provenance de Damas, en date du 9 mars 1992. Ils ont exposé
qu'ils appartiennent à la tribu Darob Marhan dont les membres étaient
au pouvoir en Somalie à l'époque du régime du Président Mohamed Siyad
Barre. Leur père aurait été militaire. Après le renversement du
Président Siyad Barre par le Congrès de la Somalie Unifiée (ci-après
"C.S.U."), en janvier 1991, des membres de la tribu Hawiya auraient
pris la direction du pays. Les requérants auraient alors décidé de fuir
Mogadiscio et de se réfugier à Kismayo. Ils ont exposé que leurs
parents auraient été assassinés par des militants du C.S.U. Ils
auraient quitté Kismayo et la Somalie en avril 1991, lorsque les forces
du C.S.U. sont arrivées dans cette ville. Mahad, Lahima et Mohamed se
sont rendus en bateau à Mombasa, au Kenya, avant de gagner Damas.
Abdelkader aurait traversé la frontière qui sépare la Somalie du Kenya
pour se rendre, dans un premier temps à Nairobi et, ensuite, à Damas
où il a retrouvé ses frères et soeur.
Cinq autres ressortissants somaliens, cousins germains des
requérants susmentionnés, sont arrivés à Paris par le même vol. Ils ont
exposé qu'ils ont dû fuir Mogadiscio en septembre 1991, après que leur
domicile eut été attaqué par les forces du C.S.U. Leur père et deux de
leurs frères auraient péri lors de cette attaque. Les requérants se
sont rendus en Egypte, d'où ils sont passés à Damas pour y rejoindre
leurs cousins.
Deux femmes de nationalité somalienne accompagnées de onze
enfants mineurs sont arrivés, en date du 14 mars 1992, à l'aéroport de
Paris-Orly, en provenance du Caire. Elles ont exposé qu'à cause de leur
appartenance à la tribu Darob Marhan, elles ont dû quitter Mogadiscio
fuyant les représailles du C.S.U. Plusieurs de leurs proches parents,
y compris leurs époux, auraient été assassinés ou auraient disparu.
19. Les requérants Mahad, Lahima, Abdelkader et Mohamed Amuur, ainsi
que les autres ressortissants somaliens, se sont présentés au contrôle
de la police de l'air et des frontières, mais se sont vus refuser
l'admission au territoire français, leurs titres de voyage n'étant pas
réguliers. Ils ont sollicité leur admission au titre de l'asile
politique et leurs demandes ont été examinées par le ministre de
l'Intérieur et par le ministre des Affaires étrangères, selon la
procédure prévue à l'article 12 du décret du 27 mai 1982.
20. Les requérants Mahad, Lahima, Abdelkader et Mohamed Amuur et les
autres ressortissants somaliens ont été retenus dans les locaux de
l'hôtel Arcade, près de l'aéroport d'Orly.
21. Le 25 mars 1992, ils se sont adressés par lettre à l'Office
français de Protection des Réfugiés et des Apatrides (O.F.P.R.A.) et
ont sollicité le bénéfice du statut de réfugié. Le 31 mars 1992,
l'O.F.P.R.A. s'est déclaré incompétent pour connaître de ces demandes
d'asile qui lui avaient été adressées avant l'admission des requérants
sur le territoire français.
22. Le 26 mars 1992, ils ont, suivant assignation en référé d'heure
à heure, saisi le juge des référés près le tribunal de grande instance
de Créteil d'une demande visant à ce qu'il soit mis fin à la voie de
fait que constituait, selon eux, leur maintien à l'hôtel Arcade.
23. Le 29 mars 1992, à 13h30, après s'être vus opposer un refus
d'entrée par le ministre de l'Intérieur, les requérants Mahad, Lahima,
Abdelkader et Mohamed Amuur ont été renvoyés en Syrie, qui, selon le
Gouvernement, a accepté de les accueillir. Le Haut Commissariat des
Nations Unies pour les Réfugiés a informé le Ministère de l'Intérieur
de l'admission de ces requérants en Syrie, par télécopie du
10 juin 1992, dont la teneur est la suivante :
"Les quatre personnes ont été réadmises sans difficulté sur le
territoire syrien suite aux garanties que l'Ambassade de France
avait obtenues en la matière auprès des autorités compétentes
syriennes. Les quatre ressortissants somaliens devaient approcher
ultérieurement notre Bureau en vue de la détermination de leur
statut. Nous sommes cependant à ce jour sans nouvelles de leur
part et vous tiendrons informés éventuellement de tout
développement ultérieur."
24. Le 30 mars 1992, le renvoi des dix-huit autres ressortissants
somaliens a été organisé à destination du Caire, après que ceux-ci
eurent fait l'objet de décisions de refus d'admission. Toutefois, ils
ont refusé d'embarquer et une procédure pénale a été engagée à leur
encontre par le parquet de Créteil pour soustraction à l'exécution
d'une mesure de refus d'entrée (article 27 de l'ordonnance du
2 novembre 1945). Ils ont ultérieurement été relaxés, par jugement du
7 août 1992 du tribunal correctionnel de Créteil.
25. Le 31 mars 1992, le tribunal de grande instance de Créteil, par
ordonnance de référé, a constaté l'illégalité de la détention des
requérants et a ordonné leur mise en liberté. La partie pertinente de
la décision du tribunal se lit comme suit :
"Si la régularité des décisions de refus d'admission des
étrangers ... ne saurait faire l'objet d'un contrôle de la part
du juge des référés, ... il reste que la rétention actuellement
exercée par le ministre de l'Intérieur dans des locaux qui, au
demeurant, ne sont pas situés en zone internationale, n'est
prévue par aucun texte de loi, ce qui est d'ailleurs
implicitement reconnu par le ministre de l'Intérieur.
Au surplus, en l'état des textes applicables en France, qu'ils
soient législatifs ou constitutionnels, aucune rétention ne peut
être exercée par l'autorité administrative hors les cas prévus
par l'ordonnance de 1945 dans son article 35 bis, lequel la
soumet au demeurant au contrôle du juge judiciaire.
Il y a donc lieu de considérer en l'état actuel de notre droit,
et quelles que soient les conditions matérielles d'entrée des
étrangers concernés, qu'il y a privation arbitraire de liberté
pour les demandeurs et, en conséquence, qu'il existe une voie de
fait qu'il appartient au juge des référés de faire cesser.
Il sera donc fait injonction au ministre de l'Intérieur de
remettre en liberté les demandeurs."
26. Les dix-huit requérants non renvoyés le 29 mars 1992 ont été
reconnus réfugiés politiques par décision de l'O.F.P.R.A. du
25 juin 1992.
B. Législation et pratiques nationales pertinentes
27. Les demandeurs d'asile bénéficient en règle générale d'une
autorisation provisoire de séjour d'une durée d'un mois, en vue des
démarches auprès de l'O.F.P.R.A. Après avoir déposé une demande
d'admission au statut de réfugié ils reçoivent un récépissé valant
autorisation provisoire de séjour pour la période de l'examen de leur
demande. Les démarches susmentionnées ne sont cependant accessibles
qu'aux personnes admises sur le territoire national.
28. La décision d'admettre un étranger sur le territoire national est
de la compétence du ministre de l'Intérieur.
29. Selon la procédure prévue dans le décret n° 82-442 du
27 mai 1982, en vigueur au moment des faits de la cause, "lorsque le
contrôle des personnes à la frontière est assuré par les fonctionnaires
de la police nationale, la décision de refus d'entrée en France opposée
à l'étranger est prise ... par le fonctionnaire investi des fonctions
de chef de poste ..." ; selon l'article 12 de ce décret "lorsque
l'étranger qui se présente à la frontière demande à bénéficier du droit
d'asile, la décision du refus d'entrée en France ne peut être prise que
par le ministre de l'intérieur, après consultation du ministre des
(Affaires étrangères)".
Selon la pratique suivie, le ministre des Affaires étrangères
demandait à titre consultatif l'avis du représentant du Haut
Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés.
30. L'article 5 alinéa 3 de l'ordonnance n° 45-2658 du
2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des
étrangers en France dispose:
"Tout refus d'entrée doit faire l'objet d'une décision
écrite, ... spécialement motivée d'après les éléments de
l'espèce, dont le double est remis à l'intéressé.
L'étranger auquel est opposé un refus d'entrée est mis en
mesure d'avertir ou de faire avertir la personne chez
laquelle il a indiqué qu'il devait se rendre, son consulat
ou le conseil de son choix."
31. La loi n° 89-548 du 2 août 1989 a ajouté aux dispositions
précédentes l'alinéa suivant, applicable au moment des faits de la
cause :
"En aucun cas, le refus d'entrée ne peut donner lieu à une
mesure de rapatriement contre le gré de l'intéressé avant
l'expiration du délai d'un jour franc. L'étranger auquel
est opposé un refus d'entrée peut être maintenu dans des
locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire
pendant le temps strictement nécessaire à son départ, dans
les conditions prévues à l'article 35 bis."
32. L'article 35 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945, tel qu'il
était en vigueur au moment des faits, dispose :
"Peut être maintenu, s'il y a nécessité absolue, par
décision écrite motivée du préfet dans des locaux ne
relevant pas de l'administration pénitentiaire, pendant le
temps strictement nécessaire à son départ, l'étranger qui :
1° Soit n'est pas en mesure de déférer immédiatement à la
décision lui refusant l'autorisation d'entrer sur le
territoire français ;
2° Soit, faisant l'objet d'un arrêté d'expulsion, ne peut
quitter immédiatement le territoire français ;
3° Soit, devant être reconduit à la frontière, ne peut
quitter immédiatement le territoire français.
Pour l'application du 1° du présent article, le préfet peut
déléguer sa signature à un fonctionnaire ayant la qualité
d'officier de police judiciaire.
Le Procureur de la République en est immédiatement informé.
L'étranger est immédiatement informé de ses droits par
l'intermédiaire d'un interprète s'il ne connaît pas la
langue française.
Quand un délai de vingt-quatre heures s'est écoulé depuis
la décision de maintien, le président du tribunal de grande
instance ou un magistrat du siège désigné par lui est
saisi ; il lui appartient de statuer par ordonnance, après
audition de l'intéressé, en présence de son conseil, s'il
en a un, ou ledit conseil dûment averti, sur une ou
plusieurs des mesures de surveillance et de contrôle
nécessaires à son départ ci-après énumérées :
Remise à un service de police ou de gendarmerie de tous
documents justificatifs de l'identité, notamment du
passeport, en échange d'un récépissé valant justification
de l'identité ;
Assignation à un lieu de résidence ;
A titre exceptionnel, prolongation du maintien dans les
locaux visés au premier alinéa. L'ordonnance de
prolongation du maintien court à compter de l'expiration du
délai de vingt-quatre heures fixé au présent alinéa.
L'application de ces mesures prend fin au plus tard à
l'expiration d'un délai de six jours à compter de
l'ordonnance mentionnée ci-dessus."
33. La pratique du maintien en zone internationale a fait l'objet
d'une réglementation par la loi du 6 septembre 1991 portant
modification de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux
conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France. Lors de la
présentation à l'Assemblée nationale du futur article 8 de la loi du
6 septembre 1991, le ministre de l'Intérieur avait soutenu que "les
étrangers dans cette situation ne sont pas retenus, puisqu'ils ne sont
pas sur le territoire français, car ils sont libres de partir à tout
moment" (cf. JO déb. Ass. nat., 19 décembre 1991, p. 8256).
L'article 8 par. 1 de cette loi portait insertion au texte de
l'ordonnance précitée d'un article 35 quater dont la teneur était la
suivante :
"(...) l'étranger qui n'a pas été autorisé à entrer sur le
territoire français à la frontière aérienne ou maritime ou qui
a demandé son admission à cette frontière au titre de l'asile
peut être maintenu dans la zone de transit du port ou de
l'aéroport pendant le temps strictement nécessaire à son départ
ou à l'examen de sa demande d'admission sur le territoire et pour
une durée qui ne peut excéder vingt jours. Cette zone, qui est
délimitée par arrêté du préfet, s'étend des points d'embarquement
ou de débarquement sur le territoire français aux postes où sont
effectués les contrôles des personnes à l'entrée et à la sortie
du territoire. Elle peut être étendue pour inclure dans son
périmètre un ou plusieurs lieux d'hébergement (...), le maintien
en zone de transit est prononcé par une décision écrite et
motivée du chef du service de contrôle aux frontières ou d'un
fonctionnaire désigné par lui, titulaire du grade d'inspecteur.
Cette décision est inscrite sur un registre mentionnant l'état
civil de l'étranger concerné et les conditions de son maintien;
(...) l'étranger est libre de quitter à tout moment la zone de
transit pour toute destination étrangère de son choix (...)."
34. Saisi par le premier Ministre d'une demande tendant à ce qu'il
soit statué sur la constitutionnalité de la disposition précitée, le
Conseil Constitutionnel, par arrêt du 25 février 1992, déclara
contraire à la Constitution la disposition en question aux motifs
suivants :
"Il y a lieu de relever à cet égard que le maintien d'un étranger
en zone de transit dans les conditions définies par l'article 35
quater-I ajouté à l'ordonnance de 2 novembre 1945 par
l'article 8-I de la loi déférée n'entraîne pas à l'encontre de
l'intéressé un degré de contrainte sur sa personne comparable à
celui qui résulterait de son placement dans un centre de
rétention en application de l'article 35 bis de l'ordonnance
précitée ;
Mais le maintien d'un étranger en zone de transit, en raison de
l'effet conjugué du degré de contrainte qu'il revêt et de sa
durée, a néanmoins pour conséquence d'affecter la liberté
individuelle de la personne qui en fait l'objet au sens de
l'article 66 de la Constitution ; que si la compétence pour
décider du maintien peut être confiée par la loi à l'autorité
administrative, le législateur doit prévoir, selon des modalités
appropriées, l'intervention de l'autorité judiciaire pour que
celle-ci exerce la responsabilité et le pouvoir de contrôle qui
lui reviennent ;
Quelles que soient les garanties dont les dispositions de
l'article 35 quater entourent le maintien en zone de transit des
étrangers, ces dispositions ne prévoient pas l'intervention de
l'autorité judiciaire en vue d'autoriser, s'il y a lieu, la
prolongation du maintien, et en lui permettant ainsi d'apprécier,
de façon concrète, la nécessité d'une telle mesure ; qu'en tout
état de cause, sa durée ne saurait excéder un délai raisonnable ;
Il suit de là qu'en conférant à l'autorité administrative le
pouvoir de maintenir durablement un étranger en zone de transit,
sans réserver la possibilité pour l'autorité judiciaire
d'intervenir dans les meilleurs délais, l'article 35 quater
ajouté à l'ordonnance du 2 novembre 1945 par l'article 8-I de la
loi déférée est, en l'état, contraire à la Constitution."
35. Le 25 mars 1992, le tribunal de grande instance de Paris statua
sur une action en dommages-intérêts présentée par trois demandeurs
d'asile ayant été maintenus en zone internationale à l'Hôtel Arcade de
Roissy. Il estima que :
"le maintien de l'étranger dans les locaux de l'hôtel
Arcade, en raison du degré de contrainte qu'il revêt et de
sa durée, - laquelle n'est fixée par aucun texte et dépend
de la seule décision de l'Administration, sans le moindre
contrôle judiciaire -, a pour conséquence d'affecter la
liberté individuelle de la personne qui en fait l'objet ;
qu'il n'est pas nécessaire, pour que l'atteinte à la
liberté d'aller et venir soit caractérisée, qu'il y ait
privation absolue de cette liberté ; qu'il suffit que,
comme en l'espèce, la personne ait vu sa liberté gravement
restreinte par suite de la décision qui la vise ;
que le défendeur n'est pas fondé à soutenir, pour écarter
le grief d'atteinte à la liberté individuelle, que
l'étranger serait seulement empêché d'entrer en France, en
étant retenu dans un lieu devant être considéré comme une
"extension" de la zone internationale de l'aéroport ; qu'en
effet, il n'est pas justifié de l'existence d'un texte,
national ou international, conférant une quelconque extra-
territorialité à tout ou partie des locaux de l'hôtel
Arcade, situé au demeurant hors de l'enceinte de l'aéroport
et de la zone "sous douane" de celui-ci ;
qu'en l'état, cette zone qui constitue une fiction
juridique, ne saurait être soustraite aux principes
fondamentaux de la liberté individuelle ;
que la prérogative incontestable de l'administration, seule
compétente en matière de police des étrangers pour prendre
des décisions de refus d'accès au territoire national,
même, sous les conditions précisées à l'article 12 du
décret du 27 mai 1982, en cas de présentation d'une demande
d'asile, ne permet pas cependant au ministre de l'Intérieur
d'entraver la liberté de l'étranger hors les cas et
conditions déterminés par la loi ;
...
Attendu qu'en l'état de la législation française concernant
les étrangers, l'autorité administrative ne peut priver
temporairement un individu de sa liberté d'aller et venir
que dans les hypothèses et suivant les modalités définies
par les articles 5 dernier alinéa et 35 bis de l'ordonnance
du 2 novembre 1945, applicables notamment au refus d'entrée
d'un étranger en France, qui fixent la durée maximale de la
rétention et prévoient l'intervention obligatoire du
Président du tribunal de grande instance pour en autoriser
la prolongation au-delà d'un délai de 24 heures ;
Qu'en l'absence de norme spécifique régissant le maintien
en zone internationale du demandeur d'asile pendant le
délai indispensable à l'examen par l'administration de la
recevabilité de la requête, l'administration n'est pas
davantage fondée à invoquer à son profit un droit
nécessaire et général à maintenir l'étranger dans cette
zone surveillée."
36. Le 6 juillet 1992 est entrée en vigueur la loi n° 92-625 sur la
zone d'attente des ports et aéroports et portant modification de
l'ordonnance du 2 novembre 1945.
La loi autorise la détention d'un étranger qui demande son
admission au titre de l'asile pendant le temps strictement nécessaire
à un examen tendant à déterminer si sa demande n'est pas manifestement
infondée. Le maintien en "zone d'attente" est prononcé pour une durée
de 48 heures par décision écrite et motivée du chef du service de
contrôle aux frontières et peut être renouvelé pour la même durée. Le
maintien en zone d'attente au-delà de 4 jours à compter de la décision
initiale peut être autorisé par un magistrat pour une durée qui ne peut
être supérieure à 8 jours.
C. Travaux du Conseil de l'Europe
Rapport de l'Assemblée Parlementaire sur l'arrivée de demandeurs
d'asile dans les aéroports européens
37. Le 2 septembre 1991, l'Assemblée Parlementaire du Conseil de
l'Europe a dressé un rapport sur l'arrivée de demandeurs d'asile dans
les aéroports européens. S'agissant de la pratique suivie par les
autorités françaises le Rapport précise ce qui suit :
"Les demandeurs d'asile sont détenus dans une zone dite
internationale de l'aéroport, ce qui signifie qu'ils ne se
trouvent pas encore sur le territoire français.
...
Durant leur détention les demandeurs d'asile n'ont pas la
possibilité de rencontrer des travailleurs sociaux, ni en fait
de communiquer avec le monde extérieur. De plus, les demandeurs
d'asile n'ont pas toujours accès au téléphone. Un aumônier peut
leur rendre visite avec la permission de la police des
frontières. Enfin, aucun équipement récréatif ou éducatif n'est
mis à leur disposition.
Il n'existe aucun cadre juridique régissant la détention et la
loi ne stipule pas de durée maximale. Les autorités françaises
affirment que les demandeurs d'asile restent au maximum une
semaine dans la zone internationale et que, rarement, des enfants
sont maintenus en détention. Certains demandeurs d'asile
soutiennent qu'ils y ont passé six semaines en attendant que le
Ministère de l'Intérieur décide soit de transmettre leur demande
à l'OFPRA soit de les refouler.
Dans la zone internationale, les demandeurs d'asile dorment par
terre ou sur des chaises en plastique. L'aéroport leur fournit
les repas et met à leur disposition quelques douches dont ils
peuvent se servir au milieu de la nuit lorsqu'elles sont libres.
En raison du manque de place, la zone internationale a été
étendue à l'un des étages de l'Hôtel Arcade qui se trouve à
proximité."
Recommandation du Comité des Ministres du 21 juin 1994 relative
aux lignes directrices devant inspirer la pratique des Etats
membres du Conseil de l'Europe à l'égard des demandeurs d'asile
dans les aéroports européens
"Compte tenu du fait que la situation tout à fait particulière
des demandeurs d'asile dans les aéroports peut engendrer des
difficultés spécifiques, liées à l'accueil même de ces personnes
ainsi qu'au traitement de leur demande;
Estimant que, sans préjudice d'autres principes applicables en
la matière, des lignes directrices, fondées sur les principes
fondamentaux dans le domaine des droits de l'homme, devraient
inspirer la pratique des Etats membres à l'égard de la protection
des demandeurs d'asile dans les aéroports et contribuer à
développer une législation ainsi qu'à établir une infrastructure
administrative concernant l'accueil des demandeurs d'asile dans
les nouveaux pays d'accueil..."
Point 10 : "Le demandeur d'asile ne peut être maintenu dans ce
lieu que dans les conditions et pour une durée maximale fixée par
la loi".
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
38. La Commission a déclaré recevable le grief des requérants selon
lequel leur maintien en zone internationale constituait une détention
illégale.
B. Point en litige
39. La Commission est appelée à se prononcer sur la question de
savoir si le maintien des requérants en zone internationale viole
l'article 5 par. 1 (art. 5-1) de la Convention.
C. Sur la violation de l'article 5 par. 1 (art. 5-1) de la
Convention
40. L'article 5 par. 1 (art. 5-1) de la Convention dispose :
"1. Toute personne a droit à la liberté et à la sûreté. Nul ne
peut être privé de sa liberté, sauf dans les cas suivants et
selon les voies légales:
a. s'il est détenu régulièrement après condamnation par
un tribunal compétent ;
b. s'il a fait l'objet d'une arrestation ou d'une
détention régulières pour insoumission à une ordonnance rendue,
conformément à la loi, par un tribunal ou en vue de garantir
l'exécution d'une obligation prescrite par la loi ;
c. s'il a été arrêté et détenu en vue d'être conduit
devant l'autorité judiciaire compétente, lorsqu'il y a des
raisons plausibles de soupçonner qu'il a commis une infraction
ou qu'il y a des motifs raisonnables de croire à la nécessité de
l'empêcher de commettre une infraction ou de s'enfuir après
l'accomplissement de celle-ci ;
d. s'il s'agit de la détention régulière d'un mineur,
décidée pour son éducation surveillée ou de sa détention
régulière, afin de le traduire devant l'autorité compétente ;
e. s'il s'agit de la détention régulière d'une personne
susceptible de propager une maladie contagieuse, d'un aliéné,
d'un alcoolique, d'un toxicomane ou d'un vagabond ;
f. s'il s'agit de l'arrestation ou de la détention
régulières d'une personne pour l'empêcher de pénétrer
irrégulièrement dans le territoire, ou contre laquelle une
procédure d'expulsion ou d'extradition est en cours."
41. Les requérants soutiennent avoir été privés de leur liberté, sans
aucune base légale et, par conséquent, en violation de la Convention
qui exige que toute privation de liberté soit opérée "selon les voies
légales".
42. Le Gouvernement soutient que le maintien des requérants dans la
zone internationale ne constitue pas une privation de liberté. Les
requérants n'ont en fait été ni arrêtés, ni détenus, mais ont dû
séjourner en zone internationale. De l'avis du Gouvernement, cette
mesure constituait une restriction à leur liberté individuelle, mais
n'a pas atteint le seuil permettant de la qualifier de privation de
liberté. De plus, les quatre requérants pouvaient contacter les
personnes de leur choix et étaient libres de partir vers n'importe
quelle destination. Enfin, le Gouvernement note que les requérants ont
été hébergés dans un hôtel offrant les normes habituelles de confort.
43. A titre subsidiaire, le Gouvernement observe que le manquement
allégué à l'article 5 par. 1 (art. 5-1) de la Convention a, en tout
état de cause, été redressé par la décision du tribunal de grande
instance de Créteil qui a constaté que le maintien des requérants en
zone internationale n'était pas autorisé par le droit français alors
en vigueur.
44. La Commission rappelle qu'en proclamant le "droit à la liberté",
le paragraphe 1 de l'article 5 (art. 5-1) vise la liberté physique de
la personne; il a pour but d'assurer que nul n'en soit privé de manière
arbitraire. Il ne concerne pas les simples restrictions à la liberté
de circuler ; elles obéissent à l'article 2 du Protocole n° 4
(art. 2-P4) qui ne garantit cette liberté que pour les personnes qui
se trouvent régulièrement sur le territoire d'un Etat contractant. Pour
déterminer si un individu se trouve "privé de sa liberté" au sens de
l'article 5 (art. 5), il faut partir de sa situation concrète et
prendre en compte un ensemble de critères comme le genre, la durée, les
effets et les modalités de l'exécution de la mesure considérée (Cour
eur. D.H., arrêt Engel et autres du 8 juin 1976, série A n° 22, p. 24,
par. 58-59 ; arrêt Guzzardi du 6 novembre 1980, série A n° 39, p. 33,
par. 92).
45. La Commission rappelle que les quatre requérants ont été
maintenus dans la zone internationale de l'aéroport de Paris-Orly du
9 au 29 mars 1992, soit pour une période de 20 jours. Pendant cette
période ils ont séjourné à l'Hôtel Arcade, auquel s'est étendue la zone
dite internationale de l'aéroport. Comme l'indique le Rapport de
l'Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe, les personnes
maintenues dans cette zone n'ont pas de contacts avec le monde
extérieur, ont même rarement accès au téléphone et sont sous la
surveillance de la police de l'air et des frontières.
46. Eu égard aux conditions décrites ci-dessus, le séjour des
requérants en zone internationale, compte tenu en particulier de la
durée de cette mesure, ne semble pas se différencier essentiellement
des mesures qui sont qualifiées de "détention" au sens ordinaire de ce
terme. Or, au delà des éléments tels que les conditions du séjour, le
caractère restreint des contacts et la surveillance policière, une
mesure de restriction doit, pour qu'elle puisse être considérée comme
une "privation de liberté" au regard de la Convention, atteindre un
certain degré de contrainte. A cet égard, la question qui se pose est
celle de savoir dans quelle mesure les requérants pouvaient se
soustraire à l'emprise de la mesure en question.
47. Le Gouvernement défendeur précise sur ce point que les
requérants, s'ils le souhaitaient, auraient pu quitter la zone
internationale de l'aéroport, à tout moment, à destination de tout
autre pays que la France.
48. Cette argumentation doit être examinée eu égard à la condition
particulière des requérants en question et à leur qualité de demandeurs
d'asile. En effet, aux yeux de la Commission, il ne suffit aucunement
de constater que les requérants avaient une possibilité théorique et
illusoire de se rendre dans un pays tiers. La Convention étant un
instrument garantissant des droits concrets et effectifs, il y a lieu
d'examiner s'il existait pour les requérants une possibilité réelle de
se soustraire à la mesure de maintien en zone internationale et de se
rendre dans un pays qui ne serait ni leur pays d'origine, ni un pays
susceptible de les livrer aux autorités qu'ils fuyaient.
49. La Commission observe à cet égard que les quatre requérants sont
arrivés à l'aéroport de Paris, de par leur propre volonté en provenance
de Damas. Ils sont, en outre, rentrés en Syrie, qui a accepté de les
accueillir. Les requérants n'ont pas montré que leur vie ou leur
intégrité physique serait menacée dans ce pays. Ils n'ont du reste
aucunement soutenu que les autorités françaises les auraient empêché
de quitter la zone internationale de l'aéroport pour embarquer sur un
vol à destination de la Syrie. A cet égard, la Commission note que lors
de la présentation à l'Assemblée nationale du futur article 8 de la loi
du 6 septembre 1991 (cf. par. 33 du présent rapport), le ministre de
l'Intérieur avait soutenu que le maintien d'un étranger en zone de
transit pendant une durée de vingt jours, susceptible d'être prorogée
de dix jours sur autorisation du président du tribunal administratif,
ne mettait pas en cause la liberté individuelle en s'appuyant entre
autres sur la considération que les étrangers dans cette situation ne
sont pas retenus, puisqu'ils sont libres de partir à tout moment
(cf. JO déb. Ass. nat., 19 décembre 1991, p. 8256).
50. Dans ces conditions, et conformément à sa jurisprudence selon
laquelle la Convention ne garantit pas, comme tel, le droit pour un
étranger d'entrer ou de résider dans un pays donné, ni celui de ne pas
en être expulsé (cf. Req. N° 12461/86, déc. 10.12.86, D.R. 51, p. 258),
la Commission estime que le degré de contrainte exigé pour qualifier
la mesure à laquelle ont été soumis les requérants comme "privation de
liberté" fait défaut dans la présente affaire et que par conséquent la
disposition de l'article 5 (art. 5-1) qu'ils ont invoquée ne trouve pas
à s'appliquer (cf., mutatis mutandis, N° 19066/91, S.S, A.M et Y.S.M.
contre Autriche, déc. 5.4.93, D.R. 74).
CONCLUSION
51. La Commission conclut, par 16 voix contre 10, qu'il n'y a pas eu,
en l'espèce, violation de l'article 5 (art. 5) de la Convention.
Le Secrétaire de la Le Président en exercice de la
Commission Commission
(H.C. KRÜGER) (H. DANELIUS)
Opinion dissidente de MM. H. DANELIUS, C.L. ROZAKIS, S. TRECHSEL,
H. SCHERMERS, Mmes G.H. THUNE, J. LIDDY, MM. J.-C. GEUS, N. BRATZA,
D. SVÁBY et G. RESS
A notre avis, il y a eu en l'espèce violation de l'article 5 de
la Convention, et ceci pour les raisons suivantes.
La question cruciale dans la présente affaire est de savoir si
la situation dans laquelle se sont trouvés les requérants du 9 au
29 mars 1992 constituait une privation de leur liberté au sens de
l'article 5 de la Convention.
A cet égard nous rappelons que les requérants sont arrivés le
9 mars 1992 à l'aéroport de Paris-Orly où ils se sont vus refuser
l'admission au territoire français. Par la suite, ils ont été retenus
dans les locaux de l'hôtel Arcade à proximité de l'aéroport d'Orly
jusqu'au 29 mars 1992, date à laquelle ils ont été renvoyés en Syrie.
Il est vrai que le seul fait de devoir résider dans un endroit
déterminé et de faire l'objet d'une interdiction de sortir de ses
limites ne constitue pas nécessairement une privation de liberté
(cf. Cour eur. D.H., arrêt Guzzardi du 6 novembre 1980, série A no 39).
Toutefois, en l'espèce les requérants ont été enfermés dans un bâtiment
et ont fait l'objet de restrictions importantes de leurs contacts avec
le monde extérieur (cf. le rapport du 2 septembre 1991 de l'Assemblée
Parlementaire du Conseil de l'Europe, cité au par. 37 du Rapport de la
Commission). Le fait qu'il s'agissait de l'étage d'un hôtel et non pas
d'une maison de détention typique est, à cet égard, sans pertinence.
Nous sommes d'avis qu'une telle situation présente les éléments
essentiels d'une privation de liberté.
Reste cependant la question de savoir si le fait que les
requérants étaient libres à tout moment de sortir de l'hôtel Arcade à
condition de quitter immédiatement le territoire français est de nature
à enlever à la situation des requérants son caractère de privation de
liberté.
Nous rappelons à cet égard que l'article 5 par. 1 f) de la
Convention fait expressément mention de la détention d'une personne
"pour l'empêcher de pénétrer irrégulièrement dans le territoire". La
situation visée dans cette disposition semble être celle d'une personne
qui est détenue dans le seul but de l'exclure du territoire de l'état
concerné et sans que cet état ait en général l'intention de l'empêcher
de quitter volontairement ce territoire pour se rendre ailleurs. Le
texte même de la Convention appuie donc l'opinion selon laquelle on est
en l'espéce en présence d'un cas de détention envisagé par l'article 5.
De plus, la liberté d'une personne de quitter volontairement un
territoire où elle s'est réfugiée peut s'avérer plutôt théorique s'il
n'y a aucun pays disposé à l'accueillir sauf celui dont elle s'est
enfuie et où elle estime être exposée à des risques graves à son
retour. Au moins, il faut souvent, comme en l'espéce, un certain temps
pour clarifier la situation de la personne en question et pour statuer
sur ses éventuels recours.
Par conséquent, nous considérons que le seul fait que les
requérants aient pu quitter le territoire français pour se rendre
ailleurs ne suffit pas pour conclure qu'ils n'étaient pas privés de
leur liberté lors de leur séjour à l'hôtel Arcade.
Il y a lieu d'ajouter que le caractère juridique du maintien
d'étrangers dans des zones spéciales attachées aux aéroports a fait
l'objet, dans les dernières années, de discussions dans plusieurs pays.
En ce qui concerne la France, le Conseil Constitutionnel a constaté
dans son arrêt du 25 février 1992 (voir par. 34 du Rapport) que le
maintien d'un étranger en zone de transit, en raison de l'effet
conjugué du degré de contrainte qu'il revêt et de sa durée, a pour
conséquence d'affecter la liberté individuelle de la personne qui en
fait l'objet. La même affirmation a été émise par le tribunal de grande
instance de Paris, dans un jugement du 25 mars 1992 (voir par. 35 du
Rapport), qui a ajouté qu'il n'était pas nécessaire, pour que
l'atteinte à la liberté d'aller et venir fût caractérisée, qu'il y ait
privation absolue de cette liberté mais qu'il suffisait que la personne
ait vu sa liberté gravement restreinte. Nous rappelons également que
le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou
traitements inhumains ou dégradants (CPT), compétent pour visiter des
lieux où des personnes sont privées de liberté, a cru pouvoir inclure
dans ses visites des lieux tels que l'hôtel Arcade de l'aéroport de
Roissy (voir le Rapport du CPT relatif à la visite en France du
27 octobre au 8 novembre 1991).
Eu égard à ces divers éléments, nous sommes d'avis que, pendant
la période du 9 au 29 mars 1992, les requérants ont été privés de leur
liberté. Il s'agit donc de déterminer si leur détention a eu lieu
"selon les voies légales" au sens de l'article 5 de la Convention.
Il échet de constater qu'à l'époque des faits objet de la
présente requête, le maintien d'étrangers dans la zone de transit
n'avait pas encore de base légale en droit français. En effet, un
projet de loi qui avait été élaboré en vue de légitimer la pratique
consistant à maintenir des étrangers en zone internationale avait été
censuré par l'arrêt susmentionné du Conseil Constitutionnel du
25 février 1992 au motif que le maintien d'un étranger en zone de
transit avait pour conséquence d'affecter la liberté individuelle et
que le législateur devait prévoir l'intervention du pouvoir judiciaire
pour que celui-ci exerce la responsabilité et le pouvoir qui lui
reviennent. En l'espèce, le tribunal de grande instance de Créteil,
par ordonnance de référé, a constaté l'illégalité de la détention des
requérants et a ordonné leur mise en liberté.
Par conséquent, nous estimons que la privation de liberté des
requérants n'a pas été ordonnée "selon les voies légales" au sens de
l'article 5 de la Convention et que cet article se trouve violé en
l'espèce.
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE
Date Acte
____________________________________________________________________
27 mars 1992 Introduction et enregistrement
de la requête
Examen de la recevabilité
27 mars 1992 Décision du Président
d'appliquer l'article 36 du
Règlement Intérieur de la
Commission, de porter la
requête à la connaissance du
Gouvernement défendeur et
d'inviter les parties à
présenter des informations
30 mars 1992 Informations présentées par les
requérants
1er avril 1992 Informations présentées par le
Gouvernement
2 avril 1992 Décision d'inviter les parties
à présenter des observations
sur sa recevabilité et le bien-
fondé de la requête
29 juin 1992 Observations du Gouvernement
8 octobre 1992 Observations en réponse des
requérants
18 octobre 1993 Décision de la Commission de
rayer du rôle la requête pour
autant qu'elle avait été
présentée par les 18 requérants
admis au statut de réfugié, de
déclarer recevable le grief des
requérants concernant leur
maintien à l'aéroport de Paris
et de déclarer la requête
irrecevable pour le surplus.
Examen du bien-fondé
2 novembre 1993 Transmission aux parties du
texte de la décision sur la
recevabilité.
1er mars 1994 Considération par la Commission
de l'état de la procédure
2 juillet 1994 Délibérations de la Commission
sur le bien-fondé et vote
final. Considération du texte
du Rapport
10 janvier 1995 Adoption du rapport
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