TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
ALİ DİREN BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2015/13108)
Karar Tarihi: 18/4/2018
R.G. Tarih ve Sayı: 11/5/2018-30418
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan
:
Burhan ÜSTÜN
Üyeler
:
Serruh KALELİ
Hasan Tahsin GÖKCAN
Kadir ÖZKAYA
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Raportör
:
Gülbin AYNUR
Başvurucu
:
Ali DİREN
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, idari işlemin iptali istemiyle açılan davanın idaridavaya konu olabilecek icrai bir işlem bulunmadığıgerekçesiyle reddedilmesi nedeniyle mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğiiddiasına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru 24/7/2015 tarihinde yapılmıştır.
3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan önincelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.
4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölümtarafından yapılmasına karar verilmiştir.
5. Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik veesas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.
6. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına(Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüş bildirmiştir.
7. Başvurucu, Bakanlığın görüşüne karşı süresinde beyandabulunmuştur.
III. OLAY VE OLGULAR
8. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle olaylarözetle şöyledir:
9. Başvurucu, Sakarya Orman Bölge Müdürlüğüne bağlı AdapazarıOrman İşletme Müdürlüğünde avukat olarak görev yapmaktadır.
10. Başvurucu 7/2/2012 tarihinde İstanbul Orman BölgeMüdürlüğüne hitaben yazdığı dilekçeyle İstanbul Kanlıca Orman İşletme Müdürlüğüemrine görevlendirilmesi talebinde bulunmuştur. Başvurucunun talep dilekçesiİstanbul Orman Bölge Müdürlüğü tarafından Orman Genel Müdürlüğüne (GenelMüdürlük) gönderilmiştir.
11. Genel Müdürlük, Adapazarı Orman İşletme Müdürlüğüne hitabengönderdiği 29/2/2012 tarihli yazı ile başvurucunun görevlendirme talebininreddedildiğini bildirmiştir. Söz konusu yazıda ayrıca, başvurucunun aynıyöndeki talebine daha önce 12/12/2011 tarihli yazı ile cevap verildiğihatırlatılmış; aradan çok kısa bir süre geçtikten sonra yeniden talep dilekçesigöndermek suretiyle gereksiz yazışmaya sebebiyet vermesi nedeniyle başvurucununbu konuda uyarılması ve bundan sonraki her türlü taleplerinde kendi bölgemüdürlüğü aracılığıyla başvuruda bulunması gerektiğinin başvurucuya tebliğedilmesi hususlarına da yer verilmiştir.
12. Adapazarı Orman İşletme Müdürlüğü, başvurucunun 29/2/2012tarihli yazıda belirtilen hususlarda uyarıldığına ve buna dair talimatınkendisine tebliğ edildiğine ilişkin olarak düzenlediği 15/3/2012 tarihli tebliğtebellüğ belgesini 20/3/2012 tarihli yazı ekinde ilgili üst makamagöndermiştir.
13. Başvurucu, görevlendirme talebiyle yaptığı başvurununreddedilmesine vebu başvurusu ile gereksiz yazışmayasebebiyet verdiği gerekçesiyle uyarılmasına ilişkin işlemlerin iptali istemiyleSakarya 2. İdare Mahkemesinde (İdare Mahkemesi) dava açmıştır.
14. İdare Mahkemesi 6/9/2013 tarihli kararıyla dava konusuişlemin başvurucunun yazılı olarak uyarılmasına ilişkin kısmını iptal etmiş,geçici görevlendirme talebinin reddine ilişkin kısmı yönünden ise davayıreddetmiştir. Kararın ret hükmüne dair gerekçesinde; idarelerin geçicigörevlendirme yapıp yapmama konusunda takdir yetkisinin bulunduğu, bu konudabelli bir yönde işlem tesis etmeye yargı kararı ile zorlanamayacağı,dolayısıyla davalı idarenin bu konuda sahip olduğu takdir yetkisi çerçevesindetalebin reddi yönünde tesis ettiği dava konusu işlemde hukuka aykırılıkbulunmadığı belirtilmiştir. Kararın iptal hükmüne dair gerekçesinde isebaşvurucunun 7/2/2012 tarihli dilekçesinin 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılıDevlet Memurları Kanunu'nun 21. maddesi kapsamında devlet memurlarına sağlanan,kurumlarıyla ilgili işlerinden dolayı müracaatta bulunma hakkınınkullanılmasından ibaret olduğu ifade edilmiştir. Ayrıca başvurucunun talepdilekçelerinin konularının farklı olduğuna da dikkat çekilmiş; bu nedenlegereksiz yazışmaya sebebiyet verildiğinin kabulüne olanak bulunmadığı, buitibarla başvurucunun yazılı olarak uyarılmasına ilişkin işlemin hukuka uygunolmadığı belirtilmiştir.
15. Davalı idare, anılan kararın iptal hükmüne ilişkin kısmınaitiraz etmiştir. Sakarya Bölge İdare Mahkemesi (Bölge İdare Mahkemesi)11/12/2014 tarihinde verdiği kararla davalı idarenin itirazını kabul ederekkararın itiraza konu kısmını bozmuş ve davanın başvurucunun yazılı olarakuyarılmasına ilişkin işlemin iptali istemine dair kısmını 6/1/1982 tarihli ve2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 15/1-b bendi uyarıncaincelenmeksizin reddetmiştir. Bozma kararının gerekçesinde; başvurucunun yazılıolarak uyarılmasına ilişkin işlemin disiplin cezası mahiyetinde olmadığı,kişinin mevcut hukuksal durumunu etkileyen, kesin sonuç doğuran ve yürütülmesizorunlu bir başka ifadeyle icrai işlem niteliğitaşımadığı, dolayısıyla iptal davasına konu edilemeyeceği değerlendirmelerineyer verilmiş ve bu sebeple uyuşmazlığın esasının incelenemeyeceğibelirtilmiştir.
16. Başvurucu, anılan karara karşı karar düzeltme yolunagitmiştir. Başvurucunun istemi Bölge İdare Mahkemesinin 14/5/2015 tarihindeoyçokluğuyla verdiği kararla, kararın düzeltilmesi için gerekli yasalsebeplerin bulunmadığı gerekçesiyle reddedilmiştir. Karşıoygörüşünde isebaşvurucunun yazılı olarak uyarılmasınailişkin işlemin mükafat ve cezalar klasörüne konulduğuna dikkat çekilmiştir. Buitibarla söz konusu yazının başvurucunun hukuksal durumunda bir değişiklikmeydana getirmeyeceğinin düşünülemeyeceği, nitekim takdire dayalı atamalarda gözönünde bulundurulmasının mümkün olduğu, dolayısıyla davakonusu edilebileceği belirtilmiştir.
17. Nihai karar 24/6/2015 tarihinde başvurucuya tebliğedilmiştir.
18. Başvurucu 24/7/2015 tarihinde bireysel başvurudabulunmuştur.
19. Mahkememizin 14/1/2018 tarihli müzekkeresine Sakarya OrmanBölge Müdürlüğü tarafından gönderilen cevap yazısında, dava konusu edilen uyarıyazısının kurumun atama işleri klasörü içinde tutulduğu belirtilmiştir. Ayrıcasöz konusu yazının müzekkere cevabı ekinde gönderilen başvurucuya ait özlükdosyası içinde de yer aldığı tespit edilmiştir.
IV. İLGİLİ HUKUK
A. Ulusal Hukuk
1. İlgili Kanun
20. 2577 sayılı Kanun'un"Dilekçeler üzerine ilk inceleme" kenar başlıklı 14.maddesinin (3) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:
"Dilekçeler, ...:
a)..
d) İdari davaya konu olacak kesin veyürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı,
...
yönlerinden sırasıyla incelenir."
21. Aynı Kanun'un "İlkinceleme üzerine verilecek kararlar" kenar başlıklı 15.maddesinin birinci fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:
"Danıştay veya idare vevergi mahkemelerince yukarıdaki maddenin 3 üncüfıkrasında yazılı hususlarda kanuna aykırılık görülürse, 14 üncü maddenin;
a) ...
b) 3/c, 3/d ve 3/e bentlerinde yazılı hallerdedavanın reddine,
...
Karar verilir."
2. Danıştay İçtihadı
22. Danıştay Beşinci Dairesinin 6/12/2016 tarihli veE.2016/19739, K.2016/8692 sayılı kararının ilgili kısımları şöyledir:
"İcrai işlem,kamu kudretinin üçüncü kişiler üzerinde ayrıca başka işlemin varlığına gerekolmaksızın, doğrudan doğruya çeşitli hukuki sonuçlar doğurmak suretiyle etkisinigösterdiği işlemler olarak tanımlanmaktadır. İcrailikkavramından farklı bir anlam taşıyan kesinlik ise, işlemin uygulanmaya hazır,tamam bir işlem olduğunu ifade etmektedir. Dolayısıyla bir işlemin idari davayakonu olabilmesi için hukuksal sonuç doğuran bir işlem niteliğinde bulunması,bir diğer ifadeyle hukuk düzeninde değişiklik meydana getirmesi zorunludur.
İdari davaya konu olması bakımından idariişlemde aranılan özellikleri taşımayan hazırlıkniteliğindekiçalışmaların,idareniniçyapısıve işleyişiyleilgiliişlemlerin, tavsiye,mütalaa,teklif, düşünce gibibilgi verici veya hazırlığa esas işlemlerin ve üçüncü kişilerin hukukunu henüzetkilemeyen işlemlerin davakonusuolamayacağıaçıktır.
...
Olayda; davacı hakkında soruşturma açılması,bu soruşturmayla ilgili olarak muhakkik atanması işlemleri birer hazırlıkişlemi olup, davacının hukukunu etkileyen kesin ve yürütülmesi zorunlu işlemniteliği bulunmamaktadır. Nitekim, soruşturmanın tamamlanmasını müteakipsoruşturmacı tarafından ilgiliye disiplin cezası verilmesini gerektirecek birfiili bulunmadığı yönünde kanaat bildirilebileceği gibi, aksi yönde kanaatbildirilmesi durumunda dahi disiplin cezasının disiplin amiri ya da kurulutarafından verilebileceği açıktır. Kaldı ki ilgiliye disiplin cezası verilmesidurumunda da bu hususun disiplin cezasına karşı açılacak davada ilerisürülebilmesi mümkündür.
Bu durumda; davacının, hakkında başlatılansoruşturmada görevli müfettişlerin değiştirilmesi yönündeki başvurunun reddineilişkin işlem; davacının hukukunu etkileyen kesin ve yürütülmesi zorunlu idaribir işlem niteliğinde bulunmadığından, dava konusu işlemin iptaline karar verenİdare Mahkemesi kararında hukuki isabet görülmemiştir."
23. Danıştay OnikinciDairesinin23/3/2016 tarihli ve E.2012/9161, K.2016/1578 sayılı kararının ilgilikısımları şöyledir:
"Dava; davalı idare bünyesinde hukukmüşaviri olarak görev yapan davacı tarafından disiplin cezası olmaksızınuyarılması yolundaki ... işlemlerile ... uyarmacezasının ve ... inceleme raporunun iptali istemiyle açılmıştır.
İdare Mahkemesince, [davacının]… disiplin cezası olmaksızın yazılı olarak uyarılmasıise idarelerin iç işleyişine yönelik ceza niteliği olmayan yazışma niteliğindeolduğundan, tek başına hukuki sebepler doğuran, davacının durumunda değişiklikyapacak kesin ve yürütülebilir işlemler olmadığından esasının incelenme olanağıbulunmadığı[ndan]… davanın reddine karar verilmiştir.
(…)
Davacının tutum ve davranışlarında gereklidikkat ve özeni göstermesi gerektiği hususunun bildirilmesine ilişkin işlemler;her ne kadar kamu görevlilerinin disiplin cezaları dışında ve disiplin cezasıniteliği taşımayan bir biçimde yazılı olarak ikaz edilmelerine imkân tanıyanbir düzenleme bulunmaması nedeniyle disiplin cezası niteliği taşımasa da,davacının özlük dosyasında bulunan bu işlemin davalı idarenin davacı hakkındatakdir yetkisini kullanacağı çeşitli işlemlerde dikkate alınabilecek olmasıkarşısında, davacının hukuki durumunu etkileyebileceği ve bu nedenle de idaridavaya konu olacak kesin ve yürütülmesi zorunluişlemlerniteliğinde olduğu açıktır.
Bu durumda uyuşmazlığın esasının incelenerekbir karar verilmesi gerekirken, davacının tutum ve davranışlarında gereklidikkat ve özeni göstermesi gerektiği şeklinde yazılı olarak ikaz edilmesiişlemlerinden kaynaklanan uyuşmazlıklarda, idari davaya konu olabilecek kesinve yürütülmesi zorunlu bir idari işlem bulunmadığı gerekçesiyle davanın …incelenmeksizin reddinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır."
24. Danıştay Onikinci Dairesinin25/6/2013 tarihli ve E.2010/3249, K.2013/5666 sayılı kararının ilgili kısımlarışöyledir:
"Dava, Samsun -Canik Telekom Müdürlüğünde kapsamdışı personel statüsündetekniker olarak görev yapan davacının, …tarihinde saat 13:30-15:00 arasında izinsiz ve mazeretsiz olarak işe gelmediğiisnadına ilişkin savunmasını alan Canik Telekom Müdürü'nce daha dikkatli veözenli olması hususunda davacının yazılı olarak uyarılmasına ilişkin… işleminiptali istemiyle açılmıştır.
Samsun 1. İdare Mahkemesi'nin 16.12.2009günlü…sayılı kararıyla; dava konusu yazılı uyarı işleminin bir disiplin cezasıolmadığı ve davacının hukuki durumunu etkilemediğinden icraibir işlem olmadığı, muhakkik tayini talebinin reddi işleminin de idari davayakonu olabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olmadığı gerekçesiyle2577 sayılı Yasa'nın 15/1-b maddesi uyarınca davanın incelenmeksizin reddinekarar verilmiştir.
(…)
Uyuşmazlıkta; davacının "yazılı olarakuyarılmasına" ilişkin işlemin disiplin cezası niteliğini taşımadığı açıkolmakla birlikte, söz konusu işlemin davacının özlük dosyasına konulması vedavalı idarenin davacı hakkında takdir yetkisinikullanacağı çeşitli işlemlerde dikkate alınması olasılığı karşısında, davacınınhukuki durumuna ciddi etkileri olabileceği görülen dava konusu işlemin idaridavaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken birişlemniteliğinde olduğuanlaşılmıştır.
Bu durumda, davanın esasının incelenerek birkarar verilmesi gerekirken, dava konusu işlemin idari davaya konu olabilecekkesin ve yürütülmesi zorunlu bir idari işlem olmadığı gerekçesiyle davanınincelenmeksizin reddinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır."
B. Uluslararası Hukuk
1. Avrupa İnsan HaklarıSözleşmesi
25. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin (Sözleşme) 6. maddesinin(1) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:
"Herkes davasının,medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili uyuşmazlıklar ... konusunda kararverecek olan,... bir mahkeme tarafından ...görülmesini isteme hakkına sahiptir..."
2. Avrupa İnsan HaklarıMahkemesi İçtihadı
26. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesine (AİHM) göre Sözleşme'nin 6.maddesinin medeni hukuk alanına giren konularda uygulanabilirliği, ilk olarakbir uyuşmazlığın varlığına bağlıdır. İkinci olarak uyuşmazlık en azındansavunulabilir bir şekilde iç hukukta tanınmış olduğu söylenebilecek hak veyükümlülükler ile ilgili olmalıdır. Son olarak ise bu hak ve yükümlülükler -herne kadar bizzat 6. madde bu hak ve yükümlülüklere sözleşmeci devletlerin hukuksistemi içinde belirli bir anlam atfetmese de- Sözleşme anlamında medeni nitelikte olmalıdır (James ve diğerleri/Birleşik Krallık, B.No: 8793/79, 21/2/1986, § 81).
27. AİHM, uyuşmazlık tespit edilirken görünüşün ve kullanılandilin ötesine geçilerek her davanın koşullarına göre durumun gerçeklerine yoğunlaşılması gerektiğinibelirtmiştir(Gorou/Yunanistan (No. 2) [BD], B. No: 12686/03,20/3/2009, § 29).
28. AİHM; Sözleşme'nin 6. maddesinin sözleşmeci devletlerin içhukukunda geçen bir hak içinbelirli bir anlam öngörmediğini, bir hakkın var olup olmadığını kararabağlamada ilke olarak iç hukuka başvurulacağını, ulusal mahkemelerin bukonudaki değerlendirmelerinden farklı bir sonuca ulaşılması için de güçlügerekçelere sahip olunması gerektiğini, yetkililerin belli bir başvurantarafından talep edilen tedbirin kabul edilip edilmemesine karar vermede takdirhakkının kullanıp kullanmadığının dikkate alınabileceğini hatta bu durumunbelirleyici olabileceğini, bununla birlikte salt bir kanun hükmünün lafzındabir takdir unsurunun bulunmasının bir hakkın varlığını tek başına hükümsüzkılmayacağını, benzer durumlarda iddia edilen hakkın yerel mahkemelercetanınması veya yerel mahkemelerin başvuranın talebinin esasını incelemesihususunun da gözönüne alınması gerektiğinibelirtmiştir (Boulois/Lüksemburg [BD], B. No: 37575/04,3/4/2012, §§ 91-94).
29. İlgili diğer AİHM içtihadı için bkz. Yusuf Bilin, B. No: 2014/14498,26/12/2017,§§ 28-30.
V. İNCELEME VE GEREKÇE
30. Mahkemenin 18/4/2018 tarihinde yapmış olduğu toplantıdabaşvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddialarıve Bakanlık Görüşü
31.Başvurucu, dava konusu edilen işlemin özlük dosyasındasaklandığını ve kurum amirleri nezdinde hakkında olumsuz bir kanaatoluşturduğunu, dolayısıyla sonuçları itibarıyla disiplin cezasının etkilerinigösterdiğini belirtmekte; bu sebeple işlemin icrailikniteliği taşıdığını ifade etmektedir. Bölge İdare Mahkemesinin dava konusuedilen yazının idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu işlemolmadığı yolundaki yorumunun katı bir yorum olduğundan şikâyet eden başvurucu,bu yaklaşımdan hareketleuyuşmazlığın esasınınincelenmemesi nedeniyle mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğini ilerisürmektedir.
32. Bakanlık görüşünde öncelikle konuyla ilgili AİHM ve AnayasaMahkemesi içtihadı ile ulusal hukuk kurallarına yer verilmiş, ardından idariyargıda iptal davasına konu edilen uyarma işleminin disiplin cezasımahiyetindeki tipik uyarma cezasından farklı olabileceğinin ihtimal dâhilindeolduğunun düşünüldüğü belirtilmiştir. Görüş yazısında ayrıca söz konusu işleminbaşvurucunun hukuki statüsünde değişiklik meydana getirip getirmediğinoktasında başvurucunun şikâyetlerinin dördüncü derece temyiz türünden olupolmadığı ile derece mahkemesinin delilleri değerlendirmesinde bariz takdirhatası veya açık bir keyfîlik bulunup bulunmadığıhususundaki takdirin Anayasa Mahkemesine ait olduğu ifade edilmiştir.
33. Başvurucu, Bakanlık görüşüne verdiği cevapta bireyselbaşvuru formundaki açıklamalarına atfen mahkemeye erişim hakkının ihlaledildiği iddiasını tekrarlamıştır.
B. Değerlendirme
34. Anayasa'nın "Hakarama hürriyeti" kenar başlıklı 36. maddesinin birinci fıkrasışöyledir:
"Herkes,meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacıveya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir."
1. UygulanabilirlikYönünden
35. Anayasa'nın 148. maddesinin üçüncü fıkrası ve 30/3/2011tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun'un 45. maddesinin (1) numaralı fıkrasına göre AnayasaMahkemesine yapılan bir bireysel başvurunun esasının incelenebilmesi için kamugücü tarafından müdahale edildiği iddia edilen hakkın Anayasa'da güvence altınaalınmış olmasının yanı sıra Sözleşme ve Türkiye'nin taraf olduğu ekprotokollerinin kapsamına da girmesi gerekir. Bir başka ifadeyle Anayasa veSözleşme'nin ortak koruma alanı dışında kalan bir hak ihlali iddiasını içerenbaşvurunun kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi mümkün değildir (Onurhan Solmaz, B. No: 2012/1049, 26/3/2013, §18).
36.Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında; herkesin yargıorganlarına davacı ve davalı olarak başvurabilme, bunun doğal sonucu olarak daiddiada bulunma, savunma ve adil yargılanma hakkı güvence altına alınmıştır.3/10/2001 tarihli ve 4709 sayılı Kanun'un Anayasa'nın 36. maddesinin birincifıkrasına adil yargılanmaibaresinin eklenmesine ilişkin 14. maddesinin gerekçesinde "değişiklikle Türkiye Cumhuriyeti'nin tarafolduğu uluslararası sözleşmelerce de güvence altına alınmış olan adil yargılamahakkı[nın] metne dahil" edildiği belirtilmiştir. DolayısıylaAnayasa'nın 36. maddesine söz konusu ibarenin eklenmesinin amacının Sözleşme'de düzenlenen adil yargılanma hakkını anayasalgüvence altına almak olduğu anlaşılmaktadır (YaşarÇoban [GK], B. No: 2014/6673, 25/7/2017,§54). Bu itibarla Anayasa'da güvence altına alınan adil yargılanma hakkınınkapsam ve içeriği belirlenirken Sözleşme'nin"Adil yargılanma hakkı" kenar başlıklı 6. maddesinin vebuna ilişkin AİHM içtihadının da gözönünde bulundurulmasıgerekir (Onurhan Solmaz,§ 22).
37. Anayasa Mahkemesi; Sözleşme'nin adil yargılanma hakkınıdüzenleyen 6. maddesinde adil yargılanmaya ilişkin hak ve ilkelerin "medeni hak ve yükümlülükler ile ilgiliuyuşmazlıkların" ve bir suçisnadının esasının karara bağlanması esnasında geçerli olduğunubelirterek hakkın kapsamının bu konularla sınırlandırıldığını, hak aramahürriyetinin ihlal edildiği gerekçesiyle bireysel başvuruda bulunabilmek içinbaşvurucunun ya medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili bir uyuşmazlığın tarafıolması ya da başvurucuya yönelik bir suç isnadı hakkında karar verilmiş olmasıgerektiğini belirtmiştir (Adnan Oktar,B. No: 2012/917, 16/4/2013, § 21).
38. Anayasa Mahkemesi, Sözleşme'nin 6. maddesinin (1) numaralıfıkrasının medeni hak ve yükümlülüklerin karara bağlanmasıyla ilgili biryargılama usulünde uygulanabilmesi için öncelikle ortada bir uyuşmazlığınbulunması gerektiğini belirterek AİHM ile benzer ilkeleri benimsemiştir (İsmail Taşpınar, B. No: 2013/3912,6/2/2014, § 21).
39. Bireysel başvuruya konu olayda, idari işlemin iptaliistemiyle açılan davanın ortada idari davaya konu olabilecek nitelikte birişlem bulunmadığı gerekçesiyle reddedildiği görülmektedir.
40. 2577 sayılı Kanun hükümlerine göre icrailikniteliği taşımayan işlemler idari davaya konu edilememekte ve bu niteliktekiişlemlere karşı açılan davaların esas incelemesine geçilmeksizin usuldenreddedilmesi öngörülmektedir. Yerleşik idari yargı içtihadında; ilgilisiüzerinde herhangi bir etki göstermeyen, bir başka ifadeyle hukuksal sonuçdoğurmayan idari işlemlerin icrailik niteliğitaşımadığı kabul edilmektedir (bkz. § 22). Bu itibarla söz konusu idariişlemlerin esasen herhangi bir uyuşmazlığa sebebiyet verme imkân ve kabiliyetibulunmayan nitelikte işlemler olduğu söylenebilir.
41. Hâl böyle olunca somut olayda bir uyuşmazlığın bulunupbulunmadığının ortaya konulması, Sözleşme'nin 6. maddesininuygulanabilirliğinin tespiti bakımından önem arz etmektedir.
42. Bir idari işlemin icrailikniteliği taşıyıp taşımadığı yönündeki değerlendirmeden hareketle dava konusuedilip edilemeyeceğinin bu husustaki kanun hükmünü uygulayacak olan idari yargımercii tarafından tespit edileceği açıktır. Bununla birlikte ilgili kanunhükmünü uygulayan yargı merciinin idari işlemin dava konusu edilemeyeceğiyönünde bir tespit ve değerlendirmede bulunmuş olması tek başına ve her zaman ortadabir uyuşmazlığın bulunmadığı sonucuna ulaşılması içinyeterli değildir. Bireysel başvuru kapsamında yapılan incelemelerdeSözleşme'nin 6. maddesinin uygulanabilirliğinin tespiti için aynı mahiyettekiidari işlemlere ilişkin olarak iç hukukta kabul görmüş bir uyuşmazlık olgusubulunup bulunmadığının da değerlendirilmesi gerekir. Bu değerlendirmeninyapılmasında ise yerel mahkemelerce aynı mahiyetteki idari işlemlerin davakonusu edilebileceğinin kabul edilmesi ve bu tip işlemlerden doğanuyuşmazlıkların esasının incelenmesi önemli bir ölçüttür. Özellikle içtihatmahkemesi olan Danıştayın yorum ve uygulamalarının buhususta belirleyici bir role sahip olduğu söylenebilir.
43. Bu bağlamda Danıştay içtihadına göre bir kamu görevlisininherhangi bir fiil veya davranışından dolayı disiplin cezası niteliği taşımayanbir şekilde yazılı olarak ikaz edilmesine ilişkin işlemlerin icrailik niteliğini haiz olduğu değerlendirilerek idaridavaya konu edilebileceklerinin kabul edildiği ve bu nitelikteki işlemlerdendoğan uyuşmazlıkların esasının incelendiği görülmektedir.
44. Bu durumdasomut başvuruda içhukukta en azından savunulabilir bir biçimde dava konusu edilebilir olduğuileri sürülebilecek bir uyuşmazlığın bulunduğu sonucuna varıldığından, ihlaliddialarının konusunun Anayasa ve Sözleşme'nin ortak koruma alanının kapsamındayer aldığının kabulü gerekir.
2. Kabul EdilebilirlikYönünden
45. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğinekarar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılanmahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine ilişkin başvurunun kabul edilebilirolduğuna karar verilmesi gerekir.
3. Esas Yönünden
a. Hakkın Kapsamı veMüdahalenin Varlığı
46. Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında, herkesinyargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddiada bulunma ve savunmahakkına sahip olduğu belirtilmiştir. Dolayısıyla mahkemeye erişim hakkı,Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan hak arama özgürlüğünün birunsurudur (Özbakım Özel Sağlık Hiz. İnş. Tur.San. ve Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13156, 20/4/2017,§34).
47. Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan hak aramaözgürlüğü, bir temel hak olmanın yanında diğer temel hak ve özgürlüklerdengereken şekilde yararlanmayı ve bunların korunmasını sağlayan en etkiligüvencelerden biridir. Bu bakımdan davanın bir mahkeme tarafından görülebilmesive kişinin adil yargılanma hakkı kapsamına giren güvencelerden faydalanabilmesiiçin ilk olarak kişiye iddialarını ortaya koyma imkânının tanınması gerekir.Diğer bir ifadeyle dava yoksa adil yargılanma hakkının sağladığı güvencelerdenyararlanmak mümkün olmaz (Mohammed Aynosah, B. No:2013/8896, 23/2/2016, § 33).
48. Anayasa Mahkemesi bireysel başvuru kapsamında yaptığı değerlendirmelerde,mahkemeyeerişim hakkının bir uyuşmazlığı mahkeme önüne taşıyabilmek ve uyuşmazlığınetkili bir şekilde karara bağlanmasını isteyebilmek anlamına geldiğini ifadeetmiştir (Özkan Şen, B. No:2012/791, 7/11/2013, § 52).
49. Bireylere kamu makamları tarafından kamu gücü kullanılaraktesis edilen ve hukuki durumlarını etkileyen idari işlemlere karşı dava açmaolanağının sağlanması da mahkemeye erişim hakkı kapsamında değerlendirilmesigereken güvencelerden biridir. Dolayısıyla bireyin hakkında gerçekleştirilen vesonuçları itibarıyla hukuksal durumunu, dolayısıyla menfaatini etkileyen biridari işleme karşı dava açma ve bu işlemle ilgili uyuşmazlığın mahkeme önündeincelenmesi imkânından yoksun bırakılması mahkemeye erişim hakkına müdahaleteşkil edebilir.
50. Bireysel başvuruya konu olayda, başvurucununatama/görevlendirme talebiyle idareye gönderdiği dilekçeleriyle ilgili olarakgereksiz yazışmaya sebebiyet vermemesi hususunda kurum amiri tarafındanuyarılmasına ilişkin yazının uyuşmazlık konusu edildiği bir idari dava sözkonusudur. Başvurucunun tarafına tebliğ edilen bu yazının iptali istemiyleaçtığı davanın söz konusu yazının idari davaya konu olabilecek kesin veyürütülmesi zorunlu işlem niteliği taşımadığı gerekçesiyle usulden reddedilerekuyuşmazlığın esasının incelenmemesi nedeniyle başvurucunun mahkemeye erişimhakkına yönelik bir müdahalenin bulunduğu görülmektedir.
b. Müdahalenin İhlalOluşturup Oluşturmadığı
51. Anayasa'nın 13. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
"Temel hak ve hürriyetler, ... yalnızcaAnayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancakkanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, ... ölçülülük ilkesine aykırıolamaz."
52. Yukarıda anılan müdahale, Anayasa'nın 13. maddesindebelirtilen koşullara uygun olmadığı takdirde Anayasa'nın 36. maddesininihlalini teşkil edecektir.
53. Bu sebeple müdahalenin Anayasa'nın 13. maddesinde öngörülenve somut başvuruya uygun düşen, kanun tarafından öngörülme, haklı bir sebebedayanma, ölçülülük ilkesine aykırı olmama koşullarına uygun olup olmadığınınbelirlenmesi gerekir.
i. Kanunilik
54. Somut başvuruda, davanın incelenmeksizin reddi yönündekimahkeme kararının 2577 sayılı Kanun'un 14. ve 15. maddelerine dayandığıgörülmektedir. Dolayısıyla başvurucunun mahkemeye erişim hakkına yönelikmüdahalenin kanuni dayanağının mevcut olduğu anlaşılmıştır.
ii. Meşru Amaç
55. Anayasa'nın 36. maddesinde hak arama özgürlüğü için herhangibir sınırlama nedeni öngörülmemiş olmakla birlikte bunun hiçbir şekildesınırlandırılması mümkün olmayan mutlak bir hak olduğu söylenemez. Özelsınırlama nedeni öngörülmemiş hakların da hakkın doğasından kaynaklanan bazısınırları bulunduğu kabul edilmektedir. Ayrıca hakkı düzenleyen maddedeherhangi bir sınırlama nedenine yer verilmemiş olsa da Anayasa'nın başkamaddelerinde yer alan kurallara dayanılarak bu hakların sınırlandırılmasımümkün olabilir. Dava açma hakkının kapsamına ve kullanım koşullarına ilişkinbir kısım düzenlemenin hak arama özgürlüğünün doğasından kaynaklanan sınırlarıortaya koyan ve hakkın norm alanını belirleyen kurallar olduğu açıktır. Ancak busınırlamalar Anayasa'nın 13. maddesinde yer alan güvencelere aykırı olamaz(AYM, E.2015/96, K.2016/9, 10/2/2016, § 10).
56. İdari makamlar tarafından idari işleyiş içindegerçekleştirilen ancak icrailik niteliği taşımayan,bir başka ifadeyle herhangi bir hukuksal sonuç doğurmayan işlemlerin uyuşmazlıkkonusu yapılarak hem yargının hem de idarenin sürekli ve gereksiz bir biçimdemeşgul edilip işleyemez hâle gelmesini engellemek, bu suretle gerek yargıhizmetinin gerekse idarenin asli görevi olan kamu hizmetlerinin hızlı, düzenlive etkin biçimde yürütülmesini sağlamak düşüncesi ile bu tip işlemlerin idaridavaya konu edilememesi idari yargıya ilişkin bir usul kuralı olarakdüzenlenmiştir.
57. Yargılama usullerinin düzenlenmesinde usul ekonomisiningözetilmesi, bu suretle iyi adalet ve kamu yönetiminin de sağlanarak kamuyararının gerçekleştirilmesi Anayasa'nın 2. maddesinde düzenlenen hukuk devletiilkesinin gereklerinden biridir. Dolayısıyla usul ekonomisi ile iyi adalet vekamu yönetimi ilkeleri gözetilerek idari işlemlerin dava konusuedilebilirliğinin belli koşullara bağlanması mümkündür.
58. Somut olayda usul kurallarını yorumlayan derece mahkemesininicrailik niteliği bulunmadığı gerekçesiyle idariişleme karşı açılan iptal davasını incelenmeksizin reddetmesinin yukarıdadeğinilen kamu yararının gerçekleştirilmesine yönelik meşru bir amaca dayandığısonucuna ulaşılmıştır.
iii. Ölçülülük
(1) Genel İlkeler
59. Anayasa Mahkemesi bireysel başvuru kapsamında yaptığıdeğerlendirmelerde kişinin mahkemeye başvurmasını engelleyen veya mahkemekararını anlamsız hâle getiren, bir başka anlatımla mahkeme kararını önemliölçüde etkisizleştiren sınırlamaların mahkemeye erişim hakkını ihlaledebileceğini ifade etmiştir (Özkan Şen,§ 52).
60. Ölçülülük ilkesi, elverişlilik,gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkedenoluşmaktadır. Elverişlilik,öngörülen müdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişliolmasını, gereklilik ulaşılmakistenen amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafifbir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise bireyin hakkına yapılan müdahale ileulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğiniifade etmektedir (AYM, E.2011/111, K.2012/56, 11/4/2012; E.2013/66, K.2014/19,29/1/2014; E.2016/16, K.2016/37, 5/5/2016; MehmetAkdoğan ve diğerleri, B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 38).
61. Ölçülülüğün üçüncü alt ilkesi olan orantılılık, kamuyararının korunması ile bireyin hak ve özgürlükleri arasında adil bir dengeninsağlanmasını gerektirmektedir. Öngörülen tedbirin bireyi olağan dışı ve aşırıbir yük altına sokması durumunda müdahalenin orantılı ve dolayısıyla ölçülüolduğundan söz edilemez. Bu itibarla uygulanan tedbirle başvuruculara aşırı veorantısız bir yük yüklenip yüklenmediğinin tespiti gerekmektedir.
62. Derece mahkemeleri idari işlemlerin dava konusuedilebilirliğiyle ilgili koşulların gerçekleşip gerçekleşmediğini irdelerken veusul kurallarını uygularken söz konusu düzenlemenin getirilmesi ile ulaşılmakistenen kamu yararı ile bireyin menfaatleri arasında adil bir dengegözetmelidir. Bu bağlamda idari işlemin icrailikvasfından hareketle dava konusu edilebilirliğinin değerlendirilmesinde kamuyararı ile bireyin menfaatleri arasındaki denge kurulurken dava konusu edilenişlemin mahiyeti, başvurucunun hukuki durumuna ve gelecek yaşantısına neşekilde etkilerinin olduğu, işlemin dava konusu edilememiş olmasından dolayıbertaraf edilemeyen bu etkilerin başvurucuya bir külfet yükleyip yüklemediğigibi hususlar gözönünde bulundurulabilir.
63. Öte yandan anılan usul kuralının uygulanmasında temel normniteliğinde olan, idarenin her türlü işlem ve eylemine karşı yargı yolunun açıkolduğu yönündeki Anayasa'nın 125. maddesi hükmünün etkisiz kılınması sonucunayol açabilecek nitelikte yorumlardan da kaçınılması gerekir.
64. Davaya konu edilebilirliğinin tespiti yönünden bir idariişlemin icrailikniteliğini taşıyıp taşımadığını belirlemek ve mevzuatı bu yönüyle yorumlamakgörevi esasen derece mahkemelerine aittir. Derece mahkemeleri, önlerindekiuyuşmazlığın niteliğini ve ilgili mevzuat hükümlerini gözönündebulundurarak dava konusu işlemin davacının hukuki durumu üzerinde etki vesonuçlar doğurabilecek nitelikte icrai bir işlem olupolmadığını değerlendirirler. Bireysel başvurunun ikincillik ilkesi gereği, davakonusu edilen işlemin icrai bir işlem olupolmadığının belirlenmesi noktasında Anayasa Mahkemesinin bir görevibulunmamaktadır. Anayasa Mahkemesinin bu hususta üstleneceği rol, idari işleminicrailik niteliğini taşıyıp taşımadığıyla ilgiliderece mahkemelerinin yorumlarının mahkemeye erişim hakkına etkisini somutolayın koşulları ışığında incelemektir.
65. Bu kapsamda bireyin hukuki durumu üzerinde birtakım etki vesonuçlar doğurduğu, dolayısıyla hak ve menfaatlerini etkilediği çok açık olanhatta yerleşik içtihatta da bu niteliği kabul gören bir idari işlemi yargımercileri önünde uyuşmazlık konusu etme imkânından yoksun bırakılması dava hakkınınvarlığını anlamsız kılabileceğinden ölçülülük ilkesini zedeleyebilir.
(2) İlkelerin OlayaUygulanması
66. Bireysel başvuruya dayanak davada uyuşmazlık konusu edilenişlem başvurucunun gereksiz yazışmaya sebebiyet vermemesi hususunda, çalıştığıkurum amiri tarafından yazılı olarak uyarılmasına ilişkin bir işlemdir.
67.Yukarıda yer verilen (bkz. §§ 23, 24) Danıştay içtihadındaortaya konulduğu üzere mevzuatta kamu görevlilerinin yazılı olarak ikazedilmelerine imkân tanıyan bir düzenleme bulunmaması nedeniyle bu tip işlemleresasen bir disiplin cezası niteliği taşımamaktadır. Bununla birlikte Danıştayiçtihadında, özlük dosyasında saklanan söz konusu işlemlerin idarenin kamugörevlisi hakkında takdir yetkisini kullanacağı çeşitli işlemlerde (taltif/ceza/atama/görevlendirme/terfigibi) dikkate alınabileceğinden hukuki durumunu etkileyebileceğinin kabuledildiği görülmektedir. Anılan içtihattaki yaklaşımın öz itibarıyla, statühukukuna göre çalışan kamu görevlilerinin çalışma hayatının ve mesleki kariyerinindoğrudan, idare tarafından kamu personel hukuku kapsamında gerçekleştirilenbirtakım işlemlerle şekillenmesi olgusuna dayandığı anlaşılmaktadır. Buna göre Danıştayın söz konusu içtihadının idari işlemin icrailik niteliğinden hareketle dava konusuedilebilirliğinin tespitinde kamu yararı ile bireyin menfaatleri arasındakiadil dengeyi gözeten, objektif ve hukuken kabul edilebilir ölçütler içerdiğigörülmektedir.
68. Danıştay içtihadında benimsenen bu yaklaşıma göre somutolayda başvurucunun yazılı olarak uyarılması yolunda tesis edilen ve özlükdosyasında saklandığı anlaşılan söz konusu işlemin başvurucu üzerinde birtakımhukuksal sonuçlar doğurma kapasitesinin bulunduğu, bu hâliyle icrailik niteliğinin olduğu açık bir şekildeanlaşılmaktadır. Bireysel başvuruya konu derece mahkemesi kararında iseDanıştay içtihadında belirtilen ölçütler kapsamında herhangi bir irdelemeyegidilmeksizin salt söz konusu yazının bir disiplin cezası olmadığı yönündeşekilci bir yaklaşımla hareket edilerek ortada idari davaya konu edilebilecekbir işlem bulunmadığı sonucuna ulaşıldığı görülmektedir.
69. Derece mahkemesinin somut davada iptali istenen idariişlemin icrailik niteliğini taşıyıp taşımadığının,dolayısıyla davaya konu edilebilirliğinin değerlendirilmesiyle ve 2577 sayılıKanun'da düzenlenen usul kurallarının uygulanmasıyla ilgili bu şekilciyorumunun başvurucunun hukuksal durumunu etkileyen idari işlemden doğanuyuşmazlığı mahkeme önüne taşımasını engellediği, bu durumun başvurucuya ağırbir külfet yüklediği değerlendirilmiştir. Bu sebeple başvurucunun mahkemeyeerişim hakkına yapılan müdahalenin ölçüsüz olduğu sonucuna varılmıştır.
70. Açıklanan gerekçelerle başvurucunun Anayasa'nın 36.maddesinde güvence altına alınan adil yargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeyeerişim hakkının ihlal edildiğine karar verilmesi gerekir.
4. 6216 Sayılı Kanun'un50. Maddesi Yönünden
71. 6216 sayılı Kanun'un 50. maddesinin (1) ve (2) numaralıfıkraları şöyledir:
"(1) Esas inceleme sonunda, başvurucununhakkının ihlal edildiğine ya da edilmediğine karar verilir. İhlal kararıverilmesi hâlinde ihlalin ve sonuçlarının ortadan kaldırılması için yapılmasıgerekenlere hükmedilir.
(2) Tespit edilen ihlal bir mahkeme kararındankaynaklanmışsa, ihlali ve sonuçlarını ortadan kaldırmak için yeniden yargılamayapmak üzere dosya ilgili mahkemeye gönderilir. Yeniden yargılama yapılmasındahukuki yarar bulunmayan hâllerde başvurucu lehine tazminata hükmedilebilir veyagenel mahkemelerde dava açılması yolu gösterilebilir. Yeniden yargılama yapmaklayükümlü mahkeme, Anayasa Mahkemesinin ihlal kararında açıkladığı ihlali vesonuçlarını ortadan kaldıracak şekilde mümkünse dosya üzerinden kararverir."
72. Başvurucu, ihlalin tespiti ile yeniden yargılama yapılmasınakarar verilmesi talebinde bulunmuştur.
73. Başvuruda, Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınanadil yargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğisonucuna varılmıştır.
74. Mahkemeye erişim hakkının ihlalinin sonuçlarının ortadankaldırılması için yeniden yargılama yapılmasında hukuki yarar bulunduğundanihlal kararının bir örneğinin yeniden yargılama yapılmak üzere (kapatılan)Sakarya Bölge İdare Mahkemesinin dosyalarının devredildiği İstanbul Bölge İdareMahkemesine gönderilmesine karar verilmesi gerekir.
75. Dosyadaki belgelerden tespit edilen 226,90 TL harçtan oluşanyargılama giderinin başvurucuya ödenmesine karar verilmesi gerekir.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. Mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianınKABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,
B. Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan adilyargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeye erişim hakkının İHLAL EDİLDİĞİNE,
C. Kararın bir örneğinin mahkemeye erişim hakkının ihlalininsonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılama yapılmak üzere(kapatılan) Sakarya Bölge İdare Mahkemesinin dosyalarının devredildiği İstanbulBölge İdare Mahkemesine GÖNDERİLMESİNE (Karar Sakarya Bölge İdare Mahkemesinin11/12/2014 tarihli ve E.2014/1255, K.2014/2176 sayılı kararı ile ilgilidir.),
D. 226,90 TL harçtan oluşan yargılama giderinin BAŞVURUCUYAÖDENMESİNE,
E. Ödemenin, kararın tebliğini takiben başvurucunun MaliyeBakanlığına başvuru tarihinden itibaren dört ay içinde yapılmasına, ödemedegecikme olması hâlinde bu sürenin sona erdiği tarihten ödeme tarihine kadargeçen süre için yasal FAİZ UYGULANMASINA,
F. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE18/4/2018 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.