Anasayasa Mahkemesi - Bireysel Başvuru - FATMA GÜL BALIKÇIOĞLU VE ZEYNEP NUR YAZICIOĞLU Başvurusuna İlişkin Karar - 27/6/2018

Başkan

:

Engin YILDIRIM

Üyeler

:

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Muammer TOPAL

M. Emin KUZ

Rıdvan GÜLEÇ

Raportör

:

Özgür DUMAN

Başvurucular

:

1. Zeynep Nur YAZICIOĞLU

Vekili

:

Av. Zarife Figen SAMURAY

2. Fatma Gül BALIKÇIOĞLU

I. BAŞVURUNUN KONUSU

1. Başvuru, taşınmazın imar planında ortaöğretim alanı olarakayrılmasının yol açtığı zararlar nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiğiiddiasına ilişkindir.

II. BAŞVURU SÜRECİ

2. 2014/11026 ve 2014/11037 numaralı bireysel başvurular3/7/2014 tarihinde yapılmıştır.

3. Aralarında konu bakımından hukuki irtibat bulunması nedeniylebaşvuruların birleştirilerek incelenmesine karar verilmiştir.

4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölümtarafından yapılmasına karar verilmiştir.

5. Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik veesas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.

6. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına(Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, Anayasa Mahkemesinin önceki kararlarına vebu kapsamda sunulan görüşlerine atfen başvuru hakkında görüş sunulmayacağınıbildirmiştir.

III. OLAY VE OLGULAR

7. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgiliolaylar özetle şöyledir:

8. Başvurucular, İstanbul ili Küçükçekmece ilçesi Sefaköy Mahallesi 3335 parsel sayılı taşınmazınpaydaşlarındandır. Başvurucuların bu taşınmazdaki payları miras yoluyla intikaletmiştir.

9. Bu taşınmaz 7/2/2003 tarihinde onaylanan 1/5000 ölçekli Sefaköy nazım imar planında ortaöğretim tesis alanı olarak ayrılmıştır. Başvurucularınmiras bırakanının taşınmazın ortaöğretim alanından çıkarılarak ticaret hizmetalanına çevrilmesi için yaptığı itiraz ise İstanbul Büyükşehir Belediyesince12/12/2003 tarihinde reddedilmiştir.

10. Nazım imar planı 25/3/2004 tarihinde revizyon görmüş, ancaktaşınmazın imar durumunda bir değişiklik yapılmamıştır. Başvurucuların miras bırakanıbu revizyon işlemi sonrası taşınmazın imar durumunun değiştirilmesine yönelikolarak bir defa daha itirazda bulunmuş ancak Büyükşehir Belediyesince 14/1/2005tarihinde bu itiraz yine reddedilmiştir. Bu kararda; itirazın donatı azaltıcı,yapı yoğunluğu artırıcı ve 1/5000 ölçekli plan bütünlüğünü bozucu nitelikteolduğundan reddedildiği açıklanmıştır. Söz konusu nazım imar planına göretaşınmazın çok küçük bir kısmı sanayi alanında ve yol alanında bırakılmış,taşınmazın kalan kısımları ise ortaöğretim alanı olarak ayrılmıştır. Bu nazımimar planına dayalı olarak hazırlanan 22/6/2005 tarihli 1/1000 ölçekli imarplanında da taşınmazın bir kısmı yol, diğer kısmı da ortaöğretim alanı olarakayrılmıştır.

11. Başvurucular, nazım imar planı ile imar uygulama planının verevizyonlarının söz konusu taşınmaz yönünden iptal edilmesi istemiyle İstanbulBüyükşehir Belediyesi ve Küçükçekmece Belediyesine karşı 19/6/2009 tarihindeİstanbul 5. İdare Mahkemesinde (Mahkeme) dava açmışlardır.

12. Mahkemece taşınmazda 20/9/2010 tarihinde keşif yapılmış veuzman bilirkişiden konu hakkında teknik rapor aldırılmıştır. Bilirkişiraporunda, imar uygulama planının nazım imar planı doğrultusunda yapıldığı veher iki planın da planlama teknikleri ile şehircilik ilkelerine uygun yapıldığıkanaati bildirilmiştir.

13. Mahkeme 20/9/2012 tarihinde davanın reddine karar vermiştir.Kararda, bilirkişi raporuna atıfta bulunularak uyuşmazlık konusu taşınmazınbulunduğu bölgede çok sayıda sağlıksız ve yoğun bir yapılaşma bulunduğunadikkat çekilmiştir. Mahkeme, donatı standartları açısından bölgede ortaöğretimalanlarının olması gerekenin çok altında olduğunu, hâlbuki eğitim alanlarınınvazgeçilmez bir gereksinim olduğunu vurgulamıştır. Mahkeme ayrıca, özelliklenüfus yoğunluğunun ve sağlıksız yapılaşmanın çok fazla olduğu alanlardatoplumsal gereksinimleri karşılamak ve yaşam kalitesini artırmak açısındansosyal donatı alanlarının artırılmasının çok büyük önem taşıdığınıbelirtmiştir. Sonuç olarak Mahkeme, uyuşmazlık konusu taşınmazın nazım imarplanı ile imar uygulama planındaki durumunun planlama teknikleri, şehircilikilkeleri ve kamu yararına uygun olduğu kanaatine vardığını açıklamıştır.Mahkeme, imar planında yapılan revizyonlar yönünden ise başvurucuların yapılanişlemle menfaat ilişkilerinin mevcut olmadığı sonucuna varmıştır.

14. Temyiz edilen karar, Danıştay Altıncı Dairesinin 13/11/2013tarihli ilamıyla onanmıştır. Onama kararında, bir kamu hizmetinin görülmesimaksadıyla resmî bina ve tesisler için imar planında bu amaca ayrılantaşınmazlar için başvurucuların taşınmaz yönünden kamulaştırma işleminebaşlanmasını idareden talep edebilecekleri belirtilmiştir. Danıştay, bu talepsonucunda tesis edilecek idari işlemin de yargı denetimine açık olduğunuvurgulamıştır.

15. Nihai karar, başvurucular vekiline 20/6/2014 tarihindetebliğ edilmiştir.

16. Başvurucular 3/7/2014 tarihinde bireysel başvurudabulunmuşlardır.

IV. İLGİLİ HUKUK

A. Ulusal Hukuk

1. İlgili Mevzuat

17. 13/5/1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanunu’nun "İmar programları, kamulaştırma ve kısıtlılıkhali" kenar başlıklı 10. maddesi şöyledir:

"Belediyeler; imar planlarının yürürlüğegirmesinden en geç 3 ay içinde, bu planı tatbik etmek üzere 5 yıllık imarprogramlarını hazırlarlar. Beş yıllık imar programlarının görüşülmesi sırasındailgili yatırımcı kamu kuruluşlarının temsilcileri görüşleri esas alınmak üzereMeclis toplantısına katılır. Bu programlar, belediye meclisinde kabuledildikten sonra kesinleşir. Bu program içinde bulunan kamu kuruluşlarınatahsis edilen alanlar, ilgili kamu kuruluşlarına bildirilir. Beş yıllık imarprogramları sınırları içinde kalan alanlardaki kamu hizmet tesislerine tahsisedilmiş olan yerleri ilgili kamu kuruluşları, bu program süresi içindekamulaştırırlar. Bu amaçla gerekli ödenek, kamu kuruluşlarının yıllıkbütçelerine konulur.

İmar programlarında, umumi hizmetlere ayrılanyerler ile özel kanunları gereğince kısıtlama konulan gayrimenkullerkamulaştırılıncaya veya umumi hizmetlerle ilgili projeler gerçekleştirilinceyekadar bu yerlerle ilgili olarak diğer kanunlarla verilen haklar devameder."

18. 3194 sayılı Kanun'un "İmarplanlarında umumi hizmetlere ayrılan yerler" kenar başlıklı 13. maddesi şöyledir:

"(Birincifıkra iptal: Ana.Mah.nin 29/12/1999 tarihli veE.:1999/33, K.:1999/51 sayılı Kararı ile)

İmar programına alınan alanlarda kamulaştırmayapılıncaya kadar emlak vergisi ödenmesi durdurulur. Kamulaştırmanın yapılmasıhalinde durdurma tarihi ile kamulaştırma tarihi arasında tahakkuk edecek olanemlak vergisi, kamulaştırmayı yapan idare tarafından ödenir. Birinci fıkradayazılı yerlerin kamulaştırma yapılmadan önce plan değişikliği ilekamulaştırmayı gerektirmeyen bir maksada ayrılması halinde ise durdurma tarihindenitibaren geçen sürenin emlak vergisini mal sahibi öder.

(Üçüncü fıkra iptal: Ana.Mah.nin29/12/1999 tarihli ve E.:1999/33, K.:1999/51 sayılı Kararı ile)

Onaylanmış imar planlarında, birinci fıkradayazılı yerlerdeki arsa ve arazilerin, bu Kanunda öngörülen düzenleme ortaklıkpayı oranı üzerindeki miktarlarının mal sahiplerince ilgili idarelere bedelsizolarak terk edilmesi halinde bu terk işlemlerinden ayrıca emlak alım ve satımvergisi alınmaz."

19. 4/11/1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'na7/9/2016 tarihinde yürürlüğe giren 20/8/2016 tarihli ve 6745 sayılıYatırımların Proje Bazında Desteklenmesi ile Bazı Kanun ve Kanun HükmündeKararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 33. maddesi ile eklenen ek1. madde şöyledir:

"Uygulama imar planlarında umumihizmetlere ve resmî kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyet hakkının özünedokunacak şekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar hakkında, uygulamaimar planlarının yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık süre içerisinde imarprogramları veya imar uygulamaları yapılır ve bütçe imkânları dâhilinde butaşınmazlar ilgili idarelerce kamulaştırılır veya her hâlde mülkiyet hakkınıkullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planıdeğişikliği yapılır/yaptırılır. Bu süre içerisinde belirtilen işlemlerinyapılmaması hâlinde taşınmazların malikleri tarafından, bu Kanunun geçici 6 ncı maddesindeki uzlaşmasürecini ve 3194 sayılı İmar Kanununda öngörülen idari başvuru ve işlemleritamamlandıktan sonra taşınmazın kamulaştırmasından sorumlu idare aleyhine idariyargıda dava açılabilir.

Birinci fıkra uyarınca dava açılması hâlindetaşınmazın ya da üzerinde tesis edilen irtifak hakkının dava tarihindeki değeri,mahkemece; bu Kanunun 15 inci maddesine göre bilirkişi incelemesi yapılarak,taşınmazın hukuken tasarrufunun kısıtlandığı veya fiilen el konulduğu tarihtekinitelikleri esas alınmak suretiyle tespit edilir ve taşınmazın veya hakkınidare adına tesciline veya terkinine hükmedilir.

Bu madde kapsamında kalan taşınmazlar hakkındaaçılacak dava ve takiplerde, bu Kanunun geçici 6 ncı maddesinin üçüncü, yedinci, sekizinci ve onbirinci fıkra hükümleri, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce açılan ancakhenüz karara bağlanmayan veya kararı kesinleşmeyen davalara bu madde hükümleri,kesinleşen ancak henüz ödemesi yapılmayan kararlar hakkında ise geçici 6 ncı maddenin üçüncü, sekizinci ve on birinci fıkrahükümleri uygulanır.

Bu Kanunun geçici 6 ncı maddesinin sekizinci fıkrası uyarınca ayrılmasıgereken yüzde iki oranındaki ödenekler, yüzde dört olarak ayrılır. İlave olarakayrılan yüzde iki oranındaki ödenekler, münhasıran bu ek madde ile geçici 11inci ve geçici 12 ncimaddeler kapsamında yapılacak ödemelerde kullanılır. Yapılacak ödemelerintoplam tutarının ilave olarak ayrılan ödeneğin toplamını aşması hâlinde,ödemeler, en fazla on yılda ve geçici 6 ncımaddenin sekizinci fıkrası hükmüne göre yapılır."

20. 2942 sayılı Kanun'un geçici 6. maddesinin onuncu fıkrasışöyledir:

"Vuku bulduğu tarihitibarı ile bu maddenin kapsamında olan kamulaştırmasız el koymadan dolayı bumaddenin yürürlüğe girmesinden önce tazmin talebiyle dava açmış olanlar; bumadde hükümlerine göre uzlaşma yoluna gitmeyi isteyip istemediklerini bumaddenin yürürlüğe girmesinden itibaren üç ay içinde idareye ve mahkemeyeverecekleri dilekçeler ile bildirebilirler. Uzlaşma talebi üzerine, uzlaşmagörüşmelerinin neticesine kadar dava bekletilir; uzlaşılamaması hâlinde,uzlaşmazlık tutanağının mahkemeye sunulmasından sonra davaya devam edilir.Uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmî kurumlara ayrılmaksuretiyle veya ilgili kanunların uygulamasıyla tasarrufu kısıtlanan taşınmazlarhakkında, 3/5/1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanunundaöngörülen idari başvuru ve işlemler tamamlandıktan sonra idari yargıda davaaçılabilir. Bu madde hükümleri karara bağlanmamış veya kararı kesinleşmemiş tümdavalara uygulanır. Kararı kesinleşen davalara ise, bu maddenin yalnızcasekizinci fıkra hükümleri uygulanır."

21. 2942 sayılı Kanun'a 6745 sayılı Kanun'un 34. maddesi ileeklenen geçici 11. madde şöyledir:

"Bu Kanunun ek 1 inci maddesinin birincifıkrası kapsamında kalan ve bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten öncetasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar hakkında aynı fıkrada belirtilen süre,bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren başlar.

Bu Kanunun ek 1 inci maddesinin üçüncü fıkrasıhükmü, bu madde kapsamında kalan taşınmazlara ilişkin dava ve takipler hakkındada uygulanır."

22. Anayasa Mahkemesinin bu maddenin iptaline ilişkin 28/3/2018tarihli ve E.2016/196, K.2018/34 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:

"15. İmar planları onaylanarak idare vebireyler açısından hukuki sonuçlar doğurmaktadır. İmar planlarınınonaylanmasından sonra özellikle imarlı alan içinde bulunulacak her türlü imarve yapı faaliyetlerinde imar plan ve programlarına uygun davranma, her türlüyapı için ilgili idareden izin alma ve izin ilkelerine uygun olarak yapı inşaetme yükümlülüğü ilgililer açısından doğmaktadır. Bunun yanında taşınmazın imarplanında kamu hizmetine ayrılması henüz bir kamulaştırma yapılmayıp fiilen detaşınmaza el atılmadığı için mülkiyet hakkını ortadan kaldırmamakla birliktemalikin mülkiyet hakkından doğan yetkilerini önemli ölçüde kısıtlamaktadır. Bukapsamda kamu hizmet alanı olarak ayrılmasından dolayı taşınmaz üzerinde inşai faaliyette bulunulabilmesi mümkün olamadığı gibi budurumun satış, bağış, ipotek ve diğer irtifak haklarının tesisi yönündenyapılacak işlemler ve taşınmazın rayiç değeri bakımından da olumsuz etkileribulunmaktadır. Dolayısıyla imar uygulamalarının ve bu bağlamda taşınmazlarınimar durumunun kamu hizmet alanı olarak belirlenmesinin mülkiyet hakkına müdahaleteşkil ettiği kuşkusuzdur. Nitekim 2942 sayılı Kanun’un ek 1. maddesinde deuygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmî kurumlara ayrılmasınedeniyle malikin tasarrufunun hukuken kısıtlandığı kabul edilmiştir. Bununlabirlikte itiraz konusu kuralda olduğu gibi mülkiyet hakkına getirilensınırlamanın belirsiz veya uzun süreli olması durumunda da mülkiyet hakkınayönelik bir müdahale söz konusudur.

16. Anayasa’nın 35.maddesinde mülkiyet hakkı sınırsız bir hak olarak düzenlenmemiş, bu hakkın kamuyararı amacıyla ve kanunla sınırlandırılabileceği öngörülmüştür. Mülkiyethakkına müdahalede bulunulurken temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasınailişkin genel ilkeleri düzenleyen Anayasa’nın 13. maddesinin de gözönünde bulundurulması gerekmektedir.

17. Anayasa’nın 13.maddesi uyarınca temel hak ve özgürlükler, demokratik toplum düzeniningereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olmaksızın Anayasa’nın ilgilimaddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir.Mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin Anayasa’ya uygun olabilmesi içinmüdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ayrıca ölçülülükilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir.

18. Anayasa’nın 35. maddesiuyarınca mülkiyet hakkı ancak kamu yararı amacıyla sınırlanabilir. İmarplanlarıyla arazi ve arsa düzenlemesi sırasında taşınmazların bir kısmının kamuhizmetine ayrılmasının kamu yararı amacına dönük olduğu kuşkusuzdur.

19. İtiraz konusu kurallamülkiyet hakkına yapılan müdahalenin kamu yararı amacına dönük olması yeterliolmayıp ayrıca ölçülü olması gerekir. Ölçülülük ilkesi elverişlilik, gereklilikve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülenmüdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını,gereklilik ulaşılmak istenen amaç bakımından müdahalenin gerekli olmasını,orantılılık ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaçarasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir.Öngörülen tedbirin ulaşılmak istenen kamu yararı karşısında maliki olağan dışıve aşırı bir yük altına sokması durumunda müdahalenin orantılı ve dolayısıylaölçülü olduğundan söz edilemez.

20. Düzenli ve planlı bir kentleşmeninsağlanabilmesi amacına yönelik olarak arsa ve arazi düzenlemesi yapılmasının vebu kapsamda kamu hizmetleri için ihtiyaç duyulan taşınmazların kamu hizmetineayrılmasının itiraz konusu kural bakımından elverişsiz bir araç olduğusöylenemez. Diğer yandan düzenli bir kentleşmenin sağlanabilmesi, planlamayapılmasını zorunlu kılmaktadır. Yetkili kamu otoritelerince planlamayapılırken toplum olarak bir arada yaşamanın doğurduğu tüm sosyal, kültürel veekonomik ihtiyaçların belirlenmesi ve karşılanması hedeflenmektedir. Sosyalbirer varlık olarak aynı yerleşim yerinde ve bir arada yaşayan bireylerin buihtiyaçlarının giderilmesi, özel mülkiyette bulunmayan kamusal birtakımalanların varlığını gerekli hâle getirmektedir. Bu amaçla kamuya aitgayrimenkullerden bedelsiz devredilen veya yüzde kırk oranında bedelsiz alınandüzenleme ortaklık payı ya da kamu ortaklık payı ayrılması ve bunun yanındabelirtilen alanların eksik kalması durumunda kamu hizmetleri için duyulantaşınmaz ihtiyacının kamulaştırma yoluyla giderilmesi öngörülmüştür.Dolayısıyla kamu yararı amacıyla imar uygulamasında taşınmazların kamu hizmetialanlarına ayrılması suretiyle itiraz konusu kural kapsamında mülkiyet hakkınayapılan müdahalenin gerekli olmadığı söylenemez.

21. İtiraz konusu kurallamülkiyet hakkına yapılan müdahalenin orantılı olup olmadığı da incelenmelidir.Bu bağlamda imar uygulamalarında kamulaştırma yapılmadan da ilgili kamu yararıamacının gerçekleştirilmesi için kişilerin ve kamunun taşınmazlarının bedelsizolarak devrine ilişkin hükümlerin varlığı dikkate alınmalıdır. Dolayısıylaöncelikle kanun koyucu tarafından belirlenen araçları dikkate alarak kamuhizmeti alanına ayrılan yerlerin belirleneceği ancak bu alanların yeterliolmaması durumunda ise bazı taşınmazların temininin kamulaştırma yoluylasağlanabileceği anlaşılmaktadır. Özel mülkiyette bulunan taşınmazların imaruygulamasında kamu hizmeti alanı olarak ayrılmasında kamusal yarar bulunmaklabirlikte bu yolla malike aşırı ve orantısız bir külfet yüklenmemelidir.

22. Diğer taraftan imaruygulamalarının geniş alanları kapsaması nedeniyle ve bütçeye yeterli ödeneğinkonulması amacıyla kanun koyucu kamulaştırma sürecinin beş yıllık süre içindetamamlanmasını öngörmüştür. Mülkiyetin kamu yararı amacıyla kontrolüne ilişkinsöz konusu müdahaleler bakımından kanun koyucunun takdir yetkisi bulunmaktadır.Bu takdir yetkisi çerçevesinde söz konusu kamu yararı amacınıngerçekleştirilmesi yönünden belirtilen fiilî ve hukuki engeller sebebiylemalikin makul ve belirli bir süre boyunca bu kısıtlamalara katlanmasıbeklenebilir. Ancak bu sürenin uzaması hâlinde söz konusu kısıtlamalar,taşınmaz malikine yüklenen külfeti ağırlaştıracağı gibi kısıtlılık süresininuzamasına bağlı olarak malikin zararını karşılayabilecek herhangi bir giderimimkânının getirilmemesi de malike aşırı bir külfet yüklenmesine sebepolacaktır.

23. İtiraz konusu kuralda,imar uygulamasıyla getirilen kısıtlılık yönünden öngörülen beş yıllık süreninmaddenin yürürlük tarihinden itibaren yeniden başlaması hüküm altına alınmaktadır.Başka bir ifadeyle mülkiyet hakkından dilediği gibi tasarruf edebilmesi veyararlanabilmesi kısıtlanan malikin kamulaştırma bedeline kavuşabilmesi veyasöz konusu kısıtlılık hâlinin kaldırılarak mülkiyet hakkından yararlanabilmesiiçin geçmesi gereken beş yıllık sürenin yeniden başlaması söz konusuolmaktadır. Kanun koyucu bu süre nedeniyle malikin uğradığı zararları telafietmeye veya gidermeye yönelik herhangi bir düzenleme ise getirmemiştir. Üstelikbu kısıtlılık nedeniyle açılacak davalarda taşınmazı kullanamamaktan doğanzararların tazminine yönelik bir düzenleme mevcut olmadığı gibi itiraz konusukural, yürürlük tarihinden önceki kısıtlılık sürelerinin de dikkatealınmamasına yol açmaktadır. Bu durum ise malike aşırı bir külfet yüklemekte vekamu yararı ile malikin mülkiyet hakkı arasında gözetilmesi gereken adildengeyi malik aleyhine bozmaktadır.

24. Dolayısıyla imaruygulaması sonucu taşınmazın kamu hizmetine tahsis edilmesi suretiyle getirilenkısıtlamaların Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihten itibaren yeniden başlamasınayol açan itiraz konusu kuralla mülkiyet hakkına yapılan müdahale orantılıdeğildir."

2. Danıştay İçtihadı

23. Danıştay Altıncı Dairesinin 22/4/2015 tarihli veE.2014/9101, K.2015/2572 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:

"İmar planlarında kamu hizmet tesislerinetahsis edilmiş olan yerlerde kalan taşınmazlar üzerinde maliklerin tasarrufhakları kısıtlanmakta, bu yerler kamulaştırma işlemine konu teşkil edeceğindensatış değerleri düşmekte,rayiçdeğerinden satılamamakta, ancak kamulaştırma bedeli alınmak suretiyle yararsağlanabilmektedir. Kamulaştırma yapılmadığı takdirde, kişilerin temelhaklarından biri olan mülkiyet hakkı süresi belirsiz bir zaman dilimindekısıtlanmakta ve bu durum mülkiyet hakkının özünün zedelemesine nedenolmaktadır.

Yukarıda yer verilen İmar Kanununun 10.maddesi hükmüyle, belediyelere imar planının yürürlüğe girmesinden itibaren engeç üç ay içinde imar programını hazırlama, yatırımcı kuruluşlara imarplanlarında kamu hizmetine ayrılan arsaları imar programı süresi içerisindekamulaştırma, yine yetkili idari makamlara kamulaştırmaya ilişkin ödeneğiyatırımcı kuruluşun bütçesine koyma mükellefiyeti yüklenmek suretiyle kanunkoyucu tarafından kamu yararı adına fedakarlığa katlanmak durumunda kalantaşınmaz maliklerinin mülkiyet haklarının ihlal edilmesi sonucunu doğuracakşekilde uzun süre taşınmazlarının imar programlarına alınmadan bekletilmesiuygun görülmemiş ve idareye herhangi bir takdir yetkisi tanınmaksızın bağlayıcısürelerle gerekli işlemleri yapma görevi yüklenmiştir.

...

Davacıya ait uyuşmazlık konusu parselin, imarplanında okul alanı olarak ayrılması nedeniyle bu parselde artık yapılaşmayagidilemeyeceği ve bu nedenle davacının tasarruf hakkının kısıtlandığı açıktır.Bu fonksiyonun imar planına işlenmesinden itibaren beş yıldan fazla bir süregeçmiş olmasına karşın davalı idarece imar programına alınmadığı gibi, ne zamanimar programına alınacağı yahut söz konusu taşınmazın kamulaştırma kapsamınaalınıp alınmayacağı yahut bölgede parselasyon uygulamasının yapılıpyapılmayacağı konusunda bir bilgi de davacıya verilmemiştir. Bu nedenle,davacının maliki olduğu parselin durumu ve mülkiyet hakkından yararlanmaolanakları belirsizlik içindedir.

...

Uyuşmazlık konusu olayda da,davacının mülkiyet hakkının belirsiz bir süre ile kısıtlandığı açık olup,taşınmazın imar programına alınmayarak kamulaştırılmaması veya imar uygulamasıyapılmaması nedeniyle kısıtlamanın devam ettirildiği anlaşılmaktadır.

Bu kapsamda, imar planı sonucunda taşınmazüzerinde meydana gelen kısıtlılık halinin kamulaştırma ya da parselasyonyapılarak kaldırılmaması sonucu mülkiyet hakkının ihlal edildiği saptanmıştır.

Bu durumda, davacının taşınmaz üzerindeki kısıtlamanedeniyle, imar planının taşınmazda doğurduğu sonuçların ortadan kaldırılmasıyönündeki isteminin reddine dair işlemde hukuka uyarlık görülmemiştir..."

24. Danıştay Altıncı Dairesinin 22/4/2014 tarihli veE.2010/6020, K.2014/3357 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:

"...İmar planlarında kamu hizmettesislerine tahsis edilmiş olan yerlerde kalan taşınmazlar üzerinde, maliklerintasarruf hakları kısıtlanmakta; bu yerler kamulaştırma işlemine konu teşkiledeceğinden satış değerleri düşmekte, rayiç değerinden satılamamakta, ancakkamulaştırma bedeli alınmak suretiyle yarar sağlanabilmektedir. Kamulaştırmayapılmadığı takdirde, kişilerin temel haklarından biri olan mülkiyet hakkısüresi belirsiz bir zaman diliminde kısıtlanmakta ve bu durum mülkiyet hakkınınözünün zedelenmesine neden olmaktadır.

Yukarıda yer verilen İmar Kanununun 10.maddesi hükmüyle, belediyelere imar planının yürürlüğe girmesinden itibaren engeç üç ay içinde imar programını hazırlama, yatırımcı kuruluşlara imarplanlarında kamu hizmetine ayrılan arsaları imar programı süresi içerisindekamulaştırma, yine yetkili idari makamlara kamulaştırmaya ilişkin ödeneğiyatırımcı kuruluşun bütçesine koyma mükellefiyeti yüklenmek suretiyle kanunkoyucu tarafından, kamu yararı adına fedakarlığa katlanmak durumunda kalantaşınmaz maliklerinin mülkiyet haklarının ihlal edilmesi sonucunu doğuracakşekilde uzun süre taşınmazlarının imar programlarına alınmadan bekletilmesiuygun görülmemiş ve idareye herhangi bir takdir yetkisi tanınmaksızın bağlayıcısürelerle gerekli işlemleri yapma görevi yüklenmiştir.

Bu durumda, yukarıda belirtilen açıklamalardoğrultusunda davacıya ait taşınmazın kamulaştırılması istemiyle yapılanbaşvurunun geciktirilmeksizin sonuçlandırılması gerekirken, söz konusutaşınmazın önümüzdeki yıllarda ödenekler çerçevesinde değerlendirileceğindenbahisle başvurunun reddine ilişkin Ankara Valiliğinin 15.09.2008 tarih ve 1763sayılı işleminin bu kısmında ve davanın bu kısmının reddine ilişkin mahkemekararında hukuka uyarlık görülmemiştir..."

B. Uluslararası Hukuk

25. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'ne (Sözleşme) ek 1 No.lu Protokol'ün "Mülkiyetin korunması" kenarbaşlıklı 1. maddesi şöyledir:

"Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülkdokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Bir kimse, ancakkamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukungenel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir.

Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetinkamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya dabaşka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekligördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halelgetirmez."

26. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM), başvurucuların ihlaliddialarına yönelik olarak öncelikle iç hukukta mevcut yeterli ve etkiliyolları tüketmesi gerektiğini belirtmiştir. Bu yolların kesin olarakvarlığından söz edilebilmesi için teoride mevcut olması yeterli olmayıpuygulamada da etkin olması, makul bir biçimde erişilebilir ve etkili olmasıgerekmektedir. AİHM'e göre Sözleşme'nin 35.maddesinin (1) numaralı fıkrası, AİHM'e başvuruyapılmadan önce başvurucuların uygun bir iç hukuk yoluna başvurmalarınıgerektirmekle birlikte, etkisiz veya yetersiz bir iç hukuk yoluna başvurulmasıise lüzumlu değildir (Aksoy/Türkiye,B. No: 21987/93, 18/12/1996, §§ 51, 52).

27. AİHM, imar planının hukuka aykırılığından değil de bu planınherhangi bir tazmin olmaksızın taşınmaz üzerinde meydana getirdiğikısıtlamaların sonuçlarından şikâyetçi olunması durumunda imar planının iptaliistemiyle açılacak davanın tüketilmesi gerekli bir hukuk yolu olmadığınıbelirtmiştir (Rossitto/İtalya, B. No: 7977/03, 26/5/2009, § 19; Ayangil ve diğerleri/Türkiye, B. No: 33294/03,6/12/2011, § 30). AİHM kararlarında, bu tür şikâyetler bakımından söz konusukısıtlamalar nedeniyle oluşan zararın tazmini olanağını sağlayan mevcut veyeterli hukuk yollarının kullanılması gerektiği kabul edilmektedir (Gülizar Öz/Türkiye (k.k.),B. No: 40687/98, 1/7/2004; PınarGüngör/Türkiye (k.k.), B. No: 46745/99,6/3/2007; Rabia Tan ve diğerleri/Türkiye,B. No: 8095/02, 31/1/2008, §§ 37-41; RemziTekin Bozkurt/Türkiye (k.k.), B. No:38045/05, 2/3/2010).

V. İNCELEME VE GEREKÇE

28. Mahkemenin 27/6/2018 tarihinde yapmış olduğu toplantıdabaşvuru incelenip gereği düşünüldü:

A. Başvurucularınİddiaları

29. Başvurucular; taşınmazın imar planında okul alanı olarak ayrılmasınınmülkiyet hakkına müdahale teşkil ettiğini, bu müdahale sebebiyle 2009 yılındanbu yana taşınmazı kullanamadıklarını belirterek taşınmazınkamulaştırılmamasının mülkiyet hakkının ihlaline yol açtığının AİHM ve AnayasaMahkemesi kararlarıyla da kabul edildiğini ifade etmişlerdir. Başvurucularagöre iptal davası yerine idareye başvuru yolunun gösterilmesi ise ihlalsürecini devam ettirmektedir. Başvurucular sonuç olarak müdahale yüzündenzarara uğradıklarını belirterek mülkiyet haklarının ihlal edildiğini ilerisürmüşlerdir.

B. Değerlendirme

30. Anayasa’nın 148. maddesinin üçüncü fıkrası ile 30/3/2011tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun’un 45. maddesinin (2) numaralı fıkrası uyarınca bireysel başvuruyoluyla Anayasa Mahkemesine başvurabilmek için olağan kanun yollarınıntüketilmiş olması gerekir.

31. Bireysel başvuru, iddia edilen hak ihlallerinin derecemahkemelerince düzeltilmemesi hâlinde başvurulabilecek ikincil nitelikte bir kanunyoludur. Bireysel başvuru yolunun bu niteliği gereği Anayasa Mahkemesinebireysel başvuruda bulunabilmek için öncelikle olağan kanun yollarınıntüketilmesi zorunludur. Bu ilke uyarınca başvurucunun Anayasa Mahkemesi önünegetirdiği şikâyetini öncelikle ve süresinde yetkili idari ve yargısal mercilereusulüne uygun olarak iletmesi, bu konuda sahip olduğu bilgi ve kanıtlarınızamanında bu makamlara sunması ve aynı zamanda bu süreçte dava ve başvurusunutakip etmek için gerekli özeni göstermiş olması gerekir (İsmail Buğra İşlek, B. No: 2013/1177,26/3/2013, § 17).

32. Başvuru yollarının tüketilmesi gereğinden söz edilebilmesiiçin öncelikle hukuk sisteminde hakkının ihlal edildiğini iddia eden kişininbaşvurabileceği idari veya yargısal bir hukuki yolun öngörülmüş olmasıgerekmektedir. Ayrıca bu hukuki yolun iddia edilen ihlalin sonuçlarınıgiderici, etkili ve başvurucu açısından makul bir çabayla ulaşılabilirnitelikte olması ve sadece kâğıt üzerinde kalmayıp fiilen de işlerliğe sahipbulunması gerekmektedir. Olmayan bir hukuki yolun tüketilmesi başvurucudanbeklenemeyeceği gibi hukuken veya fiilen etkili bulunmayan, ihlalin sonuçlarınıdüzeltici bir vasıf taşımayan veya aşırı ve olağan olmayan birtakım şeklîkoşulların öngörülmesi nedeniyle fiilen erişilebilir ve kullanılabilir olmaktanuzaklaşan başvuru yollarının tüketilmesi zorunluluğu bulunmamaktadır (Fatma Yıldırım, B. No: 2014/6577,16/2/2017, § 39).

33. Anayasa’nın anılan maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyethakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü malvarlığı hakkını kapsamaktadır (AYM, E.2015/39, K.2015/62, 1/7/2015, § 20).Gayrimenkul malların mülkiyet hakkının kapsamına dâhil olduğu hususundatereddüt bulunmamaktadır. Uyuşmazlık konusu taşınmazın tapuda başvurucularadına kayıtlı olduğu anlaşıldığına göre somut olayda mülkün varlığı hususundabir duraksama yoktur.

34. Anayasa’nın 35. maddesinde bir temel hak olarak güvencealtına alınmış olan mülkiyet hakkı kişiye -başkasının hakkına zarar vermemek veyasaların koyduğu sınırlamalara uymak koşuluyla- sahibi olduğu şeyi dilediğigibi kullanma ve ondan tasarruf etme, onun ürünlerinden yararlanma olanağıverir (Mehmet Akdoğan ve diğerleri, B.No: 2013/817, 19/12/2013, § 32). Dolayısıyla malikin mülkünü kullanma, mülkünsemerelerinden yararlanma ve mülkü üzerinde tasarruf etme yetkilerindenherhangi birinin sınırlanması mülkiyet hakkına müdahale teşkil eder (Recep Tarhan ve Afife Tarhan, B. No:2014/1546, 2/2/2017, § 53).

35. Taşınmazın imar planında kamu hizmetine ayrılması, henüz birkamulaştırma yapılmayıp fiilen de taşınmaza el atılmadığı için mülkiyethakkından yoksun bırakma sonucu doğurmamakla birlikte malikin mülkiyethakkından doğan yetkilerini önemli ölçüde kısıtlamaktadır. Bu kapsamda kamuhizmet alanı olarak ayrıldığından dolayı taşınmaz üzerinde inşaifaaliyette bulunulabilmesi mümkün olmadığı gibi müdahalenin satış, bağış,ipotek ve diğer irtifak haklarının tesisi yönünden yapılacak işlemler vetaşınmazın rayiç değeri bakımından da olumsuz etkileri bulunmaktadır.Dolayısıyla imar uygulamalarının ve bu bağlamda taşınmazın imar durumunun kamuhizmeti alanı olarak belirlenmesinin mülkiyet hakkına müdahale teşkil ettiğikuşkusuzdur.

36. Anayasa'nın 35. maddesinin birinci fıkrasında, herkesinmülkiyet hakkına sahip olduğu belirtilmek suretiyle mülkten barışçıl yararlanma hakkına yer verilmiş; ikincifıkrasında da mülkten barışçıl yararlanma hakkına müdahalenin çerçevesibelirlenmiştir. Maddenin ikinci fıkrasında, genel olarak mülkiyet hakkınınhangi koşullarda sınırlanabileceği belirlenerek aynı zamanda mülkten yoksun bırakmanın şartlarınıngenel çerçevesi de çizilmiştir. Maddenin son fıkrasında ise mülkiyet hakkınınkullanımının toplum yararına aykırı olamayacağı kurala bağlanmak suretiyledevletin mülkiyetin kullanımını kontrol etmesine ve düzenlemesine imkânsağlanmıştır. Anayasa'nın diğer bazı maddelerinde de devlet tarafındanmülkiyetin kontrolüne imkân tanıyan özel hükümlere yer verilmiştir. Ayrıcabelirtmek gerekir ki mülkten yoksun bırakma ve mülkiyetin düzenlenmesi,mülkiyet hakkına müdahalenin özel biçimleridir (Recep Tarhan ve Afife Tarhan, §§ 55-58).

37. İmar uygulamalarıyla mülkiyet hakkına yapılan müdahaleler, bireyselbaşvuru kararlarında da ifade edildiği üzere kural olarak mülkiyetin kamuyararına kullanılmasının kontrolü (veya düzenlenmesi) kapsamında görülmektedir(Süleyman Günaydın, B. No:2014/4870, 16/6/2016, § 65). Bu alanda ise devletin geniş bir takdir yetkisininolduğu kabul edilebilir. Öte yandan yukarıda da değinildiği üzere somut olaybağlamında müdahalenin mülkten yoksun bırakmaya yol açmadığı da kuşkusuzdur.Ancak müdahale kamulaştırma sürecinin bir aşamasını teşkil ettiğinden dolayı vemüdahalede geçen süre dikkate alındığında müdahalenin kontrol veya düzenlemeamacından söz edilemez. Dolayısıyla başvuruya konu müdahalenin mülkiyettenbarışçıl yararlanmaya ilişkin genel kural çerçevesinde incelenmesi gerekir.Diğer bir deyişle somut olayda olduğu gibi mülkiyet hakkına kamulaştırmasürecinin bir aşaması olarak getirilen belirsiz veya uzun süreli sınırlamadurumunda mülkiyetten barışçıl yararlanma hakkına yönelik bir müdahale sözkonusu olur.

38. Anayasa’nın 35. maddesinde mülkiyet sınırsız bir hak olarakdüzenlenmemiş, bu hakkın kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlandırılabileceğiöngörülmüştür (Recep Tarhan ve Afife Tarhan,§ 62).

39. Yerleşim yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların plan, fen,sağlık ve çevre şartlarına uygun gerçekleşmesini sağlamayı amaçlayan 3194sayılı Kanun; arazi ve arsa düzenlemesi sırasında kamu hizmetleri ve tesisleriiçin yeterli yerlerin ayrılması konusunda hükümler içermektedir (bkz. §§ 17,18). Dolayısıyla mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin kanuni dayanağınınbulunduğu anlaşılmaktadır.

40. Anayasa'nın 35. maddesi uyarınca mülkiyet hakkı ancak kamuyararı amacıyla sınırlanabilir. 3194 sayılı Kanun'un 1. maddesinde; Kanun'unyerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların plan, fen, sağlık ve çevreşartlarına uygun teşekkülünü sağlamak amacıyla düzenlendiği belirtilmiştir. BuKanun'un amacı çerçevesinde imar planlarıyla arazi ve arsa düzenlemesisırasında taşınmazların bir kısmının kamu hizmetine ayrılmasının kamu yararıamacına dönük olduğu kuşkusuzdur.

41. Ancak mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin kamu yararıamacına dönük olması yeterli olmayıp ayrıca ölçülü olması gerekir. Özelmülkiyette bulunan taşınmazların imar uygulamasında kamu hizmeti alanı olarakayrılmasında kamusal yarar bulunmakla birlikte bu yolla malike aşırı veorantısız bir külfet yüklenmemelidir. (AYM, E.2009/31, K.2011/77, 12/5/2011).Somut olay bakımından imar uygulamalarının geniş alanları kapsaması nedeniyleve bütçeye yeterli ödeneğin konulması amacıyla kanun koyucu kamulaştırmasürecinin beş yıllık süre içinde tamamlanmasını öngörmüştür. Kamu makamlarınıntakdir yetkisi çerçevesinde söz konusu kamu yararı amacının gerçekleştirilmesiyönünden belirtilen fiilî ve hukuki engeller sebebiyle malikin makul ve belirlibir süre boyunca bu kısıtlamalara katlanması beklenebilir. Ancak bu süreninuzaması hâlinde söz konusu kısıtlamalar, taşınmaz malikine yüklenen külfetiağırlaştıracağı gibi kısıtlılık süresinin uzamasına bağlı olarak malikinzararını karşılayabilecek herhangi bir giderim imkânının bulunmaması da malikeaşırı bir külfet yüklenmesine sebep olur (AYM, E.2016/196, K.2018/34,28/3/2018).

42. Somut olayda başvurucular, imar planının hukukaaykırılığından ziyade uyuşmazlık konusu taşınmazın bu planda kamu hizmetialanına tahsis edilmesi nedeniyle mülkiyet hakkına getirilen sınırlamalardanşikâyet etmişlerdir. Dolayısıyla başvurucuların temel şikâyetleri bukısıtlamalar nedeniyle uğradıkları zararların giderilmesi taleplerineyöneliktir. Bu bakımdan başvurucuların belirtilen şikâyetleri yönünden etkilibir başvuru yolunun olup olmadığının değerlendirilmesi gerekir.

43. Konu ile ilgili Danıştay kararlarında, taşınmazın imarplanında kamu hizmeti alanına ayrılması nedeniyle mülkiyet hakkının makul birsüreyi aşacak şekilde kısıtlandığı takdirde açılacak idari davalarda tazminatahükmedilmesi gerektiği kabul edilmiştir (bkz. §§ 23, 24).

44. Bireysel başvurunun devamı sırasında ise 6745 sayılı Kanunile imar planlarıyla getirilen sınırlamalar yönünden 2942 sayılı Kanun’daçeşitli düzenlemeler yapılmıştır. Buna göre anılan Kanun'un ek 1. maddesinde,beş yıllık sürenin uygulama imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibarenbaşlayacağı düzenlenmiştir. Bu maddeyle idareye bu süre içinde tasarrufuhukuken kısıtlanan taşınmazları kamulaştırma veya mülkiyet hakkınınkullanılmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planıdeğişikliği yapma yükümlülüğü getirilmiştir. Bu süre içinde belirtilenişlemlerin yapılmaması hâlinde taşınmaz malikleri tarafından idareye başvuruişlemleri ve uzlaşma süreci tamamlandıktan sonra taşınmazınkamulaştırılmasından sorumlu idare aleyhine idari yargıda dava açılabileceğibelirtilmiştir.

45. Diğer taraftan 6745 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile 2942sayılı Kanun'un geçici 11. maddesinde, ek 1. madde kapsamında kalan ve bumaddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce tasarrufu hukuken kısıtlanantaşınmazlar bakımından söz konusu beş yıllık sürenin bu maddenin yürürlüğegirdiği tarihten itibaren başlayacağı öngörülmüştür. Ancak bu madde hükmü,malike aşırı bir külfet yüklediği ve kamu yararı ile malikin mülkiyet hakkıarasında gözetilmesi gereken adil dengeyi malik aleyhine bozduğu gerekçesiyleAnayasa Mahkemesince 28/3/2018 tarihinde iptal edilmiştir (bkz. § 22).

46. Dolayısıyla 2942 sayılı Kanun'un ek 1. maddesi ile konuhakkındaki Danıştay içtihadına göre başvurucunun mülkiyet hakkına imar yoluylagetirilen kısıtlamalar sebebiyle idareye başvurarak imar durumunun gözdengeçirilmesi veya taşınmazın kamulaştırılması talebinde bulunabileceği, butalebinin reddi hâlinde ise tazminat istemiyle idari yargı yerinde davaaçabileceği görülmektedir. Öte yandan başvurucunun bu davayla veya ayrı birdava yoluyla taşınmazı makul bir süre geçtikten sonra kullanamadığı dönem içinuğradığı zararları tazmin edebilmesi de mümkündür. Bireysel başvurununyapılmasından sonra çıkartılan ve başvurucunun belirtilen şekilde idari veyargısal yollara başvurmasını öteleyen kanun hükmü Anayasa Mahkemesince iptaledildiğine göre bu hukuki yolun tüketilmesi önünde herhangi bir engel debulunmamaktadır.

47. Ancak somut olayda başvurucular tarafından adil dengeninsağlanmasında etkili olduğu tespit edilen ve erişilebilir söz konusu hukukyollarına müracaat edildiğine dair herhangi bir bilgi veya belgenin bireyselbaşvuru dosyasına sunulmadığı görülmektedir. Sonuç olarak mülkiyet hakkınınihlali iddiası kapsamında uğranılan zararların giderilmesi şikâyetleri yönündenbaşvuru yolları usulünce tüketilmemiştir. Etkin ve erişilebilir bir çözümimkânı sunan anılan hukuk yoluna başvurmaksızın yapılan başvuruların incelenmesi,bireysel başvuru yolunun ikincilliği ilkesi gereği mümkün değildir.

48. Açıklanan gerekçelerle başvurunun diğer kabul edilebilirlikkoşulları yönünden incelenmeksizin başvuruyollarının tüketilmemesi nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesigerekir.

VI. HÜKÜM

Açıklanan gerekçelerle;

A. Başvurunun başvuruyollarının tüketilmemesi nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,

B. Yargılama giderlerinin başvurucular üzerinde BIRAKILMASINA27/6/2018 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.

Full & Egal Universal Law Academy