TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
GÜLLÜ ALĞAN BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2016/6425)
Karar Tarihi: 24/10/2019
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan
:
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üyeler
:
Serdar ÖZGÜLDÜR
Burhan ÜSTÜN
Kadir ÖZKAYA
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Raportör
:
Yücel ARSLAN
Başvurucu
:
Güllü ALĞAN
Vekili
:
Av. Sevil ŞAHİN KILINÇ
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, kamu görevlisi olan başvurucunun üyesi olduğusendikanın çağrısı üzerine bir gün göreve gitmemesi nedeniyle disiplin cezasıile cezalandırılmasının örgütlenme özgürlüğünü ihlal ettiği iddiasınailişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru 6/4/2016 tarihinde yapılmıştır.
3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan önincelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.
4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölümtarafından yapılmasına karar verilmiştir.
5. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına(Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüşünü bildirmiştir.
6. Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı beyanda bulunmamıştır.
III. OLAY VE OLGULAR
A. Arka Plan Bilgisi
7. Başvuruya konu olayların arka planına ilişkin bilgiler içinbkz. Filiz Koçak Demir ve diğerleri (B.No: 2015/14046, 17/7/2019, § 8) kararı.
B. Somut Olaya İlişkinBilgiler
8. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgiliolaylar özetle şöyledir:
9. Başvurucu 1969 doğumlu olup Ankara Mamak Belediyesi Emlak veİstimlak Müdürlüğünde (İdare) memur olarak görev yapmaktadır. Başvurucu TümBelediye ve Yerel Yönetim Hizmetleri Emekçileri Sendikası (TÜM BEL-SEN veyaSendika) üyesidir.
10. 1990 sonrası kurulan TÜM BEL-SEN, yerel yönetimlerde(belediye ve il özel idareleri) memur statüsündeçalışanların örgütü olup ülke çapında örgütlenen Sendikanın 43 şube ve 12 iltemsilciliği bulunmaktadır. Anılan Sendika, ulusal düzeyde Kamu EmekçileriSendikaları Konfederasyonu (KESK) ve uluslararası düzeyde bütün dünyada kamusektöründe örgütlü sendikaların üst örgütü olan Kamu Hizmetleri Enternasyonali(PSI) ve Avrupa Kamu Hizmetleri Sendikaları Federasyonu (EPSU) üyesidir.
11. TÜM BEL-SEN'in bağlı olduğu KESK16/6/2013 tarihinde şu şekilde bir karar almıştır:
"İstanbul Taksim GeziParkı'na sahip çıkma amaçlı başlayan demokratik ve meşru tepkiler karşısındaaralarında üyelerimizin de bulunduğu binlerce yurttaşımızın yaralanmasına, dörtvatandaşımızın yaşamını yitirmesine neden olan Hükümetin baskıcı ve şiddetiesas alan uygulamalannı protesto etmek amacıyla;
Konfederasyon tüzüğümüzün 'KonfederasyonunAmaçları' başlıklı dördüncü maddesi'nde sayılan;
'Toplumun karar süreçlerinde örgütlü olaraksöz sahibi olduğu; devletten ve piyasadan azami ölçüde arındırılmış kamusalalanda eşit, ücretsiz, nitelikli, erişilebilir ve anadilinde kamu hizmetinisavunur. Konfederasyon, tüm maddi değerlerin yaratıcısı emeğin en yüce değerolduğu gerçeğinden hareketle ve sendikal mücadelenin demokrasi ve özgürlükmücadelesinin bir parçası olduğunun bilinciyle...
b) Çalışma yaşamında ve hayatın diğeralanlarında üyelerin ve tüm emekçilerin ekonomik, demokratik, sosyal, siyasal,yasal, kültürel, mesleki, hukuksal, özlük haklarını ve çıkarlarını korumayı vegeliştirmeyi;
c) Evrensel insan hakları belgelerine dayananve uluslararası hukuk ve sözleşmelerden doğan bütün hak ve özgürlüklerieksiksiz yaşama geçirmek için mücadele etmeyi;' amaçlarımız doğrultusunda,
DİSK, TMMOB, TTB ve TDHB ile birlikte, bağlısendikalarımız üyelerinin; 17 Haziran 2013 tarihi sabahında işyerlerindebildiri okumaları ve üretimden gelen gücü kullanarak işyerlerinden çıkıp tümillerde merkezi alanlarda basın açıklamaları yapmaları ..."
12. Sendikanın bağlı olduğu KESK'inaldığı iş bırakma kararı üzerine 17/6/2013 tarihinde başvurucu görevinegitmemiştir.
13. Söz konusu karar doğrultusunda bir gün göreve gitmeyenbaşvurucu hakkında mazeretsiz olarak göreve gelmediği ya da görevine gelip dahasonra görev yerini terk ettiği iddiasıyla başlatılan disiplin soruşturmasısonucunda başvurucuya tekerrür nedeniyle kınama cezası verilmiştir.
14. Başvurucu, disiplin cezasına yaptığı itirazın 12/12/2013tarihinde Disiplin Kurulu Başkanlığınca reddedilmesi üzerine Ankara 17. İdareMahkemesinde (İdare Mahkemesi) iptal davası açmıştır.
15. İdare Mahkemesi 31/12/2014 tarihinde davayı reddetmiştir.İlk derece mahkemesinin ret kararının ilgili kısımları şöyledir:
"...dava konusu uyuşmazlıkta her ne kadar [başvurucu]tarafından üyesi bulunduğu sendikanın bağlıolduğu konfederasyonun yetkili kurullarınca alınan karara uyarak işyerini terkettiği, bunun da sendikal faaliyet kapsamında olduğuileri sürülmekte ise de; [başvurucunun], üyesi olduğu [TÜM BELSEN]'inbağlı olduğu [KESK]'in aldığı bukararın çalışma yaşamında ve hayatın diğer alanlarında üyelerinin ve tümemekçilerin ekonomik, demokratik, sosyal, yasal kültürel, mesleki hukuksal veözlük haklarını ve çıkarlarını korumayı ve geliştirmeyi hedefleyen amaçlarıkapsamında değerlendirilemeyeceği, dolayısıyla izinsiz olarak işyerine bir güngelmemenin ya da işyerinin izinsiz terk edilmesinin sendikal faaliyetkapsamında mazeret olarak kabul edilemeyeceği sonucuna varıldığından, özürsüzve mazeretsiz işyerini terkettiği sabit olandavacının 657 sayılı Kanunun 125/A-b maddesi ve aynımaddenin ikinci fıkrasında düzenlenen tekerrür hükmü uyarınca kınama cezası ilecezalandırılmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılıkgörülmemiştir."
16. Başvurucunun karara itiraz etmesi üzerine Bölge İdareMahkemesi 6/10/2015 tarihinde itirazı reddetmiş ve İdare Mahkemesinin kararınıonamıştır. Başvurucu, kararın düzeltmesi talebinde bulunmuştur. Bölge İdareMahkemesi 2/3/2016 tarihinde talebi reddetmiştir.
17. Karar başvurucu vekiline 21/3/2016 tarihinde tebliğedilmiştir.
18. Başvurucu 6/4/2016 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.
IV. İLGİLİ HUKUK
A. Ulusal Hukuk
19. 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun“Toplu eylem ve hareketlerde bulunma yasağı”kenar başlıklı 26. maddesi, “Disiplincezalarının çeşitleri ile ceza uygulanacak fiil ve haller” kenarbaşlıklı 125. maddesi, 25/6/2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu GörevlileriSendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun "Amaç"kenar başlıklı 1. maddesi, "Sendika vekonfederasyonların yetki ve faaliyetleri" kenar başlıklı 19.maddesi, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun (İDDK) 22/5/2013 tarihli veE.2009/63 ve K.2013/1998 sayılı kararı (AhmetParmaksız [GK], B. No: 2017/29263, 22/5/2019, §§ 25-29).
B. Uluslararası Hukuk
20. 17/6/1948 tarihli ve 87 sayılı Sendika Özgürlüğü veÖrgütlenme Hakkının Korunmasına İlişkin ILO Sözleşmesi’nin 2., 3. ve 8.maddeleri; 7/6/1978 tarihli ve 151 sayılı Kamu Hizmetinde Örgütlenme HakkınınKorunması ve İstihdam Koşullarının Belirlenmesi Yöntemine İlişkin ILOSözleşmesi’nin3., 6. ve 9. maddeleri; 16/12/1966 tarihli Birleşmiş Milletler(BM) Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Uluslararası Sözleşmesi'nin 8.maddesi, 16/12/1966 tarihli BM Medeni ve Siyasi Haklara İlişkin UluslararasıSözleşmesi'nin 22. maddesi, Avrupa Konseyi'nin 18/10/1961 tarihli ve ETS No. 35sayılı Avrupa Sosyal Şartı’nın (ASŞ) 5. ve 6. maddeleri, ILO'nun ÖrgütlenmeÖzgürlüğü Komitesi Yönetim Kurulunun Karar ve İlkeleri (Ahmet Parmaksız, §§ 30-39; Türkiye, AvrupaSosyal Şartı ile 3/5/1996 tarihli Gözden Geçirilmiş Avrupa Sosyal Şartı'nıonaylamış ancak her iki Şart’ın da örgütlenme vetoplu pazarlık haklarına ilişkin 5. ve 6. maddelerine çekince koymuştur).
21. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin (AİHM) kamu görevlilerininiş bırakma eylemlerine yaklaşımına ilişkin kararları için bkz. Filiz Koçak Demir ve diğerleri, § 30.
V. İNCELEME VE GEREKÇE
22. Mahkemenin 24/10/2019 tarihinde yapmış olduğu toplantıdabaşvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları ve Bakanlık Görüşü
23. Başvurucu, üyesi olduğu Sendikanın bağlı olduğu KESK'in aldığı karar doğrultusunda yasalarla tanınanhaklara dayanarak anayasal hakları çerçevesinde demokratik tepki göstermekamacıyla bu sendikal eyleme katıldığını belirtmiştir. Başvurucu, 87 ve 151sayılı ILO Sözleşmeleri, Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı hükümleri ile AİHM,Anayasa Mahkemesi ve Danıştay kararlarını dayanak göstererek kendisine sendikalfaaliyet nedeniyle disiplin cezası verilmesinin örgütlenme özgürlüğünü ihlalettiğini iddia etmiştir.
24. Konuyla ilgili birçok ulusal ve uluslararası mahkemeiçtihatları bulunmasına ve bunları ibraz etmesine rağmen derece mahkemelerininargümanlarını değerlendirmediğini, gerekçesiz olarak davasını ve yaptığıitirazı reddettiğini iddia eden başvurucu itiraz ve karar düzeltme aşamalarındaetkin ve sonuç alınabilir bir yola ulaşamadığını ifade etmiş; bu suretle adilyargılanma ve etkili başvuru haklarının ihlal edildiğini ileri sürmüştür.
25. Bakanlık görüşünde, Anayasa Mahkemesinin Yücel Yaşar (B. No: 2013/7199, 25/3/2015)ve Gülfidan Yıldırım (B. No:2014/12290, 19/7/2017) kararlarına değinilerek somut başvuru açısından bukararlarda belirtilen kriterlerden ayrılarak farklı bir neticeye ulaşmayıgerektirecek her hangi bir neden bulunmadığıdeğerlendirilmiştir.
B. Değerlendirme
26. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılanhukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifinikendisi takdir eder (Tahir Canan, B.No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucu, üyesi olduğu Sendikanın iş bırakmaçağrısı üzerine mazeretsiz işe gitmemesi nedeniyle disiplin cezasıylacezalandırılmıştır. Anayasa Mahkemesi tarafından aynı eyleme ilişkin başvurulardaha önce karara bağlanan Filiz Koçak Demirve diğerleri başvurusunda Anayasa'nın 33. maddesinde güvence altınaalınan örgütlenme özgürlüğü kapsamında incelenmiş olup somut başvurudakisendika hakkına ilişkin iddiaların da bu kapsamda incelenmesi gerektiğideğerlendirilmiştir.
27. Anayasa’nın yapılacak değerlendirmede uygulanacak “Dernek kurma hürriyeti”kenar başlıklı 33.maddesinin ilgili kısımları şöyledir:
"Hiç kimse bir derneğe üye olmaya vedernekte üye kalmaya zorlanamaz.
Dernek kurma hürriyeti ancak, milli güvenlik,kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlak ilebaşkalarının hürriyetlerinin korunması sebepleriyle ve kanunla sınırlanabilir.
Dernek kurma hürriyetinin kullanılmasındauygulanacak şekil, şart ve usuller kanunda gösterilir.
...
Birinci fıkra hükmü, Silahlı Kuvvetler vekolluk kuvvetleri mensuplarına ve görevlerinin gerektirdiği ölçüde Devletmemurlarına kanunla sınırlamalar getirilmesine engel değildir.
Bu madde hükümleri vakıflarla ilgili olarak dauygulanır."
28. Anayasa Mahkemesi Genel Kurulu, Ahmet Parmaksız başvurusuna ilişkin kararında; sendikalarınüyelerinin ekonomik, sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek içinyapılan faaliyetleri dışında siyasi otorite karşısında bir baskı grubu olarakyürüttükleri faaliyetler kapsamında aldıkları kararlar doğrultusunda sendikaüyelerinin iş bırakma eylemine katılmalarını, bireylerin sendikanın çekirdekfaaliyet alanında kalmayan eylemleri olarak değerlendirmiş ve bu eylemlernedeniyle yapılan müdahaleleri Anayasa'nın sendika hakkına ilişkin 51. maddesikapsamında değil örgütlenme özgürlüğünü teminat altına alan 33. maddesikapsamında incelemiştir. Anayasa Mahkemesi söz konusu kararında eylemindayandığı kararın amacını, eylemin niteliğini ve devletin takdir marjınıngenişliğini dikkate alarak ihlal bulunmadığına karar vermiştir (Ahmet Parmaksız, §§ 47-63).
29. Yine incelenen başvurudaki aynı eyleme ve bu eylem nedeniyleuygulanan uyarma ve kınama cezalarına ilişkin olarak Anayasa Mahkemesi İkinciBölüm Filiz Koçak Demir ve diğerleri(aynı kararda bkz. §§ 59-63) kararında, AhmetParmaksız kararında yer verilen ilkeler çerçevesinde örgütlenmeözgürlüğünün ihlal edilmediğine karar vermiştir.
30. Somut başvuruda da disiplin cezasının sebebini teşkil edeneylem ülkenin iç siyasetine ilişkin sosyo-politikunsurların ağırlıkta olduğu bir amaca (bkz. § 9) yönelik olup eylemin konusununsendikaların çekirdek faaliyet alanında kalmadığı görülmektedir. Eylemin buamacı ile bir gün iş bırakma şeklindeki niteliği (bkz. § 10) dikkatealındığında yapılan müdahalede devletin takdir marjının daha geniş olduğu kabuledilmelidir. Bu çerçevede sendika üyelerinin ekonomik ve sosyal menfaatleriyledoğrudan ilgili olmayan ve politik yönü ağır basan bir amaçla işe gitmemekşeklinde bir eylemin yol açacağı sonuçlara devlet idaresinin ve toplumunkatlanmasını gerektiren bir sebep bulunmadığı kanaatine ulaşılmıştır.
31. Sonuç olarak incelenen başvuruda, yukarıda yer verilen Ahmet Parmaksız ve Filiz Koçak Demir ve diğerleri kararlarındaulaşılan sonuçtan ayrılmayı gerektiren bir husus bulunmadığından müdahalenintoplumsal bir ihtiyaca karşılık geldiği ve başvurucuya tekerrür nedeniylekınama cezası verildiği dikkate alınarak müdahalenin izlenen meşru amaçlaorantılı olduğu değerlendirilmiştir. Bu nedenle somut başvuruda başvurucununörgütlenme özgürlüğüne yönelik bir ihlalin olmadığının açık olduğuanlaşılmıştır.
32. Açıklanan gerekçelerle başvurunun diğer kabul edilebilirlikkoşulları yönünden incelenmeksizin açıkçadayanaktan yoksun olması nedeniyle kabul edilemez olduğuna kararverilmesi gerekir.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. Örgütlenme özgürlüğünün ihlal edildiğine ilişkin iddianın açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyleKABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
B. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA24/10/2019 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.