TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
HASAN KAYA BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2018/37568)
Karar Tarihi: 13/1/2022
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan
:
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üyeler
:
Hicabi DURSUN
Muammer TOPAL
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
İrfan FİDAN
Raportör
:
Eren Can BENAKAY
Başvurucu
:
Hasan KAYA
Vekili
:
Av. Mehmet SAĞLAM
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, atama sebebine yönelik açılan davanın idari davaya konu olabilecek icrai bir işlem bulunmadığı gerekçesiyle reddedilmesi ve yargılamanın uzun sürmesi nedeniyle adil yargılanma hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru 26/12/2018 tarihinde yapılmıştır.
3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.
4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.
5. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına gönderilmiştir.
III. OLAY VE OLGULAR
6. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle olaylar özetle şöyledir:
7. Başvurucu, Adıyaman Emniyet Müdürlüğünde polis memuru olarak görev yapmaktayken Batman Emniyet Müdürlüğüne atanması üzerine atama işleminin sebebi olarak gösterilen "birim teklifi madde 34" ibaresinin iptali istemiyle 14/12/2009 tarihinde dava açmıştır.
8. Diyarbakır 1. İdare Mahkemesi 28/7/2011 tarihinde davayı yetki yönünden reddetmiş ve dosyanın uyuşmazlığın çözümünde yetkili Batman İdare Mahkemesine (Mahkeme) gönderilmesine karar vermiştir.
9. Mahkeme 22/12/2011 tarihinde işlemi iptal etmiştir.
10. Karara karşı yapılan temyiz başvurusu üzerine Danıştay Beşinci Dairesi (Daire) 20/2/2013 tarihinde mahkeme kararını bozmuştur. Kararda; başvurucunun naklen atama işleminin iptalini istemediği, atama nedeninin iptalini istediği belirtilmiştir. Atama nedeninin ise tek başına hukuki sonuç doğurmadığı, başvurucunun hukuki durumunda değişiklik yapmadığı ve atama işleminin sebep unsurunu oluşturduğu ifade edilmiştir. Karar düzeltme talebi Dairenin 15/11/2013 tarihli kararıyla reddedilmiştir.
11. Mahkeme 3/4/2014 tarihinde bozma kararına uymayarak 22/12/2011 tarihli kararında ısrar etmiştir.
12. Karara karşı yapılan temyiz başvurusu sonucunda, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu (İDDK) 28/1/2016 tarihinde Mahkemenin ısrar kararının bozulmasına karar vermiştir. Kararda, tek başına hukuki bir sonuç doğurmayan ve naklen atama işleminin sebep unsurunu oluşturan atama teklifinin idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülebilir işlem niteliği bulunmadığı ancak bu teklife dayanılarak tesis edilen işleme karşı ilgililerce dava açılabileceği belirtilmiştir. Karar düzeltme talebi İDDK'nın 14/6/2017 tarihli kararıyla reddedilmiştir.
13. Mahkeme bozma kararına uyarak 24/10/2017 tarihinde davanın incelenmeksizin reddine karar vermiştir. Kararda, Dairenin 20/2/2013 tarihli kararında geçen gerekçeye yer verilmiştir (bkz. § 10).
14. Karara karşı yapılan temyiz başvurusu Dairenin 3/10/2018 tarihli kararıyla reddedilmiştir.
15. Nihai karar 17/12/2018 tarihinde tebliğ edilmiş, başvurucu 26/12/2018 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.
IV. İLGİLİ HUKUK
A. Ulusal Hukuk
1. İlgili Kanun
16. 6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" kenar başlıklı 2. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
"1. İdari dava türleri şunlardır:
a) İdari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları..."
17. 2577 sayılı Kanun'un "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" kenar başlıklı 14. maddesinin (3) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:
"Dilekçeler,
...
d) İdari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı,
...
yönlerinden sırasıyla incelenir."
18. 2577 sayılı Kanun'un "İlk inceleme üzerine verilecek kararlar" kenar başlıklı 15. maddesinin birinci fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:
"Danıştay veya idare ve vergi mahkemelerince yukarıdaki maddenin 3 üncü fıkrasında yazılı hususlarda kanuna aykırılık görülürse, 14 üncü maddenin;
...
b) 3/c, 3/d ve 3/e bentlerinde yazılı hallerde davanın reddine,
...
Karar verilir."
19. 11/9/1992 tarihli ve 21342 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Emniyet Hizmetleri Sınıfı Mensupları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin "Yetkili Amirlerin Teklifi Üzerine Yer Değiştirme" başlıklı 34. maddesi şöyledir:
"Kendisinin ve/veya aile fertlerinin tutum, davranış ve fiilleri nedeniyle bulunduğu yerde görev yapma niteliğini kaybettiği değerlendirilen personelin yer değişikliği, gerekçeleri ile birlikte teklif edilebilir. Bu teklif illerde il emniyet müdürünün önerisi üzerine valiler tarafından Bakanlığa, merkez teşkilatı ile doğrudan merkeze bağlı taşra teşkilatında ise birim amirleri tarafından Genel Müdürlüğe yapılır. Yer değişikliği teklifleri Genel Müdürlükçe değerlendirilir.
Yer değiştirmenin gerekli olup olmadığı hususunda müfettiş marifetiyle inceleme yaptırılabilir.
Yer değişikliği teklifi uygun görülen personelin yeri, hizmet sürelerine ve yer değiştirme zamanına bakılmaksızın aynı bölge içinde veya başka bir bölgede olmak üzere değiştirilir."
2. Danıştay İçtihadı
20. İDDK'nın 14/6/2017 tarihli ve E.2015/4736, K.2017/2547 sayılı kararının ilgi kısmı şöyledir:
"Tek başına hukuki bir sonuç doğurmayan ve naklen atama işleminin sebep unsurunu oluşturan atama teklifinin, idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülebilir işlem niteliği bulunmadığı, ancak bu teklife dayanılarak tesis edilen işleme karşı ilgililerce dava açılabileceği anlaşıldığından, davanın 2577 sayılı Kanunun 15/1-b maddesi uyarınca reddedilmesi gerekirken, uyuşmazlığın esasının incelenmesi suretiyle dava konusu işlemin iptaline hükmedilmesinde hukuki isabet bulunmamaktadır."
B. Uluslararası Hukuk
1. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi
21. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin (Sözleşme) 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:
"Herkes davasının, medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili uyuşmazlıklar ... konusunda karar verecek olan,... bir mahkeme tarafından ... görülmesini isteme hakkına sahiptir..."
2. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi İçtihadı
22. İlgili Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) içtihadı için bkz. Ali Diren, B. No: 2015/13108, 18/4/2018, §§ 26-28.
V. İNCELEME VE GEREKÇE
23. Anayasa Mahkemesinin 13/1/2022 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları
24. Başvurucu "birim teklifi 34. madde" kapsamında başka bir şehre atanmasının başlı başına bir olumsuzluk göstergesi olduğunu, görev süresince her zaman karşısına çıkan ve terfilerde dikkate alınan bir unsur olması nedeniyle davanın esasının incelenmesinin gerektiğini belirterek mahkemeye erişim hakkının ve uzun süren yargılama nedeniyle makul sürede yargılanma hakkının ihlal edildiğini ileri sürmüştür.
B. Değerlendirme
25. Anayasa'nın iddianın değerlendirilmesinde dayanak alınacak "Hak arama hürriyeti" kenar başlıklı 36. maddesinin birinci fıkrası şöyledir:
"Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir."
26. Anayasa'nın 148. maddesinin üçüncü fıkrası ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 45. maddesinin (1) numaralı fıkrasına göre Anayasa Mahkemesine yapılan bir bireysel başvurunun esasının incelenebilmesi için kamu gücü tarafından müdahale edildiği iddia edilen hakkın Anayasa'da güvence altına alınmış olmasının yanı sıra Sözleşme ve Türkiye'nin taraf olduğu ek protokollerinin kapsamına da girmesi gerekir. Bir başka ifadeyle Anayasa ve Sözleşme'nin ortak koruma alanı dışında kalan bir hak ihlali iddiasını içeren başvurunun kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi mümkün değildir (Onurhan Solmaz, B. No: 2012/1049, 26/3/2013, § 18).
27. Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında; herkesin yargı organlarına davacı ve davalı olarak başvurabilme, bunun doğal sonucu olarak da iddiada bulunma, savunma ve adil yargılanma hakkı güvence altına alınmıştır. 3/10/2001 tarihli ve 4709 sayılı Kanun'un Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasına adil yargılanma ibaresinin eklenmesine ilişkin 14. maddesinin gerekçesinde "değişiklikle Türkiye Cumhuriyeti'nin taraf olduğu uluslararası sözleşmelerce de güvence altına alınmış olan adil yargılama hakkı[nın] metne dahil" edildiği belirtilmiştir. Dolayısıyla Anayasa'nın 36. maddesine söz konusu ibarenin eklenmesinin amacının Sözleşme'de düzenlenen adil yargılanma hakkını anayasal güvence altına almak olduğu anlaşılmaktadır (Yaşar Çoban [GK], B. No: 2014/6673, 25/7/2017, § 54). Bu itibarla Anayasa'da güvence altına alınan adil yargılanma hakkının kapsam ve içeriği belirlenirken Sözleşme'nin "Adil yargılanma hakkı" kenar başlıklı 6. maddesinin ve buna ilişkin AİHM içtihadının da gözönünde bulundurulması gerekir (Onurhan Solmaz, § 22).
28. Sözleşme, bir kişinin sahip olduğunu ileri sürebileceği tüm hak ve yükümlülükler bakımından adil yargılanma hakkını güvenceye almamaktadır. Sözleşme'nin adil yargılanma hakkını düzenleyen 6. maddesinde adil yargılanmaya ilişkin hak ve ilkelerin medeni hak ve yükümlülükler ile ilgili uyuşmazlıkların ve bir suç isnadının esasının karara bağlanması esnasında geçerli olduğu belirtilerek hakkın kapsamı bu konularla sınırlandırılmıştır. Hak arama hürriyetinin ihlal edildiği gerekçesiyle bireysel başvuruda bulunabilmek için ya başvurucunun medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili bir uyuşmazlığın tarafı olması ya da başvurucuya yönelik bir suç isnadının esası hakkında karar verilmiş olması gerektiği anlaşılmaktadır. Dolayısıyla bahsedilen hâller dışında kalan adil yargılanma hakkının ihlali iddiasına dayanan başvurular Anayasa ve Sözleşme'nin ortak koruma alanı kapsamı dışında kalacağından bireysel başvuruya konu olamaz (Onurhan Solmaz, § 23).
29. Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan adil yargılanma hakkı, suç isnadına bağlı yargılamaların yanında bir kimsenin medeni hak ve yükümlülüklerinin karara bağlanmasıyla ilgili yargılamalarda da uygulanır. Anayasa'nın 36. maddesinin (1) numaralı fıkrasının medeni meselelerde uygulanabilmesi için ortada hukuk düzeni tarafından kişiye tanınmış veya en azından savunulabilir temeli bulunan bir hakkın bulunması gerekir. Bu hakkın Anayasa'da doğrudan veya dolaylı olarak tanımlanan ve güvence altına alınan bir hakka ilişkin olması zorunlu değildir. Bu bakımdan kanunla kişilere tanınan hak ve ayrıcalıklar da -mahkemelerde ileri sürülebilmesi koşuluyla- Anayasa'nın 36. maddesi bağlamında hak kavramına dâhildir. İkinci olarak bu hakla ilgili olarak ilgili kişinin menfaatini etkileyen bir uyuşmazlık mevcut olmalıdır. Öte yandan bu uyuşmazlık ihtilaf konusu hakkın tespiti ve bu haktan yararlanılması bakımından belirleyici bir nitelik arz etmelidir (Mehmet Güçlü ve Ramazan Erdem, B. No: 2015/7942, 28/5/2019, § 28).
30. Anayasa Mahkemesi, Sözleşme'nin 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının medeni hak ve yükümlülüklerin karara bağlanmasıyla ilgili bir yargılama usulünde uygulanabilmesi için öncelikle ortada bir uyuşmazlığın bulunması gerektiğini belirterek AİHM ile benzer ilkeleri benimsemiştir (İsmail Taşpınar, B. No: 2013/3912, 6/2/2014, § 21).
31. Bireysel başvuruya konu olayda, idari işlemin iptali istemiyle açılan davanın ortada idari davaya konu olabilecek nitelikte bir işlem bulunmadığı gerekçesiyle reddedildiği görülmektedir.
32. 2577 sayılı Kanun hükümlerine göre icrailik niteliği taşımayan işlemler idari davaya konu edilememekte ve bu nitelikteki işlemlere karşı açılan davaların esas incelemesine geçilmeksizin usulden reddedilmesi öngörülmektedir. Yerleşik idari yargı içtihadında; ilgilisi üzerinde herhangi bir etki göstermeyen, bir başka ifadeyle hukuksal sonuç doğurmayan idari işlemlerin icrailik niteliği taşımadığı kabul edilmektedir (bkz. § 20). Bu itibarla söz konusu idari işlemlerin esasen herhangi bir uyuşmazlığa sebebiyet verme imkân ve kabiliyeti bulunmayan nitelikte işlemler olduğu söylenebilir (Ali Diren, § 40).
33. Hâl böyle olunca somut olayda bir uyuşmazlığın bulunup bulunmadığının ortaya konulması, adil yargılanma hakkının uygulanabilirliğinin tespiti bakımından önem arz etmektedir.
34. Bir idari işlemin icrailik niteliği taşıyıp taşımadığı yönündeki değerlendirmeden hareketle dava konusu edilip edilemeyeceğinin bu husustaki kanun hükmünü uygulayacak olan idari yargı mercii tarafından tespit edileceği açıktır. Bununla birlikte ilgili kanun hükmünü uygulayan yargı merciinin idari işlemin dava konusu edilemeyeceği yönünde bir tespit ve değerlendirmede bulunmuş olması tek başına ve her zaman ortada bir uyuşmazlığın bulunmadığı sonucuna ulaşılması için yeterli değildir. Bireysel başvuru kapsamında yapılan incelemelerde Sözleşme'nin 6. maddesinin uygulanabilirliğinin tespiti için aynı mahiyetteki idari işlemlere ilişkin olarak iç hukukta kabul görmüş bir uyuşmazlık olgusu bulunup bulunmadığının da değerlendirilmesi gerekir. Bu değerlendirmenin yapılmasında ise yerel mahkemelerce aynı mahiyetteki idari işlemlerin dava konusu edilebileceğinin kabul edilmesi ve bu tip işlemlerden doğan uyuşmazlıkların esasının incelenmesi önemli bir ölçüttür. Özellikle içtihat mahkemesi olan Danıştayın yorum ve uygulamalarının bu hususta belirleyici bir role sahip olduğu söylenebilir (Ali Diren, § 42).
35. Başvurucu atama işleminin sebebi olarak gösterilen "birim teklifi madde 34" teklifinin kesin ve yürütülebilir bir işlem olduğunu ileri sürerek davanın esasına girilerek karar verilmesi gerektiğini ileri sürmüştür. İDDK tarafından, atama işleminin sebep unsurunu oluşturan "birim teklifi madde 34" teklifinin kesin ve icrai niteliği bulunan bir işlem bulunmaması sebebiyle idari davaya konu edilemeyeceğinin kabul edildiği ve bu nitelikteki işlemlerden doğan uyuşmazlıkların esasının incelenmediği görülmektedir.
36. Diğer taraftan Anayasa Mahkemesinin başvurucunun yerine geçerek ihlal iddialarını gerekçelendirme, olay ve olguları ortaya koyma ve delil toplama görev ve yükümlülüğü bulunmamaktadır. Söz konusu yükümlülükler başvurucuya aittir (Cemal Günsel [GK], B. No: 2016/12900, 21/1/2021, § 25).
37. Başvurucuların anılan yükümlülüklere uymamaları hâlinde şikâyetlerini temellendiremedikleri için başvuruları açıkça dayanaktan yoksun bulunabilir. Anayasa Mahkemesi temellendirmeye ilişkin incelemesini her başvurunun somut koşullarında yapar. Kuşkusuz bu yükümlülüklere ellerinde olmayan nedenlerle uymamalarının ikna edici gerekçelerini Anayasa Mahkemesine sunmaları ya da Anayasa Mahkemesinin bu durumu işin niteliğinden anlaması hâli müstesnadır (Cemal Günsel, § 26).
38. Somut olayda başvurucu; bir ilden başka bir ile yukarıda mevzuatta belirtilen Yönetmeliğin 34. maddesi (bkz. § 19) kapsamında atanmasının olumsuzluk göstergesi olduğunu ve görev süresi boyunca etkisinin süreceğini, terfi ve özlük işlemlerinde sürekli dikkate alınacağını ileri sürmüş olsa da "birim teklifi madde 34" teklifinin mahiyeti ile bunun mesleki hayatı üzerinde etkisine dair herhangi bir açıklamada bulunmamıştır. Atandıktan sonra özlük ve terfi işlemlerinde etkisinin olup olmadığı ya da görevlendirme işlemlerinde dikkate alınıp alınmadığı kısacası anılan maddeye dayanarak atamanın yapılmasının mesleki hayatı üzerinde olumsuz bir etkisinin olduğuna ilişkin somut bir bilgi vermemiştir.
39. Bu bağlamda başvurucu, -İDDK'nın kabulünün aksine- atama sebebine karşı açılan davanın esasının neden incelenmesi gerektiğine ilişkin açıklama yükümlülüğünü yerine getirmeyerek başvurusunu bu bakımdan temellendirmemiş olduğundan somut başvuruda iç hukukta en azından savunulabilir bir biçimde dava konusu edilebilir olduğu ileri sürülebilecek bir uyuşmazlığın bulunduğu sonucuna varılamamıştır. Bu nedenle başvurucunun ihlal iddialarının Anayasa ve Sözleşme'nin ortak koruma alanındaki adil yargılanma hakkının kapsamında yer almadığı değerlendirilmiştir.
40. Açıklanan gerekçelerle adil yargılanma hakkının ihlal edildiği iddiasının konu bakımından yetkisizlik nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
VI. HÜKÜM
A. Adil yargılanma hakkının ihlal edildiği iddiasının konu bakımından yetkisizlik nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
B. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA 13/1/2022 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.