TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
HIZIR GÜNEŞ BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2014/5197)
Karar Tarihi:22/2/2018
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan
:
Engin YILDIRIM
Üyeler
:
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Recep KÖMÜRCÜ
Celal Mümtaz AKINCI
Recai AKYEL
Raportör
:
Gülbin AYNUR
Başvurucu
:
Hızır GÜNEŞ
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, idari nitelikteki bir tasarrufun doğrudan yasamaişlemi ile gerçekleştirilmesi nedeniyle idari yargı mercileri tarafından etkilibir yargısal denetim yapılmasının engellendiği ve yargı kararının icraedilemeyeceği belirtilerek mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiği iddiasınailişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru 15/4/2014 tarihinde yapılmıştır.
3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan önincelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.
4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölümtarafından yapılmasına karar verilmiştir.
III. OLAY VE OLGULAR
5. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle olaylarözetle şöyledir:
A. Bireysel BaşvurudanÖnceki Süreç
6. Başvurucu, Antalya/Finike ilçe millî eğitim müdürü olarakgörev yapmakta iken 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilatve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’ye (KHK), 1/3/2014 tarihli ve6528 sayılı Kanun'la eklenen geçici 10. maddenin (3) numaralı fıkrası uyarınca14/3/2014 tarihi itibarıyla başvurucunun bu görevi sona ermiştir.
7. Başvurucu, aynı KHK hükmü kapsamında Antalya İl Millî EğitimMüdürlüğü emrine eğitim uzmanı olarak atanmıştır. Bu durum Millî EğitimBakanlığının 14/3/2014 tarihli işlemi ile başvurucuya bildirilmiştir.
8. Başvurucu 15/4/2014 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.
B. Bireysel BaşvurudanSonraki Süreç
1. Antalya 2. İdareMahkemesi Dava Dosyası
9. Başvurucu 7/5/2014 tarihinde 14/3/2014 tarihli atamaişleminin iptali istemiyle Antalya 2. İdare Mahkemesinde dava açmıştır.
10. Mahkeme 22/10/2014 tarihli kararıyla 652 sayılı KHK’nıngeçici 10. maddesinin (3) numaralı fıkrasının uygulanmasına yönelik olaraktesis edilen atama kararnamesinde mevzuata aykırılık bulunmadığı gerekçesiyledavayı reddetmiştir.
11. Bu süreçte Anayasa Mahkemesinin 13/7/2015 tarihli veE.2014/88, K.2015/68 sayılı kararıyla; başvurucunun ilçe millî eğitim müdürlüğügörevinin sona erdirilmesinin ve eğitim uzmanı olarak atanmasının hukukidayanağı olan 652 sayılı KHK'nın geçici 10. maddesinin (3) numaralı fıkrasınınbirinci cümlesinde yer alan “...Talim veTerbiye Kurulu Üyesi, Müsteşar Yardımcısı, Genel Müdür, İnşaat ve Emlak GrupBaşkanı ve...” ibaresi ile “...bulunanlarile Bakanlık taşra teşkilatında İl Müdürü, İl Millî Eğitim Müdür Yardımcısı veİlçe Millî Eğitim Müdürü kadrolarında...” ibaresi ve ikinci cümlesindeyer alan “Bunlardan Talim ve Terbiye KuruluÜyesi, Müsteşar Yardımcısı ve Genel Müdür kadrolarında bulunanlar ekli (3)sayılı liste ile ihdas edilen Bakanlık Müşaviri kadrolarına,...”, “...ve İl Müdürü...” , “...ve İl Müdürü....” ile “..., diğerleri ile geçici 3 üncü maddeye istinadenşahsa bağlı Şube Müdürü kadrolarında bulunanlar ise ekli (3) sayılı liste ileihdas edilen Eğitim Uzmanı kadrolarına,...” ibareleri Anayasa'nın 2.maddesine aykırı bulunarak iptal edilmiştir.
12. Anayasa Mahkemesinin iptal kararının gerekçesinde özetle6528 sayılı Kanun'la 652 sayılı KHK'da yapılan değişiklikler bir bütün olarakincelendiğinde Bakanlık teşkilatında yapılan değişikliklerin Talim ve TerbiyeKurulu üyesi, il müdürü, il millî eğitim müdür yardımcısı ve ilçe millî eğitimmüdürü kadrosunda bulunanların görevlerinin sona ermesini, şahsa bağlı şubemüdürü kadrosunda bulunanların ise bir başka kadroya atanmalarını gerektirenhukuki ve fiilî zorunluluk olarak değerlendirilemeyeceği, bu nedenle davakonusu kuralın söz konusu kişiler yönünden hukuki güvenlik ilkesinin ihlalineyol açtığı belirtilmiştir.
13. Antalya 2. İdare Mahkemesi kararı, Danıştay İkinciDairesinin 15/12/2015 tarihli kararıyla bozulmuştur. Bozma kararınıngerekçesinde işlemin dayanağı olan yasa maddesinin Anayasa Mahkemesince iptaledilmesi nedeniyle yasal dayanaktan yoksun hâle geldiği, dolayısıyla davanınreddi yönündeki mahkeme kararında hukuki isabet bulunmadığı belirtilmiştir.
14. Mahkeme 9/6/2016 tarihli kararıyla Danıştayınbozma kararında belirtilen gerekçeyle başvurucunun 652 sayılı KHK'nın geçici10. maddesinin (3) numaralı fıkrası uyarınca müdürlük görevinin sona ermesineilişkin işlem ile yine aynı madde gereğince eğitim uzmanı unvanıyla atanmasınailişkin işlemi iptal etmiştir.
15. Karar aynı Dairenin 16/3/2017 tarihli kararıyla onanmıştır.
16. Davalı idarenin karar düzeltme istemi aynı Dairenin23/10/2017 tarihli kararıyla reddedilmiştir.
2. Antalya 4. İdareMahkemesi Dava Dosyası
17. Başvurucu, Antalya 2. İdare Mahkemesindeki dava devam ederkenAnayasa Mahkemesinin 13/7/2015 tarihli iptal kararı uyarınca yeniden ilçe millîeğitim müdürü olarak atanması talebiyle 6/8/2015 tarihinde idareye başvurmuş;başvurucunun bu başvurusu cevap verilmemek suretiyle reddedilmiştir.
18. Başvurucu, zımni ret işleminin iptali istemiyle Antalya 4.İdare Mahkemesinde dava açmıştır.
19. Mahkeme 18/5/2016 tarihli kararıyla davayı reddetmiştir.Kararın gerekçesinde;Anayasa'nın153. maddesi hükmü gereğince Anayasa Mahkemesinin iptal kararlarının geriyeyürümeyeceği, bu sebeple başvurucunun Anayasa Mahkemesinin iptal kararıuyarınca yeniden eski görevine atanma talebinin zımnen reddine ilişkin işlemdehukuka aykırılık bulunmadığı belirtilmiştir.
20. Karar, Danıştay İkinci Dairesinin 30/3/2017 tarihlikararıyla onanmıştır.
21. Başvurucunun karar düzeltme istemi aynı Dairenin 18/10/2017tarihli kararıyla reddedilmiştir.
IV. İLGİLİ HUKUK
22. 652 sayılı KHK'ya 6528 sayılı Kanun'un 25. maddesi ileeklenen geçici 10. maddenin (3) numaralı fıkrasının uyuşmazlık konusu işlemintesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan ve Anayasa Mahkemesinin 13/7/2015tarihli ve E.2014/88, K.2015/68 sayılı kararı ile bir kısım ibareleri iptaledilmeden önceki şekli şöyledir:
"Millî Eğitim Bakanlığı merkezteşkilatında Talim ve Terbiye Kurulu Üyesi, Müsteşar Yardımcısı, Genel Müdür,İnşaat ve Emlak Grup Başkanı ve Grup Başkanı kadrolarında bulunanlar ileBakanlık taşra teşkilatında İl Müdürü, İl Millî Eğitim Müdür Yardımcısı ve İlçeMillî Eğitim Müdürü kadrolarında bulunanların görevleri bu maddenin yayımıtarihinde hiçbir işleme gerek kalmaksızın sona erer. Bunlardan Talim ve TerbiyeKurulu Üyesi, Müsteşar Yardımcısı ve Genel Müdür kadrolarında bulunanlar ekli(3) sayılı liste ile ihdas edilen Bakanlık Müşaviri kadrolarına, Grup Başkanıve İl Müdürü kadrolarında bulunanlar ekli (3) sayılı liste ile ihdas edilenGrup Başkanı ve İl Müdürü kadrolarına, diğerleri ile geçici 3 üncü maddeyeistinaden şahsa bağlı Şube Müdürü kadrolarında bulunanlar ise ekli (3) sayılıliste ile ihdas edilen Eğitim Uzmanı kadrolarına, hâlen bulundukları kadrodereceleriyle hiçbir işleme gerek kalmaksızın atanmış sayılır. Ekli (3) sayılıliste ile ihdas edilen kadroların herhangi bir sebeple boşalması hâlinde bukadrolar hiçbir işleme gerek kalmaksızın iptal edilmiş sayılır."
23. 6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama UsulüKanunu'nun 28. maddesinin (1) numaralı fıkrasının uyuşmazlık konusu işlemintesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan şekli şöyledir:
"Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idareve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarınınicaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur.Bu süre hiçbir şekildekararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez. (İptal cümle: AnayasaMahkemesi’nin 10/7/2013 tarihli ve E.: 2012/107 K.: 2013/90 sayılı Kararı ile.)(…) (Ek cümleler: 21/2/2014- 6526/18 md.)Kamu görevlileri hakkında tesis edilen atama, görevden alma, göreve son verme,naklen veya vekâleten atama, yer değiştirme, görev ve unvan değişikliğiişlemleriyle ilgili olarak verilen iptal ve yürütmenin durdurulmasına ilişkinmahkeme kararlarının gereği; dava konusu edilen kadronun boş olması hâlinde bukadroya, boş olmaması hâlinde ise aynı kurumda kazanılmış hak aylık derecesineuygun başka bir kadroya atanmak suretiyle yerine getirilir. Eski kadro ileatandığı yeni kadro arasında mali haklar bakımından bir fark bulunmasıdurumunda, bu fark 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı DevletMemurları Kanununun 91 inci maddesinin ikinci fıkrasında düzenlenen usulve esaslar çerçevesinde ödenir."
V. İNCELEME VE GEREKÇE
24. Mahkemenin 22/2/2018 tarihinde yapmış olduğu toplantıdabaşvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları
25. Başvurucu; idari bir tasarruf konusu olması gereken atamaişleminin doğrudan kanun hükmü ile gerçekleştirildiğini, bu durumun idari yargımercileri tarafından etkili bir denetim yapılamamasına sebep olduğunubelirtmektedir. Başvurucu, atama işlemine dayanak olan yasa hükmü AnayasaMahkemesince iptal edilse bile Anayasa Mahkemesi kararları geriyeyürümeyeceğinden kendisi lehine bir sonuç doğmayacağını iddia etmektedir.Başvurucuya göre idari yargıda açılacak iptal davasında lehine bir hükümverilse de bu süreçte yerine bir atama yapılmış olacağından 2577 sayılıKanun’un 28. maddesinin (1) numaralı fıkrasındaki düzenleme uyarınca kadronundolu olması gerekçe gösterilerek eski görevine iade edilemeyecek, dolayısıylayargı kararı icra edilemeyecektir. Başvurucu, bu sebeplerle mahkemeye erişimhakkının ihlal edildiğini ileri sürmektedir.
26. Başvurucu ayrıca, 652 sayılı KHK hükmü kapsamında diğermüdürlerin statüleri korunurken kendisinin atamaya tabi kılınmasının eşitlikilkesine aykırı olduğunu belirtmektedir. İsteği dışında bir kadroda çalışmak veil merkezine yerleşmek zorunda bırakılması nedeniyle aile birliğininbozulduğundan şikâyet eden başvurucu; ailenin korunması hakkının, yerleşme veseyahat hürriyeti ile eşitlik ilkesinin ihlal edildiğini de ileri sürmektedir.
B. Değerlendirme
27. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılanhukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifinikendisi takdir eder (Tahir Canan, B.No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucunun yukarıda yer verilenşikâyetlerinin özü,idarinitelikteki bir tasarrufun doğrudan yasama işlemi ile gerçekleştirilmesinedeniyle ihlal iddialarına yönelik olarak idari yargı mercileri tarafındanetkili bir yargısal denetim yapılmasının engellenmesi ve lehine bir yargıkararı verilse dahi bu kararın icra edilemeyecek olmasıdır. Bu itibarlabelirtilen ihlal iddialarının tümü, adil yargılanma hakkının güvencelerindenbiri olan mahkemeye erişim hakkı kapsamında incelenmiştir.
1. İdari Nitelikteki BirTasarrufun Doğrudan Yasama İşlemi ile Gerçekleştirilmesi Nedeniyle İdari YargıMercileri Tarafından Etkili Bir Yargısal Denetim Yapılmasının Engellendiğineİlişkin Şikâyet Yönünden
28. Anayasa'nın 148. maddesinin üçüncü fıkrasının son cümlesi ve30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve YargılamaUsulleri Hakkında Kanun'un 45. maddesinin (2) numaralı fıkrasına göre bireyselbaşvuru yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurabilmek için olağan kanun yollarınıntüketilmiş olması gerekir. Temel hak ve özgürlüklere saygı, devletin tümorganlarının anayasal ödevi olup bu ödevin ihmal edilmesi nedeniyle ortayaçıkan hak ihlallerinin düzeltilmesi idari ve yargısal makamların görevidir. Bunedenle temel hak ve özgürlüklerin ihlal edildiğine ilişkin iddialarınöncelikle derece mahkemeleri önünde ileri sürülmesi, bu makamlar tarafındandeğerlendirilmesi ve bir çözüme kavuşturulması esastır (Ayşe Zıraman ve CennetYeşilyurt, B. No: 2012/403, 26/3/2013, § 16).
29. Anayasa Mahkemesine bireysel başvuru, iddia edilen hakihlallerinin derece mahkemelerince düzeltilmemesi hâlinde başvurulabilecekikincil nitelikte bir başvuru yoludur. Bireysel başvuru yolunun ikincilniteliği gereği Anayasa Mahkemesine bireysel başvuruda bulunabilmek içinöncelikle olağan kanun yollarının tüketilmesi zorunludur. Bu ilke uyarıncabaşvurucunun şikâyetini öncelikle ve süresinde yetkili idari ve yargısalmercilere usulüne uygun olarak iletmesi, bu konuda sahip olduğu bilgi vekanıtlarını zamanında bu makamlara sunması, aynı zamanda bu süreçte dava vebaşvurusunu takip etmek için gerekli özeni göstermiş olması gerekir (Ayşe Zıraman ve CennetYeşilyurt, § 17).
30.Bir başvuru yolunun tüketilmesinin gerekli olması içinulaşılabilir olması, ihlal iddiaları yönünden makul bir başarı şansı sunma veyeterli giderim sağlama kapasitesine sahip olması gerekir. Belli bir başvuruyolunun soyut olarak belirtilen niteliklere sahip olması yeterli değildir. Buyolun uygulamada da anılan niteliklere sahip olması ya da en azından sahipolmadığının kanıtlanmamış olması gerekir. Bununla birlikte soyut olarak makulbir başarı sunma kapasitesi bulunan bir yolun uygulamada başarıyaulaşmayacağına dair şüphe, o başvuru yolunun tüketilmemesini haklı kılmaz (Sait Orçan, B.No: 2016/29085, 19/7/2017, § 36).
31. Anayasa Mahkemesinin görevi söz konusu başvuru yolununulaşılabilir olup olmadığını, ihlal iddiaları yönünden makul bir başarı şansısunma ve yeterli giderim sağlama kapasitesine sahip olup olmadığınıdeğerlendirmektir (Sait Orçan,§ 37).
32. Bireysel başvuruya konu olayda başvurucunun idari yargımercilerinde idari işlemlerin hukuka uygunluk denetiminin yapıldığını,uyuşmazlığa konu işlemlerin ise bir idari işlem ile değil de doğrudan yasahükmü kapsamında gerçekleştirilmesi nedeniyle idari yargıya başvurudabulunulmasının ya da yargı mercileri tarafından bu hususta etkili bir denetimyapılmasının mümkün olmadığını belirttiği görülmektedir. Dolayısıyla önceliklebelirtilen uyuşmazlık türü yönünden idari yargının başvurucunun şikâyetleriaçısından makul bir başarı şansı sunabilecek ve bir çözüm sağlayabileceknitelikte, kullanılabilir ve etkili bir başvuru yolu olup olmadığının somutbaşvurunun koşulları dikkate alınarak ortaya konması gerekmektedir.
33. Bu bağlamda somut olayda başvurucunun bireysel başvurudabulunduktan sonra ilgili yasa hükmü gereğince hakkında tesis edilen müdürlükgörevinin sona ermesine ve eğitim uzmanı unvanıyla atanmasına ilişkinişlemlerin iptali istemiyle idari yargıda dava açtığı tespit edilmiştir.Belirtilen davada, işlemlerin dayanağı olan yasa maddesinin AnayasaMahkemesince iptal edilmesi nedeniyleyasal dayanaktanyoksun hâle geldiği gerekçesiyle dava konusu işlemlerin iptaline kararverildiği görülmektedir. Söz konusu karar nazara alındığında belirtilenuyuşmazlık yönünden idari yargıda açılacak iptal davasının başvurucununşikâyetleri açısından makul bir başarı şansı sunabilecek ve bir çözümsağlayabilecek nitelikte, kullanılabilir bir başvuru yolu olduğuanlaşılmaktadır.
34. Başvurucunun ise ilk bakışta ulaşılabilir ve ihlaliddialarıyla ilgili başarı şansı sunma ve yeterli giderim sağlama kapasitesiolduğu görünen söz konusu başvuru yolunu tüketmeksizin, bir başka ifadeyleidari yargıda bireysel başvuruya konu şikâyetleri yönünden değerlendirmeyapılmasını sağlayacak herhangi bir karar verilmesini ve bu kararın üst kanunyollarından geçerek kesinleşmesini beklemeksizin bireysel başvuruda bulunduğugörülmektedir.
35. Açıklanan gerekçelerle başvurunun bu kısmının diğer kabuledilebilirlik koşulları yönünden incelenmeksizin başvuru yollarının tüketilmemesi nedeniyle kabul edilemezolduğuna karar verilmesi gerekir.
2. Yargı Kararının İcraEdilemeyeceğine İlişkin Şikâyet Yönünden
36. Somut olayda başvurucunun bireysel başvuruda bulunduktansonra idari yargıda iki ayrı dava açtığı görülmektedir. Dolayısıyla bireyselbaşvuruda yapılacak incelemenin kapsamının belirlenmesi bakımından öncelikle bubaşlık altındaki ihlal iddialarının hangi dava ekseninde ele alınması gerektiğiortaya konulmalıdır.
37. Bu bağlamda Antalya 4. İdare Mahkemesinde dava konusu edilenişlemin başvurucunun 6/8/2015 tarihinde yani idari yargı mercilerince henüzhakkında lehine verilmiş bir yargı kararı yokken sadece Anayasa Mahkemesikararından hareketle yeniden göreve iadesi için yaptığı başvurunun cevapverilmemek suretiyle reddi yönünde tesis edilmiş bir idari işlem olduğu görülmektedir.Bir başka ifadeyle Antalya 4. İdare Mahkemesindeki davada, başvurucu hakkındaverilmiş kesinleşmiş bir yargı kararı bulunmasına rağmen Anayasa Mahkemesikararlarının geriye yürümeyeceği ya da 2577 sayılı Kanun'un 28. maddesindekidüzenleme gerekçesiyle bu kararın icra edilemeyeceği yönünde irade ortayakonulan bir idari işlem dava konusu edilmemiştir. Bunun doğal sonucu olarak dasöz konusu davada yargı kararının icra edilmemesi hukuki temelinde birdeğerlendirme Mahkemece yapılmamıştır. Dolayısıyla başvurucunun belirtilenşikâyetleri bağlamında yargı kararının icra edilmemesine ilişkin ihlaliddialarının incelenmesinde Antalya 4. İdare Mahkemesindeki dava dosyasınayönelik bir değerlendirme yapılmamış, Antalya 2. İdare Mahkemesindeki davadosyası esas alınmıştır.
38. 6216 sayılı Kanun’un 47. maddesinin (3),48. maddesinin (1)ve (2) numaralı fıkraları uyarınca bireysel başvuruda,kamu gücünün neden olduğu iddia edilenihlale dair olayların tarih sırasına göre özeti yapılmalı; bireysel başvurukapsamındaki hakların ne şekilde ihlal edildiği ve buna ilişkin gerekçeler vedeliller açıklanmalıdır (Veli Özdemir, B.No: 2013/276, 9/1/2014, §§ 19, 20).
39. Olayda başvurucunun bireysel başvuru tarihi itibarıylalehine verilmiş bir yargı kararı bulunup da bu kararın idare tarafından AnayasaMahkemesi kararlarının geriye yürümemesine veya 2577 sayılı Kanun'un 28.maddesi hükmü gerekçe gösterilerek uygulanmadığına ilişkin somut bir vakıaortaya koymadığı, ihtimale dayalı olarak belirtilen iddiayı ileri sürdüğü görülmektedir.
40. Bu itibarla başvurucu, temel hak ve özgürlüğünün somutolarak ihlal edildiğine ilişkin delillerini sunma ve buna ilişkin açıklamalardabulunma yönündeki yükümlülüğünü yerine getirmemiştir. Dolayısıyla başvurucutarafından ileri sürülen iddianın temellendirilemediği sonucuna ulaşılmıştır.
41. Açıklanan gerekçelerle başvurunun bu kısmının diğer kabuledilebilirlik koşulları yönünden incelenmeksizin açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle kabul edilemezolduğuna karar verilmesi gerekir.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle,
A. 1. Mahkemeye erişimhakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın idari nitelikteki bir tasarrufundoğrudan yasama işlemi ile gerçekleştirilmesi nedeniyle idari yargı mercileritarafından etkili bir yargısal denetim yapılmasının engellendiğine dair şikâyetle ilgili kısmının başvuru yollarının tüketilmemesi nedeniyleKABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
2. Mahkemeye erişimhakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın yargı kararının icra edilemeyeceğinedair şikâyetle ilgili kısmının açıkçadayanaktan yoksun olması nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
B. Yargılama giderlerinin başvuru üzerinde BIRAKILMASINA22/2/2018 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.