TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
MEHMET EMİN TEYFUR VE DİĞERLERİ BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2015/18147)
Karar Tarihi: 3/11/2022
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan
:
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üyeler
:
Muammer TOPAL
Recai AKYEL
Selahaddin MENTEŞ
Muhterem İNCE
Raportörler
:
Ali Erdem ŞAHİN
Yunus HEPER
Başvurucular
:
1. Cem ÖZ
2. Ferdi YILDIZ
3. EĞİTİM VE BİLİM EMEKÇİLERİ SENDİKASI
Başvurucular Vekili
:
Av. Bedia BORAN BULUT
Başvurucu
:
4. Çağdaş Ozan ÜSTÜN
Vekili
:
Av. Metin İRİZ
Başvurucular
:
5. Mehmet AZGER
6. Mehmet Emin TEYFUR
Başvurucular Vekili
:
Av. Selvi TUNÇ PİLATİN
Başvurucu
:
7. Muhammet SALİHOĞLU
Vekili
:
Av. Serkan GÜÇLÜ
Başvurucular
:
8. Abdulvali DENİZ
9. Abdurrahman ONAT
10. Burhan TARHAN
11. Faruk YAKAR
12. Galip BAYKARA
13. İbrahim AKIN
14. İskan KAYA
15. Mahfuz AKBAŞ
16. Mehmet İhsan GÜMÜŞTEN
17. Mustafa TAŞ
18. Mustafa Üstündağ BENLİ
19. Rüknettin ÖNCÜ
20. Zahir AKTAŞ
Başvurucular Vekili
:
Av. Duygu DEMİREL BAŞAR
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, kamu görevlisi olan başvurucuların üyesi oldukları sendikaların aldığı kararlar üzerine serbest kılık ve kıyafetle göreve gelmeleri nedeniyle uyarma cezası ile cezalandırılmalarının ifade özgürlüğünü ihlal ettiği iddiasına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvurular çeşitli tarihlerde yapılmıştır. Komisyon, başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar vermiştir.
3. Birleştirilen başvuruların bir kısmı yönünden başvuru belgelerinin örneği görüş için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüşünü bildirmiştir. Konu yönünden irtibatlı bulunan diğer başvurular yönünden Bakanlıktan tekrar görüş istenmesi gerekli görülmemiştir. Başvurucular, Bakanlığın görüşüne karşı beyanda bulunmuştur.
III. OLAY VE OLGULAR
4. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir:
5. Başvurucular hakkında yasal düzenlemelere aykırı olarak serbest kılık ve kıyafetle muhtelif tarihlerde göreve geldiklerinden bahisle uyarma disiplin cezasına hükmedilmiştir.
6. Başvurucular, kamu kurum ve kuruluşlarında çeşitli pozisyonlarda görev yapmaktadır. Başvurucuların Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikasına (EĞİTİM SEN) veya Enerji Sanayi Maden Hizmetleri Çalışanlar Birliğine (ENERJİ BİR-SEN) veya Büro Emekçileri Sendikasına (BES) üyeliği bulunmaktadır.
7. Bahse konu Sendikalar, 2013 yılından 2018 yılına kadar uzanan sürede hükûmetin öğrencilerin ve kamu görevlilerinin kılık ve kıyafetlerine yönelik politikalarını protesto etmek amacıyla serbest kılık ve kıyafetle göreve gidilmesine yönelik eylem kararları almıştır.
8. İlk olarak EĞİTİM SEN, hükûmetin eğitim kurumlarında kişilerin Sendikanın dinsel simge olarak gördüğü başörtüsüne müsaade edilmesini kabul edilemez bulmuş ve 3/10/2013 tarihinde aldığı bir kararla üyelerine özgür giyimle işyerlerine gidilmesine yönelik çağrıda bulunmuştur. Bahsi geçen karar şu şekildedir:
"Kılık kıyafet üzerinden eğitimde kullanılan her türlü dinsel simge ile dinin siyasallaştırılması, ötekileştirici ve ayrımcıdır. Eğitim Sen eğitimde ayrımcılığın, eşitsizliğin, ötekileştirmenin karşısında olmaya her türlü gericiliğe, toplumsal yaşamın ve eğitim alanının muhafazakarlaştırılmasına ve tek tipleştirmeye, karşı mücadele etmeye devam edecektir. Kurulduğumuz günden bugüne her türlü statükoya karşı çıktıysak bugün de AKP'nin getirdiği dayatma, tek tip ve statükoya karşı 7 Ekim Pazartesi gününden itibaren bütün üyelerimizin ve eğitim emekçilerinin özgür giyimle işyerlerine gitmelerine, karar verilmiştir."
9. EĞİTİM SEN 27/6/2016 tarihinde önceki kararına benzer bir karar daha almış ve özgür kılık kıyafetle işyerlerine gidilmesine yönelik çağrısını yenilemiştir. Karar şu şekildedir:
"Eğitim ve toplumun kılık kıyafet uygulamaları üzerinden tek tipleştirilmesine karşı Merkez Yönetim Kurulumuzun tarafından başlatılan Özgür Kılık Kıyafetle işyerlerine gidilmesi eylemimizin 1/7/2016 tarihinden 1/7/2017 tarihine kadar uzatılmasına, karar verilmiştir."
10. BES ise ilk kez 17/10/2014 tarihinde bir karar alarak EĞİTİM SEN ile benzer gerekçelerle üyelerine işyerlerine serbest kılık kıyafetle gitmesi yönünde çağrıda bulunmuştur. BES'in kararı şu şekildedir:
"Kılık kıyafet üzerinden kamuda kullanılan her türlü dinsel simge ile dinin siyasallaştırılması, ötekileştirici ve ayrımcıdır. Büro Emekçileri Sendikası (BES), kamuda ayrımcılığın, eşitsizliğin, ötekileştirmenin karşısında olmaya her türlü gericiliğin, toplumsal yaşamın muhafazakarlaştırılmasına ve tek tipleştirmeye karşı mücadele etmeye devam edecektir. Kurulduğumuz günden bugüne her türlü statükoya karşı çıktıysak bugün de AKP'nin getirdiği dayatma, tek tip ve statükoya karşı 17.10.2014 gününden itibaren bütün üyelerimizin ve büro emekçilerinin serbest kılık kıyafetle işyerlerine gitmelerine, karar verilmiştir."
11. BES, 2014 yılındaki çağrısını bir sonraki yıl yenilemiştir. Sendikanın üyelerinin görevlerine serbest kılık kıyafetle gitmeleri yönündeki 17/10/2015 tarihli çağrısı ise şu şekildedir:
"Merkez Yönetim Kurulumuzun 17/10/2014 tarihinde 39 sayı numarası ile almış olduğu, bütün üyelerimizin ve büro emekçilerinin serbest kılık kıyafetle işe gitmeleri kararının 17/10/2015 tarihinden itibaren 1(bir) yıl süreyle aynen uygulanmaya devam edilmesine karar verilmiştir."
12. ENERJİ BİR-SEN ise EĞİTİM SEN ve BES'ten farklı olarak kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan personelin başörtüsü yasağının tümüyle kaldırılması ve bu bağlamda mevcut mevzuat hükmünün değiştirilmesi amacıyla üyelerine eylem çağrısında bulunmuştur. Bahsi geçen Sendikanın işyerlerine serbest kılık ve kıyafet ile gidilmesine yönelik olarak üyelerine yaptığı 5/8/2018 tarihli çağrı ise şu şekildedir:
"Kılık kıyafet serbestisi hedefiyle hayata geçirdiğimiz sivil itaatsizliğin bütün hedeflerini gerçekleştirmek üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Çalışan Personellerin Kılık Kıyafetlerine Dair Yönetmelik'in 5. maddesinde hala hükmünü sürdüren sınırlama ve yasaklamalara son verilmesi yönünde düzenleme yapılması noktasında kamuoyu baskısı oluşturmak maksadıyla 10.09.2018 tarihinden itibaren kamu görevlilerinin kamu hizmetlerini, söz konusu yönetmelikteki sınırlama ve yasaklara uymaksızın, milletimizin değerlerine ve genel kabul görmüş kılık ve kıyafet şekillerine uygun olmak kaydıyla belirleyecekleri kılık kıyafetle yerine getirmelerine, karar verilmiştir."
13. Başvurucular, yukarıda belirtilen sendika kararları doğrultusunda muhtelif tarihlerde serbest kılık ve kıyafetle göreve gelme eylemini gerçekleştirmiş; bu nedenle haklarında uyarma disiplin cezaları verilmiştir. Başvurucuların uyarma disiplin cezalarına yaptığı itirazlar idare tarafından reddedilmiştir.
14. Söz konusu işlemler dava konusu edilmiş olup yargılama neticesinde eylemlerin sendikal hak kabul edilebilecek makul süre sınırlarını aştığı veya atılı eylemlerin sübuta erdiği gerekçeleriyle davaların reddedilerek kararların kesinleştiği görülmüştür.
15. Başvurucular disiplin cezalarının iptali istemlerinin reddine ilişkin nihai kararların kendilerine tebliğinden itibaren süresinde bireysel başvuruda bulunmuştur.
IV. İLGİLİ HUKUK
A. Ulusal Hukuk
1. Kılık Kıyafete İlişkin İlgili Mevzuat
16. 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Kıyafet mecburiyeti” kenar başlıklı ek 19. maddesinin olayların meydana geldiği tarihteki hâli şöyledir:
"Devlet memurları, kanun, tüzük ve yönetmeliklerin öngördüğü kılık ve kıyafet kurallarına uymak mecburiyetindedirler."
17. 657 sayılı Kanun’un ek 19. maddesinin 2/7/2018 tarihli ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 182. maddesi ile değiştirilen ve yürürlükte olan hâli şöyledir:
"Devlet memurları, kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ve yönetmeliklerin öngördüğü kılık ve kıyafet kurallarına uymak mecburiyetindedirler."
18. 16/7/1982 tarihli Bakanlar Kurulu kararı ile kabul edilen Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Çalışan Personelin Kılık ve Kıyafetine Dair Yönetmelik'in 1. maddesi şöyledir:
"Bu Yönetmelik, kamu personelinin Atatürk devrim ve ilkelerine uygun, uygar, aşırılığa kaçmayacak şekilde sade bir kılık ve kıyafette olmalarını, kılık ve kıyafette birlik ve bütünlük içinde bulunmalarını sağlamayı amaçlamaktadır."
19. Aynı Yönetmelik'in 4. maddesi şöyledir:
"Kurum ve kuruluşlarda görevli memur, sözleşmeli personel, geçici personel ile hizmetliler ve işçilerin giyimlerinde sadelik, temizlik ve hizmete uygunluk esastır."
20. Aynı Yönetmelik'in 5. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
“2 nci maddede sözü edilen personelin kılık ve kıyafette uyacakları hususlar:
a. (Değişik: 10/12/2001-2001/3459 K.) Kadınlar;
(Mülga birinci cümle: 4/10/2013-2013/5443 K.) (…)
Kolsuz ve çok açık yakalı gömlek, bluz veya elbise ile strech, kot ve benzeri pantolonlar giyilmez. Etek boyu dizden yukarı ve yırtmaçlı olamaz. Terlik tipi (sandalet) ayakkabı giyilmez.
b. Erkekler;
Elbiseler temiz, düzgün, ütülü ve sade; ayakkabılar kapalı, temiz ve boyalı giyilir. Sandalet veya atkılı ayakkabı giyilmez. Bina içinde ve görev mahallinde baş daima açık bulundurulur. (Danıştay İkinci Dairesinin 18/11/2020 tarihli ve E.:2017/665; K.:2020/3432 sayılı kararı ile iptal ibare: Kulak ortasından aşağıda favori bırakılmaz. Saçlar, kulağı kapatmayacak biçimde ve normal duruşta enseden gömlek yakasını aşmayacak şekilde uzatılabilir), temiz bakımlı ve taranmış olur. Hergün sakal tıraşı olunur ve sakal bırakılmaz. Bıyık tabii olarak bırakılır, uzunluğu üst dudak boyunu geçemez. Üstten alınmaz, yanlar üst dudak hizasında olur, alt uçları dudak hizasından kesilir. Kravat takılır, kravatı örtecek şekilde balıkçı yaka veya benzeri süveterler giyilmez. Hizmet gereğine uygun olarak verilmişse tek tip elbise giyilir.
(Değişik: 7/8/1991 - 91/2048 K.) Bina içinde gömleksiz, kravatsız ve çorapsız dolaşılmaz.
c. (Ek: 4/10/2013-2013/5443 K.) Ancak bazı hizmetler için özel iş kıyafetleri varsa görev sırasında kurum amirinin izni ile bu kıyafet kullanılır.”
2. Disipline İlişkin İlgili Mevzuat
21. 657 sayılı Kanun’un “Disiplin cezalarının çeşitleri ile ceza uygulanacak fiil ve haller” kenar başlıklı 125. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
“Devlet memurlarına verilecek disiplin cezaları ile her bir disiplin cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:
…
A - Uyarma : Memura, görevinde ve davranışlarında daha dikkatli olması gerektiğinin yazı ile bildirilmesidir.
Uyarma cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:
…
g) Belirlenen kılık ve kıyafet hükümlerine aykırı davranmak,
…”
B. Uluslararası Hukuk
22. Türkiye bakımından 12/7/1993 tarihinde yürürlüğe giren 17/6/1948 tarihli ve 87 sayılı Sendika Özgürlüğü ve Örgütlenme Hakkının Korunmasına İlişkin ILO Sözleşmesi’nin 8. maddesi şöyledir:
"Çalışanlar ve işverenlerle bunlara ait örgütler bu sözleşme ile kendilerine tanınmış olan hakları kullanmada, diğer kişiler veya örgütlenmiş topluluklar gibi, yasalara uymak zorundadırlar.
Yasalar, bu sözleşme ile öngörülen güvencelere zarar verecek şekilde uygulanamaz."
23. Türkiye bakımından 12/7/1993 tarihinde yürürlüğe giren 7/6/1978 tarihli ve 151 sayılı Kamu Hizmetinde Örgütlenme Hakkının Korunması ve İstihdam Koşullarının Belirlenmesi Yöntemine İlişkin ILO Sözleşmesi’nin 6. maddesi şöyledir:
"1. Kamu görevlilerinin tanınan örgütlerinin temsilcilerine, çalışma saatleri içinde veya dışında görevlerini çabuk ve etkin bir biçimde yerine getirmelerine olanak verecek şekilde kolaylıklar sağlanacaktır.
2. Bu tür kolaylıkların sağlanması idarenin veya hizmetin etkin işleyişini engellemeyecektir.
3. Bu kolaylıkların niteliği ve kapsamı, bu sözleşmenin 7’nci maddesinde belirtilen yöntemlere göre veya diğer uygun yöntemlerle belirlenecektir."
24. 151 sayılı ILO Sözleşmesi’nin 9. maddesi şöyledir:
"Kamu görevlileri, diğer çalışanlar gibi yalnızca görevlerinin niteliğinden ve statülerinden kaynaklanan yükümlülüklerine bağlı olarak örgütlenme özgürlüğünün normal olarak uygulanması için gerekli kişisel ve siyasi haklardan yararlanacaklardır."
25. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) kamu görevlilerine verilen disiplin cezalarıyla güdülen meşru amacın gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği yönünden yalnızca cezanın bir kuralla öngörülmüş olmasını yeterli bulmamakta, somut bir değerlendirmenin varlığı şartını aramaktadır. Bu bağlamda kamu görevlilerinin cezalandırılan eylemlerinin kamu hizmetlerinin sürekliliğini ya da gereği gibi yerine getirilmesini etkilemek veya görev yapılan devlet kurumunun itibarını zedelemek gibi cezayı gerekli kılan sonuçlara sebep olduğunun açıkça gösterilmesi gerektiğini belirtmektedir (Kula/Türkiye, B. No: 20233/06, 19/6/2018, §§ 48, 49).
26. AİHM; devletin kamu hizmetinde çalışan memurları yönünden sadakat yükümlülüğü öngörmesinin, ayrıca onlara ödev ve sorumluluklar yüklemesinin memurların statüleri gereği meşru bir durum olduğunu belirtmiştir. Fakat kamu görevlilerinin de birey olduğunu, siyasi görüş sahibi olma, ülke sorunlarıyla ilgilenme, tercih yapma gibi sosyal yönlerinin bulunduğunu ve bu doğrultuda Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin (Sözleşme) 10. ve 11. maddelerinden yararlandıklarının şüpheden uzak olduğunu ifade etmiştir. Bununla birlikte memurun konumu ve görev yaptığı alanla ilgili olarak ödev ve sorumluluk derecesinin belirlenmesinde ulusal makamların bir takdir marjı olduğunu da eklemiştir (İsmail Sezer/Türkiye, B. No: 36807/07, 24/3/2015, §§ 52-54; Vogt/Almanya [BD], B. No: 17851/91, 26/9/1995, §§ 51-53; Ahmed ve diğerleri/Birleşik Krallık, B. No: 22954/93, 2/9/1998, §§ 53, 54; Otto/Almanya (k.k.), B. No: 27574/02, 24/11/2005).
V. İNCELEME VE GEREKÇE
27. Anayasa Mahkemesinin 3/11/2022 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları ve Bakanlık Görüşü
28. Başvurucular; genel olarak üyesi oldukları sendikaların aldığı kararlar doğrultusunda katıldıkları eylem nedeniyle disiplin cezası almalarının sendikal haklarını ve ifade özgürlüğünü, aynı eylemin yapılmasına karşın sendika bazında farklı uygulamalar yapılmasının eşitlik ilkesini, mahkeme kararlarının ilgili ve yeterli gerekçeye dayanmamasının ise adil yargılanma hakkını ihlal ettiğini ileri sürmüştür.
29. Bakanlık görüşünde, Anayasa Mahkemesinin Yücel Yaşar (B. No: 2013/7199, 25/3/2015) kararında başvurucuların şikâyetine benzer nitelikteki konunun değerlendirilerek bu tür şikâyetlerin incelenmesinde gözönüne alınacak kriterlerin belirlendiği ifade edilmiştir. Söz konusu kararda başvurucuya verilen kınama cezasının zorlayıcı toplumsal bir ihtiyaçtan kaynaklanması nedeniyle demokratik toplumda gerekli olduğu sonucuna varılarak sendika hakkının ihlal edilmediğine karar verildiği belirtilmiş; somut başvuru açısından da bu kriterlerden ayrılarak farklı bir neticeye ulaşmayı gerektirecek herhangi bir neden bulunmadığının değerlendirildiği ifade edilmiştir.
30. Başvurucular, Bakanlık görüşüne karşı beyanlarında Bakanlık görüşünde belirtilen Anayasa Mahkemesi kararının kendi durumları ve somut olayla ilgisi olmadığını, Anayasa Mahkemesinin Abdulvahap Can ve diğerleri (B. No: 2014/3793, 8/11/2017) ve Mehmet Çağdaş Serttaş (B. No: 2013/8516, 6/1/2015) kararlarının kendi durumlarına emsal teşkil ettiğini belirtmiştir.
B. Değerlendirme
1. Uygulanabilirlik Yönünden
31. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini kendisi takdir eder (Tahir Canan, B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16).
32. Anayasa Mahkemesi önündeki öncelikli mesele, başvurucuların üyesi olduğu sendikalar tarafından alınan kararlar doğrultusunda serbest kılık ve kıyafetle görev yerine gitmeleri üzerine uyarma disiplin cezasıyla cezalandırılmaları şeklindeki müdahaleye ilişkin iddialarının sendika hakkı kapsamında incelenip incelenemeyeceğidir. Bununla birlikte başvurucuların eşitlik ilkesinin ihlal edildiği iddiasının da sendika hakkına ilişkin olduğu anlaşıldığından anılan iddia yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek görülmemiştir.
33. Anayasa’nın “Sendikal faaliyet” kenar başlıklı 52. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
“İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.
Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir.
Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler.
...
Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir.”
34. Anayasa Mahkemesince daha önce ihlal kararı verilen benzer konularda, sendika kararlarının üyelerinin mesleki çıkarlarını koruma amacına yönelip yönelmediği hususunda değerlendirme yapılmıştır (Tayfun Cengiz, B. No: 2013/8463, 18/9/2014; Mehmet Çağdaş Serttaş; Nihat Çan, B. No: 2013/8745, 6/1/2015; Ayşe Yılmaz, B. No: 2013/8805, 6/1/2015; Selma Baş, B. No: 2014/1946, 6/1/2015; Hayati Aktop ve diğerleri, B. No: 2014/4199, 10/6/2015; Selma Demir Taze, B. No: 2014/7668, 10/6/2015; Abidin Aydın Tüfekçi, B. No: 2013/1315, 15/4/2015).
35. Anayasa’nın 51. ila 54. maddelerinde düzenlenen sendikal hak ve özgürlükler, benzer güvenceler getiren ILO Sözleşmeleri ve Avrupa Sosyal Şartı ile tamamlanmaktadır. Anayasa’nın mezkûr maddelerinde düzenlenen sendikal hak ve özgürlüklerin kapsamı yorumlanırken bu belgelerde yer alan ve ilgili organlar tarafından yorumlanan güvencelerin de gözönüne alınması gerekir (Tayfun Cengiz, § 35; Ayfer Altuntaş ve İkbal Ünzile Gürsoy, B. No: 2018/24874, 31/3/2022, § 27).
36. Anayasa'nın 51. maddesi metninde yer alan “üyelerinin menfaatlerini korumak için” ibaresi, üyelerin mesleki menfaatlerini korumak için gerçekleştirecekleri sendikal faaliyetlerinin Anayasa tarafından korunduğunu açıkça ortaya koymaktadır (Kristal-İş Sendikası [GK], B. No: 2014/12166, 2/7/2015, § 54; Birleşik Metal İşçileri Sendikası, B. No: 2015/14862, 9/5/2018, § 40). Dolayısıyla sendika hakkı, mensuplarının menfaatlerini korumak üzere yapılan sendikal faaliyetlere izin verilmesini de gerektirmektedir (Tayfun Cengiz, § 31; Ayfer Altuntaş ve İkbal Ünzile Gürsoy, § 28).
37. Anayasa Mahkemesi; AİHM içtihatlarında da vurgulanan, Sözleşme'nin 11. maddesinde yer alan “çıkarlarını korumak için” ifadesinin önemli olduğunu, Sözleşme'nin sendikanın yapacağı toplu eylem yoluyla sendika üyelerinin mesleki çıkarlarını savunma özgürlüğünü güvence altına aldığını ve ILO'nun Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi Yönetim Kurulunun karar ve ilkelerini de somut olaydaki eylemin niteliğinin yorumlanmasında yapacağı değerlendirmede dikkate alacaktır. Bu çerçevede başvurucuların disiplin cezasına konu eylemlerinin mesleki çıkarları koruma amacı güdüp gütmediği, eylemlerin sendikaların çekirdek faaliyet alanı içinde olup olmadığı, üyelerinin çıkarlarını koruma amacı olmaksızın salt bir siyasi amaç içerip içermediği ve buna bağlı olarak devlete tanınan takdir marjının genişliği değerlendirmede esas alınacaktır (Ahmet Parmaksız [GK], B. No: 2017/29263, 22/5/2019, § 55; Ayfer Altuntaş ve İkbal Ünzile Gürsoy, § 29).
38. Bununla birlikte sendikaların hangi amaçlarla ve ne tür kararlar alabileceğini değerlendirmek bu başvurunun konusu olmayıp bu husus yapılacak değerlendirmelerde Anayasa Mahkemesinin ilgi alanı dışındadır (Ahmet Parmaksız, § 58; Ayfer Altuntaş ve İkbal Ünzile Gürsoy, § 30). Yapılacak inceleme, başvurucuların disiplin cezası almasına neden olan serbest kılık ve kıyafetle göreve gelme eyleminin niteliğiyle ve uygulanan yaptırımla sınırlı olacaktır.
39. Anayasa Mahkemesi Ahmet Parmaksız kararında sendikal faaliyetlerin mahiyetine ilişkin oldukça geniş açıklamalarda bulunmuştur. Gerçekten de sendikal faaliyetlerin en önemlileri ve sendikal hakların merkezinde yer alanları çalışma hayatına ilişkin olanlardır. Bunlar arasında toplu iş sözleşmesi imzalamak, toplu görüşmeler uyuşmazlıkla sonuçlandığında arabulucuya, hakeme veya yargı organlarına başvurmak, grev ve lokavt gibi toplu pazarlık faaliyetleri ile çalışma hayatına ilişkin ortak çıkarları korumak veya üyelerine hukuki yardımda bulunmak ya da onları temsilen dava açmak gibi yargılama alanındaki faaliyetler sayılabilir. Anayasa'da da sendikaların üyelerinin çalışma ilişkilerinde ekonomik sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için kurulacağı belirtilmiş olup sendikaların sosyal ve ekonomik faaliyetlerinin de doğrudan sendikaların amaçları doğrultusunda çekirdek faaliyet alanında yer aldığı konusunda şüphe bulunmamaktadır (Ahmet Parmaksız, § 60; Ayfer Altuntaş ve İkbal Ünzile Gürsoy, § 31).
40. Kamu görevlileri sendikaları söz konusu olduğunda 25/6/2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 19. maddesinde belirtilen faaliyetlerin bu sendikaların asli faaliyetlerinden olduğu kabul edilmelidir. Çalışma koşulları, yükümlülükleri, iş güvenlikleri ile sağlık koşullarının geliştirilmesi konularında görüş bildirmek, işverenlerle bu konularda ortak çalışmalar yürütmek, üyelerin mesleki yeterliliklerinin artırılması ve sorunlarının çözülmesi ile sendikal faaliyetlerinin geliştirilmesine yönelik kurs, seminer ve sosyal amaçlı toplantılar düzenlemek, üyelerin ortak ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini ilgilendiren konularda yetkili makamlara sunmak üzere çalışmalar yapmak ve üyelerine hukuki destek vermek gibi faaliyetler sendikal faaliyetlerin çekirdek alanında kalan faaliyetler arasında sayılabilir (Ahmet Parmaksız, § 61; Ayfer Altuntaş ve İkbal Ünzile Gürsoy, § 32). Uluslararası hukukta da sendika üyelerinin ekonomik ve sosyal menfaatlerini koruma amacının her zaman öne çıkan asli amaçlardan olduğu görülmektedir (bkz. §§ 22-26).
41. Sendikaların üyelerinin çalışma hayatına ilişkin mesleki, ekonomik ve sosyal çıkarlarını korumak dışında ikincil nitelikte ya da tali kabul edilebilecek faaliyetleri de söz konusudur. Bu faaliyetler demokrasinin gelişmesine ve toplumda yerleşmesine katkı sunar. Bu tür faaliyetler sendikalar yönünden siyasi otorite karşısında kamu politikalarının oluşmasında etkili birer baskı grubu olan sendikaların yürüttükleri tüm çalışmaları ve eylemleri de kapsar. Bu kapsamdaki çalışmalar sendika üyelerinin çıkarları ile birlikte toplumun çıkarlarına da yönelik olup salt sendikal faaliyet niteliğinde değildir (Ahmet Parmaksız, § 62; Ayfer Altuntaş ve İkbal Ünzile Gürsoy, § 33 ).
42. İncelenen başvurularda disiplin cezası verilmesinin sebebini teşkil eden serbest kılık ve kıyafet ve özgür giyim ile göreve gelme şeklindeki eylemler; eylemin amacı ve bu eyleme katılan sendika üyelerinin sendikal çıkarları ile başvuruculara yönelik disiplin cezasının sendikal hakların niteliğiyle birlikte, olayların tamamı ışığında incelenmelidir.
43. Anayasa Mahkemesinin yapılan eylemlerin amacını, kamuoyuna ve hükûmete iletilmek istenen mesajı tam olarak anlaması için elinde sendikaların aldığı kararda yer alan gerekçelerden daha fazlası bulunmamaktadır. Başvurucular da hem derece mahkemeleri önündeki savunmalarında hem de Anayasa Mahkemesine sundukları başvuru dilekçelerinde söz konusu eylemlerle iletilmek istenen mesajı somutlaştıracak yeterli açıklamada bulunmamıştır. Bu durumda mevcut başvuruların iyi anlaşılması ancak olayların bütünsel bir yaklaşımla ele alınmasıyla mümkündür. Bu sebeple sendikaların başvuruya konu eylem çağrılarında ifade edilen kılık kıyafet yasaklarına ilişkin olarak geçmişten olayların meydana geldiği tarihlere kadar uzanan gelişmelere bakmak yararlı olacaktır.
44. Başta yükseköğretim öğrencilerine yönelik olmak üzere kamu görevlilerine hatta kimi zaman kamusal hizmetlerden yararlanan kişilere yönelik uygulanan başörtüsü yasakları Türkiye'de Cumhuriyet'in ilanından itibaren en çok tartışma yaşanan konulardan biri olmuştur. Uzun ve toplumun önemli bir kısmı için sancılı geçen yıllar boyunca başörtüsü yasakları etrafında yaşanan gerilimler büyük toplum gruplarının aralarındaki ilişkileri belirlemiş, siyasal mücadelelerin çatışma alanlarından biri olmuştur. 2010'lu yıllara kadar idare ve mahkemeler başörtüsü yasaklarını çoğu zaman katı bir şekilde uygulamıştır. Bu yıllardan beri üniversiteden üniversiteye değişen uygulamalara rastlanmakla birlikte başörtüsü yasağı üniversite yönetimlerince -üniversite öğrencilerinin kılık kıyafetlerine ilişkin mevzuatta herhangi bir değişiklik olmamasına karşın- zaman içinde tamamen sona erdirilmiştir (Türkiye'deki üniversitelerde yaşanan başörtüsü yasaklarına ilişkin olarak 1960'lı yıllardan beri yaşanan tarihsel ve hukuksal gelişmelerin geniş bir anlatımı için bkz. Sara Akgül [GK], B. No: 2015/269, 22/11/2018, §§ 27-56).
45. Kamu personeli için başörtüsü yasağının kalkması ise 1/10/2013 tarihinde Başbakan'ın açıkladığı demokratikleşme paketi ile olmuştur. Kılık Kıyafet Yönetmeliği'nin 5. maddesinde yapılan ve 8/10/2013 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanan değişiklikle başörtüsüne ilişkin kısıtlayıcı hükümler kaldırılmıştır. Kamudaki başörtüsü yasağının kaldırılmasından kısa bir süre sonra sorun Mecliste de çözülmüş; dört milletvekili 31/10/2013 tarihindeki Meclis Genel Kurulu çalışmalarına başörtülü olarak katılmıştır (kamu görevlilerine yönelik başörtüsü yasaklarının tarihine ilişkin bkz. B.S., B. No: 2015/8491, 18/7/2018, §§ 24-34).
46. Anayasa Mahkemesi de başörtüsü yasaklarını ilk kez 25/6/2014 tarihinde verdiği Tuğba Arslan kararında değerlendirmiş; bu çerçevede gerek AİHM’in Leyla Şahin kararının ve gerekse de AİHM’in dayandığı Türkiye’de öğrencilerin kılık ve kıyafetlerine ilişkin uygulamanın dayanağı hâline gelen Anayasa Mahkemesinin 1989 ve 1991 tarihli kararlarının Anayasa’nın 13. maddesindeki temel hak ve özgürlüklerin ancak kanunla sınırlanabileceğine ilişkin hükümde yer alan kanunilik şartını taşıyan kurallar olarak kabul edilemeyeceğini tespit etmiş; başvuruda din özgürlüğünün ve ayrımcılık yasağının ihlal edildiğine karar vermiştir (Tuğba Arslan [GK], B. No: 2014/256, 25/6/2014, §§ 98-100). Anayasa Mahkemesi daha sonra 20/5/2015 tarihli Esra Nur Özbey (B. No: 2013/7443) kararında sivil bir vatandaşa başörtüsü sebebiyle yapılan müdahalenin, 18/7/2018 tarihli B.S. kararında devlet memurlarına yönelik başörtüsü yasağının ve nihayet 22/11/2018 tarihli Sara Akgül kararında üniversite öğrencilerine yönelik başörtüsü yasaklarının Anayasa'ya aykırı olduğuna, din ve vicdan özgürlüğünü ihlal ettiğine karar vermiştir.
47. Türkiye'de 2010'lu yıllardan itibaren başörtüsü yasaklarının aşama aşama gevşetildiği, önce hükûmetin ve daha sonra da yargı organlarının yasağın tamamen kaldırılması yönünde adımlar attığı dönemde toplumun bir kesimi de başörtüsü yasağının kaldırılmasına karşı muhalefette bulunmuş, siyasal alanda geniş tartışmalar yapılmış, geniş katılımlı kampanyalar düzenlenmiştir. Anayasa Mahkemesinin kanaatine göre sendikaların eldeki başvuruya konu özgür giyimle işyerlerine gidilmesine yönelik çağrıları başörtüsü yasaklarının gevşetilmesi ve kaldırılması politikalarına yönelik söz konusu muhalefetin bir parçasını oluşturmaktadır.
48. Gerçekten de hükûmetin kamuda başörtüsü yasaklarına ilişkin daha somut adımlar atacağını açıkladığı 1/10/2013 tarihinden kısa bir süre sonra 8/10/2013 tarihinde Kılık Kıyafet Yönetmeliği'nin 5. maddesinde değişiklik yapılmış, tam da bu süreçte (3/10/2013 tarihinde) EĞİTİM SEN bir eylem kararı ile "kılık kıyafet üzerinden eğitimde kullanılan her türlü dinsel simge ile dinin siyasallaştırıl[dığını]" iddia etmiş, "her türlü gericiliğe, toplumsal yaşamın ve eğitim alanının muhafazakarlaştırılmasına" ve "AKP'nin getirdiği dayatma"ya karşı olduğunu ifade etmiştir. Daha sonraki tarihlerde başörtüsü yasaklarının kaldırılmasına ilişkin idari ve yargısal kararların alındığı süreçte çok sayıda siyasi parti ve sivil toplum örgütü de başörtüsü yasaklarının kaldırılması kararından dönülmesi yönünde muhalefet yürütmüştür. Nitekim başvurucuların üyesi oldukları sendikalardan BES önce 2014 yılında ve daha sonra da 2015 yılında bir yıl süreyle işyerlerine serbest kıyafetle gitme çağrısı yaparken “kılık kıyafet üzerinden kamuda kullanılan her türlü dinsel simge ile dinin siyasallaştırılması” ile “her türlü gericiliğin, toplumsal yaşamın muhafazakarlaştırılmasına” karşı mücadeleye devam edeceklerini ifade etmiştir. Bundan başka EĞİTİM SEN'in 2016 yılındaki kararında da yine hükûmetin eğitim ve toplumun kılık kıyafet uygulamaları nedeniyle özgür kılık kıyafetle işyerine gidilmesi eyleminin bir yıl daha uzatıldığı ifade edilmiştir.
49. Toplumun bir kesimi başörtüsü yasaklarının kaldırılmasına karşı çıkıp muhalefet yaparken toplumun bir kesimi de hükûmetin başörtüsü yasaklarının önce gevşetilmesi ve daha sonra da kaldırılması yönünde attığı adımları yetersiz bularak daha esaslı adımlar atılması gerektiğini savunmuştur. Nitekim başvurucuların bir kısmının üyesi olduğu ENERJİ BİR-SEN, yasakların kaldırılmasına muhalif olan EĞİTİM SEN ve BES'ten farklı olarak kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan personellerin başörtüsü yasağının ayrımsız olarak tümüyle kaldırılması ve bu bağlamda mevcut mevzuat hükmünün değiştirilmesi amacıyla tıpkı muhalif sendikalar gibi üyelerine işyerlerine serbest kılık ve kıyafet ile gidilmesine yönelik eylem çağrısında bulunmuştur.
50. Söz konusu açıklamalar ışığında yapılan değerlendirme sonucunda başvurucuların üyesi oldukları sendikaların eylem çağrılarının ve başvurucuların eylemlerinin amacının Anayasa'nın 51. maddesi metninde ifade edilen “üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak için” ibaresi kapsamında kalmadığı sonucuna ulaşılmıştır. Bir kere başvurucular, uzun yıllar boyunca ülkede uygulanan başörtüsü yasaklarının kaldırılması yönündeki hükûmet politikalarının çalışma ilişkilerindeki ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini haleldar ettiğini iddia etmemiştir. İkincisi kıyafet ve genel görünüm, kişilik hakları arasında yer alan özel yaşam hakkı ile ilgili bir konudur. Dolayısıyla çalışanların kişilik hakları ile ilgili olan kılık kıyafete müdahale edebilmesinin gerçekten haklı nedenleri olmalıdır. Buna karşın başvurucular devletin kendilerini belirli bir şekilde ve haksız olarak giyinmeye zorladığını da iddia etmemiştir. Sendikalar da almış oldukları kararlarda ne böyle bir iddiada bulunmuş ne de dolaylı bile olsa söz konusu politikaların üyelerinin menfaatlerine aykırı olduğunu göstermiştir.
51. Sendikaların söylemlerinin odak noktasında hükûmet politikalarına dönük eleştiriler bulunmaktadır (bkz. §§ 8-12). Diğer bir ifadeyle başvurucuların serbest kılık ve kıyafetle göreve gelme biçiminde bir protestoya katılmaları, ekonomik ve mesleki çıkarlarından ziyade genel bir baskı grubunun parçası olmalarıyla ilgilidir. Bu bağlamda ilgili kararlar dayanak kabul edilerek gerçekleştirilen eylemlerin Anayasa'nın 51. maddesinde koruma altında olan sendika hakkı kapsamında değerlendirilmesine olanak yoktur.
52. Sonuç olarak başvurucular üyesi oldukları sendikaların serbest kılık ve kıyafet veya özgür giyim ile göreve gelme çağrılarına uygun davranışları nedeniyle disiplin cezasıyla cezalandırılmalarının sendika hakkını, kendileriyle aynı durumda olan ve aynı eyleme katılan başkaları cezalandırılmadığı hâlde kendilerinin cezalandırılmalarının ayrımcılık yasağını, mahkemelerin hatalı kararlar vermesinin de adil yargılanma hakkını ihlal ettiğini iddia etmiştir. Anayasa Mahkemesinin kanaatine göre başvurucular esas itibarıyla hükûmetin eğitim ve kamu alanına ilişkin kılık kıyafet politikalarına yönelik memnuniyetsizliklerini ifade etmek ve politikalarını değiştirmesini için seslerini hükûmete duyurmak istemiştir. Bu sebeple de başvuruların bir bütün olarak Anayasa'nın 26. maddesinde güvence altına alınan ifade özgürlüğü kapsamında incelenmesi gerektiği değerlendirilmiştir.
53. Anayasa’nın iddianın değerlendirilmesinde dayanak alınacak “Düşünceyi açıklama ve yayma hürriyeti” kenar başlıklı 26. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
“Herkes, düşünce ve kanaatlerini söz, yazı, resim veya başka yollarla tek başına veya toplu olarak açıklama ve yayma hakkına sahiptir. Bu hürriyet resmi makamların müdahalesi olmaksızın haber veya fikir almak ya da vermek serbestliğini de kapsar...
...
Düşünceyi açıklama ve yayma hürriyetinin kullanılmasında uygulanacak şekil, şart ve usuller kanunla düzenlenir.”
2. Kabul Edilebilirlik Yönünden
a. Tüzel Kişi Başvurucu Yönünden
54. Başvurucu tüzel kişi, üyelerine verilen disiplin cezalarının sendika kararına uyulmasından kaynaklandığını belirterek sendika hakkının ihlal edildiğini ileri sürmüştür. Anayasa Mahkemesi Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası ve diğerleri ([GK], B. No: 2014/920, 25/5/2017, §§ 37-47) kararında; tüzel kişi olan Sendikanın hangi durumda mağdur statüsüne sahip olduğuna ilişkin belirlemelerde bulunmuş ve üyelerine verilen para cezası dışında Sendikaya ayrıca uygulanan idari para cezası yaptırımı yönünden başvurucu tüzel kişinin sendika hakkının ihlal edildiğine karar vermiştir.
55. Bu çerçevede Sendikanın mağdur sıfatının varlığı kendi tüzel kişiliğine uygulanan bir yaptırımın söz konusu olması hâlinde ya da yöneticilerine veya üyelerine yönelik müdahalenin sonuçlarının tüzel kişiliği üzerinde ve fonksiyonlarını yerine getirmesinde doğrudan ve sistematik olarak etkide bulunduğunun ispatına bağlıdır. Anayasa Mahkemesi böyle bir başvuruda başvurucu tarafından ihlal iddiasının tüzel kişiliği kişisel olarak etkileme ihtimaline dair makul ve ikna edici deliller ortaya konulmasını şart koşmaktadır. Aksi hâlde yaptırıma maruz kalan sendika yöneticisi de olsa böyle bir başvuru soyut ve genel nitelikte bir başvurudan öteye geçemeyecektir (Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası (2), B. No: 2017/35667, 9/9/2020, § 34).
56. Somut olayda ise başvurucu Sendika, başvuruya konu sendika kararını uygulayan üyelerinin disiplin cezası ile cezalandırılmasının kendi tüzel kişiliğini ve fonksiyonlarını yerine getirmesini etkilediğine ve kendi hakkına müdahale teşkil ettiğine ilişkin iddialarını soyutluktan çıkaramamış; başvurusunun halk davası (actio popularis) niteliğinde olmadığını makul ve ikna edici gerekçelerle temellendirememiştir (benzer değerlendirmeler için bkz. Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası (2), § 35). Bu nedenle başvurunun tüzel kişi başvurucu yönünden kişi bakımından yetkisizlik nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
b. Gerçek Kişi Başvurucular Yönünden
57. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan düşünceyi açıklama ve yayma özgürlüğünün ihlal edildiğine ilişkin iddianın kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.
3. Esas Yönünden
a. Müdahalenin Varlığı
58. Gerçekleştirdikleri eylem nedeniyle başvurucular hakkında disiplin cezasına hükmedilmesinin ifade özgürlüğüne yönelik bir müdahale olduğu kabul edilmelidir.
b. Müdahalenin İhlal Oluşturup Oluşturmadığı
59. Yukarıda anılan müdahale, Anayasa’nın 13. maddesinde belirtilen koşullara uygun olmadığı müddetçe Anayasa’nın 26. maddesinin ihlalini teşkil edecektir. Anayasa’nın 13. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
“Temel hak ve hürriyetler, ... yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, ... demokratik toplum düzeninin ... gereklerine... aykırı olamaz.”
60. Bu sebeple müdahalenin Anayasa’nın 13. maddesinde öngörülen ve somut başvuruya uygun düşen, kanunlar tarafından öngörülme, Anayasa’nın ilgili maddesinde belirtilen nedenlere dayanma ve demokratik toplum düzeninin gereklerine uygunluk koşullarını sağlayıp sağlamadığının belirlenmesi gerekir.
i. Kanunilik
61. 657 sayılı Kanun’un 125. ve ek 19. maddelerinin kanunilik ölçütünü karşıladığı sonucuna varılmıştır.
ii. Meşru Amaç
62. Somut olayda ceza uygulanmasının amacı kamu hizmetlerinin tarafsızlığı ve nesnelliğinin sağlanmasıdır. Bu amaç da geniş anlamda kamu düzeninin korunması meşru amacı kapsamında yer alır. Dolayısıyla başvurucuların uyarma disiplin cezasıyla cezalandırılmasına ilişkin kararın Anayasa'nın 26. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan sebeplerden kamu düzeninin korunmasına yönelik önlemlerin bir parçası olduğu ve meşru bir amaç taşıdığı sonucuna varılmıştır.
iii. Demokratik Toplum Düzeninin Gereklerine Uygunluk
63. Temel hak ve özgürlüklere yönelik bir müdahalenin demokratik toplum düzeninin gereklerine uygun kabul edilebilmesi için zorunlu bir toplumsal ihtiyacı karşılaması ve orantılı olması gerekir (AYM, E.2007/4, K.2007/81, 18/10/2007; Bekir Coşkun [GK], B. No: 2014/12151, 4/6/2015, §§ 53-55; Mehmet Ali Aydın [GK], B. No: 2013/9343, 4/6/2015, §§ 70-72). Derece mahkemeleri, bireylerin fikirlerini ifade özgürlüğü yoluyla ifade etme hakları ile Anayasa'nın 26. maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen meşru amaçlar arasında adil bir denge sağlamalıdır (Bekir Coşkun, §§ 44, 47, 48; Hakan Yiğit, B. No: 2015/3378, 5/7/2017, §§ 58, 61, 66). Derece mahkemeleri söz konusu dengelemeyi yaparken ve ifade özgürlüğüne yapılan müdahalenin zorunlu bir toplumsal ihtiyacı karşılayıp karşılamadığını değerlendirirken belirli bir takdir yetkisine sahiptir (Kemal Kılıçdaroğlu, B. No: 2014/1577, 25/10/2017, § 57). Bununla birlikte kamu gücünü kullanan organlar, değerlendirmelerinde ifade özgürlüğünün demokrasinin işleyişi için yaşamsal önemde olduğunu gözönünde bulundurmak zorundadır (Bekir Coşkun, §§ 33-35; Mehmet Ali Aydın, §§ 42, 43; Tansel Çölaşan, B. No: 2014/6128, 7/7/2015, §§ 35-38).
64. Eldeki başvuru kamu görevlileri hakkında verilen disiplin cezasına ilişkindir. Anayasa Mahkemesi daha önce bu tür cezaların hukuka uygunluğunu denetleyen yargı mercilerinin yapmaları gerekenleri açıklamıştır. Yargı mercileri öncelikle kamu görevlisine atfedilebilir bir kusurunun olup olmadığını belirlemeli, daha sonra hükmedilen cezayla kamusal önemi bulunan objektif amaca ulaşılıp ulaşılamayacağını göstermek ve böylece cezanın demokratik toplum düzeninin gereklerine uygunluğunu ortaya koyabilmek için kusurlu davranışın kamu görevini ne şekilde etkilediğini ve bu etkilenmeyle orantılı bir disiplin cezasına hükmedilip hükmedilmediğini ilgili ve yeterli bir gerekçeyle ortaya koymalıdır (Yasin Agin ve diğerleri [GK], B. No: 2017/32534, 21/1/2021, § 61; Mehmet Alanç ve diğerleri [GK], B. No: 2017/15462, 29/9/2021, § 45; Şah İsmail Harmancı, B. No: 2018/15359, 17/11/2021, § 37).
65. Söz konusu olan ifade özgürlüğü olduğunda ise idare ve yargı mercileri değerlendirmelerini yaparken devlet memurlarının da birer birey olduğunu, siyasi görüş sahibi olma, ülke sorunlarıyla ilgilenme, tercih yapma gibi sosyal yönlere sahip olma haklarının bulunduğunu gözardı etmemelidir (Hasan Güngör, B. No: 2013/6152, 24/2/2016, § 49; Ömer Yalçın, B. No: 2017/30798, 29/9/2020, § 27; Zeki Çınar, B. No: 2016/3585, 12/6/2019, §§ 34, 35). İdare ve yargı mercileri; ifade özgürlüğü incelemesinde görüşlerin dengeli ve siyaseten yansız olarak açıklanıp açıklanmadığını, kişisel tavırlar sergilenip sergilenmediğini ve devlet memurlarının tarafsızlıklarının güvence altında olup olmadığını değerlendirmeye almalıdır. Bu bağlamda memurun bulunduğu konum, görev yaptığı alanla ilgili olarak ödev ve sorumluluk derecesini belirlemede ulusal makamların bir takdir marjı vardır (Hikmet Aslan, B. No: 2014/11036, 16/6/2016, § 55; Hasan Güngör, § 48).
66. Anayasa Mahkemesi, daha önceki kararlarında kamu görevlisi olmanın sağladığı birtakım ayrıcalıklar ve avantajların yanında bazı külfet ve sorumluluklara katlanmayı ve diğer kişilerin tabi olmadığı sınırlamalara tabi olmayı da gerektirdiğini belirtmiştir. Kişinin kamu görevine kendi isteği ile girmekle bu statünün gerektirdiği ayrıcalıklardan yararlanmayı ve külfetlere katlanmayı kabul etmiş sayıldığını, kamu hizmetinin kendine has özelliklerinin bu avantaj ve sınırlamaları zorunlu kıldığını ifade etmiştir (İhsan Asutay, B. No: 2012/606, 20/2/2014, § 38; Cem Özaydın, B. No: 2017/26800, 13/1/2022, § 36; Elif Güneysu, B. No: 2017/31733, 7/10/2021, § 42). Bu anlamda devletin kamu hizmetinde çalışan memurlarına bir bağlılık görevi getirmesi, ödev ve sorumluluklar yüklemesi memurların statüleri gereği meşrudur (Hasan Güngör, § 49).
67. Memurların yükümlülüklerden biri de görevlerinin gerektirdiği kılık kıyafet kodlarına uymaktır. Kıyafet, giysi kelimesinin karşılığıyken kılık, bir kimsenin tüm dış görünüşünü ifade etmektedir. Memurların kılık ve kıyafet kurallarına uymalarının zorunlu olduğu 657 sayılı Kanun’un “Devlet memurları, kanun, tüzük ve yönetmeliklerin öngördüğü kılık ve kıyafet kurallarına uymak mecburiyetindedirler.” biçimindeki ek 19. maddesinde ifade edilmiştir. Söz konusu hükümler devlet memurları için birer ödev niteliğindedir. Ancak bahsi geçen kuralda söz konusu mecburiyetin sebebi belirtilmemiştir. Kılık kıyafet düzenlemesinin amacı 657 sayılı Kanun'a dayanılarak çıkarılan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Çalışan Personelin Kılık ve Kıyafetine Dair Yönetmelik’in 1. maddesinde düzenlenmiştir. İlgili maddede mevcut düzenlemeler ile “kamu personelinin Atatürk devrim ve ilkelerine uygun, uygar, aşırılığa kaçmayacak şekilde sade bir kılık ve kıyafette olmalarının, kılık ve kıyafette birlik ve bütünlük içinde bulunmalarının sağlanmasının amaçlandığı” ifade edilmiştir.
68. Yönetmelik'in 1. maddesinde yer alan soyut kavramlar karşılığında diğer maddelerinde daha fazla somutlaştırma yapılmıştır. Esasında bir bütün olarak Yönetmelik tüm kamu personelinin giyiminde sadelik, temizlik ve hizmete uygunluk olmak üzere üç ana ilke belirlenmiştir. Memurların ve diğer kamu görevlilerinin belirli şekilde giyinmeleri ve belirli bir görünüme sahip olma zorunlulukları, kamu yararının ve toplumun temel ihtiyaçlarının karşılanabilmesi için gerçekleştirdikleri kamu hizmetlerinin kalitesinin gereksinimleri karşılayacak derecede olmasıyla ilgilidir. Gerçekten de idarenin işleyişinde nesnelliğin sağlanması ve kamu hizmetlerinin belirli bir standart dâhilinde üretilmesi zaruridir. Hizmet sunan kişilerin görünümlerinde asgari standartların sağlanması kamu hizmetlerinden yararlananlar nezdinde hizmetlerin de belirli standartlarda sunulduğu yönündeki inancı kuvvetlendirir. Zira kıyafet şekil ve güzellik kazandırır ve insanları hem sosyal hem de duygusal yönden etkiler.
69. Öte yandan nesnellik ve belirli standartların sağlanması yalnızca memurların sahip oldukları görev ve sorumlulukları nedeniyle üretilen hizmete ilişkin değildir. Memurlar, kanun ve diğer mevzuat ile kendilerine verilen görev ve sorumluluklar çerçevesinde kamu gücünü meşru kullanma yetkisine sahiptir ve bu anlamda işgal ettikleri asli ve sürekli görev aynı zamanda devleti temsil görevini de kapsar. Memurlar atandıkları kadro statüsünün bir gereği olarak devletin görünen yüzü konumundadır. İşte aynı zamanda sembolik değeri de olan kılık ve kıyafet bir yandan her insan gibi memur ve kamu görevlisinin kişiliğini yansıtırken öte yandan onun takip ettiği geleneği ve ait olduğu toplumsal kategoriyi yani devleti de gösterir. Bu nedenlerle çalışma koşullarına ilişkin yasal düzenlemeler arasında kılık ve kıyafet konusuna ayrı bir yer verilmiş, memurların ve diğer kamu görevlilerinin sadakat göstermek zorunda oldukları kurallar bütününe kılık ve kıyafet kodları da eklenerek bazı yükümlülükler öngörülmüştür.
70. Somut başvurularda başvurucular üyesi oldukları sendikaların çağrısı üzerine tabi oldukları kılık kıyafet kodlarına uygun giyinmemiş, kılık ve kıyafet seçimini bir çeşit ifade aracı olarak kullanmışlardır. Memurların tabi olduğu mevzuat ve takip etmeleri gereken yükümlülükler düşünüldüğünde somut olaylarda, statüleri ile ifade özgürlüğü arasında kaçınılmaz bir çatışma yaşanmıştır.
71. Anayasa Mahkemesinin Ahmet Parmaksız kararında altını çizdiği gibi siyasi otorite karşısında kamu politikalarının oluşmasında etkili birer baskı grubu olan sendikalar demokrasinin gelişmesi ve toplumda yerleşmesine katkı sunarlar (Ahmet Parmaksız, § 62). Nitekim başörtüsü etrafındaki tartışmalarda diğer sivil toplum örgütleri gibi sendikalar da baskı gurubu olarak hareket etmiş, hükûmet politikalarını etkilemeye çalışmışlardır. Öte yandan Anayasa Mahkemesi her zaman demokrasinin esasının meselelerin halka açık olarak tartışılması ve çözümlenmesi yeteneği oluşturduğunu ifade etmiştir. Anayasa Mahkemesi daha önceki pek çok kararında demokrasinin temellerinin çoğulculuk, hoşgörü ve açık fikirlilik olduğunu vurgulamıştır (sendikal faaliyet bağlamında bkz. Abdulkadir Akgün, B. No: 2015/19791, 20/3/2019, § 39; Tayfun Cengiz, § 52; ifade özgürlüğü bağlamında bkz. Hasan Güngör (2), B. No: 2015/1554, 20/12/2018, § 49).
72. Dolayısıyla aynı zamanda birey olan devlet memurları da görevine yansıtma, şiddete teşvik etme veya demokratik ilkelerin reddi söz konusu olmadığı sürece ifade özgürlüğü çerçevesinde dile getirilen bazı görüşler veya bunların dile getirilme biçimi yetkili makamların gözünde kabul edilemez olsa dahi demokratik toplumun temel ilkelerinden olan ifade özgürlüğünün korumasından yararlanır (Hasan Güngör, § 46).
73. Tüm bu açıklamalara karşın somut olayda, başvurucu sendikalardan ikisi önce hükûmetin ve daha sonra yargı organlarının başörtüsü üzerindeki sert, kısıtlayıcı hükümlerin gevşetilmesi ve aşama aşama kaldırılması politikasının terk edilmesi ve başörtüsüne eğitim hayatında ve kamu görevlileri arasında serbest bırakılmaması için yürüttükleri kampanyada üyelerine 2013 yılından -dosyadaki bilgilere göre- en azından 2016 yılına kadar mevzuatta kendileri için öngörülen kılık kıyafet kodlarına uygun olmayan serbest kıyafetle göreve gelmeleri çağrısında bulunmuştur. Başörtüsü üzerindeki her tür kısıtlamanın fiilî ve hukuki olarak tümüyle kaldırılmasını savunan diğer bir sendika ise en azından 2018 yılı boyunca serbest kıyafetle göreve gelme kampanyası yürütmüştür.
74. Sendika kararları uzun bir dönemi kapsadığı ve kamu görevlileri görevlerine uzun bir süre boyunca kravatsız ve sakal tıraşı olmadan, kadın ve erkekler için ayrı ayrı belirlenen asgari kıyafet standartlarına uymadan geldikleri hâlde idare, başvurucular hakkında hemen disiplin soruşturması açılması yerine hükûmetin kılık ve kıyafet politikalarının değiştirilmesi çağrısı olan eylemlerine herhangi bir müdahalede bulunmaksızın belirli bir süre boyunca izin vermiştir.
75. Nihayetinde Anayasa Mahkemesinin kanaatine göre uzun süren eylem, sendikaların ve üyelerinin seslerini hükûmete ve kamuoyuna duyurma aracı olmaktan çıkmış; devletin memurlar ve diğer kamu görevlileri için öngördüğü, kamusal hizmetlerin sunulmasında ve kamu görevlileri ve memurların bu sıfatlarının belirlenmesinde yadsınamaz ve geleneksel önemi olan kılık kıyafet düzenlemelerinin tamamen ve fiilî olarak işlevsiz bırakılmasına neden olmuştur. Dahası yetkililere ve topluma bir mesaj iletmek için sayısız imkâna sahip olmalarına karşın sendikaların zorlayıcı bir sebep olmaksızın başvuruya konu eylemi esas yöntem olarak benimsemeleri, kamu görevlilerinin uymak zorunda oldukları mevzuat alanını karşıt düşüncelere sahip politik grupların çatışma alanı olarak kullanılmasına neden olmuştur. Bu sebeple başvuruculara verilen uyarma cezasının mevzuatın oldukça uzun kabul edilebilecek birkaç yıl boyunca devam eden sürekli ihlaline son verilmesi için zorunlu olduğu ve bu yönden bir toplumsal ihtiyacı karşıladığı sonucuna ulaşılmıştır.
76. Öte yandan karşıt grupların kılık kıyafet mevzuatını askıya alınması sonucunu doğuran eylemlerinin dolaylı nitelikleri ihmal edilerek başvuruculara en hafif disiplin cezası tesis edilmiştir. Devlet memurlarına verilecek disiplin cezaları ile her bir disiplin cezasını gerektiren fiil ve hâller, 657 sayılı Kanun'un 125. maddesinde düzenlenmiş olup fiilin niteliğine göre beş bölüme ayrılmıştır. Başvuruculara, serbest kılık ve kıyafetle göreve gelerek kılık kıyafet koduna aykırı davranmaları nedeniyle sıralamanın en alt kategorisinde yer alan uyarma cezası verilmiştir. Söz konusu ceza memura görevinde ve davranışlarında daha dikkatli olması gerektiğinin yazı ile bildirilmesinden ibarettir. Anayasa Mahkemesi eylemcileri hemen cezalandırmak yerine uzun süre tolerans gösterildiği, verilebilecek en hafif disiplin cezası verilerek orantılı bir müdahalede bulunulduğu sonucuna ulaşmıştır.
77. Açıklanan gerekçelerle Anayasa’nın 26. maddesinde güvence altına alınan ifade özgürlüğünün ihlal edilmediğine karar verilmesi gerekir.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. 1. Gerçek kişi başvurucu yönünden ifade özgürlüğünün ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,
2. Tüzel kişi başvurucu yönünden başvurunun kişi bakımından yetkisizlik nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
B. Anayasa’nın 26. maddesinde güvence altına alınan ifade özgürlüğünün İHLAL EDİLMEDİĞİNE,
C. Yargılama giderlerinin başvurucular üzerinde BIRAKILMASINA,
D. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE 3/11/2022 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.